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1974-9562
TAR SARDEGNA, Sez. I - 19 febbraio 2010, n. 204
RIFIUTI - Servizio di raccolta e trasporto dei r.s.u. - Scadenza del
contratto - Sindaco - Ordinanza contingibile e urgente - Ordine di proseguire il
servizio per un limitato periodo di tempo - Legittimità - Emergenza sanitaria -
Imposizione della prosecuzione secondo le condizioni pattuite nel pregresso
rapporto contrattuale - Illegittimità - Principio del giusto compenso. Il
Sindaco, avvalendosi dei propri poteri di ordinanza extra ordinem, ben
può imporre all’impresa già affidataria del servizio di raccolta e trasporto dei
rifiuti solidi urbani, di proseguire, dopo la scadenza del contratto,
nell’espletamento del servizio, per un limitato periodo di tempo, per affrontare
una situazione di emergenza sanitaria (cfr. Cons. Stato, V Sez., 3/2/2000, n.
596 e 2/12/2002 n. 6624; T.A.R. Campania - Napoli, I Sez., 21/6/2005, n. 8328,
T.A.R. Puglia - Lecce, 24/9/2007 n. 3361). Tuttavia, è illegittima l’imposizione
della prosecuzione del servizio alle medesime condizioni pattuite nell’ambito
del pregresso rapporto contrattuale, risolvendosi tale determinazione in
un’ingiustificata imposizione al privato del prezzo del servizio, in contrasto
con l’esigenza del giusto compenso e col principio secondo cui la potestà
d'ordinanza deve, in linea di massima, limitarsi ad imporre misure tali da
comportare il minor sacrificio possibile per il destinatario”(cfr. citato T.A.R.
Campania - Napoli, I Sez., 21/6/2005 n. 8328, T.A.R. Sicilia - Palermo, I Sez.,
27/3/2008, n. 383, e TAR Lazio - Roma, II Sez., 6/10/2001, n. 8173 nonché citato
Cons. Stato, V Sez., 2/12/2002 n. 6624). Pres. Numerico, Est. Maggio C. r.l.
(avv. Rossi) c. Comune di Villanova Monteleone (avv. Davini). TAR SARDEGNA,
Sez. I - 19 febbraio 2010, n. 204
N. 00204/2010 REG.SEN.
N. 00621/2007 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
Sul ricorso numero di registro generale 621 del 2007, proposto da:
Consorzio Servizi Imprese Riunite – Co.s.i.r. a r.l., rappresentato e difeso
dall'avv. Antonello Rossi, presso il cui studio in Cagliari, via Andrea Galassi
n. 2, è elettivamente domiciliato;
contro
Comune di Villanova Monteleone, in persona del Sindaco pro tempore,
rappresentato e difeso dall'avv. Vittore Davini ed elettivamente domiciliato
presso lo studio dell’avv. Monica Macciotta in Cagliari, via San Salvatore Da
Civita n. 11;
per l'annullamento
dell’ordinanza 30/5/2007 n. 9 con cui il Sindaco di Villanova Monteleone ha
ordinato al ricorrente la prosecuzione del servizio di raccolta e trasporto dei
rifiuti solidi urbani
delle note sindacali 25/5/2007 n. 3477, 11/6/2007 n. 3874 e 11/7/2007 n. 4736;
della delibera di Giunta 6/7/2007 n. 99;
dell’ordinanza sindcale 27/11/2007 n. 79 avente ad oggetto la prosecuzione del
suddetto servizio fino al subentro della nuova impresa;
e per la condanna
dell’amministrazione intimata al risarcimento del danno.
Visto il ricorso con i relativi allegati.
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Villanova Monteleone.
Viste le memorie prodotte dalle arti a sostegno delle rispettive difese.
Visti tutti gli atti della causa.
Nominato relatore per l'udienza pubblica del 20 gennaio 2010 il dott. Alessandro
Maggio e uditi l’avvocato A. Rossi per la ricorrente e l’avvocato M. Bazzoni in
sostituzione dell’avvocato V. Davini per l’amministrazione resistente.
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Il Consorzio Servizi Imprese Riunite – Cosir a r.l., ha gestito, in qualità di
appaltatore, il servizio di raccolta e trasporto rifiuti soldi urbani, nonchè
raccolta differenziata dei rifiuti e attività minori, per il comune di Villanova
Monteleone sino al 30/4/2007 data di scadenza del contratto.
Cessato il rapporto contrattuale, il Sindaco del suddetto comune ha adottato
l’ordinanza contingibile ed urgente 30/5/2007 n. 9, con la quale ha ingiunto al
Cosir di proseguire nello svolgimento del servizio di raccolta e trasporto dei
rifiuti solidi urbani per un importo proporzionalmente pari a quello stabilito
nel precedente contratto d’appalto per l’intero servizio di igiene urbana.
Ritenendo ordinanza e ulteriori determinazioni meglio descritte in epigrafe
illegittime, il Cosir le ha impugnate chiedendone l’annullamento e domandando,
inoltre, il risarcimento dei danni.
A sostegno del gravame deduce, in sintesi, due censure:
1) il Sindaco, non poteva ingiungere alla ricorrente la prosecuzione del
servizio di raccolta e trasporto di rifiuti solidi urbani, mediante l’adozione
di un provvedimento contingibile ed urgente, atteso che la data di scadenza del
contratto era nota da tempo e avrebbe potuto porre rimedio alla situazione
attivandosi tempestivamente, attraverso gli ordinari strumenti previsti dal
codice dei contratti;
2) in ogni caso non avrebbe potuto imporre all’odierna istante di svolgere il
servizio ad un prezzo determinato unilateralmente e in misura antieconomica per
l’impresa.
Nelle more del giudizio il Sindaco di Villanova Monteleone ha emanato
l’ordinanza contingibile ed urgente 27/11/2007 n. 79 con cui ha disposto
l’ulteriore prosecuzione del servizio.
Avverso la nuova ingiunzione il Cosir ha proposto ricorso per motivi aggiunti
affidato agli identici motivi già dedotti col ricorso introduttivo. Anche in
questo caso l’azione impugnatoria è stata affiancata da quella risarcitoria.
Si è costituita in giudizio l’amministrazione comunale, depositando memoria con
cui si è opposta all’accoglimento del ricorso.
Alla pubblica udienza del 20/1/2010 la causa, su richiesta delle parti, è stata
posta in decisione.
DIRITTO
In via pregiudiziale occorre affrontare la questione di rito sollevata dal
comune di Villanova Monteleone.
Sostiene quest’ultimo che avendo il ricorrente chiesto oltre all’annullamento
delle ordinanze contingibili ed urgenti impugnate anche il risarcimento dei
danni, il ricorso avrebbe dovuto essere notificato anche al Ministero
dell’Interno, mentre, invece, quest’ultimo non è stato evocato in giudizio.
L’eccezione non merita accoglimento.
In base al prevalente orientamento giurisprudenziale, cui si richiama la
resistente amministrazione, “In caso di impugnazione di un provvedimento
contingibile e urgente, adottato dal Sindaco quale ufficiale di Governo, è
escluso che il relativo ricorso, se proposto solo per l'annullamento di atti,
debba essere notificato anche al Ministero dell'interno, mentre diversamente
deve essere ritenuto nel caso di contemporanea o successiva azione risarcitoria,
affinché lo Stato non venga chiamato a rispondere dei danni senza aver potuto
tempestivamente difendersi; infatti, è applicabile il principio che lo Stato (e
non il comune) sia l'unico soggetto legittimato passivo dell'azione risarcitoria
proposta per il ristoro dei danni derivanti dall'esecuzione delle ordinanze
contingibili e urgenti adottate dal sindaco” (cfr. Cons. Stato, V Sez.,
13/8/2007 n. 4448, Cass. Civ. III Sez., 31/7/2002 n. 11356, T.A.R. Molise
9/4/2009 n. 124).
Ad avviso del Collegio siffatto orientamento, sicuramente condivisibile, non si
attaglia al caso di specie.
Ambedue le ordinanze impugnate richiamano espressamente gli artt. 50 e 54 del D.
Lgs. 18/8/2000 n. 267.
Occorre, dunque, partire dalla considerazione delle due norme, avendo riguardo
al testo vigente all’epoca dei fatti controversi.
La prima, al comma 5, disponeva: “… in caso di emergenze sanitarie o di igiene
pubblica a carattere esclusivamente locale le ordinanze contingibili e urgenti
sono adottate dal sindaco, quale rappresentante della comunità locale. Negli
altri casi l'adozione dei provvedimenti d'urgenza, ivi compresa la costituzione
di centri e organismi di referenza o assistenza, spetta allo Stato o alle
regioni in ragione della dimensione dell'emergenza e dell'eventuale
interessamento di più ambiti territoriali regionali”.
La seconda, al comma 2, prevedeva “Il sindaco, quale ufficiale del Governo,
adotta, con atto motivato e nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento
giuridico, provvedimenti contingibili e urgenti al fine di prevenire ed
eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità dei cittadini; per
l'esecuzione dei relativi ordini può richiedere al prefetto, ove occorra,
l'assistenza della forza pubblica”.
Dal confronto con i due testi normativi emerge con sufficiente chiarezza che
allorquando il Sindaco agisce per fronteggiare “emergenze sanitarie o di igiene
pubblica a carattere esclusivamente locale”, egli opera nella veste di autorità
locale, con il risultato che le conseguenze dei propri atti debbono imputarsi,
ad ogni effetto, ivi compreso quello risarcitorio, all’ente territoriale. Mentre
il suo agire, ai soli fini risarcitori, dovrà essere imputato allo Stato
unicamente laddove provveda, ex art. 54, quale ufficiale del governo, “al fine
di prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l'incolumità dei
cittadini”.
Nel caso di specie, le impugnate ordinanze extra ordinem, sono state
esplicitamente emanate in considerazione della necessità e urgenza di assicurare
la “prosecuzione del servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti solidi urbani
al fine di evitare gravi conseguenze all’igiene e alla sanità pubblica”
(ordinanza 30/5/2007 n. 9), ovvero “al fine di evitare il diffondersi di gravi
emergenze sanitarie” (ordinanza 27/11/2007 n. 79).
Il Sindaco, dunque, nonostante il riferimento fatto anche all’art. 54, ha
chiaramente agito utilizzando il potere dei cui all’art. 50 e quindi “quale
rappresentante della comunità locale”.
Correttamente, pertanto, il ricorrente consorzio ha evocato in giudizio il solo
comune.
Il ricorso può, quindi, essere esaminato nel merito, partendo dall’azione
impugnatoria.
La prima doglianza di ricorso e motivi aggiunti è infondata.
In punto di diritto occorre rilevare che il verificarsi di una situazione non
nuova e neanche imprevedibile non è, in linea di massima, di ostacolo
all’utilizzo del potere di ordinanza, poiché ciò che rileva non è la
circostanza, estrinseca, che il pericolo sia correlato ad una situazione
preesistente ovvero ad un evento nuovo ed imprevedibile, ma la sussistenza della
necessità e dell'urgenza attuale di intervenire a difesa degli interessi
pubblici da tutelare, a prescindere sia dalla prevedibilità che dalla stessa
imputabilità all'amministrazione o a terzi della situazione di pericolo che il
provvedimento è rivolto a rimuovere. Deve, dunque, aversi riguardo unicamente
all'oggettiva ricorrenza di una situazione di pericolo non fronteggiabile
adeguatamente e tempestivamente con le ordinarie misure.
Facendo applicazione di tale principio la giurisprudenza ha ritenuto che il
Sindaco, avvalendosi dei propri poteri di ordinanza extra ordinem, ben possa
imporre all’impresa già affidataria del servizio di raccolta e trasporto dei
rifiuti solidi urbani, di proseguire, dopo la scadenza del contratto,
nell’espletamento del servizio, per un limitato periodo di tempo, per affrontare
una situazione di emergenza sanitaria (cfr. Cons. Stato, V Sez., 3/2/2000, n.
596 e 2/12/2002 n. 6624; T.A.R. Campania - Napoli, I Sez., 21/6/2005, n. 8328,
T.A.R. Puglia – Lecce, 24/9/2007 n. 3361).
Nel caso di specie, non è dubbio che ricorressero i presupposti per provvedere
in via contingibile ed urgente, non avendo il Sindaco alcun altro rimedio
ordinario a disposizione per garantire, con altrettanta celerità, l’esecuzione
del servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti solidi urbani, essenziale per
prevenire, sino al completamento delle operazioni di gara per l’individuazione
del nuovo concorrente, gravi conseguenze igieniche alla popolazione.
E’, invece, fondata la seconda censura di ricorso e motivi aggiunti
Ed invero, “La determinazione della p.a. di imposizione della prosecuzione del
servizio alle medesime condizioni contrattuali, risalenti ad alcuni anni
addietro, si risolve in una ingiustificata imposizione al privato del prezzo del
servizio, in contrasto con l'esigenza del giusto compenso e col principio
secondo cui la potestà d'ordinanza deve, in linea di massima, limitarsi ad
imporre misure tali da comportare il minor sacrificio possibile per il
destinatario”(cfr. citato T.A.R. Campania - Napoli, I Sez., 21/6/2005 n. 8328,
T.A.R. Sicilia - Palermo, I Sez., 27/3/2008, n. 383, e TAR Lazio - Roma, II
Sez., 6/10/2001, n. 8173 nonché citato Cons. Stato, V Sez., 2/12/2002 n. 6624).
Nella fattispecie, il Sindaco ha imposto al ricorrente l’esecuzione del servizio
di raccolta e trasporto di rifiuti solidi urbani stabilendo che il corrispettivo
dovuto fosse il medesimo già pattuito nell’ambito del pregresso rapporto
contrattuale, il quale però comprendeva anche il servizio di raccolta
differenziata dei rifiuti ed altre attività minori.
Deve ritenersi, tuttavia, che nemmeno in questo caso la suddetta autorità
comunale potesse fissare unilateralmente, il compenso da corrispondere, atteso
che, in ogni caso, non risulta compiuta alcuna verifica in ordine all’idoneità
del corrispettivo stabilito a remunerare con carattere di effettività lo
svolgimento della prestazione imposta.
Sotto il profilo impugnatorio il ricorso va, dunque, accolto.
Può passarsi, pertanto, all’esame della proposta domanda risarcitoria, che
risulta fondata.
Com’è noto la responsabilità patrimoniale della pubblica amministrazione per
attività provvedimentale illegittima ha natura extracontrattuale, per cui
dall'annullamento dell'atto illegittimo non consegue automaticamente il diritto
al risarcimento del danno, rendendosi prima necessario l'accertamento di tutti
gli elementi costitutivi del fatto illecito indicati nell’art. 2043 cod. civ.
Nel caso di specie siffatti elementi (illegittimità dell’atto, danno, nesso di
causalità tra attività amministrativa e danno, elemento soggettivo) sono tutti
compresenti, come si ricava dalla documentazione depositata in giudizio. In
particolare per quanto riguarda l’elemento soggettivo della colpa la
giurisprudenza ormai più accreditata e che il collegio condivide, ritiene che il
privato danneggiato possa limitarsi ad invocare l'illegittimità dell'atto quale
indice presuntivo della colpa, restando a carico dell'Amministrazione l'onere di
dimostrare che si è trattato di un errore scusabile per contrasti
giurisprudenziali sull'interpretazione della norma, per la complessità del
fatto, ovvero per l'influenza di altri soggetti (cfr. fra le tante, Cons. Stato,
V Sez., 20/7/2009, n. 4527; idem, VI Sez., 23/7/2009, n. 4628).
Nella specie, l’amministrazione non ha nemmeno affermati di essere incorsa in
errore scusabile, per cui possono ritenersi sussistenti tutti i presupposti per
affermare la sussistenza della responsabilità dell’intimata amministrazione.
Relativamente alla quantificazione del danno il ricorrente ha avanzato una
richiesta di condanna specifica, fornendo all’uopo elementi probatori a sostegno
della domanda, che inducono il Collegio a ritenere preferibile, ai fini di una
più precisa determinazione degli importi dovuti, la via di indicare all’intimata
amministrazione i criteri ai quali dovrà attenersi per formulare all’istante una
proposta di liquidazione del danno ai sensi
dell’art. 35 del D. Lgs. 31/3/1998 n. 80.
Il comune dovrà pertanto:
a) determinare le unità di personale, con la relativa categoria contrattuale,
occorrenti per l’esecuzione del servizio imposto, tenendo conto che quest’ultimo
includeva prestazioni più ridotte rispetto a quelle dovute in base al precedente
rapporto contrattuale, svolto, secondo le affermazioni del ricorrente, con 5
dipendenti;
b) quantificare il costo del detto personale, applicando all’uopo la tabelle
FISE relative al CCNL di categoria vigente all’epoca dell’esecuzione del
servizio di che trattasi e detraendo eventuali e comprovate contribuzioni
ottenute dall’odierno istante;
c) quantificare il costo di automezzi e attrezzature effettivamente utilizzate
per l’espletamento della prestazione;
d) non conteggiare alcun onere a titolo di spese asseritamente sostenute per il
reperimento di automezzi sostitutivi impiegati presso altri committenti, in
quanto la suddetta voce di danno è rimasta del tutto sfornita di prova;
e) applicare sui costi così ottenuti le percentuali di spese generali (8 %) e
utile d’impresa (10 %) così come richiesti dal Cosir;
f) detrarre dalla somma così determinata quanto già corrisposto per il servizio
eseguito in ottemperanza alle ordinanze impugnate;
g) sul capitale residuo così determinato dovrà essere calcolata,
trattandosi di debito di valore, la rivalutazione monetaria fino alla data di
pubblicazione della sentenza e inoltre, da quest’ultima data e sino
all'effettivo soddisfo, gli interessi nella misura legale.
La proposta da parte dell’intimata amministrazione dovrà pervenire al ricorrente
entro 90 giorni dalla comunicazione della presente sentenza.
Sussistono validi motivi per disporre l’integrale compensazione di spese ed
onorari di giudizio.
P.Q.M.
Accoglie la domanda impugnatoria proposta col ricorso in epigrafe e per
l’effetto annulla, secondo quanto specificato in motivazione le impugnate
ordinanze.
Accoglie, altresì, la proposta domanda risarcitoria disponendo che il comune
resistente provveda a formulare al ricorrente una proposta di pagamento, secondi
i criteri fissati in motivazione, nel termine di novanta giorni dalla
comunicazione della presente sentenza.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Cagliari nelle camere di consiglio del 20 gennaio – 3 febbraio
2010 con l'intervento dei Magistrati:
Paolo Numerico, Presidente
Alessandro Maggio, Consigliere, Estensore
Grazia Flaim, Consigliere
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 19/02/2010
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
IL SEGRETARIO
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