T.A.R. UMBRIA, sez. I - 1 giugno 2010, n. 353

FAUNA E FLORA - Comune - Prevenzione del randagismo - Canili - L.r. Umbria n. 19/94 - Gestione diretta o convenzione con associazioni - Utilizzo delle strutture privati esistenti - Esternalizzazione ad imprese - Divieto - Inconfigurabilità. Ai sensi della L.r. Umbria n. 19/94, per la gestione dei canili pubblici, i Comuni possono optare per la gestione diretta, o ricorrere a convenzioni con gli enti e le associazioni aventi finalità di protezione degli animali, iscritte all'apposito albo regionale. In alternativa, qualora i canili pubblici non esistano, e non risulti possibile o conveniente realizzarli ex novo, i Comuni “possono stipulare convenzioni per l' utilizzo” delle strutture “private esistenti” (articolo 10, comma 3). Questa seconda ipotesi dà luogo ad una concessione di servizio pubblico, tale essendo configurabile l’attività in questione (il servizio di prevenzione del randagismo rientra nei compiti che l’ente locale, ai sensi della disposizione citata, è tenuto ad espletare).L’espressione “provvedono, direttamente o mediante la stipula (…) di apposite convenzioni con gli Enti e le associazioni” di protezione, non può significare il divieto di esternalizzare ad imprese il servizio di ricovero dei cani randagi. Una simile interpretazione si porrebbe in sospetto di illegittimità per contrasto con i principi di derivazione comunitaria di concorrenza, libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi (come, da ultimo, recepiti dalla Direttiva 2004/18/CE), nonché ai principi costituzionali di non discriminazione (uguaglianza sostanziale), libertà economica e buon andamento dell’azione amministrativa, sanciti rispettivamente dagli articoli 3, 41 e 97, Cost., che postulano un’ottimale ed imparziale gestione delle risorse da parte della p.a., che non può escludere a priori lo svolgimento del servizio avvenga in forma imprenditoriale. Pres. Lignani, Est. Ungari - D.M.M. (avv. Ranalli) c. Comune di Narni (avv. Petullà) - TAR UMBRIA, sez. I - 1 giugno 2010, n. 353
 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. 00353/2010 REG.SEN.
N. 00341/2009 REG.RIC.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Umbria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 341 del 2009, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Ditta Marchegiani Marcello, rappresentata e difesa dall'avv. Giovanni Ranalli, con domicilio eletto presso Lietta Calzoni in Perugia, via Bonazzi, 9;

contro

Comune di Narni, rappresentato e difeso dall'avv. Francesca Petullà, domiciliato presso il T.A.R. Umbria in Perugia, via Baglioni, 3;

per l'annullamento

A) con il ricorso introduttivo:

1) della Deliberazione della Giunta Comunale del Comune di Narni n. 52 de! 30.03.2009, avente ad oggetto: Definizione della posizione relativa ai cani randagi ospitati nel rifugio della Ditta Marchegiani Marcello. Parziale attuazione della Delibera di G.M. n. 61/O7”, ricevuta dalla ditta odierna ricorrente in data 23 aprile 2009;

2) della Deliberazione della Giunta Comunale del Comune di Narni n. 102 del 18.05.2009, avente ad oggetto: “Approvazione protocollo d’intesa con Enpa Perugia per lo sviluppo di un modello di

autogestione dei cani randagi” pubblicata all’Albo Pretorio del Comune di Narni dal 27 maggio 2009 all’ 11 giugno 2009;

3) di ogni altro atto presupposto, conseguente e/o comunque connesso;

B) con il primo ricorso per motivi aggiunti:

1) della Deliberazione della Giunta Comunale del Comune di Narni n. 153 del 29 giugno 2009, pubblicata all’Albo Pretorio in data 9 luglio 2009, avente ad oggetto: “proroga attività di gestione cani randagi alla ditta Marchegiani Marcello al 31/12/09” nella parte in cui conferma e fa proprie le determinazioni assunte con la D.G.C. n. 52 del 30 marzo 2009 (impugnata dalla ditta Marchegiani Marcello con il ricorso indicato in epigrafe n. 341/2009) e viene stabilito di intraprendere un nuovo iter amministrativo in lesione dei diritti e degli interessi della Ditta Marchegiani,

2) di ogni altro atto presupposto, conseguente e/o, comunque connesso inclusi, per quanto possa occorrere: il Bilancio di previsione 2009 e la relazione programmatica 2009/1011 del Comune di Narni, di estremi e contenuto sconosciuti, nella parte in cui dovessero confermare e fare proprie le determinazioni assunte con la D.G.C. n. 52 del 30 marzo 2009 (impugnata dalla ditta Marchegiani Marcello con il ricorso indicato in epigrafe n. 341/2009) e dovesse essere stabilito di intraprendere un nuovo iter amministrativo in lesione dei diritti e degli interessi della Ditta Marchegiani;

C) con il secondo ricorso per motivi aggiunti:

1) dell’atto del Comune di Narni prot. n. 37041 del 31 dicembre 2009, con cui viene comunicata la volontà di prorogare la convenzione n. 2292/2000 in essere tra la ricorrente ed il Comune di Narni fino al 31.3.2009 e di confermare la deliberazione della Giunta Comunale n. 52 del 2009;

2) di ogni altro atto presupposto, conseguente e/o comunque connesso inclusi, per quanto possa occorrere: a) l’atto prot. n. 36944 del 30.12.2009 del Comune di Narni – Area Dipartimentale Lavori Pubblici; b) la proposta di delibera G.M. n. 329 del 21.12.2009, allegate all’atto del Comune di Narni prot. n. 37041 del 31 dicembre 2009; c) la deliberazione della Giunta Comunale, di estremi e contenuto sconosciuti, con la quale è stata approvata la “proposta di delibera GM n. 329/21.12.2009”;

D) con il terzo ricorso per motivi aggiunti:

1) della deliberazione della Giunta Comunale di narni n. 295 del 30 dicembre 2009, pubblicata in data 2 febbraio 2010, con la quale il Comune di Narni ha deciso di indire “l’avviso pubblico per la manifestazione di interesse alla gestione del servizio fino al 31/12/2010”;

2) di ogni altro atto presupposto, conseguente e/o comunque connesso, inclusa la relazione dell’Ing. Pietro Flori del 28.12.2009 allegata alla D.G.C. n. 295/2009, nonché, se esistenti, gli atti dirigenziali volti alla determinazione del procedimento di evidenza pubblica;

e, in via subordinata, per la dichiarazione

dell’obbligo del Comune di Narni di riconoscere in favore della ditta ricorrente l’indennizzo previsto dall’art. 21-quinquies della L. n. 241 dei 1990;

Visto il ricorso introduttivo ed i tre ricorsi per motivi aggiunti, con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Narni;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 marzo 2010 il dott. Pierfrancesco Ungari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ditta ricorrente è titolare di un canile (“pensione per cani”) in Narni, frazione Schifanoia.

La struttura ha gestito negli ultimi anni il servizio di ricovero e mantenimento dei cani randagi per conto del Comune (cfr., da ultimo, l’affidamento con convenzione rep. n. 1869 in data 12 aprile 2005, successivamente prorogato).

2. E’ opportuno sottolineare fin d’ora che, ai sensi dell’articolo 10 (“Canili e strutture di ricovero per gli animali di affezione”) della l.r. 19/1994 (“Norme per la tutela degli animali di affezione e per la prevenzione ed il controllo del fenomeno del randagismo”), i Comuni, singoli o associati e le Comunità montane:

- “provvedono al risanamento dei canili pubblici esistenti e costruiscono rifugi per gli animali di affezione anche per la custodia temporanea dopo la cattura” (comma 1);

- “provvedono, direttamente o mediante la stipula, entro novanta giorni dall' entrata in vigore della presente legge, di apposite convenzioni con gli Enti e le associazioni iscritte all' albo regionale di cui all' art. 12, alla gestione delle strutture di cui al comma 1” (comma 2);

- “in carenza di strutture pubbliche, possono stipulare convenzioni per l' utilizzo di quelle private esistenti” (comma 3);

La disposizione, per le strutture di cui al comma 1 – vale a dire, per i “canili pubblici”, le cui “opere” sono oggetto di cofinanziamento regionale (comma 8) - dispone la presenza di appositi locali per primi interventi di pronto soccorso degli animali di affezione, per l' isolamento e il controllo di eventuali malattie infettive, per la profilassi sanitaria (comma 4); e prevede altresì alcune “caratteristiche generali” funzionali (comma 5).

Per quanto concerne le “strutture private”, viene previsto soltanto che esse “adeguano, entro un anno dall' entrata in vigore della presente legge, i propri standards a quanto previsto al comma 5 e sono soggette alle norme di cui all' art. 24 del DPR 8 febbraio 1954, nº 320” (comma 9).

3. In data 21 febbraio 2007, tra il Comune di Narni e la ricorrente è stato sottoscritto un “verbale di accordo”, che prevedeva: a) il trasferimento al Comune del canile per un prezzo di oltre 836 mila euro; b) l’affidamento alla ricorrente della gestione del canile per un periodo di 25 anni; c) l’ampliamento ed il completamento della struttura da parte della ricorrente; d) nelle more della definizione dell’atto di trasferimento, la continuazione della gestione del canile da parte del ricorrente, alle medesime tariffe praticate fino ad allora.

L’accordo presupponeva che il canile diventasse “canile comprensoriale” pubblico, vale a dire espletasse il servizio per altri dieci Comuni della zona (quelli del comprensorio della ex U.S.L. n. 11, per i quali il Comune di Narni fungeva da capofila).

L’accordo è stato approvato con deliberazione giuntale n. 61 in data 19 aprile 2007. Nel frattempo, la ricorrente ha continuato la gestione – a suo dire, astenendosi dal partecipare a concorsi per l’affidamento di altri canili pubblici ed effettuando importanti lavori di ampliamento e ristrutturazione della struttura.

4. Tuttavia, non è risultato possibile definire l’accordo tra i Comuni per la istituzione del canile comprensoriale (cfr. la conferenza di servizi convocata con la nota prot. 32314 in data 11 dicembre 2007 e tenutasi infruttuosamente in data 28 dicembre 2007). Così che, dapprima, con atto n. 8 in data 15 gennaio 2008 il Comune di Narni ha prorogato al 30 giugno 2008 l’affidamento del servizio alla ricorrente (previo aggiornamento delle tariffe del servizio). In seguito, sfumando la possibilità di un apporto finanziario degli altri Comuni, necessario all’attuazione dell’accordo del 21 febbraio 2007, il Comune di Narni – a quanto sembra, per non perdere (o dover restituire) il contributo ottenuto dalla Regione per razionalizzare il servizio - ha deciso di realizzare autonomamente un canile pubblico comunale.

Pertanto, con deliberazione giuntale n. 52 in data 30 marzo 2009, ha stabilito di sottoporre all’accettazione della ricorrente una proposta consistente : a) nella (ulteriore) proroga del servizio fino al 30 giugno 2009; b) nell’acquisto del canile ad un prezzo di poco più di 537 mila euro – quindi assai inferiore a quello precedentemente ipotizzato, e senza l’affidamento della gestione.

Quanto alla gestione, con deliberazione giuntale n. 102 in data 18 maggio 2009, è stato approvato un protocollo d’intesa con l’E.N.P.A. di Perugia (che gestisce il canile comunale del capoluogo) “per lo sviluppo di un modello di autogestione dei cani randagi”.

5. La ricorrente ha impugnato detti provvedimenti, deducendo le censure che verranno appresso esaminate.

In sostanza, lamenta che detti provvedimenti costituiscano una revoca immotivata e non partecipata dell’accordo del 21 febbraio 2007, che vincolava il Comune a contenuti ben diversi.

In via subordinata all’annullamento, ha chiesto l’accertamento dell’obbligo del Comune di corrispondergli l’indennizzo previsto, a fronte della revoca di un provvedimento, dall’articolo 21-quinquies della legge 241/1990.

6. Nel frattempo, con deliberazione giuntale n. 153 in data 26 giugno 2009, il Comune di Narni, preso atto dell’indisponibilità della ditta ricorrente ad accettare la predetta proposta di acquisto della sua struttura, ha stabilito di “protrarre la proroga” del servizio svolto dal ricorrente fino al 31 dicembre 2009, “termine utile per definire le azioni per la gestione dei cani randagi”.

La ricorrente ha impugnato detto provvedimento con un primo ricorso per motivi aggiunti, ribadendo e puntualizzando le censure originarie, anche a titolo di invalidità derivata.

7. L’incertezza sulle modalità di svolgimento in futuro del servizio ha indotto il Comune ad ulteriori proroghe del servizio svolto dalla ricorrente.

Così, è stata dapprima ipotizzata una proroga fino al 31 marzo 2010, “termine utile per definire un avviso pubblico per la manifestazione di interesse alla gestione sul territorio comunale e limitrofo del servizio riguardante la gestione dei cani randagi” (cfr. proposta di deliberazione giuntale n. 329 in data 21 dicembre 2009).

Con nota dell’Area dipartimentale ll.pp. in data 28 dicembre 2009 (prot. 36944 in data 30 dicembre 2009), è stata prospettata una duplice possibilità di continuazione del servizio: mediante acquisizione della struttura della ricorrente, e mediante realizzazione di una nuova struttura su un terreno già individuato di proprietà dell’A.S.L. di Terni; e viene ipotizzato che nei primi mesi del 2010 sia possibile definire una “relazione comparativa sui costi per la trasformazione del canile esistente in canile rifugio e la realizzazione ex novo di struttura analoga sui terreni di proprietà dell’ASL, nonché dei rispettivi costi di gestione.

Con la nota prot. 37041 in data 31 dicembre 2009, è stata proposta alla ricorrente una proroga di tre mesi (precisando, peraltro, che i tempi di “realizzazione del canile sono stati stimati in circa 6 mesi/un anno”).

La ricorrente ha impugnato detti atti con un secondo ricorso per motivi aggiunti, facendo valere vizi di illegittimità derivata.

Con deliberazione giuntale n. 295 in data 30 dicembre 2009, sulla base della predetta nota prot. 36944/2009, è stata deciso di “protrarre la proroga” fino al 31 marzo 2010, “termine utile per definire un avviso pubblico per la manifestazione di interesse alla gestione sul territorio comunale e limitrofo del servizio riguardante la gestione dei cani randagi”, e di “provvedere con successivi atti dirigenziali alla determinazione del procedimento di evidenza pubblica”.

La ricorrente ha impugnato detto provvedimento con un terzo ricorso per motivi aggiunti, facendo valere vizi di illegittimità derivata.

8. Resiste, controdeducendo puntualmente, il Comune di Narni.

9. Occorre anzitutto esaminare le eccezioni sollevate dal Comune di Narni.

9.1. Quanto all’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di interesse, basata sul rilievo del carattere non autoritativo e non lesivo per la ricorrente delle deliberazioni n. 52/2009 e n. 102/2009, è sufficiente sottolineare che detti provvedimenti costituiscono esternazione di un progetto dell’Amministrazione alternativo a quello delineato nell’accordo recepito dalla deliberazione n. 61/2007 e presupposto dagli atti successivi del Comune di Narni.

Cosicché – ancorché si tratti di atti preordinati ad ulteriori eventuali decisioni, come tali inidonei a far nascere nel contro interessato un onere di impugnazione - è ben difficile sostenere che la ricorrente non avesse un interesse personale, concreto ed attuale a contrastare l’ulteriore attuazione di detto progetto, senza dover attendere l’adozione di atti aventi efficacia definitiva, e non abbia quindi ancora oggi interesse ad ottenere la rimozione (anche) dei predetti provvedimenti.

9.2. Quanto all’eccezione di tardività del ricorso introduttivo, va osservato che il termine decadenziale iniziava a decorrere dal quindicesimo giorno dalla data di pubblicazione della deliberazione n. 52/2009 ai sensi dell’articolo 124 del T.U.E.L., vale a dire dal 23 aprile 2009, cosicché la notificazione in data 22 giugno 2009 appare tempestiva (e ciò, anche qualora fosse provata la conoscenza effettiva del provvedimento dal 22 aprile 2009, posto che il 21 giugno 2009 era domenica).

Al riguardo, infatti, può ritenersi che il principio affermato dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 477/2002 - secondo cui la notificazione a mezzo posta deve ritenersi perfezionata per il notificante con la consegna dell’atto all’ufficiale giudiziario – abbia carattere generale e trovi applicazione anche nell’ipotesi in cui la notifica venga eseguita dal difensore della parte ai sensi dell’articolo 1 della legge 53/1994, e che in tale ipotesi rilevi la data di spedizione del piego raccomandato (cfr. Cass. Civ., I, 30 luglio 2009, n. 17748).

Tuttavia, parte resistente invoca quanto disposto dall’articolo 23-bis, della legge 1034/1971, sottolineando che il deposito del ricorso è avvenuto oltre il termine dimidiato per effetto di detta disposizione.

Effettivamente, l’eccezione ha una sua consistenza.

La riferibilità dell’esclusione dal dimezzamento dei termini – in applicazione dell’articolo 23-bis, lettera c), oggi nella formulazione modificata dal comma 2 dell’articolo 53 della legge 59/2009, che continua a far salvi “quelli per la proposizione del ricorso” - anche al termine per il deposito del ricorso, sembra ormai consolidata (cfr. Cons. Stato, A.P., 31 maggio 2002, n. 5; IV, n. 6599/2009; VI, 29 aprile 2009, n. 2788).

Ma la ricorrente sostiene che le questioni relative alla gestione del canile, ancorché di suo interesse, assumono nella controversia legata alla deliberazione n. 52/2009 una portata incidentale (tranne che in riferimento agli atti finalizzati ad acquisire manifestazioni di interesse, tempestivamente impugnati con i motivi aggiunti). Cosicché, il ricorso introduttivo si collocherebbe al di fuori dell’ambito delle materie considerate dall’articolo 23-bis.

Il Collegio osserva che l’impugnazione – secondo la stessa prospettazione della ricorrente - è fondata sul presupposto che i provvedimenti impediscano illegittimamente l’attuazione di un accordo avente per oggetto (anche) l’espletamento di un servizio pubblico, in regime di concessione. La differenza tra l’oggetto dell’impugnazione originaria e quello delle impugnazioni con motivi aggiunti sta solo nel fatto che, alla non attuazione dell’accordo del 21 febbraio 2007 – effetto costante, sancito o comunque presupposto da tutti gli atti impugnati nel presente giudizio - si accompagna anche la prospettazione da parte del Comune, in forme invero generiche o ipotetiche, di modalità alternative con cui assicurare l’espletamento del servizio.

Tuttavia, la manifesta infondatezza del ricorso nel merito esime il Collegio dall’approfondire ulteriormente la questione.

10. Nel merito, infatti, possono svolgersi le seguenti considerazioni.

10.1. La ricorrente lamenta che, in violazione degli articoli 7 e 8 della legge 241/1990, non gli sia stata data comunicazione di avvio del procedimento finalizzato alla revoca dell’accordo del 21 febbraio 2007.

Il Collegio osserva che la deliberazione n. 52/2009 ha ad oggetto una proposta nei confronti della ricorrente, concernente l’acquisto della sua struttura e la proroga interinale del servizio fino ad allora svolto.

Come tale, ha essa stessa natura di avvio del procedimento finalizzato all’acquisizione del consenso della ricorrente in ordine alla continuazione interinale del servizio ed alla vendita dell’immobile necessario a gestire in futuro il canile secondo il modello “pubblicistico” di organizzazione del servizio previsto dall’articolo 10 della l.r. 19/1994 (come appresso precisato).

Sul contenuto espresso del provvedimento, non era dunque necessaria una partecipazione preventiva della ricorrente, il quale aveva la possibilità di accettare o rifiutare la proposta, o di presentare osservazioni o memorie nel termine (ciò che non ha ritenuto opportuno, preferendo impugnare l’atto).

In altri termini, l’aspetto lesivo del provvedimento non è nel suo contenuto dispositivo espresso, bensì nel suo contenuto implicito (che, si è detto, assume una valenza alternativa all’attuazione dell’accordo originario). Di questo, si dirà in prosieguo.

10.2. La ricorrente lamenta inoltre che la deliberazione n. 52/2009 non contenga alcuna motivazione in ordine alle ragioni che hanno indotto il Comune a disattendere l’accordo del 21 febbraio 2007.

Anzi, il provvedimento appare contraddittorio, in quanto formalmente è rubricato come una “attuazione” della deliberazione n. 61/2007, mentre disattende l’accordo che detta deliberazione aveva recepito.

Tale cambiamento di indirizzo si porrebbe altresì in contrasto con i principi di correttezza e buona fede nell’esecuzione dell’accordo, espressamente ricordati anche dall’articolo 6 dell’accordo stesso.

10.2.1. Il Collegio ritiene pacifico che la deliberazione n. 52/2009, anziché costituire attuazione della precedente, vada in una direzione (per quanto riguarda la gestione del servizio e il corrispettivo della cessione della struttura) diversa.

Peraltro, detto disegno non è celato, né contraddittorio; la stessa rubrica della deliberazione indica “Parziale attuazione della delibera di G.M. 61/07”.

Soprattutto, il documento istruttorio richiamato ed allegato, quale parte integrante, alla deliberazione, dopo aver ricostruito le fasi della vicenda, indica in modo lineare le ragioni della scelta; come sopra anticipato, si è trattato, in sintesi: di tener conto che non si era concretizzata la partecipazione degli altri Comuni coinvolti nel progetto originario, per cui occorreva ridimensionare la portata del progetto ed il relativo costo; e di tener conto dell’esistenza del contributo regionale, ai fini dell’individuazione delle forme di gestione del servizio ai sensi dell’articolo 10 della l.r. 19/1994.

10.2.2. Occorre a questo punto verificare se esistesse un impegno vincolante o se, comunque, la scelta di una soluzione diversa si ponesse in contrasto con i doveri di correttezza e buona fede che le parti dell’accordo erano tenuti a rispettare nei comportamenti attuativi.

Il Collegio è dell’avviso che i presupposti del coinvolgimento di una molteplicità di Comuni, per dar vita ad un canile comprensoriale, fossero espliciti e fondamentali, ai fini dell’attuazione dell’accordo in esame.

Venuti meno detti presupposti, non può ritenersi che il Comune fosse comunque vincolato a perseguire l’acquisizione della struttura alle stesse condizioni concordate in quel contesto progettuale ed operativo.

Quanto accaduto appare invero riconducibile alla clausola di salvaguardia prevista dall’articolo 6 dell’accordo, secondo cui “Resta inteso che, qualora per fatti non dipendenti dalle parti, ovvero per disposizioni normative l’affidamento non dovesse aver luogo, il presente accordo rimarrà privo di effetti”. In altri termini, le parti avevano consapevolezza che la fattibilità del progetto era soggetta ad incognite non dipendenti dalla loro volontà, e così tutti gli impegni erano collegati inscindibilmente tra loro; ciò vale anche ad escludere che l’avvenuta esecuzione (in tutto o in parte) da parte della ricorrente dei lavori di ristrutturazione previsti, possa comportare – oltre ad eventuali pretese di carattere risarcitorio, anche - l’obbligo del Comune di adempiere ai propri impegni.

10.3. Quanto esposto evidenzia l’infondatezza del successivo ordine di censura prospettato dalla ricorrente.

A suo dire, al di là del “nomen” attribuitogli dal Comune, la deliberazione n. 52/2009 appare una sostanziale revoca dei precedenti provvedimenti, ed in particolare della deliberazione n. 61/2007. Come tale, non risulta conforme agli articoli 3 e 21-quinquies della legge 241/1990 ed agli altri principi normativi e giurisprudenziali in materia, in quanto:

- non è stata preceduta dalla fase di istruttoria e di partecipazione, nella quale avrebbe dovuto essere anzitutto attivamente coinvolto il destinatario del provvedimento;

- non è stata adeguatamente motivata con riferimento all’interesse pubblico da tutelare, anche in considerazione della posizione consolidata del ricorrente e dell’affidamento in lui ingenerato dall’accordo del 21 febbraio 2007, con particolare riferimento all’effettivo valore della struttura (il geom. Romualdi, tecnico di fiducia della ricorrente, ancora nel dicembre 2008 ha confermato che il complesso immobiliare, senza considerare il valore dell’azienda, ha un valore corrispondente a quello previsto dall’accordo).

- non è stata accompagnata dalla previsione dell’indennizzo a favore della ricorrente.

Ma, si è detto, l’accordo recepito dalla deliberazione n. 61/2007 non poteva ritenersi vincolante per le parti prescindendo dalla realizzazione delle condizioni (presupposti) fondamentali sopra ricordati.

Pertanto, non si può parlare di revoca di un provvedimento (o dell’impegno collegato), e, in generale, di caducazione in via di autotutela; bensì, da un lato, di esternazione della mancata realizzazione (e, realisticamente, della irrealizzabilità) dei presupposti condizionanti l’impegno; dall’altro, di una scelta alternativa orientata da nuovi presupposti (realizzazione di un canile del solo Comune di Narni, gestito in una delle forme consentite dalla normativa).

Ne consegue che non può ipotizzarsi alcun diritto all’indennizzo previsto dall’articolo 21-quinquies della legge 241/1990.

10.4. Per quanto riguarda le forme gestionali del servizio, la ricorrente si duole che la scelta sottesa alla deliberazione n. 102/2009 contrasti con l’articolo 10 della l.r. 19/1994, in quanto non prevede né la gestione diretta del canile, né la stipulazione di una convenzione con privati o con enti, bensì una soluzione – denominata “modello di autogestione in permanente supervisione dell’ENPA”- non prevista dalla normativa di settore.

Oltretutto, l’affidamento all’ente di protezione degli animali difetta del presupposto costituito dalla proprietà comunale della struttura (essendo questa tuttora di proprietà del ricorrente).

10.4.1. Ad avviso del Collegio, può convenirsi con la ricorrente che la normativa regionale in materia di animali da affezione e prevenzione del randagismo non ha istituito una riserva pubblica del servizio di gestione dei canili a favore dei Comuni o degli enti di protezione animale, e che detto servizio può quindi essere affidato anche a soggetti privati (cfr. Cons. Stato, VI, 6 settembre 2000, n. 4688).

Dall’articolo 10 della l.r. 19/1994, può evincersi che i Comuni, o possiedono già canili pubblici, e devono risanarli adeguandoli agli standard qualitativi e funzionali previsti dalla normativa, oppure, provvedono a realizzarli ex novo, ed in entrambi i casi beneficiano di contributi regionali per i lavori necessari.

Per la gestione dei canili pubblici, i Comuni possono optare per la gestione diretta, o ricorrere a convenzioni con gli enti e le associazioni aventi finalità di protezione degli animali, iscritte all'apposito albo regionale.

In alternativa, qualora i canili pubblici non esistano, e non risulti possibile o conveniente realizzarli ex novo (si verifichi, cioè, una situazione di “carenza di strutture pubbliche”), per lo svolgimento del servizio i Comuni “possono stipulare convenzioni per l' utilizzo di quelle private esistenti” (articolo 10, comma 3).

Questa seconda ipotesi dà luogo ad una concessione di servizio pubblico, tale essendo configurabile l’attività (doverosa) in questione, in forza della duplice circostanza che:

- il servizio di prevenzione del randagismo rientra nei compiti che l’ente locale, ai sensi della disposizione citata, è tenuto ad espletare;

- il gestore del canile assume i rischi economici di gestione del servizio (il numero dei cani ospitati è destinato a variare, a seconda dell’entità del randagismo, entro il numero di posti disponibili), che ha come destinatario diretto la collettività.

Fermo restando che possono continuare ad esistere, o ad insediarsi, “strutture private”, anche al di fuori di un collegamento con il servizio pubblico, purché adeguate agli standard qualitativi previsti dalla normativa.

In questa prospettiva, l’espressione “provvedono, direttamente o mediante la stipula (…) di apposite convenzioni con gli Enti e le associazioni” di protezione, non può significare il divieto di esternalizzare ad imprese il servizio di ricovero dei cani randagi.

Una simile interpretazione si porrebbe in sospetto di illegittimità per contrasto con i principi di derivazione comunitaria di concorrenza, libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi (come, da ultimo, recepiti dalla Direttiva 2004/18/CE), nonché ai principi costituzionali di non discriminazione (uguaglianza sostanziale), libertà economica e buon andamento dell’azione amministrativa, sanciti rispettivamente dagli articoli 3, 41 e 97, Cost., che postulano un’ottimale ed imparziale gestione delle risorse da parte della p.a., che non può escludere a priori lo svolgimento del servizio avvenga in forma imprenditoriale.

L’esigenza di salvaguardare la salute e dignità degli animali, e di valorizzare le energie e capacità delle associazioni che dette esigenze perseguono come loro scopo istituzionale, non può prevalere in assoluto e condurre ad escludere ogni spazio per l’iniziativa economica.

10.4.2. Dunque, la normativa regionale, interpretata con riferimento ai principi costituzionali, consentiva di perseguire i fini indicati dalla l.r. 19/1994, attraverso sia la realizzazione (o ristrutturazione) di un canile pubblico, sia l’utilizzazione di un canile privato; sia la concessione a privati del servizio, sia la gestione diretta o mediante convenzione con l’E.N.P.A.

Ciò che risultava vincolato dall’aver chiesto ed ottenuto il contributo regionale per la ristrutturazione del canile (cfr. d.G.R. n. 447 in data 22 dicembre 1997), era la realizzazione di un canile pubblico (di proprietà comunale), in quanto l’articolo 10 soltanto per una simile ipotesi prevede detta sovvenzione.

Non è inutile sottolineare che la concessione del contributo è successiva all’accordo con la ricorrente.

10.4.3. La ricorrente ha puntualizzato le predette censure di difetto di motivazione e contraddittorietà, anche nei confronti della deliberazione n. 153/2009. Sottolinea (con riferimento a quanto affermato nei pareri dell’Avvocatura comunale in data 15 dicembre 2008 e dell’avv. Petullà in data 17 giugno 2009, sottesi al provvedimento) che:

- la revoca dell’accordo contraddice il riconoscimento che il servizio svolto dal ricorrente rappresenta un “servizio di interesse pubblico”, e che la deliberazione n. 61/2007 “risponde ai criteri di economicità, buona amministrazione ed è senz’altro ispirata ai criteri di efficienza e di risparmio”;

- è erronea l’asserzione secondo la quale il Comune di Narni, nel momento in cui diventasse proprietario della struttura, dovrebbe necessariamente gestire il servizio direttamente oppure mediante affidamento in convenzione ad associazioni di protezione animale.

Quanto al primo profilo, il Collegio ribadisce che la modifica dell’orientamento del Comune trova legittimità nella modifica dei presupposti suindicati. Non vi è dunque alcuna contraddizione rilevante, ma soltanto un cambiamento di prospettiva.

In ordine al secondo profilo, all’opzione relativa al canile pubblico la legge regionale ricollega una gestione in forma diretta o mediante le associazioni c.d. animaliste (vale a dire, una gestione no profit). Ma, se anche si volesse ritenere, alla luce delle ricordate esigenze di rispetto della concorrenza e della libertà di iniziativa economica, che – al di là del tenore testuale dell’articolo 10 - la gestione del canile pubblico possa essere affidata anche ad un privato imprenditore, secondo il modello della concessione di servizio pubblico (eventualmente, collegata ad una concessione di beni pubblici – appunto, il canile), resta il fatto che ciò costituirebbe una possibilità, non certo un obbligo.

Per cui, l’avviso espresso dai legali a supporto della deliberazione può forse essere messo in discussione, ma il contenuto della scelta operata rientrava comunque nel novero delle opzioni legittimamente praticabili dal Comune, e pertanto non sussistono i vizi lamentati dalla ricorrente.

10.5. La ricorrente sostiene infine – con riferimento alla deliberazione n. 295/2009 - che l’intento di acquisire manifestazioni di interesse per la gestione del canile è privo dei necessari presupposti, dato che:

- il Comune non ha la disponibilità di alcuna struttura;

- non ha alcun progetto o programma per la gestione del canile;

- non ha nemmeno deciso quale delle due soluzioni ipotizzate (l’acquisizione della struttura del ricorrente e la realizzazione di un nuovo canile) perseguire.

Ad avviso del Collegio, sembra innegabile che, secondo quanto risulta dagli atti, il Comune di Narni non abbia ancora sviluppato una seria ipotesi progettuale (mancano una relazione illustrativa, una relazione sui costi, una relazione sulla tipologia del servizio), e tanto meno acquisito la disponibilità di una struttura, o del sedime per realizzarla.

I passaggi della vicenda sopra sintetizzati – che registrano il succedersi di una serie di (proposte di) proroghe e di cambiamenti di prospettiva, non supportati da elementi di certezza (a cominciare dalla disponibilità del ricorrente) – lo dimostrano.

Tuttavia, alla deliberazione n. 295/2009 non può attribuirsi alcuna portata concretamente lesiva, trattandosi, per quanto concerne la gestione futura, di mera manifestazione di intenti che dovrà tradursi in provvedimenti ulteriori; nonchè, per quanto riguarda la proroga, di una proposta (l’ennesima), certamente non vincolante, che la ricorrente (al pari delle precedenti) era libero di accettare o meno.

11. In conclusione, il ricorso deve essere respinto.

12. Resta da aggiungere che non assumono rilevanza, ai fini della decisione, i rilievi mossi dal Comune in ordine a pretese irregolarità della pregressa gestione del servizio da parte della ditta ricorrente (rilievi che scaturirebbero da una specifica indagine conoscitiva, espletata in corso di giudizio).

E che esulano dalla controversia, in quanto non compresi nelle domande di annullamento o di accertamento del diritto all’indennizzo, né ad esse ricollegabili, i risvolti patrimoniali creditori/debitori della gestione del servizio svolto dal ricorrente per effetto dell’affidamento originario e delle proroghe oggetto delle proposte di cui si è fatta menzione (qualora le proroghe siano state accettate dalla ricorrente e/o il servizio sia proseguito: al riguardo il Tribunale non dispone di puntuali elementi informativi).

13. Sussistono giustificati motivi per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Respinge il ricorso in epigrafe.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 10 marzo 2010 con l'intervento dei Magistrati:

Pier Giorgio Lignani, Presidente
Carlo Luigi Cardoni, Consigliere
Pierfrancesco Ungari, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE


DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 01/06/2010
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
IL SEGRETARIO
 

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