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Testata registrata presso il Tribunale di Patti n. 197 del 19/07/2006 - ISSN
1974-9562
TAR PUGLIA, Bari, Sez. III - 27 ottobre 2010, n. 3830
DIRITTO URBANISTICO - DIRITTO PROCESSUALE AMMINISTRATIVO - Sanzioni
pecuniarie in materia di utilizzo del territorio - Giurisdizione esclusiva del
G.A. - Art. 34, d.lgs. n. 80/98 - Art. 133, c. 1, lett. f) del Codice del
processo amministrativo. Premesso che rientrano nella giurisdizione del
G.A., in generale, tutte le controversie relative all’applicazione di sanzioni
di carattere ripristinatorio quali demolizione o ripristino stato dei luoghi (ex
multis T.A.R. Veneto 18 gennaio 2007, n.129, T.A.R. Basilicata Potenza, sez. I,
09 luglio 2008 , n. 386), per quanto riguarda invece le sanzioni esclusivamente
pecuniarie, può aderirsi alla tesi che, valorizzando l’ampiezza della
giurisdizione esclusiva prevista dall’art 34 d.lgs 80/98 - oggi abrogato per
effetto dell’entrata in vigore del Codice processo amministrativo ma
sostanzialmente riproposto integralmente dall’art 133 c.1 lett f) c.p.a. - in
materia di utilizzo del territorio, vi ritiene compresa la funzione
sanzionatoria, essendo anch’essa strumentale all’esercizio del potere di
vigilanza, atteso che l’art 22-bis l.689/81, nella parte in cui riserva al
Tribunale civile la competenza in materia di opposizione a sanzioni irrogate per
violazioni in materia di urbanistica e di edilizia, fa comunque salve le
competenze stabilite da diverse disposizioni di legge, tra le quali veniva fatto
rientrare anche il previgente art 34 d.lgs. 80/98 (Cassazione, Sez. Unite sent.
12 marzo 2008 n.6525, id. ord. 4 luglio 2006, n.15222). Pres. Morea, Est.
Amovilli - T. s.p.a. (avv. Sticchi Damiani) c. Comune di Bari (avv.ti Farnelli e
Valla) - TAR PUGLIA, Bari, Sez. III - 27 ottobre 2010, n. 3830
N. 03830/2010 REG.SEN.
N. 02565/2004 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2565 del 2004, proposto da:
“T.I.M. - Telecom Italia Mobile - S.p.a. “, rappresentata e difesa dall'avv.
Ernesto Sticchi Damiani, con domicilio eletto presso Ernesto Sticchi Damiani in
Bari, c/o Avv. Rodio via Putignani,168;
contro
Comune di Bari, rappresentato e difeso dagli avv. Augusto Farnelli, Anna Valla,
con domicilio eletto presso Augusto Farnelli in Bari, c/o Avv.ra Comunale via
P.Amedeo 26;
per l'annullamento
previa istanza cautelare
- dell’ingiunzione di pagamento prot 155011 del 15 luglio 2004 a firma del
Direttore Settore Pianificazione del territorio - Gestione del P.R.G. del Comune
di Bari
- di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Bari;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 ottobre 2010 il dott. Paolo
Amovilli e uditi per le parti i difensori Maurizio Di Cagno, su delega di
Ernesto Sticchi Damiani e Giuseppe Macchione su delega di Augusto Farnelli e
Anna Valla.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
Espone la società ricorrente che con l’ingiunzione impugnata in epigrafe, il
Comune di Bari ordinava il pagamento della sanzione amministrativa pecuniaria,
ai sensi della l.r. Puglia n.5/2002, pari ad euro 2.500, per il mancato rispetto
dei termini previsti dall’art 87 d.lgs. 259/03 in materia di denuncia di inizio
attività volta alla installazione di impianti di telefonia mobile, avendo
intrapreso i lavori anteriormente al compimento dei novanta giorni ivi previsti.
Con ricorso notificato il 15 novembre 2004, ritualmente depositato, l'odierna
ricorrente, come sopra rappresentata e difesa, impugna il suddetto provvedimento
dirigenziale di ingiunzione, chiedendone l’annullamento, deducendo le seguenti
censure:
I. Violazione, falsa ed erronea applicazione degli art 13 l.r.Puglia n.5/2002,
86 e 87 d.lgs. 259/03, 1 l.689/81; eccesso di potere per erronea presupposizione
di diritto.
Secondo la difesa della ricorrente, l’entrata in vigore del “Codice
Comunicazioni elettroniche”approvato con d.lgs 259/2003 con introduzione di un
nuovo procedimento autorizzatorio unico improntato ad esigenze di
semplificazione del tutto autonomo rispetto alle previsioni di cui alla l.rl.
5/02, rende per ciò solo illegittima la pretesa sanzionatoria, per evidente
violazione del divieto di ricorso all’analogia codificato dall’art 1 l.689/1981.
Si costituiva il Comune, eccependo preliminarmente il difetto di giurisdizione,
richiamandosi a recente arresti sia della Cassazione che di questo Tribunale con
cui si afferma la giurisdizione del G.O. per tutte le controversie aventi ad
oggetto le opposizioni a sanzioni amministrative in materia urbanistica, venendo
in questione posizioni sostanziali di diritto soggettivo perfetto. Quanto al
merito, evidenziava la necessità di procedere ad una integrazione tra la
disciplina normativa introdotta dal d.lgs. 259/03 (quanto al nuovo procedimento
autorizzatorio unico) e la l.r. 5/2003 quanto al sistema sanzionatorio, poiché
diversamente opinando si giungerebbe all’aberrante privazione in capo al Comune
della potestà di sanzionare le violazioni inerenti il governo del territorio,
essendo carente il Codice Comunicazioni elettroniche di sanzioni specifiche
applicabili alla fattispecie.
Alla camera di consiglio del 14 dicembre 2004, con ordinanza n.1238/2004 veniva
respinta l’istanza cautelare di sospensione.
Preliminarmente ritiene il Collegio di affermare la giurisdizione del G.A.
Come correttamente rilevato da parte ricorrente, la giurisdizione in materia di
controversie attinenti a sanzioni amministrative irrogate per violazioni
edilizie o dell’uso del territorio è stata ed è tutt’ora oggetto di contrastanti
orientamenti all’interno dello stesso giudice della giurisdizione.
Premesso che rientrano nella giurisdizione del G.A., in generale, tutte le
controversie relative all’applicazione di sanzioni di carattere ripristinatorio
quali demolizione o ripristino stato dei luoghi (ex multis T.A.R. Veneto 18
gennaio 2007, n.129, T.A.R. Basilicata Potenza, sez. I, 09 luglio 2008 , n.
386), per quanto riguarda invece le sanzioni esclusivamente pecuniarie una prima
tesi, valorizzando l’ampiezza della giurisdizione esclusiva prevista dall’art 34
d.lgs 80/98 - oggi abrogato per effetto dell’entrata in vigore del Codice
processo amministrativo ma sostanzialmente riproposto integralmente dall’art 133
c.1 lett f) c.p.a. - in materia di utilizzo del territorio, vi ritiene compresa
la funzione sanzionatoria, essendo anch’essa strumentale all’esercizio del
potere di vigilanza, atteso che l’art 22-bis l.689/81, nella parte in cui
riserva al Tribunale civile la competenza in materia di opposizione a sanzioni
irrogate per violazioni in materia di urbanistica e di edilizia, fa comunque
salve le competenze stabilite da diverse disposizioni di legge, tra le quali
veniva fatto rientrare anche il previgente art 34 d.lgs. 80/98 (Cassazione, Sez.
Unite sent. 12 marzo 2008 n.6525, id. ord. 4 luglio 2006, n.15222)
Le stesse Sezioni Unite (8 agosto 2005 n.16612) poi, affermavano la
giurisdizione del G.A. sulle controversie relative all’applicazione di sanzioni
amministrative di tipo pecuniario, “se comunque alternative rispetto a sanzioni
di tipo ripristinatorio”.
Altra tesi invece, recentemente ripresa dalle Sezioni Unite (6 marzo 2009,
n.5455) opina nel senso della giurisdizione del G.O. in ragione della specialità
della l. 24 novembre 1981, n. 689, art. 22-bis, che attribuisce, in linea di
principio, a detto giudice la cognizione dell'intera materia delle sanzioni
amministrative (Cass. civ., sez. un., sent. 2 luglio 2008, n. 18040; Cass. civ,,
sez. un., ord. 4 luglio 2006, n. 15222) nonché in ragione della eccezionalità
delle disposizioni attributive della giurisdizione esclusiva al G.A.,
confermandosi che la situazione giuridica soggettiva di chi deduce di essere
stato sottoposto a sanzione in casi o in modi non stabiliti dalla legge ha
consistenza di diritto soggettivo perfetto (in questi termini anche C.G.A. 4
febbraio 2010, n.109, T.A.R. Umbria sez I, 1 ottobre 2009 n.594, T.A.R. Sicilia
Palermo sez II, 28 novembre 2007, n.3216).
Così riassunto in estrema sintesi il contrasto di giurisprudenza, ritiene il
Collegio di aderire alla prima tesi, formatasi sull’abrogato art 34 d.lgs.80/98,
sulla base del disposto normativo oggi codificato dall’art 134 c.1 lett f)
secondo cui sono devolute alla giurisdizione esclusiva del G.A., salvo ulteriori
previsioni di legge,“ le controversie aventi ad oggetto gli atti e i
provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica e edilizia,
concernente tutti gli aspetti dell'uso del territorio, e ferme restando le
giurisdizioni del Tribunale superiore delle acque pubbliche e del Commissario
liquidatore per gli usi civici, nonche' del giudice ordinario per le
controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennita'
in conseguenza dell'adozione di atti di natura espropriativa o ablativa”.
La disposizione del Codice del processo amministrativo, benché non innovativa e
sostanzialmente riproduttiva del testo precedente - rientrando comunque nei
principi di cui alla legge delega 69/2009 “il riordino delle norme vigenti sulla
giurisdizione del G.A.anche rispetto alle altre giurisdizioni” - induce a
ritenere compresa nella giurisdizione del G.A. tutte le controversie riguardanti
la validità o efficacia di sanzioni amministrative pecuniarie concernenti il
governo del territorio, per il principio di specialità e di successione delle
leggi nel tempo, non ravvisandosi alcun contrasto con le coordinate tracciate
dalla Corte Costituzionale (sentenze 6 luglio 2004, n.204, 11 maggio 2006,
n.191, 5 febbraio 2010 n.35) in punto di delimitazione della giurisdizione
esclusiva, giacché proprio il descritto particolare intreccio, nelle questioni
sanzionatorie, delle posizioni di diritto soggettivo e di interesse legittimo -
unitamente all’essere l’“urbanistica” materia “determinata” e alla presenza di
una attività pur sempre autoritativa in luogo di un mero comportamento materiale
- giustifica pienamente il ruolo del GA quale giudice anche dei diritti.
Ciò inoltre, pare maggiormente conforme allo stesso principio direttivo espresso
dal legislatore delegato (art 44 l.69/09) di “concentrazione” della tutela
giurisdizionale.
Va pertanto affermata la giurisdizione esclusiva del GA ex art 134 c.1 lett f)
c.p.a.
Nel merito il ricorso è fondato.
La tesi difensiva del Comune, per quanto pregevole e rispondente alla necessità
di garantire la doverosa potestà pubblica di controllo del territorio, non può
secondo il Collegio essere condivisa.
Infatti, se in linea di principio può condividersi la permanenza delle norme di
cui alla l.r. 5/2002 in quanto non incompatibili con il successivo Codice
Comunicazioni elettroniche (T.A.R. Puglia Bari, sez. III, 05 febbraio 2008 , n.
153) e non automaticamente abrogate, anche per un principio di separazione tra
fonte statale e regionale, a diverse conclusioni deve giungersi per quanto
concerne il sistema sanzionatorio codificato dall’art 13 c.2 l.r.5/02, calibrato
su un distinto procedimento autorizzatorio, completamente sostituito per ragioni
di semplificazione e di erogazione sull’intero territorio nazionale del servizio
pubblico, dallo speciale procedimento unico di cui al d.lgs 259/2003.
La pretesa sanzionatoria invocata dal Comune di Bari ex l.r. 5/02, manifesta
nella fattispecie per cui è causa carattere di applicazione in via analogica,
essendo del tutto autonomo, come detto, l’innovativo procedimento autorizzatorio
unico previsto dal Codice, ponendosi in contrasto insanabile con il divieto del
ricorso all’analogia posto dall’art 1 della l.689/81 quale principio generale
del sistema sanzionatorio amministrativo (ex multis Cassazione sez I 1 agosto
2003, n.11732, id 27 giugno 2006 n.14828).
Per i suesposti motivi il ricorso è fondato e va accolto.
Sussistono giusti motivi per compensare le spese tra le parti, in relazione alla
complessità delle questioni trattate.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Terza)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie
e per l’effetto annulla il provvedimento impugnato.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 13 ottobre 2010 con
l'intervento dei magistrati:
Pietro Morea, Presidente
Antonio Pasca, Consigliere
Paolo Amovilli, Referendario, Estensore
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 27/10/2010
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
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