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1974-9562
TAR PUGLIA, Bari, Sez. II - 18 giugno 2010, n. 2473
DIRITTO URBANISTICO - Impianti produttivi - Procedure semplificate di cui al
DPR 447/98 - Conferenza di servizi - Autocertificazioni - Progetti in variante
al PRG - Procedura differenziata - Esclusione. La realizzazione di un
impianto produttivo deve essere preceduta da una delle due procedure
semplificate di cui al DPR 447/98: poiché l’art. 5 del D.P.R. 447/98 non
esplicita alcuna deroga a tale principio per i casi di progetti in variante al
P.R.G., si deve concludere che, in tali casi, ottenuta la variante urbanistica
l’interessato deve farsi carico di compulsare l’ulteriore frazione di
procedimento finalizzata al rilascio del titolo edilizio, chiedendo procedersi
mediante conferenza di servizi o mediante autocertificazioni: in ogni caso, solo
il verbale conclusivo della conferenza di servizi indetta ai sensi dell’art. 4
del D.P.R. 447/98 “tiene luogo degli atti istruttori e dei pareri tecnici
comunque denominati previsti dalle norme vigenti” (art. 4 comma 5). Pres.
Urbano, Est. Ravasio - F.s.r.l. (avv. Profeta) c. Comune di Conversano (avv.
Bagnoli) - TAR PUGLIA, Bari, Sez. II - 18 giugno 2010, n. 2473
N. 02473/2010 REG.SEN.
N. 01071/2009 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1071 del 2009, integrato da motivi
aggiunti, proposto da:
Friosud Srl, rappresentata e difesa dall'avv. Saverio Profeta, con domicilio
eletto presso Saverio Profeta in Bari, via Cognetti, 25;
contro
Comune di Conversano, rappresentato
e difeso dall'avv. Alberto Bagnoli, con domicilio eletto presso Alberto Bagnoli
in Bari, via Dante, 25;
per l'annullamento
previa sospensione dell'efficacia,
A) quanto al ricorso introduttivo del giudizio:
del provvedimento prot. n. 14123/09, notificato il 24.06.2009, recante diniego
di permesso di costruire del 4.11.2008 per l’ultimazione delle opere già
autorizzate (e in parte qua eseguite) con concessione edilizia n. 10/2001 e
successiva variante n. 4/2005.
B) quanto ai motivi aggiunti depositati il 28 dicembre 2009:
- del provvedimento di diniego prot. n. 24046/2.11.2009, con cui il Comune di
Conversano ha espresso diniego di autorizzazione paesaggistica in relazione
all’istanza di rilascio di permesso di costruire del 4.11.2008 presentata ai
soli fini della ultimazione delle opere autorizzate con C.E. n. 10/2001 e
successiva variante n. 4/2005;
- di ogni atto presupposto, connesso o consequenziale ed in particolare del
parere non favorevole prot. n. 23077/2.11.2009, non conosciuto..
Visto il ricorso ed i motivi aggiunti, con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Conversano in Persona del
Sindaco P.T.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 1 aprile 2010 il dott. Roberta Ravasio
e uditi per le parti i difensori avv.ti S. Profeta e A. Bagnoli;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con ricorso passato alla notifica il 29 giugno 2009, depositato in pari data, la
ricorrente, premettendo di aver chiesto al Comune di Conversano, ai sensi del
D.P.R. 447/98, il rilascio di permesso di costruire per realizzare, in variante
al P.R.G., un opificio industriale; che la procedura si concludeva positivamente
con il parere favorevole della conferenza di servizi del 30 agosto 2000 e
l’approvazione della richiesta variante urbanistica, approvata con delibera di
Consiglio Comunale del 26 ottobre 2000; che di seguito a ciò veniva rilasciata
la concessione edilizia n. 10 del 19 dicembre 2001 e dipoi la variante n. 4 del
19 gennaio 2005; che, infine, non avendo potuto portare a termine i lavori entro
la scadenza del 12 gennaio 2006, essa ricorrente chiedeva il rilascio di un
nuovo permesso di costruire al fine di poter completare le opere, del resto
quasi integralmente realizzate; tanto premesso impugna il provvedimento in
epigrafe indicato, adottato solo a seguito di ricorso ex art. 21 bis L. 1034/71,
a mezzo del quale il Comune di Conversano ha negato il rilascio del nuovo
permesso sul presupposto che l’intervento non sarebbe assistito dalla necessaria
autorizzazione paesaggistica.
Deduce la ricorrente i seguenti motivi:
I) violazione dell’art. 4 D.P.R. 447/1998, dell’art. 5.01 del PUTT/P, eccesso di
potere per travisamento dei presupposti di fatto e diritto, difetto di
istruttoria: il diniego impugnato si fonda sulla circostanza che l’intervento
edilizio ricade in area tipizzata dal PUTT/P come ambito di tipo “C” e che ciò
nonostante non è mai stata chiesta né rilasciata la necessaria autorizzazione
paesaggistica. Tuttavia alla data di entrata in vigore del PUTT/P era già stata
approvata la variante urbanistica di cui alla delibera C.C. del 26 ottobre 2000
e rilasciato il titolo edilizio; inoltre l’art. 5.03 delle n.t.a. del PUTT/P
esonera dal parere paesaggistico i piani e le varianti di piani.
II) violazione dell’art. 14 bis L. 241/90: la Regione Puglia è intervenuta alla
conferenza di servizi indetta ai sensi del D.P.R. 447/98 conclusasi il 30 agosto
2000, ed in tale sede nulla ha obiettato all’intervento; pertanto, ai sensi
dell’art. 14 ter L. 241/90, la Regione Puglia ha espresso il suo assenso anche
quale autorità preposta alla tutela del vincolo paesaggistico, tanto più che,
essendo a quella data il PUTT/P già stato adottato, esso esplicava una efficacia
conformativa dei piani regolatori comunali;
III) violazione e malgoverno dell’art. 15 D.P:R. 380/01: la motivazione del
provvedimento impugnato fa riferimento a richieste di proroga della concessione
edilizia, ma nella specie la ricorrente ha chiesto un nuovo permesso di
costruire, in relazione al quale sono del tutto irrilevanti i motivi per i quali
la ricorrente non ha potuto ultimare l’intervento.
Si è costituito in giudizio il Comune di Conversano per resistere al ricorso.
Esso veniva chiamato alla camera di consiglio del 9 luglio 2009 e poi a quella
dell’8 ottobre 2009, allorché il Collegio, con ordinanza n. 170/09, disponeva
che il Comune di Conversano, quale ente delegato, si esprimesse entro i
successivi 30 giorni in ordine all’autorizzazione paesaggistica per le opere
oggetto del permesso di costruire negato.
Di seguito a ciò il Comune di Conversano, con provvedimento 24046 del 2 novembre
2009, ha negato l’autorizzazione paesaggistica ai soli fini del completamento
delle opere di cui alla c.e.10/2001 e variante 4/2005.
Con ricorso per motivi aggiunti la ricorrente impugnava anche siffatto
provvedimento deducendone l’illegittimità per i seguenti motivi:
IV) violazione dell’ordinanza collegiale n.170/09, la quale avrebbe inteso
ordinare al Comune di chiarire se sussistano opere che di per sé abbiano un
rilievo apprezzabile dal punto di vista paesaggistico; soprattutto l’ordinanza
collegiale riferiva la necessità di effettuare la valutazione paesaggistica solo
alle opere oggetto del permesso di costruire, e non a tutto l’intervento, come
invece ha inteso fare il Comune di Conversano;
V) violazione e falsa applicazione dell’art. 3.05 del PUTT/P: il parere
paesaggistico richiama alcune norme del PUTT/P che dovrebbero riferirsi agli
ambiti di tipo C, allorché si riferiscono agli ambiti di tipo D: ed il fondo sul
quale la ricorrente ha intrapreso l’intervento non è compreso in alcun ambito di
tipo D.
VI) incompetenza, violazione degli artt. 7, 8 e 9 della L.R. 20/09: il Comune di
Conversano a far tempo dal 30 ottobre 2009 non può più considerarsi titolare
della delega alla adozione dei pareri in materia paesaggistica, non avendo
costituito la speciale commissione di cui all’art. 8 della L.R. 20/09 né dispone
di strutture in grado di assicurare un adeguato livello di differenziazione tra
attività di tutela paesaggistica ed esercizio delle funzioni amministrative in
materia urbanistico-edilizia; secondo quanto previsto dall’art. 7 L.R. 20/09,
laddove i comuni non soddisfano i requisiti, la delega é attribuita alle
Province o alle Regioni.
La ricorrente ha inoltre riproposto, avverso il parere paesaggistico negativo,
le censure già articolate avverso il diniego di permesso di costruire.
Alla camera di consiglio del 12 gennaio 2010 la ricorrente rinunciava alla
domanda cautelare.
Il ricorso è stato trattenuto a decisione alla pubblica udienza del 1° aprile
2010.
DIRITTO
1. La ricorrente è proprietaria in Comune di Conversano di un fondo per il quale
in data 12 maggio 2000 chiedeva il rilascio, in variante al vigente strumento
urbanistico, del titolo edilizio necessario a realizzare un impianto produttivo.
Di seguito a ciò il Comune, nella persona del Sindaco, indiceva la conferenza di
servizi prevista dall’art. 5 del D.P.R. 447/98, invitando inizialmente a
parteciparvi l’assessore all’urbanistica del Comune di Bari, il Dirigente del
locale U.T.C., i dirigenti degli uffici S.I.P. e S.P.E.S.A.L. dell’AUSL BA/5, e
poi estendendo l’invito, in vista delle riunioni del 3 e 4 agosto, anche all’ENAS
di Bari e infine, in vista della riunione finale del 30 agosto 2000, anche
all’assessorato regionale all’urbanistica, nella specie rappresentato dal
Dirigente del S.U.R., ing. Nicola Giordano, nonché dal funzionario del S.U.R.
geom. Ambrogio Mastrangelo.
Alla riunione del 30 agosto 2000, quindi, alla presenza dei soggetti sopra
indicati nonché del rappresentante di altri assessorati comunali , di un
consigliere comunale e del progettista dell’impianto incaricato dalla Friosud
s.r.l., la conferenza di servizi esprimeva parere favorevole alla iniziativa
proposta dalla ricorrente: si legge in particolare nel verbale della predetta
conferenza, che “L’ing. Nicola Giordano, per quanto di propria competenza,
riferisce di avere preso atto delle precisazioni dell’U.T.C. inerenti le fascie
di rispetto stradale e ferroviario, della ulteriore comunicazione in merito del
delegato dell’ANAS, nonché delle dichiarazioni del tecnico di parte. Pertanto
esprime parere favorevole, in considerazione della localizzazione
dell’insediamento che è in prossimità della Zona Industriale e quindi secondo
una possibile direttrice di espansione, con le seguenti prescrizioni: 1) Di
chiedere il rispetto delle norme del Codice della Strada……; 2) Si richiede che
sia assicurata la fruizione pubblica delle due aree a standard…..”.
Il Consiglio Comunale, con delibera n. 101 del 26 ottobre 2000 approvava, in
variante al vigente P.R.G., il progetto presentato dalla ricorrente in data 12
maggio 2000, finalizzato alla realizzazione di un centro per la
frigoconservazione e relativa piattaforma di distribuzione, in località S.
Pietro.
In data 19 dicembre 2001 veniva rilasciato alla ricorrente la concessione
edilizia n. 10: tra i pareri menzionati nelle premesse dell’atto non viene
menzionato quello ai fini paesaggistici, e tuttavia tra le prescrizioni la c.e.
10/2001 indicava anche quella del “rispetto delle n.t.a. del PUTT di cui alla
delibera Reg. n. 1748/2000”.
Con istanza acclarata al protocollo comunale in data 15 dicembre 2004, la
ricorrente chiedeva di essere autorizzata ad effettuare alcune varianti al
progetto inizialmente assentito e contestualmente chiedeva la proroga di un anno
del termine di efficacia della c.e. 10/2001: la variante e la proroga venivano
rilasciate con permesso di costruire n. 4 del 12 gennaio 2005. Ivi lo spazio
dedicato alla indicazione degli estremi della autorizzazione paesaggistica non
reca alcuna indicazione, e tuttavia, ancora un volta, al n. 12 delle “condizioni
speciali” si menziona la necessità di rispettare le n.t.a. del PUTT/P.
Costituisce dunque un dato pacifico che i primi due permessi di costruire sono
stati rilasciati alla ricorrente senza che fosse stata acquisita preventivamente
alcuna autorizzazione paesaggistica.
Con domanda acclarata al protocollo comunale il 24 gennaio 2006, la ricorrente,
non avendo ultimato i lavori entro la scadenza del 12 gennaio 2006 (3 anni + 1
dal rilascio della c.e. 10/2001), chiedeva allo Sportello Unico delle Attività
Produttive il rilascio non di una proroga della efficacia dei precedenti titoli
edilizi bensì di un nuovo permesso di costruire: tale istanza rimaneva inevasa,
tanto da costringere la Friosud s.r.l. a rinnovare formalmente l’istanza, in
data 4 novembre 2008, e da proporre ricorso ex art. 21 bis L. 1034/71.
Di seguito a ciò, con nota prot. 14123 del 24 giugno 2009, gravata nella
presente sede, il Comune si è pronunciato sulla domanda del 24 gennaio 2006,
negando il rilascio del permesso di costruire motivando che “le opere eseguite e
quelle da eseguire, che ricadono negli ambiti territoriali estesi con valore
distinguibile ambito “C” del PUTT/p approvato dalla Regione Puglia con delibera
n. 1748 del 15/12/2000, risultano prive della prescritta autorizzazione
Paesaggistica (ai sensi dell’art. 5.01 delle N.T.A. del PUTT/p) e che la stessa
non può essere rilascia in sanatoria o a posteriori; nell’istanze di proroga
presentate dalla FRIO SUD s.r.l. non sono stati riportati i fatti oggetti che
hanno impedito alla Società il completamento dell’opera nei termini prescritti
ed avendo, altresì, la società già usufruito di una proroga (per di più connessa
ad una deroa che costituisce eccezione rispetto al principio del corretto e
conforme assetto del territorio secondo il vigente P.R.G.).”.
Sul gravame opposto avverso la citata nota del 24 giugno 2009, il Collegio, con
ordinanza n.170/2009 ordinava al Comune di procedere alla valutazione di
compatibilità paesaggistica delle opere ancora da eseguire, oggetto della
richiesta di nuovo permesso di costruire, adempimento al quale il Comune
provvedeva con il parere 2 novembre 2009 n. prot.24046, così motivato:
“Visto il parere “non favorevole” espresso sulla pratica di che trattasi
dall’Istruttore Tecnico incaricato , in data 02/11/2009 prot. 23077/09; Visto il
riferimento del PUTT/p da cui risulta che l’intervento in narrativa ricade
nell’ambito Territoriale “C” (valore distinguibile);
Verificato che l’intervento tende a completare un immobile realizzato su un’area
tutelata dal PUTT/p per il quale non risulta rilasciata la prescritta
Autorizzazione Paesaggistica, la cui realizzazione ha di fatto radicalmente
modificato la zona d’intervento, andando a compromettere i valori tutelati dal
PUTT/p (art. 2.02 co. 1.3. delle N.T.A. del PUTT/p;
Rilevato che allo stato attuale non può essere garantito il mantenimento
dell’assetto geomorfologico d’insieme, l’assetto idrogeologico dell’intera area
nonché la conservazione delle colture esistenti secondo le disposizioni
dell’art. 3.05 punto 2.3. delle N.T. d’A. del PUTT/p previsti per gli ambiti
territoriali estesi con Valore “C” distinguibile;
Tenuto conto che, ai sensi dell’art. 146 comma 10 D. L.vo 42/04, non può essere
rilasciata una Autorizzazione Paesaggistica in sanatoria successivamente alla
realizzazione, anche parziale degli interventi;
Tutto ciò premesso si ritiene, per quanto di competenza, in forza di quanto
disposto dall’art. 23 L.R. 27.07.2001 n. 20 che nel caso in esame non possa
essere rilasciata la prescritta Autorizzazione Pesaggistica per le parti da
ultimare per i motivi su esposti.”.
Il predetto parere negativo è stato impugnato dalla ricorrente con i motivi
aggiunti.
Con nota n. 21915 del 7 ottobre 2009, infine, il Dirigente dell’Area Urbanistica
e Lavori Pubblici del Comune di Conversano ha comunicato alla ricorrente l’avvio
del procedimento di revoca della variante urbanistica impressa al P.R.G. con la
delibera consiliare n. 101 del 26 ottobre 2000.
2. Tanto premesso in fatto, in ordine al diniego di permesso di costruire il
Collegio osserva quanto segue.
E’sostanzialmente incontestato tra le parti che l’area interessata
dall’intervento oggetto degli atti impugnati sia classificata dal PUTT/p,
approvato con D.G.R. n. 1748/2000, pubblicata sul B.U.R.P. n. 6 del 13 gennaio
2001, come Ambito Territoriale Esteso di tipo C: occorre dunque stabilire se
tale classificazione sia opponibile alla ricorrente, se essa comportasse la
acquisizione del parere di compatibilità paesaggistica; se l’autorizzazione
eventualmente necessaria sia implicita nel parere favorevole della conferenza di
servizi; se, infine, l’eventuale autorizzazione paesaggistica, qualora mancante,
non possa essere rilasciata a sanatoria.
2.1. In ordine alla prima delle anzidette questioni il Collegio osserva che
l’intervento autorizzato alla ricorrente di fatto non ha avuto inizio prima
della definitiva entrata in vigore del PUTT/p, approvato dalla Regione Puglia
con D.G.R. 1748/2000, pubblicata sul B.U.R.P. del 13 gennaio 2001. Il Comune di
Conversano ha infatti rilasciato la prima concessione edilizia il 19 dicembre
2001 e la ricorrente ha dato l’inizio lavori al 12 gennaio 2002 (si rammenta che
la ricorrente ha indicato nel 12 gennaio 2006 la data di definitiva scadenza del
titolo edilizio rilasciatole dopo la proroga di un anno ottenuta nel 2005): è
quindi certo che i lavori in concreto hanno avuto inizio dopo la definitiva
approvazione ed entrata in vigore del PUTT/p.
Le previsioni di questo ultimo erano pertanto opponibili alla Friosud s.r.l. sin
dalla pubblicazione della delibera di approvazione del P.U.T.T./p sul B.U.R.P.:
tanto si può argomentare dall’art. 4 L. 10/77, applicabile alla fattispecie in
esame, il quale già contemplava (come oggi l’art. 15 comma 4 D.P.R. 380/01) la
perdita di efficacia della concessione edilizia per sopravvenienza di normativa
urbanistica o vincolistica più limitativa nel caso in cui le opere assentite non
risultassero già intraprese.
Di conseguenza, ove pure si volesse annettere al verbale della conferenza di
servizi 30 agosto 2000 efficacia equipollente al titolo edilizio (il che, come
si vedrà in appresso, non è), questo ultimo sarebbe comunque decaduto per
l’effetto combinato della entrata in vigore del vincolo imposto dal PUTT7p e del
mancato inizio dei lavori in data antecedente.
2.2. In ordine alla necessità di acquisire l’autorizzazione paesaggistica, va
rilevato che - secondo quanto previsto dall’art. 2 delle N.T.A. del PUTT/p - la
classificazione di un’area quale ambito territoriale di tipo “C” comporta,
effettivamente, l’obbligo di acquisire l’autorizzazione paesaggistica di cui
all’art. 5.01, per gli interventi comportanti modificazioni dello stato fisico o
del loro assetto esteriore, ovvero l’obbligo di acquisire l’ attestazione di
compatibilità paesaggistica di cui all’art. 5.04, per gli interventi di
rilevante trasformazione di cui all’art. 4.01.
Potendosi escludere che l’intervento oggetto degli atti impugnati rientri tra
quelli di cui all’art. 4.01 delle N.T.A. (opere di rilevante trasformazione
determinate da infrastrutturazione), risulta corretto l’assunto comunale secondo
il quale la ricorrente avrebbe dovuto, già prima dell’inizio dei lavori, munirsi
della autorizzazione paesaggistica di cui all’art. 5.01 delle N.T.A.,
autorizzazione che invece non è mai stata richiesta dalla ricorrente, né
sollecitata dal Comune, né comunque rilasciata.
2.3. A tale ultimo proposito, è opinione del Collegio che l’autorizzazione
paesaggistica non sia ravvisabile nel parere favorevole espresso dalla Regione
Puglia e/o dal Comune di Conversano in sede di conferenza di servizi.
2.3.1. Questa ultima, invero, non risulta essere stata convocata per gli
adempimenti di cui all’art. 4 D.P.R. 447/87, e del resto a ciò ostava la
circostanza che l’intervento proposto dalla ricorrente contrastava con lo
strumento urbanistico vigente, ragione per la quale il responsabile del
procedimento era tenuto a rigettare l’istanza ai sensi dell’art. 5 comma 1,
primo alinea, D.P.R. 447/98.
Pare dunque evidente che la conferenza sia stata convocata dal responsabile del
procedimento ai sensi di quanto previsto dall’art. 5 comma 1 D.P.R. 447/98
(“Qualora il progetto presentato sia in contrasto con lo strumento urbanistico o
comunque richieda una sua variazione, il responsabile del procedimento rigetta
l’istanza. Tuttavia, allorchè il progetto sia conforme alle norme vigenti in
materia ambientale, sanitaria e di sicurezza del lavoro ma lo strumento
urbanistico non individui aree destinate all’insediamento di impianti produttivi
ovvero queste siano insufficienti in relazione al progetto presentato, il
responsabile del procedimento può motivatamente, convocare una conferenza di
servizi, disciplinata dall’art. 14 della legge 7 agosto 1990 n. 241, come
modificato dall’art. 17 della legge 15 maggio 1997 n. 127, per le conseguenti
decisioni, dandone contestualmente pubblico avviso..”): in coerenza con ciò, la
conferenza di servizi ha concluso i lavori determinando non di autorizzare
l’intervento ma “di trasmettere immediatamente il presente verbale, avente
valore di proposta di variante dello strumento urbanistico al presidente del
Consiglio Comunale affinché entro sessanta giorni, tenuto conto delle
osservazioni, proposte ed opposizioni eventualmente formulata dagli aventi
titolo ai sensi della legge 17.8.1942 n. 1150, si pronunci definitivamente sulla
presente determinazione.”.
Il Consiglio Comunale si è poi pronunciato con la delibera n. 101 del 26 ottobre
2000, con la quale ha deliberato di “approvare in variante al Piano Regolatore
Generale vigente il progetto di costruzione di un insediamento produttivo per la
realizzazione di un centro servizi per frigoconservazione – piattaforma di
distribuzione ed annessi uffici in località S. Pietro” in agro di Conversano
presentato in data 12/05/2000 prot. 8241 dalla ditta FRIOSUD s.r.l…..”, in tal
modo approvando la variante urbanistica proposta dalla conferenza di servizi. A
tale delibera doveva però seguire un ulteriore frazione del procedimento,
finalizzata al rilascio del titolo edilizio, che non poteva ritenersi insito
nella determinazione della conferenza di servizi né nella deliberazione del
Consiglio Comunale.
Il D.P.R. 447/98, infatti, in generale prevede che il titolo edilizio necessario
per la realizzazione di impianti produttivi possa essere rilasciato all’esito di
due tipi diversi di procedimento, entrambi caratterizzati da una certa
semplificazione e precisamente:
a) a seguito di una conferenza di servizi, evidentemente quando non sorgano
problemi di incompatibilità con lo strumento urbanistico. La struttura
competente per l’istruttoria è tenuta, secondo quanto previsto dall’art. 4, ad
adottare direttamente, ovvero a richiedere alle amministrazioni di settore o
delle quali intende avvalersi, gli atti istruttori ed i pareri tecnici comunque
denominati dalle normative vigenti: in tal caso il provvedimento conclusivo del
procedimento - che può essere rappresentato anche dal verbale della conferenza
di servizi (art. 4 comma 6) è “ad ogni effetto, titolo unico per la
realizzazione dell’intervento richiesto”.
b) a seguito di domanda corredata da autocertificazioni attestanti la conformità
dei progetti alle singole prescrizioni previste dalle norme vigenti in materia
urbanistica, della sicurezza degli impianti, della tutela sanitaria e della
tutela ambientale, eccettuate le materie di cui all’art. 1 comma 3 (interventi
assoggettati a valutazione di impatto ambientale, controllo dei pericoli di
incidenti rilevanti connessi con determinate sostanze pericolose, prevenzione e
riduzione dell’inquinamento): ai sensi dell’art. 6 comma 6 “Ferma restando la
necessità della acquisizione della necessaria autorizzazione nelle materie per
cui non è consentita l’autocertificazione, nel caso di impianti a struttura
semplice, individuati secondo i criteri stabiliti dalla regione, la
realizzazione del progetto si intende autorizzata se la struttura entro
quarantacinque giorni dal ricevimento dalla domanda, non comunica il proprio
motivato dissenso ovvero non convoca l’impresa per l’audizione. Nell’ipotesi in
cui si rendono necessarei modifiche al progetto, si adotta la procedura di cui
ai comma 4 e 5. La realizzazione dell’opera è comunque subordinata al rilascio
della concessione edilizia, ove necessaria ai sensi della normativa vigente…..”.
La realizzazione di un impianto produttivo deve dunque essere preceduta dall’una
o dall’altra delle due procedure sopra ricordate; e poiché l’art. 5 del D.P.R.
447/98 non esplicita alcuna deroga a tale principio per i casi di progetti in
variante al P.R.G., si deve concludere che, in tali casi, ottenuta la variante
urbanistica l’interessato deve farsi carico di compulsare l’ulteriore frazione
di procedimento finalizzata al rilascio del titolo edilizio, chiedendo
procedersi mediante conferenza di servizi o mediante autocertificazioni: in ogni
caso, solo il verbale conclusivo della conferenza di servizi indetta ai sensi
dell’art. 4 del D.P.R. 447/98 “tiene luogo degli atti istruttori e dei pareri
tecnici comunque denominati previsti dalle norme vigenti” (art. 4 comma 5).
Nel caso di specie, l’intervento progettato dalla ricorrente é stato assentito
con concessione edilizia n. 10 del 19 dicembre 2001, la quale non vi è motivo di
credere sia stata rilasciata all’esito di una conferenza di servizi: infatti
nelle premesse richiama un parere dei Vigili del Fuoco in autocertificazione del
19.10.01, compatibile con la procedura di cui all’art. 6 del D.P.R. 447/98.
Erra dunque la ricorrente quando sostiene che l’autorizzazione paesaggistica
necessaria sia stata rilasciata nel corso della conferenza di servizi conclusasi
il 30 agosto 2000, dal momento che essa – come già precisato - era stata
verosimilmente riunita solo al fine di proporre al Consiglio Comunale una
variante urbanistica.
2.3.2. In ogni caso v’è da dire che alla conferenza di servizi del 30 agosto
2000 la Regione Puglia si fece rappresentare dall’assessorato all’urbanistica,
che nell’occasione si limitò a fare osservazioni di carattere prettamente
urbanistico, esprimendo parere favorevole all’intervento “in considerazione
della localizzazione dell’insediamento, che è in prossimità della Zona
Industriale e quindi secondo una possibile direttrice d’espansione”; neppure il
Sindaco né il Tecnico Comunale osservarono alcunché in ordine alla compatibilità
paesaggistica.
Di tanto tenuto conto e considerato che dal verbale non risulta che i menzionati
rappresentanti della Regione e del Comune siano stati convocati per esprimersi
anche in merito alla compatibilità paesaggistica dell’intervento, è opinione del
Collegio che nel loro comportamento non sia ravvisabile alcuna implicita
autorizzazione paesaggistica.
2.4. Erra il Comune, invece, quando sostiene che l’autorizzazione mancante non
possa essere rilasciata in sanatoria.
Il divieto assoluto di rilasciare in sanatoria l’autorizzazione paesaggistica è
stato introdotto solo con l’art. 167 D. L.vo 42/04 come modificato dall’art. 1
comma 36 della L. n. 308 del 15 dicembre 2004: sino a tale data l’art. 167
citato (ed ancor prima l’art.164 D. L.vo 490/99) annetteva, alla esecuzione di
opere in assenza della necessaria autorizzazione paesaggistica, la sanzione
della rimessione in pristino ovvero, alternativamente, quella del pagamento di
una somma equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato ed il profitto
conseguito mediante la trasgressione, secondo quanto l’autorità preposta alla
tutela del vincolo riteneva più opportuno a protezione dei beni tutelati.
Orbene, pare evidente che la decisione di comminare il pagamento della sanzione
pecuniaria, in luogo di quella della rimessione in pristino, non poteva che
sottendere una valutazione favorevole al mantenimento delle opere da parte della
autorità preposta alla tutela del vincolo, la quale valutazione nella sostanza
integrava una autorizzazione in sanatoria: di ciò si trae conferma anche dalla
attuale formulazione dell’art. 167 D. L.vo 42/04, il quale, al comma 5, prevede
che ove sia rilasciata la autorizzazione in sanatoria l’interessato è comunque
tenuto al pagamento di una somma equivalente al maggiore importo tra il danno
arrecato ed il profitto conseguito dalla trasgressione, e cioè ad una sanzione
del tutto uguale a quella che l’art. 164 D. L.vo 490/99 e l’art. 167 D. L.vo
42/2004 versione originale prevedevano quale sanzione alternativa alla
rimessione in pristino.
Orbene, rileva il Collegio che le norme dianzi ricordate, proprio perché
deputate a disciplinare gli effetti conseguenti alla realizzazione delle opere
non assistite dalla necessaria autorizzazione paesaggistica, hanno natura
sanzionatoria e pertanto sono soggette al principio di legalità, secondo il
quale nessuno può essere assoggettato a sanzioni amministrative se non in forza
di una legge che sia entrata in vigore prima della commissione della violazione
(art. 1 L. 689/81).
Il Comune, quindi, avrebbe dovuto considerare che per tutte le opere assentite
con la concessione edilizia n. 10/2001 già realizzate o in corso di
realizzazione alla data di entrata in vigore della L. 308/2004, era - ed è –
astrattamente possibile il rilascio della autorizzazione paesaggistica “in
sanatoria”, in applicazione dell’art. 164 D. L.vo 490/99 nonché dell’ art. 167
D. L.vo 42/2004, versione originaria. Quanto alle opere assentite con la c.e. in
variante n. 4/2005, indubbiamente soggette alla più limitativa disciplina
introdotta dalla L. 308/2004, il Comune avrebbe dovuto procedere, prima di
tutto, ad individuare le singole opere in variante e quelle già assentite ma non
ancora in corso di realizzazione alla data di entrata in vigore della L.
308/2004; quindi a verificare se e quali, di tali opere, comportassero, rispetto
a quelle di cui sopra, aumenti di volume e/o superficie o comunque ampliamenti.
Tale verifica avrebbe forse portato alla necessità di eliminare alcune delle
opere realizzate dopo il rilascio della c.e. 4/2005, ma certamente non a tutte:
con l’ulteriore conseguenza che, ove rilasciata l’autorizzazione paesaggistica
in sanatoria per le opere realizzate ante L. 308/2004, il Comune non avrebbe
potuto negare il completamento delle opere solo in ragione della mancata
acquisizione della autorizzazione paesaggistica, ciò che invece ha fatto,
incorrendo nella falsa presupposizione denunciata con il primo motivo di
ricorso.
In ogni caso si ribadisce che per tutte le opere realizzate o in corso di
realizzazione ante L. 308/2004, la ricorrente può chiedere l’autorizzazione
paesaggistica in sanatoria.
2.5. Fondata è anche la censura formulata con il terzo dei motivi articolati nel
ricorso introduttivo.
Le considerazioni svolte a proposito della insussistenza delle condizioni per il
rilascio di una proroga del termine fissato nel titolo edilizio sono
assolutamente inconferenti, tenuto conto del fatto che la ricorrente, sia con
l’istanza del 24 gennaio 2006 che con l’istanza presentata il 4 novembre 2008 -
citate nel diniego impugnato -, ha chiesto di poter ultimare i lavori con nuovo
titolo edilizio, e non mediante proroga dell’originario titolo edilizio.
2.6. Per le considerazioni sopra esposte va accolto il ricorso principale, con
annullamento del diniego di cui alla nota n. 14123 del 23 giugno 2009 a firma
Dirigente dell’Area Urbanistica e Lavori Pubblici.
3. Merita di essere accolto anche il ricorso per motivi aggiunti, avente ad
oggetto il parere negativo di compatibilità paesaggistica che il Comune ha reso
in adempimento alla ordinanza collegiale 170/2009.
3.1. Intanto esso si fonda sulla impossibilità di sanare la mancanza di
autorizzazione paesaggistica: sul punto il parere è affetto da falsa
presupposizione per le ragioni già illustrate al paragrafo 2.4.
3.2. In secondo luogo il parere di che trattasi, laddove afferma che la
costruzione “ha di fatto radicalmente modificato la zona d’intervento, andando a
compromettere di valori tutelati dal PUTT/p”, e che non possono essere garantiti
l’assetto geomorfologico d’insieme, l’assetto idrogeologico dell’area, la
conservazione delle colture esistenti, si esprime in maniera assolutamente
apodittica, non recando alcuna motivazione della asserzione.
Il parere cita l’art. 2.02, comma 1.3 delle N.T.A. del PUTT/p, ma tale
disposizione non pare fondare un divieto assoluto di intervenire negli a.t.e. di
tipo “C”. Tale disposizione prevede, quali forme minime di tutela, la
salvaguardia e valorizzazione dell’assetto attuale “se qualificato”, la
trasformazione dell’assetto attuale “se compromesso, per il ripristino e
l’ulteriore qualificazione”, e comunque la possibilità di “trasformazione
dell’assetto attuale che sia compatibile con la qualificazione paesaggistica”:
la zona perimetrata all’interno di una a.t.e. di tipo “C”, dunque, non è
tutelata in quanto tale, ma in quanto “qualificata”- Nel caso di specie,
tuttavia, la nota impugnata nulla dice in ordine allo stato dell’area
preesistente all’intervento e, quindi, all’essere, essa, più o meno
“qualificata”.
Il parere impugnato, in definitiva, non fornisce alcuna indicazione che consenta
di stabilire le ragioni della tutela accordata dal PUTT/p, ed in ciò evidenzia
grave difetto di istruttoria e di motivazione.
E’ utile ricordare, a questo punto, che nel Titolo II, Capo I delle NTA del
PUTT/P, ognuno degli ambiti territoriali estesi (e cioè gli ambiti territoriali
di tipo “A”, “B”, “C” e “D”) viene ulteriormente articolato in tre
“sottosistemi”, meglio definiti come “ambiti territoriali distinti”, relativi:
al sistema geologico, geomorfologico e idrogeologico; al sistema della copertura
botanico-vegetazionale, colturale e della potenzialità faunistica; al sistema
della stratificazione storica e dell’organizzazione insediativa.
Per ciascuno di tali sottosistemi il PUTT/P individua specifici elementi di
tutela (artt. 3.02, 3.03 e 3.04), la cui tutela viene modulata in maniera
differente a seconda, non solo della specificità dell’elemento caratterizzante,
ma anche del tipo ambito territoriale in cui esso viene a collocarsi.
Le prescrizioni minime di tutela si articolano, quindi, in prescrizioni valide
per ciascuno degli ambiti territoriali estesi, e dipoi in prescrizioni dettate
per ogni singolo ambito territoriale distinto.
Così, ad esempio, gli elementi strutturali del “sistema di assetto
geomorfologico, geologico e idrogeologico”, vengono tutelati, negli ambiti
territoriali di tipo “C”, dall’art. 3.05, comma 2.3; gli elementi strutturali
del sistema “componenti del paesaggio botanico-vegetazionale” sono tutelati,
negli a.t.e. di tipo “C”, dall’art. 3.05 comma 3.3.; infine gli elementi del
sistema “stratificazione storica dell’organizzazione insediativa” sono tutelati
negli a.t.e. di tipo “C” dall’art. 3.05 comma 4.2.
Il Capo II del Titolo II, infine, per ciascuno dei tre sottosistemi di tutela
disciplina compiutamente le singole componenti strutturali, che individua
graficamente negli elenchi e nelle cartografìe allegate al PUTT/p, e
normativamente nei vari articoli (artt. 3.06 e segg.), nell’ambito dei comma
intitolati “individuazioni” o “perimetrazioni”.
Il sistema di tutela approntato dal PUTT/p è insomma basato sulla individuazione
di specifici elementi di tutela (ambiti territoriali distinti) che le
cartografìe e gli elenchi allegati al PUT/p stesso debbono indicare
specificamente: il che porta ad affermare che in tanto ha senso la
perimetrazione di una zona quale ambito territoriale esteso, in quanto in essa
siano riconoscibili degli ambiti territoriali distinti.
L’affermazione secondo la quale la zona oggetto di intervento è classificata
dalle NTA del PUTT/P quale ambito esteso di tipo “C” nonché il richiamo
dell’art. 3.05 costituiscono, alla luce di quanto sopra detto, dei riferimenti
assolutamente generici e poco significativi, ed integrano un grave difetto di
motivazione in quanto alla individuazione dell’ambito di tipo “C” deve
corrispondere un ambito territoriale distinto, che il Comune non ha saputo
indicare, e che forse nemmeno il PUTT/p individua (circostanza questa che, ove
effettivamente sussistente, giustificherebbe una revisione della perimetrazione
del PUTT/p relativamente all’area di interesse della ricorrente).
Il parere di cui alla nota Dirigenziale del 2 novembre 2009, impugnato con
motivi aggiunti, è pertanto illegittimo per evidente difetto di istruttoria e di
motivazione, e pertanto merita di essere annullato per l’anzidetta ragione,
riconducibile al secondo dei motivi aggiunti, avente natura assorbente.
4. Vanno conclusivamente accolti tanto il ricorso principale che quello per
motivi aggiunti, con conseguente annullamento degli atti impugnati.
Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo, considerato
in particolare che la situazione venutasi a creare è evidentemente da imputare
anche alla Amministrazione resistente, che non ha rilevato per tempo la
necessità che l’intervento fosse soggetto ad autorizzazione paesaggistica.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia-Bari, sezione II,
definitivamente pronunciando sui ricorsi in epigrafe, così provvede:
- accoglie il ricorso principale e per l’effetto annulla il diniego di permesso
di costruire di cui alla nota del Dirigente dell’Area Urbanistica e Lavori
Pubblici del Comune di Conversano n. 14123 del 23 giugno 2009;
- accoglie il ricorso per motivi aggiunti, e per l’effetto annulla il diniego di
autorizzazione paesaggistica espresso di cui alla nota del Dirigente dell’Area
Urbanistica e Lavori Pubblici del Comune di Conversano n. 24046 del 2 novembre
2009.
Condanna il Comune di Conversano alla rifusione delle spese processuali in
favore della ricorrente, che si liquidano in E. 4.000,00 (euro quattromila),
oltre contributo unificato, IVA e CAP come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 1 aprile 2010 con
l'intervento dei Magistrati:
Amedeo Urbano, Presidente
Vito Mangialardi, Consigliere
Roberta Ravasio, Referendario, Estensore
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 18/06/2010
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
IL SEGRETARIO
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