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Testata registrata presso il Tribunale di Patti n. 197 del 19/07/2006 - ISSN
1974-9562
T.A.R. TOSCANA, Sez. II - 19 febbraio 2010, n. 436
INQUINAMENTO - Bonifica di siti contaminati - Ordinanza ex art. 244 d.lgs. n.
152/2006 - Competenza - Provincia - Disciplina transitoria ex art. 265, c. 3 -
Applicabilità - Limiti. In tema di bonifica di siti contaminati, ai sensi
dell’art. 244 del d.lgs. 3 aprile 2006 n. 152, la competenza ad emettere
l’ordinanza con la quale il responsabile dell’inquinamento è diffidato a
provvedere appartiene, dalla data di entrata in vigore del nuovo codice
dell’ambiente, alla provincia e non al comune. Devono ritenersi fatti salvi, in
forza della norma transitoria di cui all’art. 265, c. 3, solo i procedimenti che
si sono conclusi con una espressa autorizzazione degli interventi di bonifica,
sulla base del principio per cui "nel caso di mutamento della norma regolatrice
del potere amministrativo, restano soggette alla vigente normativa solo con i
sub-procedimenti che hanno prodotto effetti consolidati o comunque
legittimamente esteriorizzati e portati concretamente ad esecuzione" (T.A.R.
Sicilia, Catania, sez. I, 20 luglio 2007, n. 1254). Pres. Nicolosi, Est. Massari
- C.s.p.a. (avv.ti Alfarano, Lanero e Nocentini) c.Comune di Pomarance (avv.
Grassi), Ministero dell’ambiente e tutela del territorio e del mare (Avv.
Stato), regione Toscana (avv.ti Bora e Mancini) e altri (n.c.). TAR TOSCANA,
Sez. II - 19 febbraio 2010, n. 436
INQUINAMENTO - Procedimenti in materia di bonifica ambientale -
Partecipazione dei destinatari. Nei procedimenti in materia di bonifica
ambientale, è necessario che la P.A. consenta ai soggetti destinatari delle
prescrizioni dettate dalla stessa P.A. di partecipare al relativo procedimento
(articolato in una o più Conferenze di Servizi, istruttorie e decisorie). Ciò,
quantomeno, con riguardo alle fasi procedimentali in cui emerge l’esistenza di
una contaminazione del terreno e della falda acquifera nell’area in esame e che
poi sfociano nelle determinazioni assunte dalla Conferenza di Servizi decisoria.
È evidente, infatti, che l’onerosità degli obblighi imposti agli interessati
impone di instaurare con questi ultimi un ampio contraddittorio. Pres. Nicolosi,
Est. De Berardinis - L. s.p.a. e altro (avv.ti Castaldi, Pillon e Morelli) c.
Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e altri (Avv. Stato) e
altro (n.c.). TAR TOSCANA, Sez. II - 19 febbraio 2010, n. 436
INQUINAMENTO - Procedimenti di bonifica - Attività istruttoria -
Contraddittorio procedimentale - Accertamenti analitici - Art. 223 disp. att.
c.p.p.. Nell’attività istruttoria del procedimento di bonifica, il
contraddittorio procedimentale si appalesa necessario in particolare per gli
accertamenti analitici (v. T.A.R. Lombardia, Sez. I, n. 1913/2007, cit.): ciò,
atteso che l’onere di effettuare gli accertamenti in contraddittorio con le
parti interessate risponde ad evidenti ragioni di trasparenza e pubblicità,
principi del diritto vivente cui la P.A. si deve uniformare in ogni momento
della propria azione, oltre che all’interesse pubblico all’imparzialità
dell’azione amministrativa. Va poi rilevato che in materia è applicabile l’art.
223 disp. att. c.p.p., secondo cui, qualora, nel corso di attività ispettive o
di vigilanza previste da leggi o decreti, si debbano eseguire analisi di
campioni per le quali non è prevista la revisione, l’organo procedente deve,
anche oralmente, dare avviso all’interessato dell’ora e del luogo di
effettuazione delle analisi, in funzione del diritto dello stesso di presenziare
a queste, di persona o tramite persona di fiducia da lui designata,
eventualmente con l’assistenza di un consulente tecnico (cfr. T.A.R., Lombardia,
Sez. I, 11 novembre 2003, n. 4982, che, in proposito, ricorda l’orientamento
della Cassazione, per cui la disposizione è applicabile anche alle analisi di
campioni finalizzate a verificare l’esistenza di illeciti puniti con sanzioni
amministrative). Pres. Nicolosi, Est. De Berardinis - L. s.p.a. e altro (avv.ti
Castaldi, Pillon e Morelli) c. Ministero dell’Ambiente e della Tutela del
Territorio e altri (Avv. Stato) e altro (n.c.). TAR TOSCANA, Sez. II - 19
febbraio 2010, n. 436
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
N. 00436/2010 REG.SEN.
N. 00623/2008 REG.RIC.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
Sul ricorso numero di registro generale 623 del 2008, proposto da:
Soc. Chimica Larderello S.p.A., in persona del legale rappresentante p.t.,
rappresentata e difesa dagli avv. Gaetano Alfarano, Maria Grazia Lanero, Simone
Nocentini, con domicilio eletto presso Simone Nocentini in Firenze, via dei
Rondinelli 2;
contro
Comune di Pomarance, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso
dall’avv. Renzo Grassi, con domicilio eletto presso Luca Capecchi in Firenze,
via Bonifacio Lupi 20;
Ministero dell’ambiente e tutela del territorio e del mare, in persona del
Ministro p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura distr.le dello Stato di
Firenze, domiciliataria per legge;
Regione Toscana, in persona del Presidente p.t., rappresentata e difesa dagli
avv.ti Lucia Bora, Barbara Mancino, con domicilio eletto presso Lucia Bora in
Firenze, p.za Unità Italiana 1;
Provincia di Pisa, in persona del Presidente p.t.,
Provincia di Livorno, in persona del Presidente p.t.,
Comune di Volterra, in persona del Sindaco p.t.,
Comune di Castelnuovo Val di Cecina, in persona del Sindaco p.t.,
Comune di Montecatini Val di Cecina, in persona del Sindaco p.t.,
Comune di Montescudaio, in persona del Sindaco p.t.,
Comune di Riparbella, in persona del Sindaco p.t.,
Comune di Guardistallo, in persona del Sindaco p.t.,
Comune di Cecina, in persona del Sindaco p.t.,
Comunita’ Montana Alta Val di Cecina, in persona del Presidente p.t.;
A.R.P.A.T. Azienda Reg. Protezione Ambientale della Toscana;
Consiglio Nazionale delle Ricerche, in persona del Presidente p.t.;
ICRAM - Istituto Centrale Ricerca Scientifica e Tecnologica in persona del
Presidente p.t.;
nei confronti di
Soc. Syndial S.p.A., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e
difesa dagli avv. Mario Bassani, Flavia Pozzolini, Giovanni Roggero, con
domicilio eletto presso Flavia Pozzolini in Firenze, via XX Settembre n. 60;
Eni S.p.A. in persona del legale rappresentante p.t.;
per l'annullamento
previa sospensione dell'efficacia,
- dell’ordinanza del Direttore del Settore Gestione del Territorio del Comune di
Pomarance n.2 del 24 gennaio 2008, avente ad oggetto la bonifica del Bacino
Minerario Doccini in località Canova, nella parte in cui è stato ordinato alla
Società Chimica Larderello S.p.A., quale soggetto corresponsabile
dell’inquinamento del sito minerario menzionato nel periodo tra il 1993 e il
1995, di provvedere, entro il termine di 90 giorni, “all’integrazione del piano
di caratterizzazione presentato il 4 novembre 2003, prot.13208, poi integrato in
data 16 dicembre 2003, prot. 15192 secondo le prescrizioni contenute nel parere
della conferenza Provinciale e riportate nel proprio Provvedimento n.129 del 13
luglio 2006”, decorso il quale l’Amministrazione procederà all’esecuzione in
danno del soggetto obbligato e al recupero delle somme anticipate;
- di ogni altro atto presupposto, antecedente, conseguente o, comunque, connesso
con quello impugnato, anche non conosciuto, limitatamente alla parte in cui
hanno individuato la Società Chimica Larderello S.p.A. quale soggetto
corresponsabile dell’inquinamento del Bacino Canova...
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Pomarance;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Ambiente e Tutela del
Territorio e del Mare;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Toscana;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Soc. Syndial S.p.A.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 gennaio 2010 il dott. Bernardo
Massari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO
Con nota del 10 agosto 2007 il Dirigente del Settore gestione del territorio del
Comune di Pomarance comunicava alla società ricorrente l'avvio del procedimento
volto all'adozione di un provvedimento di intimazione quale soggetto
asseritamente responsabile, per il periodo dal 1993 al 1995, dell'inquinamento
del bacino minerario denominato Doccini, sito in località Canova dello stesso
Comune.
Ad avviso del Comune alla Società Chimica Larderello sarebbe da imputarsi la
contaminazione del sito per il suddetto periodo temporale, nella sua qualità di
soggetto che nel periodo sopra precisato ha gestito gli impianti della
concessione mineraria rilasciata nel 1969 e più volte rinnovata.
Per il periodo dal 1967 al 1988 l'amministrazione comunale individuava quale
soggetto responsabile ENI s.p.a., mentre per il periodo successivo, sino al
1992, la responsabilità veniva attribuita alla SYNDIAL S.p.A.
Peraltro, già in data 6 maggio 2002 il Comune di Pomarance aveva ingiunto alla
società ricorrente di presentare un piano di caratterizzazione per la bonifica
del sito Canova.
Avvero tale atto veniva proposta impugnazione dinanzi a questo T.A.R. che
accoglieva l’istanza incidentale, sospendendone l’efficacia "limitatamente e per
la parte in cui l'inquinamento presente nell'area non appare in toto riferibile
alla Società Chimica Larderello".
In precedenza, con ricorso straordinario al Presidente della repubblica del 27
giugno 2000, la Società Chimica Larderello aveva contestato la delibera della
consiglio regionale toscano del 21 dicembre 1999 n. 384 di approvazione del
Piano regionale dei rifiuti nella parte in cui la medesima veniva individuata
come responsabile della bonifica del sito in parola.
In data 4 novembre 2003 la ricorrente presentava comunque un piano preliminare
di caratterizzazione integrato il 16 dicembre 2003.
In data 15 aprile 2005 veniva sottoscritto un accordo di programma tra il
Ministero dell’ambiente, la Regione Toscana, le Province di Pisa e Livorno, l’ARPAT,
l’ICRAM, il CNR e il Comune di Pomarance con cui, subordinatamente all’esercizio
dei poteri sostitutivi di cui all’art. 17 del d.lgs. n. 22/1997, veniva disposto
il finanziamento per la bonifica e il recupero ambientale del comprensorio
minerario del bacino del fiume Cecina.
Tuttavia, non essendo il procedimento di cui sopra sfociato in alcun
provvedimento conclusivo, il Comune di Pomarance emetteva l'ordinanza in
epigrafe con cui intimava alla ricorrente, unitamente agli altri soggetti
ritenuti responsabili per altri periodi temporali, di provvedere alla bonifica
del sito, prescrivendo la presentazione del piano di caratterizzazione, ai sensi
dell'art. 10, comma 2, del decreto ministeriale 25 ottobre 1999, n. 471 e
fissando il termine di 90 giorni per la presentazione di tale piano, decorso il
quale si sarebbe provveduto all'esecuzione in danno e il recupero delle somme
anticipate.
Contro tale atto ricorre la società in intestazione chiedendone l’annullamento,
previa sospensione, con vittoria di spese e deducendo i motivi che seguono:
1. Nullità per incompetenza assoluta. Violazione degli artt. 239 e segg. del
d.lgs. 3 aprile 2006. n. 152 e dell’art. 21 septies della l. n. 241/1990.
2. Violazione del principio “chi inquina paga” espresso dalle Direttive
91/156/CE, 91/689/CE e dei principi di cui agli artt. 239 e segg. del d.lgs. 3
aprile 2006. n. 152. Eccesso di potere per errore sui presupposti, travisamento
dei fatti, difetto di istruttoria e di motivazione, contraddittorietà ed
illogicità manifesta.
3. Violazione degli artt. 239 e segg. del d.lgs. 3 aprile 2006. n. 152. Eccesso
di potere per difetto di istruttoria e di motivazione, errore sui presupposti,
contraddittorietà ed illogicità.
4 Eccesso di potere per errore sui presupposti, difetto di istruttoria e
travisamento dei fatti sotto altro profilo. Irragionevolezza e
contraddittorietà.
Si sono costituiti in giudizio, opponendosi all’accoglimento del gravame, il
Ministero dell’ambiente e tutela del territorio e del mare, la Regione Toscana,
il Comune di Pomarance e la controinteressata SYNDIAL S.p.A.
Con ordinanza n. 549 depositata il 12 giugno 2008 veniva respinta la domanda
incidentale di sospensione dell’efficacia dell’atto impugnato.
Alla pubblica udienza dell’8 gennaio 2010 il ricorso è stato trattenuto per la
decisione.
DIRITTO
Con il ricorso in esame viene impugnata, unitamente agli atti presupposti del
procedimento, l’ordinanza del 24 gennaio 2008 emessa dal Direttore del Settore
gestione del territorio del Comune di Pomarance, con cui, in relazione al sito
minerario Doccini, ubicato nello stesso Comune in località Canova, si individua
la società ricorrente quale soggetto responsabile della contaminazione, per il
periodo dal 1993 al 1995, ordinando alla medesima, insieme agli altri soggetti
ritenuti responsabili per differenti fasi temporali, di provvedere alla relativa
bonifica, prescrivendo la presentazione del piano di caratterizzazione ai sensi
dell’art. 10, comma 2, del D.M. 25 ottobre 1999, n. 471 e, successivamente, dei
progetti preliminari e definitivi, e fissando il termine di 90 giorni per la
presentazione del piano di caratterizzazione, decorso il quale l’Amministrazione
procederà all’esecuzione in danno e al recupero delle somme anticipate.
Il ricorso è fondato.
Preliminare ed assorbente rilievo va assegnato al primo motivo con cui la parte
ricorrente censura per incompetenza assoluta il provvedimento impugnato, attesa
la violazione dell’art. 244 del d.lgs. 3 aprile 2006 n. 152.
Dispone tale norma, in tema di bonifica di siti contaminati, che “Le pubbliche
amministrazioni che nell'esercizio delle proprie funzioni individuano siti nei
quali accertino che i livelli di contaminazione sono superiori ai valori di
concentrazione soglia di contaminazione, ne danno comunicazione alla regione,
alla provincia e al comune competenti.
“La provincia, ricevuta la comunicazione di cui al comma 1, dopo aver svolto le
opportune indagini volte ad identificare il responsabile dell'evento di
superamento e sentito il comune, diffida con ordinanza motivata il responsabile
della potenziale contaminazione a provvedere ai sensi del presente titolo”.
Ne discende che la competenza ad emettere l’ordinanza di cui si controverte
appartiene, dalla data di entrata in vigore del nuovo codice dell’ambiente, alla
provincia e non al comune.
Eccepiscono, tuttavia, le amministrazioni intimate l'infondatezza della censura
avuto riguardo a quanto stabilito dall'articolo 265, comma 4, del d.lgs. 3
aprile 2006 n. 152 il quale espressamente prevede che per i procedimenti già
avviati con la normativa pregressa e non ancora conclusi, continuano a trovare
applicazione le regole previgenti, fatta eccezione per i casi in cui, entro 180
giorni dall'entrata in vigore del codice, il soggetto interessato abbia chiesto
all'autorità competente il passaggio alle procedure di bonifica secondo i
diversi criteri stabiliti dalla parte IV dello stesso decreto n. 152.
Ne conseguirebbe che, poiché il procedimento di cui trattasi trova riferimento
in atti già posti in essere nel 2002, vigente il d.lgs. n. 22/1997, è a tale
testo normativo che occorre fare riferimento per stabilire la competenza ad
emettere il provvedimento in questione. Ebbene come si evince dal combinato
disposto degli artt. 17 e 22 del decreto n. 22/1997, la competenza in materia
era, secondo la previgente normativa, attribuita al comune.
La tesi di controparte non appare, tuttavia, convincente.
Infatti, come si rileva dalla lettura del testo dell’ordinanza, il procedimento
ha inizialmente preso le mosse dalla comunicazione inviata dal Comune di
Pomarance, ai sensi dell'art. 7 della legge n. 241/1990, in data 15 ottobre
2003.
A tale avviso ha fatto seguito una corrispondenza con le società coinvolte; la
presentazione del piano di caratterizzazione preliminare da parte della Società
Chimica Larderello (4 novembre 2003); la riunione, in data 18 dicembre 2003,
della Conferenza di servizi indetta dalla Provincia di Pisa ed il parere
favorevole espresso da quest'ultima in data 19 gennaio 2004 sulle prescrizioni
adottate dalla conferenza stessa; la sottoscrizione di un accordo di programma
(15 aprile 2005) tra il Ministero dell'ambiente, la Regione Toscana, le Province
di Pisa e Livorno, l’ARPAT, il CNR, l’ICRAM e il Comune di Pomarance.
La sequenza procedimentale sopra descritta non è, tuttavia, sfociata in alcun
provvedimento conclusivo.
Prendendo atto di tale situazione, lo stesso Comune di Pomarance afferma nel
provvedimento impugnato che "è stata rilevata l'opportunità di procedere ad un
nuovo avvio del procedimento, nei confronti di parte dei soggetti coinvolti, in
quanto quello precedente non è stato seguito dei relativi provvedimenti per cui,
con nota prot. 7274/VI/9, si è data loro comunicazione ai soggetti interessati
l'avvio del procedimento…per giungere ad un provvedimento di ultimazione nei
confronti di tutti i soggetti interessati sopra indicati…".
L’assunto dell'amministrazione è dunque smentito per tabulas.
In tal senso la giurisprudenza ha avuto modo di precisare, ai fini della
determinazione della competenza, che devono ritenersi fatti salvi solo i
procedimenti che si sono conclusi con una espressa autorizzazione degli
interventi di bonifica, sulla base del principio per cui "nel caso di mutamento
della norma regolatrice del potere amministrativo, restano soggette alla vigente
normativa solo con i sub-procedimenti che hanno prodotto effetti consolidati o
comunque legittimamente esteriorizzati e portati concretamente ad esecuzione"
(T.A.R. Sicilia, Catania, sez. I, 20 luglio 2007, n. 1254).
Neppure, come osservato dalla ricorrente, potrebbe essere invocata, per
legittimare la competenza in materia del Comune, l’art. 6, comma 1, lett. b)
della legge reg. n. 25/1998, che assegna alle province “tutte le funzioni
amministrative attribuite in materia di gestione dei rifiuti, bonifica e messa
in sicurezza dei siti inquinati,…non espressamente attribuite ai comuni dalle
leggi statali e regionali e non riservate dalla presente legge alla competenza
della Regione”.
E’ evidente, infatti, che tale interpretazione è inequivocabilmente sorretta
dalla scelta successivamente operata in proposito dal Legislatore nazionale con
il conferimento della competenza in materia alle province.
Ulteriore avallo in tal senso è fornito dall’art. 1 della l. reg. n. 30/2006 che
trasferisce ai comuni “le funzioni amministrative inerenti agli interventi di
bonifica che ricadano interamente nell'ambito del territorio comunale” e che, ai
sensi dell’art. 242 del d.lgs. n. 152/2006 sono attribuite alla Regione.
Ebbene, poiché l’art. 242 del Codice dell’ambiente trova applicazione solo per
l’ipotesi di spontanea attivazione del responsabile della contaminazione al fine
dell’attuazione delle misure di prevenzione e ripristino della zona contaminata,
deve ritenersi impregiudicata la competenza provinciale quando, come nel caso in
esame, sia l’Amministrazione a dare impulso al procedimento, in primo luogo
attraverso l’accertamento della responsabilità così come stabilito dall’art. 244
dello stesso d.lgs. n. 152 del 2006.
Restano da esaminare le conseguenze dell’accertata incompetenza del comune ad
emettere il provvedimento impugnato.
Rileva il Collegio che con l'art. 21 septies , l. n. 241 del 1990, aggiunto
dall'art. 14, l. n. 15 del 2005, il legislatore, nell'introdurre per la prima
volta in via generale la categoria normativa della nullità del provvedimento
amministrativo, ha ricondotto a tale radicale patologia soltanto il difetto
assoluto di attribuzione, che evoca la c.d. « carenza in astratto del potere »,
vale a dire la mancanza in astratto della norma giuridica attributiva del potere
esercitato con il provvedimento amministrativo (Cons. Stato, sez. V, 4 marzo
2008, n. 890; T.A.R. Lazio, sez. I, 3 marzo 2009, n. 2192).
La norma appena citata stabilisce, infatti, che “È nullo il provvedimento
amministrativo che manca degli elementi essenziali, che è viziato da difetto
assoluto di attribuzione, che è stato adottato in violazione o elusione del
giudicato, nonché negli altri casi espressamente previsti dalla legge.
Nel caso che ne occupa, quindi, ne discende che l’atto impugnato deve essere
dichiarato nullo.
Per conseguenza è inibito al giudicante lo scrutinio delle ulteriori censure
avanzate dalla ricorrente.
Infatti, secondo il tradizionale e consolidato indirizzo l'accertamento del
vizio di incompetenza esime il giudice dall'esaminare le ulteriori censure, da
ritenersi assorbite, in quanto per l'art. 26, secondo comma, della legge n. 1034
del 1971 il tribunale, "se accoglie il ricorso per motivi di incompetenza,
annulla l'atto e rimette l'affare all'autorità competente" (T.A.R. Lombardia,
Milano, sez. II, 14 gennaio 2009, n. 72).
Ciò in quanto, evidentemente, l'esame delle altre doglianze finirebbe,
altrimenti, per risolversi in un giudizio anticipato sui futuri provvedimenti
dell'organo riconosciuto come competente ed in un vincolo anomalo sulla
riedizione del potere (Cons. Stato, Sez. V, 11 dicembre 2007, n. 6408; T.A.R.
Veneto, sez. III, 28 aprile 2008, n. 1136).
Per le considerazioni che precedono il ricorso deve pertanto essere accolto
conseguendone la dichiarazione di nullità dell'atto impugnato.
Avuto riguardo all'attività processuale svolta dalle parti e all'imputazione
soggettiva dell'atto impugnato, condanna il Comune di Pomarance e la Regione
Toscana al pagamento delle spese di giudizio come da liquidazione fattane in
dispositivo, compensandole nei confronti del Ministero dell'ambiente e tutela
del territorio del mare.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione 2^,
definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso in epigrafe e, per l'effetto,
dichiara nullo l'atto impugnato.
Condanna il Comune di Pomarance e la Regione Toscana, in solido fra loro, al
pagamento delle spese di giudizio che si liquidano in € 4.000,00
(quattromila/00), oltre IVA e CPA.
Compensa per il resto.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 8 gennaio 2010 con
l'intervento dei Magistrati:
Maurizio Nicolosi, Presidente
Bernardo Massari, Consigliere, Estensore
Pierpaolo Grauso, Primo Referendario
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 19/02/2010
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
IL SEGRETARIO
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