T.A.R. LOMBARDIA, Milano, Sez. IV - 15 luglio 2010, n. 2992

RIFIUTI - Impianto di trattamento - Definizione del procedimento di approvazione - Termine - Art. 27 d.lgs. n. 22/97 - Natura ordinatoria. Il termine indicato dalla norma ex art. 27 d.lg. n. 22 del 1997 per la definizione del procedimento di approvazione di impianto di trattamento rifiuti è meramente ordinatorio, atteso che alla sua scadenza la norma stessa non ricollega alcuna sanzione e tanto meno la decadenza dell'esercizio della relativa funzione (T.A.R. Liguria Genova, sez. I, 15 marzo 2006 , n. 204). TAR LOMBARDIA, Milano, Sez. IV - 15 luglio 2010, n. 2992

RIFIUTI - Art. 27 d.gls. n. 22/97 - Conferenza di servizi - Natura istruttoria. La conferenza dei servizi prevista dall’art. 27 del d.lgs. n. 22/97 ha natura istruttoria (Consiglio Stato , sez. V, 11 luglio 2002 , n. 3917): si deve pertanto escludere che ad essa si applichino le disposizioni dell’art. 14-ter della L. 241/90 relative alla conferenza decisoria che siano incompatibili con la natura della conferenza istruttoria, quali quelle che regolano gli effetti della mancata partecipazione alla conferenza. TAR LOMBARDIA, Milano, Sez. IV - 15 luglio 2010, n. 2992

BENI CULTURALI E AMBIENTALI - AREE PROTETTE - Autorizzazione paesistica - Parere del Parco - Provvedimenti distinti - Beni giuridici tutelati - Diversità. L’autorizzazione paesistica non può superare il parere del Parco. Infatti i due atti sono forme di gestione di beni diversi. La prima ha lo scopo di valutare la conformità dell’attività con il paesaggio, la cui tutela è prevista dall’art. 9 della Costituzione. Si tratta di un valore “primario” (Corte Cost. 151/1986; 182/2006 e 183/2006), ed anche “assoluto”, se si tiene presente che il paesaggio indica essenzialmente l’ambiente ( Corte Cost. 641/1987). L’oggetto tutelato non è il concetto astratto delle “bellezze naturali”, ma l’insieme delle cose, beni materiali, o le loro composizioni, che presentano valore paesaggistico. Il parere del Parco, invece, costituisce atto di gestione delle aree protette, ed ha come oggetto di tutela specifica la difesa degli ecosistemi, che costituisce un bene giuridico distinto dal paesaggio (Corte Costituzionale 23 gennaio 2009 n. 12). TAR LOMBARDIA, Milano, Sez. IV - 15 luglio 2010, n. 2992

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. 02992/2010 REG.SEN.
N. 02470/2006 REG.RIC.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 2470 del 2006, proposto da:
La Porta Mario, rappresentato e difeso dagli avv. Alessandro Dal Molin, Graziano Dal Molin, con domicilio eletto presso il loro studio in Milano, via Leopardi, 22;

contro

Parco Agricolo Sud Milano, non costituito;
Provincia di Milano, rappresentata e difesa dagli avv. Angela Bartolomeo, Elisabetta Baviera, Marialuisa Ferrari, Luciano Fiori, Nadia Marina Gabigliani, Alessandra Zimmitti, domiciliata per legge in Milano, via Vivaio, 1;
Regione Lombardia, non costituita;
Comune di Bareggio, rappresentato e difeso dall'avv. Sara Pagliosa, con domicilio eletto presso il suo studio in Bareggio, p.zza Cavour;

per l'annullamento


- della deliberazione n. 19/2006 con la quale il Consiglio Direttivo del Parco Agricolo Sud Milano ha deliberato di esprimere parere non favorevole per l’impianto di trattamento rifiuti da posizionarsi in Bareggio via Cusago n. 118, località Cascina Bergamina su richiesta della ditta La Porta Mario;

- di tutti gli atti preordinati, conseguenti e connessi in particolare della deliberazione del consiglio direttivo del 27/09/2005 n. 29/2005, (atti 192096/03/73/03);

- degli artt. 25 e 45 del PTC del Parco Agricolo Sud Milano, approvato con deliberazione della G.R. 3 agosto 2000 n. 7/818;

e per l’impugnazione, con motivi aggiunti,

- della disposizione dirigenziale del Vice direttore centrale Risorse Ambientali Settore rifiuti e bonifiche della Provincia di Milano n. 309 del 11.09.2009, prot. 198888/2009 notificata alla ricorrente il 21-23/09/2009 recante diniego all’istanza di approvazione del progetto ed autorizzazione alla realizzazione dell’impianto in Bareggio, via per Cusago 118, nonché autorizzazione all’esercizio delle operazioni di riserva (R13), deposito preliminare (D15) e recupero (R4, R5) presentata ai sensi dell’art. 208 comma 1 dall’Impresa individuale La Porta Mario con sede legale in Comune di Lainate, via Rubicone n. 8;

- di ogni atto preordinato, conseguente e comunque connesso ed in particolare dell’avviso di diniego dell’istanza ai sensi dell’art. 10 bis della L. 241/90 del responsabile giuridico della D.C. Risorse Ambientali della Provincia di Milano del 19/09/2008, ricevuto dalla ricorrente il 16/12/2008.


Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Milano e del Comune di Bareggio;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 aprile 2010 il dott. Alberto Di Mario e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 

FATTO

La ricorrente è un’impresa che utilizza per la sua attività di scavo, riempimento terra, sbancamenti ecc. un’area sita nel Comune di Bareggio, all’interno del Parco Agricolo Sud Milano ed avente come destinazione “terreni agricoli di cintura metropolitana”.

Essa ha presentato in data 07/05/2002 al Comune una d.i.a. per la realizzazione di un impianto di deposito, trattamento e recupero di rifiuti inerti mentre in data 12.12.2001 aveva già presentato domanda alla Regione per ottenere l’autorizzazione alla gestione dell’impianto.

Il Comune ha dichiarato procedibile la d.i.a. in data 24.03.2003, mentre a seguito di conferenza dei servizi il Parco Agricolo Sud Milano con deliberazione n. 19 del 06.06.2006 impugnata ha espresso parere non favorevole per l’impianto in esame.

Contro il suddetto atto la ricorrente solleva i seguenti motivi di ricorso.

I) Violazione e falsa applicazione dell’art. 27 del D. Lgs. 22/1977 e degli artt. 14 ss. della legge 241/90. Secondo la ricorrente il parere del Parco sarebbe illegittimo in quanto tardivo.

II) Violazione e falsa applicazione dell’art. 25 delle n.t.a. del PTC del Parco Agricolo Sud Milano ed eccesso di potere in quanto la norma dovrebbe essere interpretata nel senso che è legittimo l’ampliamento degli impianti esistenti entro il limite del 20% una tantum della s.l.p. Inoltre il parere comunale favorevole avrebbe creato un legittimo affidamento nel privato.

III) In via subordinata illegittimità degli artt. 25 e 45 delle n.t.a. del PTC del Parco Agricolo Sud Milano ed eccesso di potere in quanto le due norme, interpretate nel senso che impediscono la realizzazione di qualsiasi nuovo edificio e l’apertura di nuove cave, sarebbero illogiche ed irrazionali, in particolare con riferimento agli impianti che la ricorrente intende realizzare, perchè la collocazione di un impianto di recupero di rifiuti inerti non potrebbe che avvenire in aperta campagna.

Con successivo ricorso per motivi aggiunti la ricorrente ha impugnato il diniego della Provincia di Milano all’istanza di approvazione del progetto ed autorizzazione alla realizzazione dell’impianto, nonché autorizzazione all’esercizio delle operazioni di riserva (R13), deposito preliminare (D15) e recupero (R4, R5) presentata ai sensi dell’art. 208 comma 1 del Codice dell’Ambiente per i seguenti motivi.

IV) Violazione e falsa applicazione dell’art. 25 delle n.t.a. del PTC del Parco Agricolo Sud Milano e dell’art. 18 c. 4 della L.R. 86/1983 ed eccesso di potere in quanto l’istanza della ricorrente non sarebbe in contrasto con le norme del Parco. Infatti essa non comporterebbe mutamento della destinazione d’uso ma semplice utilizzo degli edifici esistenti adibiti ad usi non agricoli con aumento della volumetria nei limiti del 20%, come stabilito dall’art. 25 delle n.t.a. del PTC del Parco e come riconosciuto dal Comune.

V) Violazione dell’art. 2 della L. 241/90, del divieto di aggravamento del procedimento ed eccesso di potere.

Secondo la ricorrente la Provincia avrebbe aggravato il procedimento richiedendo alla ricorrente la presentazione di una domanda di autorizzazione paesistica ben sapendo che l’autorizzazione finale non avrebbe potuto essere emanata, mancando il parere favorevole del Parco.

In secondo luogo ritiene che l’autorizzazione paesistica superi il parere negativo del Parco.

VI) Illegittimità della deliberazione del Consiglio Direttivo del Parco n. 29 del 27/09/2005 per eccesso di potere in quanto essa si porrebbe in contrasto con l’art. 25 delle n.t.a. del PTC del Parco e falsa applicazione dell’art. 17 della L.R. 86/1983.

Secondo la ricorrente la decisione del Parco di non ammettere nuove attività di trattamento e smaltimento dei rifiuti si porrebbe in contrasto con le norme del Parco e violerebbe la riserva a favore della pianificazione territoriale del Parco della disciplina degli insediamenti, invadendola con una decisione del Consiglio Direttivo.

Da ultimo il divieto contenuto nella deliberazione sarebbe illogico ed irrazionale in quanto generico, in contrasto con la necessità di collocare tali attività in aperta campagna ed in contrasto con il parere espresso dal Comune.

Resiste la Provincia la quale ritiene infondato il primo motivo del ricorso principale in quanto il parere emanato il 06.06.2006 dal Parco sarebbe tempestivo visto che è stato richiesto in data 26.04.2006.

Ritiene poi infondato il secondo motivo in quanto l’istanza presentata dalla ricorrente comporterebbe il mutamento della destinazione d’uso dei capannoni e del piazzale esistente in contrasto con l’art. 25 delle n.t.a. del PTC del Parco.

Con riferimento al terzo motivo sostiene che le previsioni contenute nelle norme impugnate sarebbero ragionevoli in quanto finalizzate a tutelare l’agricoltura.

La Provincia chiede poi la reiezione del primo motivo del ricorso per motivi aggiunti in quanto l’attività di recupero dei rifiuti costituirebbe un mutamento di destinazione d’uso vietato dall’art. 25 delle n.t.a. del PTC del Parco. Né in contrario varrebbe quanto affermato dal Comune in quanto non tocca a tale ente certificare la conformità alle disposizioni del piano del Parco.

Con riferimento al secondo motivo del ricorso per motivi aggiunti sostiene che non vi sarebbe stato aggravio del procedimento da parte della Provincia nel richiedere la presentazione della documentazione necessaria al rilascio dell’autorizzazione paesistica in quanto si tratterebbe di un atto necessario al rilascio dell’autorizzazione finale poichè l’area è soggetta a vincolo paesistico.

Ritiene quindi che l’autorizzazione paesistica non elimini il parere del Parco.

Con riferimento al terzo motivo del ricorso per motivi aggiunti afferma che l’impugnazione della deliberazione del Consiglio Direttivo del Parco n. 29 del 27.09.2005 sarebbe tardiva in quanto di tale deliberazione la ricorrente era a conoscenza fin dalla proposizione del ricorso originario. Nel merito ritiene tale deliberazione conforme alle norme del Parco ed alla L.R. 86/1983 in quanto la realizzazione di impianti di smaltimento rifiuti costituisce attività particolarmente invasiva per le aree agricole.

All’udienza del 27 aprile 2010 la causa è stata trattenuta dal Collegio per la decisione.

DIRITTO

Con il primo motivo la ricorrente denuncia violazione e falsa applicazione dell’art. 27 del D. Lgs. 22/1977 e degli artt. 14 ss. della legge 241/90 in quanto il parere del Parco sarebbe tardivo rispetto ai termini stabiliti per la conferenza dei servizi dall’art. 27 del D. Lgs. 22/1997 e quindi illegittimo.

Il motivo è infondato.

La giurisprudenza ha da tempo affermato che il termine indicato dalla norma ex art. 27 d.lg. n. 22 del 1997 per la definizione del procedimento di approvazione di impianto di trattamento rifiuti è meramente ordinatorio, atteso che alla sua scadenza la norma stessa non ricollega alcuna sanzione e tanto meno la decadenza dell'esercizio della relativa funzione (T.A.R. Liguria Genova, sez. I, 15 marzo 2006 , n. 204). Da ciò consegue che, anche ad ammettere che il parere sia tardivo, si deve escludere che esso sia per ciò solo illegittimo. In secondo luogo poiché la conferenza dei servizi prevista dalla norma in parola ha natura istruttoria (Consiglio Stato , sez. V, 11 luglio 2002 , n. 3917), si deve escludere che ad essa si applichino le disposizioni dell’art. 14-ter della L. 241/90 relative alla conferenza decisoria che siano incompatibili con la natura della conferenza istruttoria, quali quelle che regolano gli effetti della mancata partecipazione alla conferenza.

Con il secondo motivo la ricorrente ha denunciato la violazione e falsa applicazione dell’art. 25 delle n.t.a. del PTC del Parco Agricolo Sud Milano ed eccesso di potere in quanto la norma dovrebbe essere interpretata nel senso che è legittimo l’ampliamento degli impianti esistenti entro il limite del 20% una tantum della s.l.p. Inoltre il parere comunale favorevole avrebbe creato un legittimo affidamento nel privato.

Il motivo è infondato.

L’art. 25 delle n.t.a. del PTC del Parco, invocato dalla ricorrente, stabilisce, al comma 6, rubricato “Edifici esistenti adibiti ad usi non agricoli”, che “gli edifici esistenti che, alla data di adozione del PTC, risultino adibiti ad impieghi diversi da quelli connessi con l’esercizio dell’attività agricola, possono mantenere la destinazione d’uso in atto ed essere adeguati, nel rispetto delle prescrizioni di ambito o di zona dei PTC e delle normative comunali vigenti, con un limite massimo di aumento del 20% della s.l.p. realizzabile una tantum”.

La norma è chiara nel legare l’aumento dell’edificabilità a fini non agricoli a due requisiti: a) l’esistenza di edifici destinati ad impieghi diversi da quello agricolo; b) il mantenimento della destinazione d’uso in atto.

Nel caso in giudizio mancano entrambi i requisiti. Il progetto presentato non comporta l’utilizzo di un edificio esistente ma comporta la realizzazione di un nuovo manufatto, come si desume dalla d.i.a. presentata al Comune. In secondo luogo comporta una modificazione d’uso in quanto nessuno degli edifici esistenti è destinato allo svolgimento di attività di recupero di rifiuti. Deve quindi escludersi che la norma possa essere letta nel senso che sia sufficiente la semplice continuità dell’attività esistente per legittimare l’ampliamento delle costruzioni esistenti e l’inserimento di una nuova attività produttiva.

Neppure può ritenersi sufficiente il parere espresso dal Comune a creare nella ricorrente un affidamento tutelabile in quanto l’affidamento legittimo e ragionevole oggetto di tutela presuppone che il privato abbia ottenuto dall’amministrazione titolare del potere un vantaggio od un bene od una utilità conseguito in buona fede dal privato grazie ad un previo chiaro atto della pubblica amministrazione all’uopo diretto. Tali requisiti non sussistono le caso in questione in quanto il parere favorevole è stato emanato da amministrazione diversa da quella competente ad esprimersi in merito alla conformità con le disposizioni del Parco e la cui competenza non può essere sostituita da quella di altro ente.

Venendo al terzo motivo la ricorrente denuncia in via subordinata l’illegittimità degli artt. 25 e 45 delle n.t.a. del PTC del Parco Agricolo Sud Milano ed eccesso di potere in quanto le due norme, interpretate nel senso che impediscono la realizzazione di qualsiasi nuovo edificio e l’apertura di nuove cave, sarebbero illogiche ed irrazionali, con particolare riferimento agli impianti che la ricorrente intende realizzare, perchè la collocazione di un impianto di trattamento di rifiuti inerti non potrebbe che avvenire in aperta campagna.

Il motivo non è fondato con riferimento all’art. 25 delle n.t.a. del PTC del Parco in quanto, sebbene la collocazione di simili attività sia sicuramente appropriata in aree lontane da presenze antropiche, è altrettanto vero che si tratta di attività estranee a quelle agricole che il Parco intende garantire nei territori agricoli di cintura metropolitana, e quindi deve ritenersi legittima una disciplina che, ai fini urbanistici, intenda evitare l’ulteriore consumo di territorio mediante la realizzazione di nuovi manufatti ad uso non agricolo.

D’altro canto la giurisprudenza, nel tentativo di preservare comunque il verde agricolo, soprattutto nelle aree periurbane come quella in giudizio, ha sempre ritenuto la destinazione a verde di aree sotto il profilo urbanistico, non in quanto vocate ad un’attività agricola ma in quanto spazi necessari, corridoi naturali, destinati a mantenere un equilibrio tra vuoti e pieni, attribuendo loro non solo la funzione di tutelare l’agricoltura ma anche quella di tutelare la natura (T.A.R. Lazio, sez. I, 19 luglio 1999, n. 1652). La qualificazione dell’area interessata quale “territorio agricolo di cintura metropolitana” vale quindi ad assegnare a tali aree una spiccata funzione agricola e ad escludere l’ulteriore espansione urbanistica delle attività non agricole, legittimando la previsione di un divieto di costruzione con finalità non agricole.

Deve invece ritenersi inammissibile l’impugnazione dell’art. 45 delle n.t.a. del PTC del Parco in quanto tale norma non è fonte di alcun divieto di realizzazione di impianti di recupero di rifiuti quale quello oggetto del ricorso.

Venendo ora al ricorso per motivi aggiunti, la ricorrente impugna il diniego di autorizzazione unica per i nuovi impianti di smaltimento e di recupero dei rifiuti ai sensi dell’art. 208 c. 1 del D. Lgs. 152/2006 denunciando, con il quarto motivo, la violazione e falsa applicazione dell’art. 25 delle n.t.a. del PTC del Parco Agricolo Sud Milano e dell’art. 18 c. 4 della L.R. 86/1983 ed eccesso di potere in quanto l’istanza della ricorrente non sarebbe in contrasto con le norme del Parco. Infatti essa non comporterebbe mutamento della destinazione d’uso ma semplice utilizzo degli edifici esistenti adibiti ad usi non agricoli con aumento della volumetria nei limiti del 20%, come stabilito dall’art. 25 delle n.t.a. del PTC del Parco e come riconosciuto dal Comune.

Il motivo è identico a quello già scrutinato con riferimento al parere del Parco al quale la Provincia rimanda e quindi dev’essere respinto per gli stessi motivi già indicati sopra.

Con il quinto motivo la ricorrente denuncia la violazione dell’art. 2 della L. 241/90, del divieto di aggravamento del procedimento ed eccesso di potere. Secondo la ricorrente la Provincia avrebbe aggravato il procedimento richiedendo alla ricorrente la presentazione di una domanda di autorizzazione paesistica ben sapendo che l’autorizzazione finale non avrebbe potuto essere emanata, mancando il parere favorevole del Parco.

In secondo luogo ritiene che l’autorizzazione paesistica superi il parere negativo del Parco.

Il motivo è infondato nella parte in cui sostiene che la Provincia avrebbe aggravato il procedimento in quanto il procedimento di autorizzazione paesistica è iniziato a richiesta del privato, come si desume dalle premesse dell’atto impugnato. Questo fatto comporta l’impossibilità di imputare all’amministrazione l’ulteriore corso del procedimento, che è stato espressamente richiesto dal privato, evidentemente nel tentativo di cercare di eliminare tutti gli impedimenti alla realizzazione dell’opera.

In secondo luogo deve escludersi che l’autorizzazione paesistica possa superare il parere del Parco. Infatti i due atti sono forme di gestione di beni diversi. La prima infatti ha lo scopo di valutare la conformità dell’attività con il paesaggio, la cui tutela è prevista dall’art. 9 della Costituzione. Si tratta di un valore “primario” (Corte Cost. 151/1986; 182/2006 e 183/2006), ed anche “assoluto”, se si tiene presente che il paesaggio indica essenzialmente l’ambiente ( Corte Cost. 641/1987). L’oggetto tutelato non è il concetto astratto delle “bellezze naturali”, ma l’insieme delle cose, beni materiali, o le loro composizioni, che presentano valore paesaggistico.

Il parere del Parco, invece, costituisce atto di gestione delle aree protette, ed ha come oggetto di tutela specifica la difesa degli ecosistemi, che costituisce un bene giuridico distinto dal paesaggio (Corte Costituzionale 23 gennaio 2009 n. 12). La diversità dei beni giuridici protetti comporta che l’autorizzazione paesistica non può sostituire il parere del Parco.

Con il sesto motivo la ricorrente denuncia l’illegittimità della deliberazione del Consiglio Direttivo del Parco n. 29 del 27/09/2005 per eccesso di potere in quanto essa si porrebbe in contrasto con l’art. 25 delle n.t.a. del PTC del Parco e falsa applicazione dell’art. 17 della L.R. 86/1983.

Secondo la ricorrente la decisione del Parco di non ammettere nuove attività di trattamento e smaltimento dei rifiuti si porrebbe in contrasto con le norme del Parco e violerebbe la riserva a favore della pianificazione territoriale del Parco della disciplina degli insediamenti, invadendola con una decisione del Consiglio Direttivo.

Da ultimo il divieto contenuto nella deliberazione sarebbe illogico ed irrazionale in quanto generico, in contrasto con la necessità di collocare tali attività in aperta campagna ed in contrasto con il parere espresso dal Comune.

Il motivo è inammissibile per tardività. La difesa provinciale ha infatti evidenziato che la deliberazione del Consiglio Direttivo del Parco n. 29 del 27/09/2005 risulta già citata nel provvedimento impugnato con il ricorso originario e quindi i termini a ricorrere decorrono dalla conoscenza dell’atto nel quale essa è stata richiamata quale parte integrante della motivazione, con la conseguenza che deve ritenersi tardiva l’impugnazione effettuata con il ricorso per motivi aggiunti.

Sussistono giustificati motivi per disporre la compensazione delle spese del giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, sede di Milano, sez. IV, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe lo respinge. Dichiara inammissibile l’impugnazione della deliberazione del Consiglio Direttivo del Parco n. 29 del 27/09/2005.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 27 aprile 2010 con l'intervento dei Magistrati:

Adriano Leo, Presidente
Ugo De Carlo, Referendario
Alberto Di Mario, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE


DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 15/07/2010
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
IL SEGRETARIO
 

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