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Testata registrata presso il Tribunale di Patti n. 197 del 19/07/2006 - ISSN
1974-9562
T.A.R. LOMBARDIA, Brescia, Sez. I - 22 febbraio 2010, n. 875
DIRITTO URBANISTICO - DIRITTO DELL’ENERGIA - D.M. 27 luglio 2005 - Obiettivo del
conseguimento del risparmio energetico - Obiettivi perseguiti dalle norme di
disciplina edilizia ed urbanistica - Contemperamento. L’obiettivo del
conseguimento del risparmio energetico, perseguito nello specifico con D.M. 27
luglio 2005, va contemperato con quelli perseguiti dalle norme di disciplina
edilizia ed urbanistica, senza che possa affermarsi una generalizzata ed
indiscriminata prevalenza della prima sulle seconde. Pres. Petruzzelli, Est.
Conti - F.B. (avv. Corli) c. Comune di Brescia (avv.ti Moniga e Orlandi) -
TAR LOMBARDIA, Brescia, Sez. I - 22 febbraio 2010, n. 875
DIRITTO URBANISTICO - Interventi di risanamento e restauro - Finalità
specifica - Elementi accessori e impianti - Opere di autonoma rilevanza -
Qualifica di restauro - Esclusione. La finalità specifica degli interventi
di risanamento e restauro è quello di consentire di rinnovare l'edificio nel
rispetto dei suoi elementi essenziali dal punto di vista tipologico, formale e
strutturale. In altri termini, mediante il restauro e risanamento conservativo
non si può modificare in modo sostanziale l'assetto edilizio preesistente,
dovendosi porre in essere solo quegli interventi sistematici i quali, pur con
rinnovo di elementi costitutivi dell’edificio preesistente, ne conservano
tipologia, forma e struttura (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV - sentenza 16
giugno 2008, n. 2981). Gli unici elementi nuovi che sono ammessi nelle opere di
restauro e risanamento conservativo sono quegli elementi accessori e quegli
impianti che sono richiesti dalle esigenze d’uso (come ad esempio gli impianti
idrici, di condizionamento o di riscaldamento), purché l’inserimento degli
stessi non alteri in modo rilevante la struttura originaria. Viceversa, non
possono rientrare fra gli interventi di restauro e risanamento conservativo
quelle opere che, se pure oggettivamente di non grande rilievo, hanno comunque
una loro autonoma rilevanza sotto il profilo edilizio perché prevedono
l’aggiunta di nuove strutture alle parti preesistenti mediante interventi che
travalicano quelli rivolti solo a conservare o proteggere le parti dell'edificio
cui accedono, ovvero ad assicurarne la funzionalità o l'uso (cfr. Tar Campania
Sez. IV, 6 luglio 2004 n. 9924). Pres. Petruzzelli, Est. Conti - F.B. (avv.
Corli) c. Comune di Brescia (avv.ti Moniga e Orlandi) - TAR LOMBARDIA,
Brescia, Sez. I - 22 febbraio 2010, n. 875
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
N. 00875/2010 REG.SEN.
N. 00106/2009 REG.RIC.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
Sul ricorso numero di registro generale 106 del 2009, proposto da:
Francesco Bazzoli, rappresentato e difeso dall'avv. Emanuele Corli, con
domicilio eletto presso Emanuele Corli in Brescia, via Carini, 1;
contro
Comune di Brescia, rappresentato e difeso dagli avv. Francesca Moniga, Andrea
Orlandi, con domicilio eletto presso Francesca Moniga in Brescia, C.tto S.
Agata,11/B;
per l'annullamento
previa sospensione dell'efficacia,
del provvedimento del Responsabile del Settore Edilizia prot. 25225/2008 in data
14/11/2008, recante diniego di rilascio di permesso per costruire in sanatoria,
nonchè di ogni altro atto, connesso, presupposto e conseguente.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Brescia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 gennaio 2010 il dott. Sergio Conti
e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con ricorso notificato il 16.1.2008 e depositato presso la Segreteria della
Sezione il successivo giorno 29, Francesco Bazzoli si grava avverso il
provvedimento di data 14.11.2008 del Responsabile del Settore Edilizia con cui è
stato negato il rilascio di permesso in sanatoria in relazione ad opere eseguite
in parziale difformità rispetto al permesso a costruire n. 323 del 27.7.2005.
Il ricorrente articola le seguenti doglianze: 1.Violazione e/o falsa
applicazione di legge (art. 67 NTA) – Eccesso di potere per errata valutazione
dei presupposti – per travisamento del dato reale – per carenza di istruttoria e
di motivazione – per scorretto esercizio dell’azione amministrativa –
ingiustizia manifesta.)
2. Violazione e/o falsa applicazione di legge: D.M. 27.7.2005. Eccesso di potere
per inadeguata istruttoria.
3. Violazione e/o falsa applicazione di legge (art. 67 NTA) – Eccesso di potere
per insufficiente valutazione del dato reale – per motivazione insufficiente,
incongrua ed illogica.
4. Violazione e/o falsa applicazione di legge (art. 27 LR 12/2005 – art. 31 L.
n. 457/1978) – Eccesso di potere per errata rappresentazione dei presupposti –
per travisamento delle condizioni legittimanti – subordinata istanza di
annullamento in parte qua e/o disapplicazione dell’art. 67 delle NTA del PRG.
Si è costituito in giudizio l’intimato Comune di Brescia, chiedendo il rigetto
del gravame.
Con memorie tempestivamente depositate le parti hanno esposto le rispettive
divergenti argomentazioni in fatto ed in diritto.
Alla pubblica udienza del 27.1.2010 il ricorso è stato trattenuto per la
decisione.
DIRITTO
Con il ricorso all’esame, viene impugnato l’atto di diniego di rilascio di
permesso di costruire in sanatoria relativamente ad opere eseguite in parziale
difformità rispetto al permesso a costruire n. 323 del 27.7.2005. La difformità
riguarda: 1) il tamponamento in muratura della veranda del secondo piano che si
affaccia nel cortile interno; 2) la realizzazione di un balcone che aggetta sul
medesimo cortile.
In punto di fatto va premesso che:
- l’odierno ricorrente Francesco Bazzoli è nudo proprietario di un immobile,
sito in Brescia via Antiche Mura n 4, costituito da fabbricato di civile
abitazione inserito in zona A centro storico del vigente piano regolatore
generale;
- in data 27.7.2005 Mariarosa Cesari, usufruttuaria di tale immobile, otteneva
dal Comune di Brescia il rilascio di permesso di costruire n. 323 stat –
010497/05 boll. per l'esecuzione di lavori di risanamento conservativo e
consolidamento statico, implicanti altresì l'installazione di nuovo ascensore e
la realizzazione di nuove autorimesse senza alterazione di volumi o delle
superfici coperte;
- successivamente al rilascio di detto titolo, la Cesari presentava due DIA in
variante al permesso di costruire: la prima, del 1.6.2006, attinente al recupero
del sottotetto, la seconda, in data 9.8.2006, per la realizzazione, tra l'altro,
di balconi sulla facciata interna e abbaini nel sottotetto;
- in relazione alla seconda denuncia d’inizio attività il Comune, con
provvedimento notificato al Bazzoli e alla Cesari (rispettivamente in data
31.8.06 e 18.9.06), formulava diffida a non eseguire i lavori in quanto
l'intervento si poneva in contrasto con l'art. 67 delle NTA, che non consente
l'alterazione delle partiture di facciata;
- la Cesari presentava quindi, in data 21.11.2006, domanda di permesso di
costruire in variante al permesso n. 323 del 2005, cui il Comune opponeva
diniego in data 16.12.2006;
- in data 19.10.2007 la Cesari presentava nuova DIA concernente, tra l'altro, il
tamponamento della veranda e ancora la realizzazione di un nuovo balcone e
l'apertura di abbaini nel sottotetto;
- il Comune notificava in data 15.11.2007 al Bazzoli e 16.1.2007 alla Cesari
comunicazione di diniego per contrasto con l’art. 67 NTA, diffidando
dall’intraprendere i lavori;
- in data 18.12.2007 la Cesari inoltrava un'ulteriore istanza di permesso di
costruire, avente ad oggetto varianti in sanatoria;
- il Comune con atto in data 16.05.2008, a seguito di parere negativo reso dalla
Commissione edilizia, negava il rilascio, rilevando il contrasto con l'art 67
NTA degli interventi di tamponamento in muratura della veranda al piano secondo
e della realizzazione del balcone.
Questi gli antefatti.
Venendo ora alla disamina del segmento della complessa vicenda edilizia sfociato
nell’atto di diniego oggetto del presente gravame, va rilevato che:
- il 22.05.2008 era presentata dalla Cesari ulteriore domanda di variante in
sanatoria;
- in data 9.10.2008 la Commissione edilizia esprimeva parere negativo con
richiamo all'art 67 NTA, laddove non consente l'alterazione delle partiture di
facciata, in relazione al tamponamento in muratura della veranda al piano
secondo e alla realizzazione del balcone;
- con nota 25225/08 del 14.10.08 era comunicato sia alla Cesari sia al Bazzoli
il preavviso di diniego ex art. 10 bis L. n. 241/9;
- il 31.10.2008 pervenivano osservazioni da parte del Bazzoli;
- il 14.11.2008 il Comune di Brescia emetteva il definitivo provvedimento di
diniego.
L’atto di diniego è così motivato: “la Commissione Edilizia ritiene non
approvabile il progetto per contrasto con l’art. 67 delle norme di attuazione
del PRG vigente: in particolare non sono ammissibili: il tamponamento in
muratura della veranda al piano secondo; la realizzazione del balcone.”.
Preliminarmente va disattesa l’eccezione d’inammissibilità del gravame sollevata
dall’Amministrazione resistente, la quale evidenzia la presenza di ben quattro
distinti dinieghi precedentemente opposti alle richieste di titoli edilizi
avanzate dalla Cesari, atti tutti rimasti inoppugnati, sicché l’atto in data
14.11.2008 - ora fatto oggetto d’impugnativa - si configurerebbe come meramente
confermativo.
Invero, va rilevato che il provvedimento in esame è sì di conferma, ma non può
essere considerato meramente confermativo. Come è noto è tale- e quindi privo di
reale ed autonoma capacità lesiva e non impugnabile - soltanto quello che si
limita a richiamare il precedente provvedimento ed a confermarlo integralmente,
senza alcun nuovo esame degli elementi di fatto e di diritto già considerati.
Laddove invece l'atto, come nella fattispecie, pur concludendosi con la conferma
del provvedimento in origine adottato, sia il frutto di una nuova valutazione
della fattispecie da parte dell'autorità emanante sulla base di una rinnovata
istruttoria, non può più essere considerato meramente confermativo, ma come un
nuovo provvedimento (cd. "di conferma”) che si sostituisce integralmente al
precedente provvedimento ed è quindi autonomamente impugnabile.
Può quindi passarsi all’esame dei quattro motivi di ricorso articolati dal
ricorrente.
I primi due sono relativi al tamponamento della veranda.
Con il primo motivo il Bazzoli afferma che l’intervento non costituisce
alterazione della partitura della facciata, vietata dall’art. 67 delle NTA.
L’edificio risultava caratterizzato, prima dell’intervento, dalla presenza, al
secondo piano, di una apertura di m.7,20 x 2,80 chiusa da una pannellatura di
vetro trasparente. In sede di esecuzione dei lavori, è stata eseguita un
tamponamento in muratura per l’intero fronte dell’apertura, al fine di
conseguire un risparmio energetico.
Poiché la struttura in vetro preesistente è stata integralmente ripristinata (e
tale aspetto, innovativo rispetto ai precedenti, caratterizza la domanda di
permesso in sanatoria denegata), il ricorrente contesta che possa essere
affermata dal Comune l’alterazione della partitura della facciata.
La doglianza va disattesa.
La realizzazione della chiusura in muratura di una precedente apertura (ancorchè
già chiusa con vetrata trasparente) costituisce una palese modifica della
facciata dell’edificio non consentita dalle NTA del PRG. Lla circostanza che a
tale chiusura sia stata giustapposta una vetrata, così cercando di richiamare lo
stato antecedente, non può ritenersi elemento sufficiente a impedire siffatta
conclusione, poiché è evidente che, anche sotto il mero profilo prospettico,
altra cosa è la presenza di una vetrata a chiusura di uno spazio aperto rispetto
alla copertura con vetrata di una parete in muratura.
Con il secondo motivo, il Bazzoli sostiene che il tamponamento della veranda –
realizzando il contenimento dei consumi energetici – implicherebbe applicazione
del D.M. 27.7.2005, con conseguente onere per il Comune di procedere alla
disapplicazione delle NTA che si pongono in contrasto con l’obiettivo di
conseguire i risparmi energetici.
La censura non risulta fondata.
Il D.M. 27.7.2005 - regolamento d'attuazione della L. 9 gennaio 1991, n. 10
(articolo 4, commi 1 e 2) – reca disposizioni in tema di risparmio energetico.
L’art. 1, al primo comma, dispone che: “Il presente decreto definisce i criteri
generali tecnico-costruttivi e le tipologie per l'edilizia sovvenzionata e
convenzionata nonché per l'edilizia pubblica e privata, anche riguardo alla
ristrutturazione degli edifici esistenti, al fine di favorire ed incentivare
l'uso razionale dell'energia, il contenimento dei consumi di energia nella
produzione o nell'utilizzo di manufatti.
Il secondo comma precisa il decreto si applica agli edifici di nuova costruzione
ed a quelli esistenti oggetto di interventi di ristrutturazione importanti.
Poiché l’intervento operato sull’edificio in questione attiene, in conformità
alle disposizioni di piano, al risanamento conservativo e consolidamento
statico, è da dubitare dell’applicabilità ad esso delle disposizioni dettata dal
cit. D.M. Del resto il ricorrente afferma che l’intervento sarebbe volto a
conseguire un risparmio energetico, ma non fornisce alcuna dimostrazione del
conseguimento degli obiettivi di (significativo) risparmio perseguiti dalle
disposizioni dettate dal D.M., in particolare per le ristrutturazioni dall’art.
8.
Sotto concorrente profilo, va rilevato che l’obiettivo del conseguimento del
risparmio energetico va contemperato - come correttamente posto in luce dalla
difesa comunale - con quelli perseguiti dalle norme di disciplina edilizia ed
urbanistica, senza che possa affermarsi una generalizzata ed indiscriminata
prevalenza della prima sulle seconde.
Il terzo ed il quarto motivo sono invece relativi alla realizzazione del
balcone.
Con il terzo, il ricorrente afferma che erroneamente il Comune ha ritenuto che
la realizzazione del balcone costituisca alterazione della partitura della
facciata, vietata dall’art. 67 delle NTA, poiché relativo alla facciata interna
non visibile dalla pubblica via ed in quanto l’intervento, che ha rispettato le
preesistenti aperture, ha reso armonico il precedente assetto che si presentava
carente.
Con il quarto motivo, il Bazzoli sostiene che la realizzazione del balcone
rientrerebbe a pieno titolo nell’ambito della nozione di restauro e risanamento
conservativo, di guisa che l’art. 67 delle NTA, laddove inteso come ostativo
alla realizzazione degli interventi andrebbe disapplicato, in quanto in
contrasto con la nozione di tale tipologia d’intervento edilizio contenuta
nell’art. 27 della L.R. n. 12 del 2005 e nell’art. 31 della L. n. 457/1978.
Entrambe le a censure non risultano fondate.
L’art. 67 delle NTA “Attività edilizia nelle zone A1 e A2”, specifica che “per
l’attività di restauro e risanamento conservativo sono prescritti in ogni caso:
… - il rispetto di ogni elemento architettonicamente rilevante come:facciate
interne ed esterne, androni porticati, cortili, scale, pavimentazioni, ambienti
particolari; …”.
Il dettato della norma è univoco nel prescrivere la conservazione della facciata
anche interna in tutti i suoi elementi architettonici rilevanti. La ratio
ispiratrice, in piena conformità con la nozione di restauro, è quella di
mantenere la partitura esistente e non già quella di consentirne l’alterazione,
fors’anche al fine di riarmonizzarla.
L’art. 31 della L. 5.8.1978 n. 457 - ora trasfuso nell’art. 3 del DPR 6.6.2001
n. 380 T.U. delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia -
alla lett. c) descrive come «interventi di restauro e di risanamento
conservativo», “gli interventi edilizi rivolti a conservare l'organismo edilizio
e ad assicurarne la funzionalità mediante un insieme sistematico di opere che,
nel rispetto degli elementi tipologici, formali e strutturali dell'organismo
stesso, ne consentano destinazioni d'uso con essi compatibili. Tali interventi
comprendono il consolidamento, il ripristino e il rinnovo degli elementi
costitutivi dell'edificio, l'inserimento degli elementi accessori e degli
impianti richiesti dalle esigenze dell'uso, l'eliminazione degli elementi
estranei all'organismo edilizio…”.
Formulazione sostanzialmente analoga è contenuta nell’art. 27 della L.R.
11.3.2005 n. 12, che, alla lettera c) definisce come “ restauro e i risanamento
conservativo” “gli interventi edilizi rivolti a conservare e recuperare
l'organismo edilizio e ad assicurarne la funzionalità mediante un insieme
sistematico di opere che, nel rispetto degli elementi tipologici, formali e
strutturali dell'organismo stesso, ne consentano destinazioni d'uso con essi
compatibili. Tali interventi comprendono il consolidamento, il ripristino e il
rinnovo degli elementi costitutivi dell'edificio, l'inserimento degli elementi
accessori e degli impianti richiesti dalle esigenze dell'uso, l'eliminazione
degli elementi estranei all'organismo edilizio;”.
Va rilevato che la disposizione di cui all’art. 67 NTA, pur rigorosa nel suo
dettato, non si pone in rotta di collisione con le evocate disposizioni
normative, in quanto specificamente dettata per le zone A1 e A2), vale a dire
per particolari ambiti urbani, collocati nel centro storico, che si
caratterizzano per la presenza di stabili di valenza storica anche quando non
siano assoggettati a specifica tutela vincolistica.
Sotto un profilo d’ordine generale, va ricordato che la finalità specifica degli
interventi di risanamento e restauro è quello di consentire di rinnovare
l'edificio nel rispetto dei suoi elementi essenziali dal punto di vista
tipologico, formale e strutturale.
In altri termini, mediante il restauro e risanamento conservativo non si può
modificare in modo sostanziale l'assetto edilizio preesistente, dovendosi porre
in essere solo quegli interventi sistematici i quali, pur con rinnovo di
elementi costitutivi dell’edificio preesistente, ne conservano tipologia, forma
e struttura (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV - sentenza 16 giugno 2008, n.
2981).
Gli unici elementi nuovi che sono ammessi nelle opere di restauro e risanamento
conservativo sono quegli elementi accessori e quegli impianti che sono richiesti
dalle esigenze d’uso (come ad esempio gli impianti idrici, di condizionamento o
di riscaldamento), purché l’inserimento degli stessi non alteri in modo
rilevante la struttura originaria.
Viceversa, non possono rientrare fra gli interventi di restauro e risanamento
conservativo quelle opere che, se pure oggettivamente di non grande rilievo,
hanno comunque una loro autonoma rilevanza sotto il profilo edilizio perché
prevedono l’aggiunta di nuove strutture alle parti preesistenti mediante
interventi che travalicano quelli rivolti solo a conservare o proteggere le
parti dell'edificio cui accedono, ovvero ad assicurarne la funzionalità o l'uso
(cfr. Tar Campania Sez. IV, 6 luglio 2004 n. 9924)
Con riferimento all’intervento realizzato, va rilevato che il nuovo balcone,
come sottolineato dalla difesa comunale, ha caratteristiche diverse da quello
preesistente al piano inferiore, sia per il disegno delle mensole sia per la
loro collocazione, sicché l’insieme che ne deriva introduce aspetti di
disarmonia.
Conclusivamente il ricorso non risulta fondato.
Sussistono giusti motivi per addivenirsi alla compensazione, fra le parti, delle
spese del giudizio.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale della Lombardia – Sezione distaccata di
Brescia I Sezione - definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo
respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 27 gennaio 2010 con
l'intervento dei Magistrati:
Giuseppe Petruzzelli, Presidente
Sergio Conti, Consigliere, Estensore
Carmine Russo, Referendario
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 22/02/2010
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
IL SEGRETARIO
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