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Testata registrata presso il Tribunale di Patti n. 197 del 19/07/2006 - ISSN
1974-9562
TAR MARCHE, Sez. I - 16 luglio 2010, n. 3113
DIRITTO URBANISTICO - Regione Marche - Piano territoriale di coordinamento -
Strumento sovraordinato agli strumenti urbanistici comunali e intercomunali -
Previsioni di dettaglio. Nella Regione Marche, il piano territoriale di
coordinamento costituisce strumento sovraordinato che assume il ruolo di
essenziale punto di riferimento per la valutazione delle previsioni degli
strumenti urbanistici comunali ed intercomunali, e che, oltre a determinare gli
indirizzi generali di assetto del territorio provinciale, può contenere anche
previsioni di dettaglio relative a singole aree, quando si tratti di scelte che
involgano interessi pubblici di rilevanza provinciale o comunque sovracomunale;
tanto è espressamente consentito dalla lettera b) del comma 1 dell’art. 12 della
L.R. n. 34 del 1992, secondo la quale il P.T.C. indica la localizzazione di
massima delle opere pubbliche che comportano rilevanti trasformazioni
territoriali, delle maggiori infrastrutture pubbliche e private e delle
principali linee di comunicazione. Pres. Passanisi, Est. Daniele - F.s.r.l.
(avv.ti Valentini e Pierini) c. Comune di Fano (avv. Romoli) e Amministrazione
Provinciale di Pesaro-Urbino (avv. Riminucci). TAR MARCHE, Sez. I - 16 luglio
2010, n. 3113
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
N. 03113/2010 REG.SEN.
N. 00157/2009 REG.RIC.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
Sul ricorso numero di registro generale 157 del 2009, integrato da motivi
aggiunti, proposto da:
s.r.l. FURLANI CELSO & C., corrente in Fano, in persona del rappresentante
legale pro-tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Aldo Valentini e Paolo
Pierini, elettivamente domiciliato in Ancona, alla Via Giannelli n. 36, presso
l’avv. Domenico D’Alessio;
contro
- il COMUNE di FANO, in persona del Direttore Generale pro-tempore,
rappresentato e difeso dall’avv. Federico Romoli, elettivamente domiciliato in
Ancona al Corso Mazzini n. 7, presso l’avv. Francesco Perugini;
- l’AMMINISTRAZIONE PROVINCIALE di PESARO e URBINO, in persona del Presidente
pro-tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Maria Beatrice Riminucci,
elettivamente domiciliato in Ancona alla Via San Martino n. 23, presso l’avv.
Nicola Sbano;
per l'annullamento
della deliberazione della Giunta provinciale di Pesaro e Urbino 14.11.2008 n.
421 con la quale è stato espresso parere di conformità con rilievi, ai sensi
dell’art. 26, comma 3, della L.R. Marche 5 agosto 1992, n. 34, sul nuovo piano
regolatore generale adottato dal Comune di Fano, nonché di ogni atto
presupposto, connesso e conseguente;
…………………… nonché per l’annullamento ………………….
con i motivi aggiunti notificati l’8, l’11 e il 12.5.2009, depositati il
21.5.2009, degli atti di adozione e di approvazione del nuovo P.R.G. del Comune
di Fano (adottato con deliberazione consiliare 19.12.2006 n. 337 e
definitivamente approvato con deliberazione consiliare 19.2.2009 n. 34).
Visti il ricorso ed i motivi aggiunti, con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Fano e
dell’Amministrazione provinciale di Pesaro e Urbino;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 maggio 2010 il dott. Giuseppe
Daniele e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO e DIRITTO
1.- La s.r.l. Furlani Celso & C. è proprietaria in Comune di Fano di un
appezzamento di terreno della superficie di mq. 2.577 su cui insisteva in
passato un fabbricato destinato ad albergo, poi demolito.
Con deliberazione del Consiglio comunale di Fano 30.8.1993, in attuazione della
L.R. Marche 28 ottobre 1991, n. 33, fu approvato il “piano particolareggiato
delle strutture ricettive” che consentiva, per l’area “de qua”, la realizzazione
di una struttura ricettiva alta 19 metri, con 60 camere, oltre ad un centro
convegni espositivo e commerciale e ad un garage interrato con la capienza di
oltre 100 posti macchina. Il Comune di Fano rilasciò in data 3.6.1996 la
concessione edilizia per la realizzazione dell’inssediamento, a cui la società
proprietaria non diede corso per ragioni finanziarie.
Il nuovo P.R.G., come risultante dalle modifiche apportate (a seguito
dell’accoglimento delle osservazioni) in sede di adozione definitiva, ha
inserito l’area in un comparto ricettivo - residenziale (denominato ST1P02) che
mantiene la quota a destinazione alberghiera, mentre la destinazione d’uso per
centro convegni è stata trasformata in parte a residenza, con una SUL di mq.
1.309, di cui mq. 449 per attività commerciali, per una superficie complessiva
pari a mq. 3.888.
Lo strumento urbanistico ha poi proseguito il suo iter e l’Amministrazione
provinciale di Pesaro e Urbino, nell’esprimere il parere di sua competenza, ai
sensi dell’art. 26 della L.R. 5 agosto 1992, n. 34, con deliberazione di Giunta
14.11.2008 n. 421 ha disposto, fra l’altro, lo stralcio della quota residenziale
prevista dal comparto, con conseguente riduzione dell’indice UT.
Il provvedimento, unitamente a quelli presupposti e connessi (ivi compresi gli
artt. 6 - 7 - 8 - 9 del P.T.C. della Provincia di Pesaro e Urbino) è stato
impugnato dalla s.r.l. Furlani Celso & C., con atto notificato il 31.2009,
depositato il 20.2.2009, che ne ha chiesto l’annullamento, deducendo i motivi di
violazione dell’art. 26 della L.R. Marche 5 agosto 1992, n. 34 e successive
modifiche, degli artt. 2 e seguenti della L. 7 agosto 1990, n. 241, della L. 17
agosto 1942, n. 1150, dell’art. 117 Cost. (difetto di attribuzione), del
principio di sussidiarietà ex L. 15 marzo 1997, n. 59, dei principi sottesi alle
competenze ed attribuzioni in materia di scelte urbanistiche con esplicito
riguardo alle norme contenute nel P.T.C. di Pesaro e Urbino, dell’art. 97 Cost.,
difetto di competenza, nonché di eccesso di potere per straripamento, difetto di
motivazione e di istruttoria, illegittimità derivata.
Con motivi aggiunti notificati l’8. l’11 e il 12.5.2009, depositati il 21.5.2009
la società ricorrente ha esteso il gravame ai provvedimenti di adozione ed
approvazione definitiva (disposta con deliberazione consiliare 19.2.2009 n. 34)
del nuovo P.R.G. di Fano, che ha confermato per l’area “de qua”, facendo proprio
il parere espresso dalla Giunta provinciale, lo stralcio della quota
residenziale prevista dal comparto, reiterando ed ampliando le censure già
dedotte con l’atto introduttivo del giudizio.
Si sono costituiti in giudizio il Comune di Fano e l’Amministrazione provinciale
di Pesaro e Urbino, che hanno eccepito la inammissibilità del ricorso
introduttivo e dei motivi aggiunti, deducendone nel merito la infondatezza,
concludendo per la reiezione.
2.- Con un primo ed articolato complesso di censure sia il ricorso che i motivi
aggiunti deducono la violazione dell’art. 26 della L.R. Marche 5 agosto 1992, n.
34 e dei principi sottesi alle competenze ed attribuzioni in materia di scelte
urbanistiche, con esplicito riguardo alle norme contenute nel P.T.C. di Pesaro e
Urbino, sostenendo che la determinazione assunta con la deliberazione della
Giunta provinciale di Pesaro e Urbino 14.11.2008 n. 421 (di stralcio della quota
residenziale prevista dal comparto in cui è sita l’area di proprietà della
società ricorrente) deve essere ritenuta illegittima, poiché la Provincia si è
arrogata un potere che non le è attribuito dalla legge, ed è entrata nel merito
di una scelta urbanistica che spetta esclusivamente al Comune di Fano; né tale
potere provinciale può trovare giustificazione nel P.T.C., trattandosi di
strumento diretto alla salvaguardia dei valori del territorio e ad orientare la
pianificazione urbanistica comunale, ma non a sostituirla.
2.1.- Tali censure sono da valutare infondate, per un duplice e distinto ordine
di considerazioni. Sotto un primo profilo, si deve osservare che l’art. 26 della
L.R. Marche 5 agosto 1992, n. 34, che disciplina il procedimento di approvazione
degli strumenti urbanistici comunali, dei regolamenti edilizi e delle relative
varianti, dispone che il P.R.G. definitivamente adottato dal Consiglio comunale
(successivamente alla pronuncia sulle osservazioni) è trasmesso alla Giunta
provinciale, la quale esprime un parere sulla conformità del P.R.G. con la
normativa vigente e con le previsioni dei piani territoriali e dei programmi di
carattere sovracomunale e, in particolare, con le previsioni e gli indirizzi del
P.P.A.R., del P.I.T. e del P.T.C., ove vigenti. Qualora la Giunta provinciale
abbia formulato rilievi in ordine alla conformità del P.R.G. con la normativa
vigente e con le previsioni dei piani territoriali e dei programmi di carattere
sovracomunale, il Comune può uniformarsi ai rilievi provinciali (condividendoli,
ed implicitamente facendoli propri), oppure può controdedurre con deliberazione
consiliare motivata; nel caso la Provincia confermi le proprie valutazioni, il
Comune è tenuto recepirle, e ad approvare definitivamente il P.R.G. in
conformità ad esse. L’art. 12 della L.R. n. 34 del 1992 dispone, a sua volta,
che i piani territoriali di coordinamento (P.T.C.), nel rispetto del piano
paesistico ambientale regionale (P.P.A.R.), del piano di inquadramento
territoriale (P.I.T.) e dei piani di bacino di cui alla L. 18 maggio 1989, n.
183 e successive modificazioni ed integrazioni, determinano gli indirizzi
generali di assetto del territorio provinciale ed in particolare indicano:
a) le diverse destinazioni del territorio in relazione alla prevalente vocazione
delle sue parti;
b) la localizzazione di massima delle opere pubbliche che comportano rilevanti
trasformazioni territoriali, delle maggiori infrastrutture pubbliche e private e
delle principali linee di comunicazione;
c) le linee di intervento per la sistemazione idrica, idrogeologica,
idraulico-forestale ed in genere per il consolidamento del suolo e la
regimazione delle acque;
d) le aree nelle quali sia opportuno istituire parchi o riserve naturali;
e) l’indicazione dei tempi, delle priorità e delle misure di attuazione del
piano territoriale di coordinamento, tra cui eventuali piani, programmi o
progetti di scala intercomunale;
f) i criteri ai quali i comuni devono attenersi nel valutare i fabbisogni
edilizi e nel determinare la quantità e la qualità delle aree necessarie per un
ordinato sviluppo insediativo.
Dalla lettura coordinata delle norme sopra menzionate si evince che, nella
Regione Marche, il piano territoriale di coordinamento costituisce strumento
sovraordinato che assume il ruolo di essenziale punto di riferimento per la
valutazione delle previsioni degli strumenti urbanistici comunali ed
intercomunali, e che, oltre a determinare gli indirizzi generali di assetto del
territorio provinciale, può contenere anche previsioni di dettaglio relative a
singole aree, quando si tratti di scelte che involgano interessi pubblici di
rilevanza provinciale o comunque sovracomunale; tanto è espressamente consentito
dalla lettera b) del comma 1 dell’art. 12 della L.R. n. 34 del 1992, secondo la
quale il P.T.C. indica la localizzazione di massima delle opere pubbliche che
comportano rilevanti trasformazioni territoriali, delle maggiori infrastrutture
pubbliche e private e delle principali linee di comunicazione. Inoltre, non può
sostenersi che sia estranea alle competenze della Provincia la valutazione del
dimensionamento complessivo del P.R.G., come si evince dalla disposizione di cui
alla lettera f), comma 1, del succitato art. 12 della L.R. n. 34 del 1992. Ed è
proprio usufruendo della copertura normativa assentita dalla disposizione da
ultimo menzionata che il P.T.C. di Pesaro Urbino stabilisce, all’art. 9, che
“Oltre alle motivazioni generali che secondo i Comuni giustificano e rendono
plausibili le scelte complessive del loro P.R.G., dovranno essere specificamente
e chiaramente motivate dal punto di vista socio - economico, della razionalità
urbanistica e della compatibilità paesistico - ambientale tutte le scelte più
significative e strutturanti il progetto generale del Piano. La carenza e
l’insufficienza di dette motivazioni può essere elemento sufficiente per la non
approvazione della scelta o scelte proposte”.
Nella fattispecie, in conformità alle succitate prescrizioni del P.T.C. (a loro
volta legittimate, lo si ripete, dall’art. 12 della L.R. n. 34 del 1992)
l’impugnata deliberazione della Giunta provinciale di Pesaro e Urbino 14.11.2008
n. 421 ha ritenuto che il nuovo P.R.G. di Fano risultasse sovradimensionato,
come si evince dalla pag. 55 di detto provvedimento, dove è affermato
testualmente che “…il sovradimensionamento complessivo evidenziato costituisce
una delle motivazioni che supportano le proposte di stralcio, riparametrazioni o
riduzioni dei carichi volumetrici previsti dando priorità a quelle aree che
presentano problemi di interferenza con il P.P.A.R. o risultano scarsamente
motivate dal punto di vista urbanistico”. Ed è alla luce di tale criterio di
indirizzo generale, che nella sua applicazione concreta ha però ricadute su
singole scelte urbanistiche, che la deliberazione provinciale impugnata (come si
vedrà appresso nella disamina della sua motivazione) ha disposto lo stralcio
della quota residenziale prevista dal comparto in cui è sita l’area di proprietà
della società ricorrente, sicché non può sostenersi che la Provincia abbia
esercitato un potere che non le competeva, poiché la determinazione qui
avversata è conforme sia alla L.R. n. 34 del 1992 che allo stesso P.T.C. di
Pesaro e Urbino.
2.2.- Anche sotto un ulteriore e diverso profilo il Collegio ritiene che
l’Amministrazione provinciale di Pesaro Urbino non abbia esorbitato dalle
proprie competenze, come definite dal vigente quadro normativo, e ciò in ragione
del particolare meccanismo procedimentale delineato dall’art. 26 della L.R.
Marche 5 agosto 1992, n. 34, che configura una sorta di “doppia lettura” nella
fase di approvazione degli strumenti urbanistici comunali, dei regolamenti
edilizi e delle relative varianti.
Come si è sopra evidenziato, infatti, la norma dispone che il P.R.G.
definitivamente adottato dal Consiglio comunale (successivamente alla pronuncia
sulle osservazioni) è trasmesso alla Giunta provinciale, la quale esprime un
parere sulla conformità del P.R.G. con la normativa vigente e con le previsioni
dei piani territoriali e dei programmi di carattere sovracomunale e, in
particolare, con le previsioni e gli indirizzi del P.P.A.R., del P.I.T. e del
P.T.C., ove vigenti. Qualora la Giunta provinciale abbia formulato rilievi in
ordine alla conformità del P.R.G. con la normativa vigente e con le previsioni
dei piani territoriali e dei programmi di carattere sovracomunale, il Comune può
uniformarsi ai rilievi provinciali (condividendoli, ed implicitamente facendoli
propri), oppure può controdedurre con deliberazione consiliare motivata; nel
caso la Provincia confermi le proprie valutazioni, il Comune è tenuto recepirle,
e ad approvare definitivamente il P.R.G. in conformità ad esse. Dalla
formulazione complessiva della norma si evince quindi che il primo parere
espresso dalla Provincia (ai sensi del comma 4), ove non favorevole, non è
vincolante, tanto è vero che il Comune, qualora non lo condivida, può
controdedurre con deliberazione consiliare motivata, mentre solo il secondo
parere espresso dalla Provincia (che il comma 7 definisce “definitivo”) è
vincolante, nel senso che il Consiglio comunale deve provvedere all’approvazione
del P.R.G. uniformandosi ai rilievi provinciali (comma 8). Questa essendo la
disciplina normativa, ritiene il Collegio che, ove il Comune non condivida le
valutazioni formulate dalla Provincia con il primo parere, ha la possibilità di
esprimere il proprio punto di vista mediante le controdeduzioni (ed
eventualmente anche di reagire in sede giurisdizionale), non essendo tenuto ad
uniformarsi ai rilievi dell’Ente sovraordinato. Se però il Comune ritiene di
condividere le prescrizioni provinciali, l’approvazione definitiva del P.R.G.
(conforme ad esse) diventa una scelta autonoma ed esclusiva dello stesso Comune,
ancorché occasionata dal parere espresso dalla Giunta provinciale. Del resto,
questo è a dirsi anche quando il Comune ritiene di accogliere le osservazioni
dei privati, le quali, come è noto, sono unanimemente qualificate come meri
apporti collaborativi, e non come rimedi “stricto sensu” giuridici. Anche in
questo caso, infatti, la scelta pianificatoria, seppure sollecitata dal privato,
va ascritta alla volontà del Consiglio comunale.
Si deve quindi ritenere che il Comune di Fano, non opponendosi (mediante le
controdeduzioni previste dal comma 5, lettera b), della L.R. n. 34 del 1992) ai
rilievi espressi dalla Provincia, abbia ritenuto di aderirvi, e di farli propri,
sicché in definitiva la scelta urbanistica qui avversata è riconducibile
all’autonoma volontà dello stesso Comune, onde la censura di incompetenza e/o
difetto di attribuzione dell’Amministrazione provinciale è palesemente priva di
fondamento. Aggiungasi che non era necessaria una specifica motivazione del
provvedimento comunale di approvazione definitiva (difforme, per quanto concerne
la destinazione dell’area di proprietà della società ricorrente, da quello di
adozione), avendo il Comune di Fano evidentemente condiviso, e fatto proprie, le
considerazioni espresse nel parere formulato dalla Giunta provinciale; infatti
il provvedimento amministrativo necessita di una puntuale e autonoma
motivazione, soltanto in caso di scostamento dell'ente procedente dal
suggerimento formulato in via consultiva, mentre non è necessaria motivazione
nell’ipotesi di adeguamento al parere espresso dall’organo consultivo, posto che
in base ai canoni della motivazione “per relationem” l'indicazione del
parere nel testo del provvedimento impugnato denota il recepimento e la
condivisione delle valutazioni dell'organo consultivo stesso (T.A.R. Veneto,
Sez. III, 30 maggio 2003, n. 3049).
3.- Con un ulteriore gruppo di censure sia il ricorso che i motivi aggiunti
deducono l’illegittimità degli atti impugnati per eccesso di potere per carenza
di motivazione, travisamento dei fatti e difetto di istruttoria, violazione
dell’affidamento del privato ingenerato da precedenti provvedimenti.
3.1.- Neanche tali censure meritano accoglimento. Lo stralcio della quota
residenziale prevista dal comparto, contestata dalla società ricorrente, è stata
adeguatamente motivata dalla Provincia, la quale ha testualmente affermato (cfr.
gli atti dell’istruttoria tecnica, recepiti dalla deliberazione di Giunta
14.11.2008 n. 421) che “Considerato che la zona è da sempre inserita in un
contesto a forte vocazione turistica, anche in considerazione del fatto che
l’ubicazione dell’area è prospiciente alla spiaggia; visto e considerato che le
scelte dell’Amministrazione comunale sono quelle di riqualificare l’offerta
turistica nella zona mare mentre le scelte residenziali sono state previste in
altre zone per non congestionare ulteriormente la fascia costiera; considerato
infine che la previsione comporta un notevole carico urbanistico rispetto il
P.R.G. vigente e rispetto allo stato attuale dei luoghi, si prescrive lo
stralcio della quota residenziale prevista dal comparto con conseguente
riduzione dell’indice UT”. Trattasi di argomentazioni logiche, e pienamente
idonee a dar conto delle ragioni della determinazione “de qua”. Aggiungasi che,
contrariamente a quanto asserito dalla società ricorrente, tale determinazione è
pienamente coerente con l’impostazione generale del nuovo P.R.G., volta alla
riqualificazione dell’offerta turistica nella zona mare, mentre le scelte
residenziali sono state previste in altre zone della città per non congestionare
ulteriormente la fascia costiera, già carente di standard pubblici ed in
particolare di parcheggi; infatti la riqualificazione turistica non si attua
mediante l’espansione residenziale e commerciale.
3.2.- Neppure colgono nel segno gli ulteriori profili di censura (travisamento
dei fatti, difetto di istruttoria) con cui si assume che l’Amministrazione
provinciale non avrebbe avuto adeguata contezza della situazione urbanistica
preesistente, come si potrebbe evincere da alcune locuzioni dell’istruttoria
provinciale (in particolare dove si afferma che “l’area è interessata da un
parcheggio” e “il vigente P.R.G. individua l’area in zona B2 di completamento
residenziale”). Trattasi, ad avviso del Collegio, di mere imprecisioni
terminologiche che non inficiano la correttezza (e la razionalità) della scelta
urbanistica in argomento, considerato che la Provincia era sicuramente a
conoscenza della situazione preesistente, esattamente rappresentata negli atti
comunali del procedimento di adozione dello strumento urbanistico, poi trasmessi
all’Amministrazione provinciale per la formulazione del parere di sua
competenza; ciò è tanto vero che la motivazione dello stralcio è espressamente
correlata allo stato attuale dei luoghi ed all’aumento del carico urbanistico
rispetto al P.R.G. previgente (che non contemplava una destinazione
residenziale, mentre quella commerciale era di minore entità). La circostanza,
poi, che nella suddetta motivazione si affermi che “l’area è interessata da un
parcheggio” non dimostra che la Provincia non fosse a conoscenza dello “status
quo antea” della zona, per la quale era prevista una destinazione in parte a
destinazione alberghiera, in parte a superficie commerciale ed in parte a centro
convegni.
3.3.- Per quanto concerne poi l’asserita violazione dell’affidamento ingenerato
da precedenti provvedimenti, si deve osservare che è la stessa società
ricorrente ad ammettere di non aver edificato nel periodo di tempo in cui erano
vigenti prescrizioni urbanistiche più favorevoli.
Ma questo non crea di per sé alcun legittimo affidamento circa la futura
conservazione di una certa destinazione urbanistica o dei medesimi indici di
fabbricabilità, altrimenti si dovrebbe ritenere che le statuizioni di un P.R.G.
non siano mai modificabili. Peraltro l’affidamento del privato non implica
l’intangibilità della destinazione preesistente, ma unicamente l’obbligo della
P.A. di motivare in maniera specifica (rispetto ai criteri generali di
impostazione dello strumento urbanistico, quali si evincono dalla relazione
illustrativa e agli altri documenti allegati) le ragioni delle prescrizioni
peggiorative. Tanto si è verificato nella fattispecie in esame, in quanto il
parere espresso dall’Amministazione provinciale illustra in maniera adeguata e
sufficientemente dettagliata le ragioni di interesse pubblico sottese alla
determinazione di stralcio della quota residenziale prevista dal comparto in cui
è ubicata l’area di proprietà della società ricorrente.
4.- Per le argomentazioni che precedono sia il ricorso introduttivo che i motivi
aggiunti devono essere respinti.
5.- Si ravvisano motivi per compensare tra le parti le spese del giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale delle Marche respinge il ricorso in
epigrafe indicato ed i successivi motivi aggiunti.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Ancona nella camera di consiglio del giorno 12 maggio 2010 con
l'intervento dei Magistrati:
Luigi Passanisi, Presidente
Giuseppe Daniele, Consigliere, Estensore
Gianluca Morri, Primo Referendario
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 16/07/2010
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
IL SEGRETARIO
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