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Testata registrata presso il Tribunale di Patti n. 197 del 19/07/2006 - ISSN
1974-9562
T.A.R. LOMBARDIA, Brescia, Sez. I - 8 aprile 2010, n. 1511
BENI CULTURALI E AMBIENTALI - DIRITTO URBANISTICO - Piani di lottizzazione -
Valutazione sotto il profilo paesistico - Art. 28 , c. 2 L. n. 1150/1942.
L’art. 28 comma 2 della legge 17 agosto 1942 n. 1150 estende ai piani di
lottizzazione la necessità di una valutazione sotto il profilo paesistico
indipendentemente dalla presenza di un vincolo paesistico-ambientale. Qualora un
tale vincolo sussista, tanto per l’intervento di una dichiarazione di notevole
interesse pubblico riferita a un bene determinato (art. 136 e 157 del Dlgs.
42/2004) quanto per effetto della tutela ex lege dei contesti ambientali
(art. 142 del Dlgs. 42/2004), è necessaria una vera e propria autorizzazione
paesistica, sottoposta, nel regime transitorio, al potere di annullamento
ministeriale ex art. 159 del Dlgs. 42/2004. Pres. Petruzzelli, Est. Petron - G.
scarl (avv.ti Bononi e Codignola) c. Comune di Sarnico (avv. Fugazzola). TAR
LOMBARDIA, Brescia, Sez. I - 8 aprile 2010, n. 1511
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
N. 01511/2010 REG.SEN.
N. 01572/2006 REG.RIC.
N. 01180/2007 REG.RIC.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
Sul ricorso numero di registro generale 1572 del 2006, proposto da:
GUERNA PIANA SCARL, rappresentata e difesa dagli avv. Paolo Bonomi ed Enrico
Codignola, con domicilio eletto presso il secondo in Brescia, via Romanino 16;
contro
COMUNE DI SARNICO, rappresentato e difeso dall'avv. Francesco Fugazzola, con
domicilio presso la segreteria del TAR in Brescia, via Malta 12;
Sul ricorso numero di registro generale 1180 del 2007, proposto da:
GUERNA PIANA SCARL, rappresentata e difesa dagli avv. Paolo Bonomi ed Enrico
Codignola, con domicilio eletto presso il secondo in Brescia, via Romanino 16;
contro
COMUNE DI SARNICO, rappresentato e difeso dall'avv. Francesco Fugazzola, con
domicilio presso la segreteria del TAR in Brescia, via Malta 12;
per l'annullamento
quanto al ricorso n. 1572 del 2006:
- della deliberazione consiliare n. 28 del 7 luglio 2006, con la quale è stata
annullata la deliberazione consiliare n. 10 del 29 marzo 2004 contenente
l’adozione del piano di lottizzazione “Guerna Piana”;
- della deliberazione consiliare n. 30 del 28 novembre 2005, con la quale è
stata disposta una verifica circa la conformità del piano di lottizzazione al
vincolo paesistico imposto dalla Regione con DGR n. 7/19047 del 15 ottobre 2004;
- del parere del responsabile del Servizio Tecnico prot. n. 3222 del 29 marzo
2006 allegato alla deliberazione consiliare n. 28/2006;
quanto al ricorso n. 1180 del 2007:
- del provvedimento del responsabile del Servizio Tecnico prot. n. 5338 del 7
giugno 2007, con il quale è stata respinta la nuova proposta di piano di
lottizzazione;
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Sarnico;
Viste le memorie difensive;
Visti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 gennaio 2010 il dott. Mauro Pedron;
Uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Considerato quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Il Comune di Sarnico con deliberazione consiliare n. 10 del 29 marzo 2004 ha
adottato il piano di lottizzazione artigianale “Guerna Piana” proposto dalla
ricorrente Guerna Piana scarl. L’area interessata dalla lottizzazione (solo in
parte di proprietà della ricorrente) si trova in località Campomatto ed è
adiacente alla fascia di rispetto del torrente Guerna (sponda sinistra). Con una
variante urbanistica semplificata del 2003 il Comune aveva ridefinito la
disciplina del comparto mantenendo la destinazione ad area
industriale-artigianale di espansione ma introducendo alcune modifiche: (a)
esclusione delle industrie insalubri di prima classe; (b) leggera diminuzione
della superficie (da 39.331 a 37.833 mq); (c) sostituzione del vecchio strumento
di attuazione (PIP a iniziativa pubblica) con l’obbligo di piano
particolareggiato esecutivo esteso all’intera area perimetrata; (d) riduzione
dell’altezza massima (da 10 a 7 metri).
2. Dopo l’adozione del piano di lottizzazione la Regione con DGR n. 7/19047 del
15 ottobre 2004 ha dichiarato di notevole interesse pubblico ex art. 136 comma 1
lett. c) del Dlgs. 22 gennaio 2004 n 42 un’ampia area a confine tra i Comuni di
Sarnico e Villongo comprendente anche il perimetro della lottizzazione. Assieme
al vincolo paesistico la Regione ha imposto una serie di prescrizioni
riguardanti l’attività edilizia, tra cui: (a) l’obbligo di minimizzare la
movimentazione del suolo adeguando gli edifici all’andamento geomorfologico del
terreno; (b) la salvaguardia della visibilità dell’abitato di Campomatto dalla
strada provinciale n. 79; (c) il divieto di edificazioni a cortina continua
lungo la strada provinciale n. 79 e l’obbligo di graduare l’altezza degli
edifici e le distanze tra gli stessi per salvaguardare la fruizione dei versanti
collinari; (d) l’obbligo di garantire la visuale della sponda sinistra del
torrente Guerna (versante e fondovalle) da via Videtti nel Comune di Villongo.
3. Il Comune di Sarnico con deliberazione consiliare n. 30 del 28 novembre 2005
ha incaricato il responsabile del Servizio Tecnico di verificare la legittimità
della procedura di adozione del piano di lottizzazione e la conformità dello
stesso al vincolo paesistico sopravvenuto.
4. Nel parere prot. n. 3222 reso il 29 marzo 2006 il responsabile del Servizio
Tecnico ha evidenziato che il piano di lottizzazione, contrariamente a quanto si
afferma nel provvedimento di adozione, non è conforme al PRG, in quanto ne è
stato ampliato il perimetro trasformando una porzione dell’area di rispetto
fluviale (pari a circa 318 mq) in zona industriale-artigianale al fine di
realizzare uno svincolo di accesso alla via pubblica (questa modifica era già
stata proposta dalla ricorrente come osservazione alla variante semplificata del
2003 ma era stata respinta proprio sul presupposto che si sarebbe comunque
potuto approvare in seguito un piano di lottizzazione in variante qualora lo
svincolo fosse stato ritenuto necessario). Il parere evidenzia inoltre che in
base allo studio geologico approvato dal Comune con la deliberazione consiliare
n. 28 del 28 novembre 2005 una parte dell’area della lottizzazione è stata
inserita nella classe di fattibilità 4, ossia è qualificata come ambito nel
quale è preclusa l’edificazione. Per quanto riguarda infine la coerenza del
piano di lottizzazione con gli indirizzi di natura paesistico-ambientale fissati
dalla Regione nella DGR n. 7/19047 del 15 ottobre 2004 il parere elenca le
seguenti criticità: (a) i capannoni non sono adeguati all’andamento
geomorfologico del terreno, in quanto vi sono alcuni sbancamenti che alterano
significativamente le quote naturali (v. tavola 6 sezioni 1-1 e 2-2); (b) non è
garantita la piena visibilità dell’abitato di Campomatto dalla strada
provinciale n. 79 né la fruizione dei versanti collinari, sia per l’altezza dei
capannoni sia per l’esigua distanza tra gli stessi; (c) la visuale da via
Videtti nel Comune di Villongo è gravemente compromessa.
5. Sulla base del parere del 29 marzo 2006 il Comune con deliberazione
consiliare n. 28 del 7 luglio 2006 ha annullato l’adozione del piano di
lottizzazione, focalizzando in particolare l’attenzione sulla difformità
rispetto al PRG e sulla necessità di un migliore adeguamento della progettazione
al nuovo vincolo paesistico.
6. Contro il suddetto annullamento la ricorrente ha presentato impugnazione con
atto notificato il 13 novembre 2006 e depositato il 7 dicembre 2006 (ricorso n.
1572/2006). Le censure possono essere sintetizzate nei punti seguenti: (i)
illogicità e contraddittorietà, in quanto le prescrizioni connesse al vincolo
paesistico sarebbero già state prese in considerazione nella fase di stesura del
piano di lottizzazione, essendo ampiamente note in anticipo; (ii) violazione
dell’art. 21-novies comma 1 della legge 7 agosto 1990 n. 241, in quanto
l’esercizio del potere di autotutela non avrebbe adeguatamente motivato circa
l’interesse pubblico né valutato gli interessi dei lottizzanti; (iii) violazione
dell’art. 21-novies comma 2 della legge 241/1990, in quanto per la parte in
difformità dal PRG sarebbe stato possibile convalidare il piano di lottizzazione
promuovendo una procedura di variante urbanistica. Il Comune si è costituito in
giudizio chiedendo la reiezione del ricorso. Oltre all’annullamento dei
provvedimenti impugnati è stato chiesto il risarcimento dei danni, quantificati
in € 8.000.000 in relazione anche alla posizione delle imprese socie della
cooperativa ricorrente.
7. Peraltro, quasi in contemporanea, la ricorrente ha presentato in data 30
ottobre 2006 una nuova proposta di piano di lottizzazione, poi integrata il 27
marzo 2007. Il Comune ha inviato il preavviso di diniego con nota del
responsabile del Servizio Tecnico prot. n. 3777 del 23 aprile 2007, alla quale
la ricorrente ha risposto con le controdeduzioni e le integrazioni depositate il
14 maggio 2007.
8. Nonostante i chiarimenti forniti dalla ricorrente il responsabile del
Servizio Tecnico con provvedimento prot. n. 5338 del 7 giugno 2007 ha respinto
la nuova proposta di piano evidenziando i seguenti problemi: (a) i nomi di
alcuni dei proprietari delle aree lottizzate non corrispondono a quelli indicati
inizialmente; (b) mancano alcuni nulla-osta preventivi degli enti competenti;
(c) lo schema di convenzione urbanistica deve essere depurato dei commi non
necessari; (d) non risulta progettato il rifacimento di un ponte carrale
nonostante l’impegno previsto nello schema di convenzione; (e) deve essere
evitata la sovrapposizione tra diverse destinazioni funzionali nell’area di
naturalità del torrente Guerna; (f) non sono rispettate le prescrizioni edilizie
connesse al vincolo paesistico. Quest’ultimo punto è così ulteriormente
specificato: (f.1) gli sbancamenti alterano significativamente le quote naturali
e comportano la necessità di costruire muri di contenimento alti da 2 a 4 metri;
(f.2) l’altezza dei capannoni (incrementata dall’innalzamento delle quote del
terreno) e l’esigua distanza tra gli stessi (che in un solo caso supera la
misura minima di 10 metri) non permettono la piena visibilità dell’abitato di
Campomatto dalla strada provinciale n. 79 né la fruizione dei versanti
collinari, e anche lo sviluppo laterale dei capannoni concorre alla limitazione
delle vedute in direzione dei versanti collinari; (f.3) i capannoni per il loro
ingombro planimetrico e volumetrico incidono sulla visuale del fondovalle e di
parte della collina impedendone la percezione da via Videtti nel Comune di
Villongo. Ulteriori osservazioni riguardano l’imprecisione delle scelte
progettuali relative alle piantumazioni.
9. Contro il suddetto diniego e gli atti presupposti la ricorrente ha presentato
impugnazione con atto notificato il 16 ottobre 2007 e depositato il 9 novembre
2007 (ricorso n. 1180/2007). Le censure si possono riassumere come segue: (i)
per quanto riguarda le prime 5 ragioni di diniego (v. sopra al punto 8 lett.
a-e) sviamento e illogicità, trattandosi di argomenti formalistici e
pretestuosi; (ii) per quanto riguarda la sesta ragione di diniego (v. sopra al
punto 8 lett. f) violazione dell’art. 10-bis della legge 241/1990 (essendo un
argomento non anticipato nel preavviso di diniego) e violazione dell’art. 146
del Dlgs. 42/2004 (in quanto si tratterebbe di questioni che dovrebbero essere
esaminate in sede di rilascio dell’autorizzazione paesistica sui singoli
permessi di costruire); (iii) violazione del principio di proporzionalità, in
quanto sarebbe stato necessario proseguire nell’istruttoria della pratica. Anche
in questo ricorso è stato chiesto il risarcimento dei danni in misura pari a €
8.000.000. Il Comune si è costituito in giudizio chiedendo la reiezione delle
domande della ricorrente.
10. I ricorsi sono strettamente connessi e devono essere riuniti. Lo sviluppo
della vicenda ha reso improcedibile il ricorso n. 1572/2006, in quanto si tratta
di una controversia incentrata su un progetto di lottizzazione ormai superato
dalla formulazione della nuova proposta di piano. Depositando tale proposta la
ricorrente ha modificato la situazione giuridica rendendo inutile una pronuncia
di merito sull’annullamento del primo progetto. È infatti evidente che le
aspettative edificatorie della ricorrente hanno assunto un nuovo contenuto.
L’improcedibilità si estende anche alla domanda risarcitoria, in quanto una
simile pronuncia presupporrebbe l’accertamento delle facoltà edificatorie la cui
lesione è indicata come fonte di danno.
11. Passando al ricorso n. 1180/2007 si osserva preliminarmente che per ottenere
il risultato sperato, ossia una pronuncia che da un lato annulli i provvedimenti
impugnati e dall’altro accerti il proprio diritto a sottoscrivere una
convenzione di lottizzazione con i contenuti della seconda proposta di piano, la
ricorrente avrebbe l’onere di far cadere tutte le ragioni opposte dal Comune. In
altri termini entrambi i primi due motivi di ricorso dovrebbero risultare
fondati.
12. Con il primo motivo di ricorso si sostiene che le prime 5 ragioni di diniego
(v. sopra al punto 8 lett. a-e) sarebbero costituite da argomenti formalistici e
pretestuosi e in quanto tali risulterebbero affette da sviamento e illogicità.
La tesi appare condivisibile. Alcune delle osservazioni del Comune sono superate
dai chiarimenti forniti dalla ricorrente nella nota di controdeduzioni e
integrazioni depositata il 14 maggio 2007, altre sono contrarie ai principi
della materia. In dettaglio:
(a) la circostanza che alcune delle firme dei proprietari delle aree non
corrispondano a quelle depositate inizialmente è solo un’irregolarità formale
che può essere sanata con il deposito delle dichiarazioni debitamente
sottoscritte dagli attuali proprietari, come in effetti si è preoccupata di fare
la ricorrente in allegato alla nota di controdeduzioni e integrazioni;
(b) l’assenza di alcuni nulla-osta preventivi (ASL per gli aspetti
igienico-sanitari, Provincia per la viabilità e il bosco, Soprintendenza per il
vincolo paesistico, gestori dei servizi relativamente agli allacciamenti a
fognatura-acquedotto-metanodotto) non era preclusiva: ove possibile avrebbe
dovuto essere effettuata l’acquisizione d’ufficio o tramite conferenza di
servizi ex art. 32 commi 5 e 6 della LR 11 marzo 2005 n. 12, mentre negli altri
casi era doverosa l’assegnazione alla ricorrente di un più ampio termine per
tenere conto delle difficoltà segnalate nella nota di controdeduzioni e
integrazioni, senza che in contrario si possa richiamare l’art. 14 della LR
12/2005 sull’approvazione dei piani attuativi, la cui tempistica è
sollecitatoria nei soli confronti dell’amministrazione (si rinvia invece al
successivo punto 15 per quanto riguarda l’autorizzazione paesistica);
(c) poiché nello schema di convenzione urbanistica erano ancora inserite alcune
previsioni superate dagli accordi intercorsi successivamente tra la ricorrente e
gli uffici comunali, questi ultimi non potevano reagire come se vi fosse un
dissenso sostanziale sul disegno edilizio ma avrebbero più semplicemente dovuto
correggere d’ufficio le clausole ormai inutili;
(d) la scelta di accollare alla ricorrente il rifacimento di un ponte carrale
esterno alla lottizzazione è in via generale legittima, nell’ambito di una
complessiva sistemazione di interessi, ma poiché la proposta è partita dal
Comune è compito di quest’ultimo condurre la trattativa precisando l’ampiezza e
il costo dell’intervento e giustificandone l’adeguatezza e la proporzionalità in
rapporto all’utilità conseguita dai soggetti lottizzanti;
(e) anche la conservazione dell’area di naturalità del torrente Guerna è un
obiettivo che il Comune può legittimamente perseguire, ma in effetti sul punto
la ricorrente aveva dato ampie rassicurazioni nella nota di controdeduzioni e
integrazioni e dunque gli uffici comunali avrebbero dovuto limitarsi a
introdurre una specifica clausola nello schema di convenzione urbanistica.
13. Il secondo motivo di ricorso si concentra sulla sesta ragione di diniego,
che riguarda la violazione del vincolo paesistico (v. sopra al punto 8 lett. f).
In questo caso gli argomenti della ricorrente non sono condivisibili.
Innanzitutto non si ritiene che vi sia stata violazione dell’art. 10-bis della
legge 241/1990. Certo gli uffici comunali nel preavviso di diniego avrebbero
dovuto indicare specificamente anche i singoli profili di contrasto con le
prescrizioni regionali, ma non si può affermare che questi rilievi siano stati
sollevati per la prima volta dal Comune soltanto nel provvedimento finale. In
realtà si tratta di obiezioni ben note alla ricorrente, essendo sostanzialmente
identiche a quelle già formulate nel parere del 29 marzo 2006 e poste alla base
dell’annullamento in autotutela del piano di lottizzazione (v. sopra al punto
4). La ricorrente è stata quindi messa nella condizione di adeguare
tempestivamente i contenuti del disegno della lottizzazione. In ogni caso non è
possibile giungere per questa via all’annullamento dell’atto finale negativo.
Occorre infatti applicare all’ipotesi di mancanza o incompletezza del preavviso
di diniego la prova di resistenza prevista per la mancata comunicazione di avvio
del procedimento dall’art. 21-octies comma 2 secondo periodo della legge
241/1990, esaminando se la violazione delle garanzie procedimentali abbia
privato l’amministrazione di elementi istruttori in grado di far ipotizzare una
decisione diversa. Non sarebbe infatti né utile né economico annullare un
provvedimento che può essere adottato di nuovo con lo stesso contenuto, e questo
vale sia per i procedimenti avviati d’ufficio sia per quelli a istanza di parte.
14. Nello specifico la prova di resistenza può dirsi raggiunta. La presenza del
vincolo paesistico, anche se intervenuto mentre il piano di lottizzazione era in
itinere, impone il ripensamento della progettazione per minimizzare l’impatto
dei nuovi edifici sullo scenario ambientale tutelato. Questo può implicare una
ridotta utilizzazione degli indici edilizi ammessi dalla disciplina urbanistica
e l’adozione di differenti modalità costruttive. Le critiche mosse dal Comune
agli sbancamenti e agli elevati muri di contenimento sono coerenti con la natura
del vincolo, e pur non potendo essere interpretate come un divieto assoluto di
edificazione (una simile soluzione sarebbe eccessiva rispetto alla tutela
paesistica riconosciuta in zona) indirizzano correttamente l’attività di
progettazione. Lo stesso vale per le critiche relative all’altezza dei capannoni
e alla distanza tra gli stessi, nonché per le critiche che censurano la mancanza
dei corridoi prospettici richiesti dalle prescrizioni regionali.
15. L’esame delle questioni propriamente paesistiche trova la sua sede naturale
nella procedura di rilascio dell’autorizzazione paesistica. Occorre precisare al
riguardo che l’art. 28 comma 2 della legge 17 agosto 1942 n. 1150 estende ai
piani di lottizzazione la necessità di una valutazione sotto il profilo
paesistico indipendentemente dalla presenza di un vincolo paesistico-ambientale.
Qualora un tale vincolo sussista, tanto per l’intervento di una dichiarazione di
notevole interesse pubblico riferita a un bene determinato (art. 136 e 157 del
Dlgs. 42/2004) quanto per effetto della tutela ex lege dei contesti ambientali
(art. 142 del Dlgs. 42/2004), è necessaria una vera e propria autorizzazione
paesistica, sottoposta all’epoca dei fatti, ossia nel regime transitorio, al
potere di annullamento ministeriale ex art. 159 del Dlgs. 42/2004. Questo
tuttavia non significa che il Comune non potesse anticipare una parte delle
valutazioni paesistiche al momento dell’esame del progetto sul piano edilizio
(acquisendo anche un apporto collaborativo della Soprintendenza). Vi sono due
giustificazioni per questo modo di procedere: (a) in generale, un’esigenza di
economia procedurale, che suggerisce di non approvare ai fini edilizi progetti
che non hanno alcuna possibilità di superare la prova di conformità paesistica;
(b) nello specifico, la presenza di prescrizioni puntuali connesse direttamente
al vincolo paesistico, idonee a fungere da guida anche per l’esame degli aspetti
edilizi. Non vi è stata quindi, contrariamente a quanto sostenuto dalla
ricorrente, alcuna violazione dell’art. 146 del Dlgs. 42/2004. Il Comune si è
mantenuto nell’ambito della valutazione edilizia, a cui dovrà aggiungersi prima
dell’approvazione del piano di lottizzazione una formale autorizzazione
paesistica d’insieme, seguita da altre autorizzazioni paesistiche in relazione
ai singoli permessi di costruire.
16. Con il terzo motivo di ricorso si lamenta la violazione del principio di
proporzionalità, in quanto il Comune, pur a fronte di lacune progettuali,
avrebbe dovuto proseguire nell’istruttoria della pratica. Questo argomento
potrebbe essere condivisibile per le ragioni di diniego formali (v. sopra al
punto 12) ma la necessità di rivedere la progettazione nel senso di un maggiore
rispetto del vincolo paesistico (v. sopra al punto 14) giustifica in realtà un
provvedimento negativo che chiuda la procedura e rimetta l’iniziativa ai
soggetti interessati alla lottizzazione.
17. In conclusione il ricorso n. 1572/2006 deve essere dichiarato improcedibile,
mentre il ricorso n. 1180/2007 deve essere respinto, sia nella parte
impugnatoria sia relativamente alla richiesta di risarcimento danni, per le
considerazioni svolte sopra ai punti 13-16. La complessità di alcune questioni
consente l’integrale compensazione delle spese tra le parti in entrambi i
ricorsi.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia Sezione staccata di
Brescia, Sezione I, definitivamente pronunciando, dichiara improcedibile il
ricorso n. 1572/2006 e respinge il ricorso n. 1180/2007.
Le spese sono integralmente compensate tra le parti in entrambi i ricorsi.
Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 27 gennaio 2010 con
l'intervento dei Magistrati:
Giuseppe Petruzzelli, Presidente
Mauro Pedron, Primo Referendario, Estensore
Carmine Russo, Referendario
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 08/04/2010
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
IL SEGRETARIO
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