T.A.R. UMBRIA, sez. I - 8 giugno 2010, n. 360

RIFIUTI - Potere di ordinanza ex art. 191 d.lgs. n. 152/2006 - Efficacia temporale - Testo anteriore alla novella ex d.l. n. 90/2008 - Testo vigente. In tema di rifiuti, uno specifico potere di ordinanza contingibile e urgente è espressamente previsto dall’articolo 191 del d.lgs. 152/2006, la formulazione originaria prevedeva che le ordinanze, aventi efficacia per un periodo non superiore a sei mesi, potessero essere reiterate per non più di due volte, salva la possibilità, in presenza di “comprovata necessità”, che (soltanto) il Presidente della regione d’intesa con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio, dettando “specifiche prescrizioni”, adottasse ordinanze “anche oltre i predetti termini” (comma 4). Nella formulazione vigente del comma 4, introdotta dal d.l. 90/2008, convertito dalla legge 123/2008, il limite delle due reiterazioni è stato sostituito dal riferimento ad “un periodo non superiore a 18 mesi per ogni speciale forma di gestione dei rifiuti”. Pres. Lignani, Est. Ungari - A. s.a.s. (avv. De Matteis) c. Sindaco del Comune di Bettona (Avv. Stato) e Comune di Bettona (avv. Frenguelli) - TAR UMBRIA, Sez. I - 8 giugno 2010, n. 360

RIFIUTI - Ordinanza contingibile e urgente ex art. 1919 d.lgs. .n 152/2006 - Presupposti - Valutazione oggettiva - Situazione di pericolosità perdurante nel tempo. Ai sensi dell’art. 191 d.lgs. 152/2006, i presupposti per l’esercizio del potere di ordinanza contingibile e urgente sono : una situazione di eccezionale ed urgente necessità di tutela dell'ambiente, e l’impossibilità di provvedere altrimenti (vale a dire, da un lato l’impossibilità di differire l’intervento in relazione alla ragionevole previsione di un danno incombente; dall’altro, l’insufficienza degli ordinari strumenti offerti dalla normativa). I presupposti della contingibilità ed urgenza devono essere valutati da un punto di vista oggettivo, cioè con riguardo alla situazione da fronteggiare ed agli strumenti disponibili, senza condizionamenti derivanti dall’eventuale coinvolgimento soggettivo dell’organo titolare del potere. Infatti, la contingibilità non viene meno anche se la situazione di pericolosità duri nel tempo, potendo anzi un ulteriore ritardo accentuare l’urgenza. Pres. Lignani, Est. Ungari - A. s.a.s. (avv. De Matteis) c. Sindaco del Comune di Bettona (Avv. Stato) e Comune di Bettona (avv. Frenguelli) - TAR UMBRIA, Sez. I - 8 giugno 2010, n. 360

RIFIUTI - Ordinanza contingibile e urgente ex art. 191 d.lgs. n. 152/2006 - Mancata indicazione del termine finale di durata o efficacia - Illegittimità - Esclusione - Ragioni. Le ordinanze contingibili ed urgenti sprovviste di un termine finale di durata o efficacia, non per questo sono automaticamente illegittime in quanto, pur provocando mutamenti irreversibili di una particolare situazione, non determinano un assetto stabile e definitivo della disciplina (cfr. Cons. Stato, V, 13 agosto 2007, n. 4448). In ogni caso, la mancanza di un espresso termine finale di durata o efficacia non può viziare il provvedimento, laddove sia la disposizione normativa che prevede il potere a stabilirne la durata massima (e l’eventuale reiterabilità, insieme ai relativi presupposti), come avviene con l’articolo 191 del d.lgs. 152/2006. Pres. Lignani, Est. Ungari - A. s.a.s. (avv. De Matteis) c. Sindaco del Comune di Bettona (Avv. Stato) e Comune di Bettona (avv. Frenguelli) - TAR UMBRIA, Sez. I - 8 giugno 2010, n. 360

 

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. 00360/2010 REG.SEN.
N. 00336/2007 REG.RIC.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Umbria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 336 del 2007, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Agriumbria 2000 S.a.s. di Grandolini Lorenzo, con sede in Bettona, rappresentata e difesa dall'avv. Francesco Augusto De Matteis, con domicilio eletto presso Francesco Augusto De Matteis in Perugia, via Bonazzi, 9;

contro

- Sindaco del Comune di Bettona anche quale Ufficiale del Governo, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, anche domiciliataria per legge in Perugia, via degli Offici, 14;
- Comune di Bettona, rappresentato e difeso dall'avv. Matteo Frenguelli, con domicilio eletto presso Matteo Frenguelli in Perugia, via Cesarei, 4;

per l'annullamento

- dell’ordinanza sindacale n. 46 in data 20 settembre 2007, nonché di ogni altro atto presupposto, connesso, conseguente o collegato (ivi compresi, ove occorra: il parere reso dal Responsabile dell’Area Urbanistica prot. 7353 in data 20 settembre 2007, l’articolo 104, comma 1, lettera a), del vigente regolamento comunale di igiene e sanità, e qualsiasi altro atto che precluda agli allevatori attinti dall’ordinanza n. 46/2007 di smaltire i reflui mediante sistemi diversi dal conferimento presso l’impianto di proprietà comunale);

- dell’ordinanza sindacale n. 20 in data 15 marzo 2008 (motivi aggiunti);

Visto il ricorso ed i motivi aggiunti, con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Bettona e del Sindaco del Comune di Bettona;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 febbraio 2010 il dott. Pierfrancesco Ungari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società ricorrente esercita attività di allevamento nel Comune di Bettona, via Torgianese.

1.1. Occorre precisare che, con deliberazione del C.C. n. 75 in data 13 agosto 1991, il regolamento comunale di igiene e sanità è stato integrato con gli articoli 103-112, concernenti l’allevamento dei suini (disciplina in parte modificata ed integrata con l’articolo 113, ad opera della deliberazione del C.C. n. 69 in data 29 dicembre 2004).

I reflui degli allevamenti della zona per anni sono stati smaltiti presso il depuratore di proprietà del Comune di Bettona, sito in località Campagna. Di regola, i suini venivano allevati in stabulazione fissa su pavimento fessurato ed i reflui confluivano nelle sottostanti vasche di raccolta, e venivano poi convogliati, per sollevamento mediante pompaggio, all’impianto di Bettona.

L’unico altro impianto della zona è quello in località Olmeto, nel Comune di Marsciano, gestito dalla soc. SIA.

1.2. Il depuratore di Bettona negli ultimi anni è stato gestito (cfr. regolamento di gestione dell’impianto, approvato con deliberazione del C.C. n. 40 in data 25 agosto 1990; convenzione rep. n. 1736 in data 29 maggio 1993, in esecuzione della deliberazione del C.C. n. 41 in data 25 agosto 1992) dalla concessionaria società cooperativa CO.DEP. a r.l., i cui soci erano gli stessi allevatori.

Per gestire l’impianto di digestione anaerobica, sono stati realizzati un impianto di cogenerazione, una laguna di stoccaggio ed un bacino di ossidazione.

Anche la società ricorrente ha smaltito in questo modo i propri reflui.

Gli allevatori bettonesi hanno costituito la maggior parte degli utenti del servizio, al quale erano ammessi anche non soci ed allevatori che svolgono attività al di fuori del Comune di Bettona.

L’ammissione dei richiedenti al servizio era “riservata al Comune di Bettona che delibererà con atto della G.M. previa intesa con la Società concessionaria” (articolo 6 della convenzione, articolo 3, comma 3, del regolamento di gestione – allegato D alla convenzione stessa).

Al momento della concessione alla CO.DEP. tutti gli allevatori bettonesi facevano parte della compagine sociale.

2. Il Sindaco di Bettona, ritenendo sussistere una situazione di “grave e imminente emergenza ambientale” – legata al “rischio di sversamento delle acque reflue azotate dalla laguna di stoccaggio che, qualora si verifichi, invadendo i terreni circostanti e riversandosi nel fiume Chiascio e nel torrente Cagnola, determinerebbe un vero e proprio disastro ambientale” - ha adottato, ai sensi degli articoli 50 e 54 del d.lgs. 267/2000 e 191 del d.lgs. 152/2006, l’ordinanza n. 46 in data 20 settembre 2007.

Con il provvedimento (conformemente a quanto proposto dal responsabile dell’Area Urbanistica) :

- è stato vietato il “ristallo” di capi suini negli allevamenti;

- è stata disposta l’immediata riduzione del cinquanta per cento dei capi esistenti, obbligando altresì gli allevatori a consegnare in Comune copia del registro di carico e scarico;

- è stato vietato il convogliamento delle acque meteoriche alle condutture di adduzione all’impianto.

Nel contempo, viene ordinato alla CO.DEP. l’allestimento di un invaso di contenimento idoneo a consentire lo stoccaggio provvisorio delle acque reflue derivanti dall’impianto di depurazione, sino all’adeguamento dell’impianto stesso e comunque per un periodo non superiore a 180 giorni.

La motivazione del provvedimento consiste sostanzialmente nel rilievo che, a seguito dell’abbattimento dei livelli di azoto per ettaro ai fini dell’utilizzazione agronomica degli effluenti trattati negli impianti di biodigestione (cfr. deliberazione della G.R. n. 1492/2006), dell’inadeguatezza del depuratore alla nuova normativa e della indisponibilità di terreni agricoli per la fertirrigazione nella maggiore estensione conseguentemente necessaria, la laguna di stoccaggio ha registrato livelli di saturazione preoccupanti. E che la situazione si è aggravata a causa dell’impossibilità di continuare ad utilizzare l’altro impianto di biodigestione (cfr. nota CO.DEP. in data 17 settembre 2007, sull’interruzione del servizio da parte della SIA), del ritardo con il quale la CO.DEP. ha affrontato l’esigenza di adeguamento dell’impianto, e del fatto che gli allevatori convogliano nelle condutture di adduzione dell’impianto anche acque meteoriche.

Le premesse dell’ordinanza evidenziano anche che le varie riunioni promosse con la CO.DEP. e con gli allevatori non hanno sortito alcun risultato utile, sotto il profilo della limitazione del conferimento dei liquami e della eliminazione del convogliamento delle acque meteoriche. Fino a che l’autonomia di stoccaggio della laguna è risultata limitata a pochi giorni - cfr. nota CO.DEP. prot. 7036 in data 7 settembre 2007 e sopralluogo in data 19 settembre 2007 e, in pari data, le conseguenti del responsabile dell’Area Urbanistica al Sindaco prot. 7316 (nella quale si segnala “una capacità residua di stoccaggio di cm 6” ed il pericolo di “prossime fuoriuscite di liquame, che interesserebbero il vicino fiume Chiascio e torrente Cagnola”) e prot. 7353 (nella quale si precisa che il pericolo di fuoriuscita dei reflui “è da considerarsi immediato e ad altissimo rischio per gli adiacenti corsi d’acqua (…) sui quali, nel caso in cui si verificasse anche un minimo smottamento dell’argine, si avvierebbe un fenomeno di sversamento che potrebbe rapidamente degenerare in un vero e proprio disastro ambientale”).

3. Con il ricorso introduttivo, la società ricorrente impugna detta ordinanza n. 46/2007 (e, in via subordinata, l’articolo 104, comma 1, del regolamento comunale di igiene e sanità), lamentando che le disposizioni sulla riduzione dei capi e sul divieto di ristallo siano lesive della propria attività, e deducendo le seguenti censure.

3.1. Sostiene che il potere di ordinanza previsto dalle disposizioni richiamate, è stato utilizzato dal Comune in modo arbitrario, ingiusto e manifestamente sproporzionato.

Il perseguimento dell’obbiettivo di ridurre la quantità dei reflui convogliati all’impianto CO.DEP. era perfettamente coniugabile con la prosecuzione dell’attività suinicola, mediante forme di smaltimento dei reflui alternative. Tuttavia, non è stata offerta una simile possibilità alle aziende che possono fare a meno di avvalersi dell’impianto comunale di Bettona (come la ricorrente, che all’indomani dell’ordinanza ha stipulato un contratto per conferire i reflui presso l’impianto di Marsciano ed afferma di poter avviare in breve tempo la fertirrigazione sui terreni di proprietà).

3.2. Vi è violazione degli articoli 50, comma 5, e 54, comma 2, del d.lgs. 267/2000, e dell’articolo 191 del d.lgs. 152/2006, nonché difetto dei presupposti, in quanto :

- le ordinanze contingibili ed urgenti devono essere non definitive e devono avere una efficacia temporalmente delimitata, e non possono essere utilizzate per regolare stabilmente una determinata situazione;

- l’urgenza e la contingibilità che consentono di deviare dagli ordinari moduli procedimentali non sono configurabili laddove non si sia posto un rimedio preventivo ad una situazione il cui verificarsi era ragionevolmente da attendere.

Mentre l’ordinanza impugnata non ha durata limitata e consegue ad una situazione prevedibile e prevenibile da parte del Comune, il quale avrebbe dovuto intervenire per tempo nei confronti della CO.DEP., esercitando i poteri sostitutivi previsti in caso di cattiva gestione dell’impianto (articolo 14 della convenzione rep. n. 1736/1993) o addirittura avvalendosi della clausola risolutiva espressa (articolo 13 della convenzione).

3.3. Vi è violazione dell’articolo 7 della legge 241/1990, in quanto la comunicazione di avvio del procedimento nei confronti degli interessati era dovuta anche in presenza di un’ordinanza contingibile ed urgente.

3.4. In via subordinata, viene censurato l’articolo 104, comma 1, lettera a), del regolamento comunale di igiene e sanità, per violazione dell’articolo 41 Cost. ed illogicità ed ingiustizia manifesta, nella misura in cui la norma regolamentare venga “intesa (…) nel senso di precludere il ricorso ad altre forme lecite di smaltimento dei reflui”.

4. Con ordinanza n. 20 in data 15 marzo 2008, il Sindaco di Bettona ha reiterato l’ordinanza n. 46/2007, prorogando i termini della sua vigenza per ulteriori sei mesi, ai sensi e per gli effetti di cui all’articolo 191 del d.lgs. 152/2006.

E’ utile sottolineare che, con nota prot. 25523 in data 11 dicembre 2007, l’A.R.P.A. aveva segnalato la saturazione della capacità della laguna di stoccaggio e riferito l’inottemperanza di alcuni allevatori alla precedente ordinanza; e che, con nota prot. 1214 in data 5 febbraio 2008, l’A.R.P.A. aveva segnalato (articolatamente) la propria valutazione in ordine al permanere della situazione di emergenza.

5. Con motivi aggiunti, la ricorrente impugna anche detta ultima ordinanza n. 20/2008 (sempre unitamente all’articolo 104 del regolamento comunale), deducendo le seguenti censure.

5.1. Vi è violazione dell’articolo 191, comma 3, del d.lgs. 152/2006, in quanto non sono state indicate le norme a cui l’ordinanza intende derogare, e non sono stati acquisiti i pareri tecnici sull’adeguatezza della soluzione (ri)proposta e sulle conseguenze ambientali che potrebbero derivarne.

5.2. Difetta anche lo scopo presupposto del potere di ordinanza, che dovrebbe essere quello di “consentire il ricorso temporaneo a speciali forme di gestione dei rifiuti” e non invece – come avviene nel caso in esame – quello di inibire le attività che producono i rifiuti.

5.3. Infine, la ricorrente ripropone le censure già dedotte con il ricorso introduttivo:

- nei confronti dell’ordinanza, sostenendo che il potere di ordinanza previsto dalle disposizioni richiamate, è stato utilizzato dal Comune in modo arbitrario, ingiusto e manifestamente sproporzionato, oltre che incorrendo in violazione degli articoli 50, comma 5, e 54, comma 2, del d.lgs. 267/2000, e dell’articolo 191 del d.lgs. 152/2006, ed in violazione dell’articolo 7 della legge 241/1990;

- nei confronti dell’articolo 104, comma 1, lettera a), del regolamento comunale, per violazione dell’articolo 41 Cost. ed illogicità ed ingiustizia manifesta.

La ricorrente sottolinea in particolare che la reiterazione impugnata è stata disposta al solo scopo di dare alla CO.DEP. la possibilità di realizzare l’invaso per lo stoccaggio provvisorio, in vista di una soluzione che si è già rivelata impercorribile, senza nemmeno prendere in considerazione la possibilità di provvedere diversamente.

6. Ancorché non sia direttamente rilevante ai fini della controversia, può aggiungersi che, con deliberazione giuntale n. 57 in data 17 aprile 2008, il Comune di Bettona (trascorso il periodo di c.d. fermo agronomico) :

- ha autorizzato la CO.DEP. a ridurre mediante fertirrigazione il livello dei liquami presenti nella laguna dell’impianto comunale;

- ha autorizzato i soci della CO.DEP., ivi elencati, a reintrodurre, “subordinatamente all’abbassamento del livello della laguna al di sotto del limite di sicurezza”, suini nelle stalle autorizzate, per un ciclo di allevamento ed entro il numero complessivo di 40.000 capi.

Tra i soci autorizzati figurano anche allevatori le cui stalle sono ubicate al di fuori del territorio di Bettona.

Può inoltre sottolinearsi che, per far fronte alla situazione sopra ricordata, l’assemblea della CO.DEP. aveva approvato in data 6 agosto 2007 un progetto di “ammodernamento” dell’impianto (c.d. progetto ENVIS), ripartendo i costi (stimati in euro 2.730.000,00 più IVA) tra i soci in proporzione alla superficie delle rispettive stalle (così come, del resto, venivano quantificati gli oneri del servizio). A quel punto, alcuni soci, ritenendo non conveniente l’operazione, avevano deciso di recedere dalla cooperativa; altri soci non avevano comunque pagato (tra essi, la ricorrente, la quale, pur non impugnando la delibera, aveva poi manifestato la necessità di approfondimenti e chiarimenti sul progetto) ed erano stati esclusi per morosità in base all’articolo 12 dello statuto.

7. Resistono, controdeducendo puntualmente, il Comune di Bettona e, con l’Avvocatura Distrettuale dello Stato, il Sindaco di Bettona nella qualità di Ufficiale del Governo.

8. Il ricorso è infondato e deve pertanto essere respinto.

Ciò esime il Collegio dall’esaminare la questione della titolarità del potere esercitato e della conseguente eccezione di difetto di legittimazione del Sindaco quale ufficiale del Governo.

8.1. E’ opportuno anzitutto precisare che con l’ordinanza impugnata è stato sostanzialmente esercitato il potere previsto dall’articolo 191 del d.lgs. 152/2006.

Infatti, l’articolo 191 del d.lgs. 163/2006, stabilisce che “(…) qualora si verifichino situazioni di eccezionale ed urgente necessità di tutela della salute pubblica e dell'ambiente, e non si possa altrimenti provvedere, il Presidente della Giunta regionale o il Presidente della provincia ovvero il Sindaco possono emettere, nell'ambito delle rispettive competenze, ordinanze contingibili ed urgenti per consentire il ricorso temporaneo a speciali forme di gestione dei rifiuti, anche in deroga alle disposizioni vigenti, garantendo un elevato livello di tutela della salute e dell'ambiente. Dette ordinanze (…) hanno efficacia per un periodo non superiore a sei mesi” (comma 1). Quanto a detta durata, la formulazione originaria prevedeva che le ordinanze potessero essere reiterate per non più di due volte, salva la possibilità, in presenza di “comprovata necessità”, che (soltanto) il Presidente della regione d’intesa con il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio, dettando “specifiche prescrizioni”, adottasse ordinanze “anche oltre i predetti termini” (comma 4). Nella formulazione vigente del comma 4, introdotta dal d.l. 90/2008, convertito dalla legge 123/2008, il limite delle due reiterazioni è stato sostituito dal riferimento ad “un periodo non superiore a 18 mesi per ogni speciale forma di gestione dei rifiuti”.

Con riferimento alle altre disposizioni richiamate nell’ordinanza, l’articolo 50 del T.U.E.L. si limita a ricordare che “Il sindaco esercita altresì le altre funzioni attribuitegli quale autorità locale nelle materie previste da specifiche disposizioni di legge” (comma 4) ed “In particolare, in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale le ordinanze contingibili e urgenti (…) (comma 5).

Mentre non risulta rilevante il successivo articolo 54, che, nel disciplinare le “attribuzioni del sindaco nelle funzioni di competenza statale”, considera anche l’adozione di provvedimenti contingibili e urgenti, ma in materie diverse dalla tutela dei corpi idrici e della disciplina dei rifiuti.

8.2. Occorre quindi individuare quale sia davvero l’effetto dell’ordinanza n. 46/2007.

Al riguardo, è utile ricordare che il Presidente di questo Tribunale, in un’analoga controversia, con decreto n. 130 in data 9 ottobre 2007, ha negato la tutela cautelare interinale (inaudita altera parte) richiesta in quella sede, sottolineando che “ … il provvedimento impugnato si indirizza esplicitamente (solo) agli allevatori <<che conferiscono i liquami all’impianto gestito dalla coop CODEP>> il che lascia intendere (salva ed impregiudicata ogni diversa decisione del Collegio sul punto, sia in sede cautelare che di merito) che non siano tenuti alla riduzione del numero di capi coloro che già conferiscono i liquami ad altri impianti ovvero siano in grado di farlo con l’immediatezza richiesta dalla situazione descritta nell’ordinanza”.

Il Comune di Bettona sottolinea di avere adeguato i propri comportamenti a tale interpretazione.

Ciò trova conferma nell’atto di indirizzo della Giunta n. 51 in data 25 ottobre 2007, e nella nota prot. 8688 in data 31 ottobre 2007, con cui sono state rese note le modalità di verifica dell’attuazione dell’ordinanza n. 46/2007 nei confronti degli allevatori che avevano comunicato modalità alternative di smaltimento dei reflui (in sostanza, oltre a presentare documentazione e planimetrie delle stalle: sigillare le condotte di adduzione, in caso di smaltimento totalmente presso una struttura diversa dal depuratore CO.DEP; anche installare un contalitri dei reflui, in caso di smaltimento parziale).

Anche la deliberazione n. 59 in data 19 novembre 2007 (con cui la Giunta comunale di Bettona ha disposto di avviare la procedura di esclusione dal servizio di trattamento e smaltimento liquami presso il depuratore CO.DEP., nei confronti “delle attività di allevamento zootecnico esterne al territorio del Comune di Bettona che non hanno provveduto ad attivare il conferimento alternativo dei liquami ad impianto diverso”) presuppone esplicitamente la suddetta interpretazione.

La ricorrente, nella memoria conclusiva, contesta tale interpretazione, richiamando la nota prot. 5211 in data 19 giugno 2008, con cui il Comune avrebbe confermato che l’articolo 104 continuava ad obbligare tutti gli allevamenti a carattere intensivo o industriale a smaltire i reflui mediante l’impianto comunale.

Ma al riguardo – a parte il fatto che nella nota, invero dal tenore non univoco, si afferma anzitutto che la disposizione non avrebbe dovuto essere intesa come un divieto generalizzato “all’attivazione di attività produttive” o “all’esercizio di attività di smaltimento diverse rispetto a quelle dello smaltimento tramite l’impianto comunale” - occorre considerare che, comunque, potrebbe trattarsi di una singola errata attuazione degli indirizzi di cui sopra, non idonea a qualificare l’interpretazione dell’ordinanza generale ed il comportamento complessivo del Comune (peraltro, l’atto non è stato impugnato dalla ricorrente).

8.3. La ricorrente censura anche la mancanza di un termine di efficacia, la pretesa definitività dell’assetto derivante dall’ordinanza impugnata. Contesta anche la sussistenza dei presupposti per la sua adozione, sostenendo in particolare che la situazione sarebbe stata prevedibile e prevenibile mediante l’adozione di differenti iniziative (sostanzialmente, volte a sanzionare la gestione inadeguata del depuratore CO.DEP.).

Ma non sembra al Collegio che l’ordinanza sia viziata neanche sotto questi profili.

8.3.1. In ordine ai presupposti – in sintesi, ex art. 191 d.lgs. 152/2006 : una situazione di eccezionale ed urgente necessità di tutela dell'ambiente, e l’impossibilità di provvedere altrimenti (vale a dire, da un lato l’impossibilità di differire l’intervento in relazione alla ragionevole previsione di un danno incombente; dall’altro, l’insufficienza degli ordinari strumenti offerti dalla normativa) – va anzitutto sottolineato come, ai punti precedenti, si sia già dato conto delle valutazioni presupposte all’adozione dell’ordinanza n. 46/2007 ed alla sua reiterazione con l’ordinanza n. 20/2008.

Si tratta di valutazioni che fanno riferimento a parametri oggettivi, quali la capacità residua della laguna di stoccaggio, il flusso medio di produzione e convogliamento al depuratore dei liquami, l’impossibilità di ricorrere alla fertirrigazione per smaltire i liquami trattati, da ultimo l’interruzione del servizio presso l’unico altro impianto della zona. Alla luce dei dati di fatto, sembra del tutto logica la previsione di una situazione di imminente pericolo.

Per ciò che concerne le misure adottate al fine di scongiurare la tracimazione dei liquami dalla laguna, il Sindaco di Bettona ha fatto leva sulle due possibilità di riduzione del livello dei liquami: riduzione degli apporti ed aumento della capacità di stoccaggio provvisorio, disponendo che la prima avvenisse con l’immediatezza che la situazione richiedeva (anche in base alla considerazione dei tempi tecnici che la realizzazione della seconda necessariamente comportava); l’ipotesi che detta seconda linea di intervento non potesse risultare da sola sufficiente a fronteggiare la situazione, trova conferma in quanto si è concretamente verificato dopo l’adozione dell’ordinanza n. 46/2007.

In conclusione sul punto, se si considera che le ordinanza contingibili ed urgenti costituiscono esercizio di una discrezionalità tecnica di contenuto molto ampio, e pertanto sono sindacabili solo in presenza di evidente illogicità, non può che concludersi nel senso dell’infondatezza delle censure in esame.

8.3.2. D’altra parte, i contenuti dell’ordinanza dimostrano che con essa il Sindaco non ha mirato a definire un nuovo assetto stabile del trattamento dei reflui zootecnici.

E’ stato precisato in giurisprudenza che le ordinanze contingibili ed urgenti sprovviste di un termine finale di durata o efficacia, non per questo sono automaticamente illegittime in quanto, pur provocando mutamenti irreversibili di una particolare situazione, non determinano un assetto stabile e definitivo della disciplina (cfr. Cons. Stato, V, 13 agosto 2007, n. 4448).

E ciò si verifica anche nel caso in esame.

A ben vedere, l’ordinanza n. 46/2007 non incide direttamente sugli impianti zootecnici, ma sull’utilizzazione delle adduzioni che li collegano al depuratore di Bettona; è il conferimento dei reflui che viene inibito, senza imporre opere o interventi specifici sugli allevamenti (a parte quelle strettamente strumentali al conseguimento dell’obbiettivo: sigillare le adduzioni/installare il contalitri). Gli allevatori sono lasciati liberi di scegliere (è certamente una facoltà fortemente condizionata dal punto di vista dell’economia aziendale, ma tale resta da quello giuridico), in base ad un calcolo di convenienza imprenditoriale, tra la soluzione consistente nello smaltire altrimenti i propri reflui (ad esempio, acquisendo la disponibilità di altri terreni) e la soluzione consistente nel ridurre le attività (e quindi i reflui) dimezzando subito i capi ed evitando futuri ristalli.

Le limitazioni previste hanno come obbiettivo diretto l’alleggerimento del carico inquinante che perviene al depuratore, nel periodo necessario alla realizzazione di nuova laguna di stoccaggio, a breve termine, ed all’adeguamento del depuratore stesso, in prospettiva.

In ogni caso, la mancanza di un espresso termine finale di durata o efficacia non può viziare il provvedimento, laddove sia la disposizione normativa che prevede il potere a stabilirne la durata massima (e l’eventuale reiterabilità, insieme ai relativi presupposti). Come avviene, lo si è già ricordato, con l’articolo 191 del d.lgs. 152/2006.

8.3.3. Si è detto della non irragionevolezza della previsione del rischio di danno ambientale che si sarebbe determinato qualora il livello della laguna fosse cresciuto al punto da superare quello degli argini, e della mancanza di altri strumenti in grado di impedire immediatamente detto innalzamento.

In tale contesto, non potevano avere rilievo, quali presupposti per l’esercizio del potere di ordinanza, eventuali valutazioni concernenti i comportamenti pregressi dei diversi soggetti coinvolti nella gestione (ma anche nell’utilizzazione) del sistema di smaltimento, e le conseguenti responsabilità nel determinare la situazione di pericolo. Tali valutazioni possono assumere rilievo giuridico ad altri fini (ed anche in altre sedi), ma non potevano condizionare l’assunzione di rimedi che si presentavano ormai indifferibili.

I presupposti della contingibilità ed urgenza devono essere valutati da un punto di vista oggettivo, cioè con riguardo alla situazione da fronteggiare ed agli strumenti disponibili, senza condizionamenti derivanti dall’eventuale coinvolgimento soggettivo dell’organo titolare del potere. Infatti, la contingibilità non viene meno anche se la situazione di pericolosità duri nel tempo, potendo anzi un ulteriore ritardo accentuare l’urgenza.

8.4. Da quanto esposto circa i presupposti del potere esercitato, caratterizzato dall’indifferibilità e l’urgenza del provvedere, discende che l’ordinanza ha un evidente carattere cautelare e che non trovano necessariamente applicazione le garanzie di partecipazione preventiva degli interessati.

Ma anche qualora si volesse legare la necessità di dette garanzie al contesto specifico (cfr. TAR Umbria, 24 febbraio 2005, n. 57), va sottolineato che, nel caso in esame, l’urgenza e l’indifferibilità risultano dimostrata anche in concreto; al riguardo, è sufficiente tener conto che il Comune di Bettona è venuto a conoscenza dell’esistenza di una situazione di emergenza a seguito della lettera in data 17 settembre 2007, con cui la CO.DEP. comunicato di non essere più in grado di smaltire i reflui presenti in laguna mediante l’impianto di Marsciano, e che i pareri tecnici attestanti la situazione di emergenza sono del 19 settembre successivo; appare pertanto evidente come, nello spazio di tre giorni, non vi sarebbe stato nemmeno il tempo di trasmettere le comunicazioni di avvio del procedimento agli allevatori interessati.

8.5. L’impugnazione della disposizione regolamentare, alla luce di quanto esposto circa la sua non applicazione nel caso in esame, non assume rilevanza.

Peraltro, va precisato che l’articolo 104, comma 1, del regolamento comunale prevede che “Le stalle adibite ad allevamento di suini (…) dovranno avere le seguenti caratteristiche: a) essere collegate all’impianto di trattamento dei liquami zootecnici del Comune di Bettona; (…)”.

Per cui, delle due l’una: o dalla disposizione, che riguarda le condizioni di autorizzabilità degli allevamenti, non discende anche il divieto di utilizzare in concreto smaltimenti alternativi, tanto più laddove si verifichino eventi di carattere emergenziale (è la tesi più convincente, per quanto sopra esposto); oppure, il divieto risultava immediatamente lesivo delle possibilità di organizzazione dello smaltimento dei reflui a disposizione degli allevatori, ed avrebbe dovuto essere impugnato entro il termine decorrente dalla sua entrata in vigore (deliberazione del C.C. n. 75/1991).

8.6. Restano da esaminare le censure prospettate con i motivi aggiunti.

A ben vedere, le censure ripropongono quelle già dedotte con il ricorso introduttivo, facendo leva sull’assunto secondo cui il tempo trascorso avrebbe evidenziato l’irrealizzabilità delle misure disposte con il potere di ordinanza.

Tuttavia, elementi valutativi nuovi o fatti sopravvenuti, effettivamente utili per inficiare la logicità e la congruenza delle decisioni tecnico-discrezionali adottate dal Sindaco per far fronte all’emergenza, non vengono indicati dalla ricorrente.

La reiterazione delle misure è basata sulla valutazione dell’A.R.P.A. (cfr. note prot. 25523/2007 e 1214/2008), che non ha messo in dubbio l’impostazione sottesa all’ordinanza n. 46/2007, bensì ha individuato ritardi ed inadempimenti nell’ottemperanza di quanto disposto con essa.

D’altra parte, l’articolo 191, comma 4, del d.lgs. 152/2006, consente la reiterazione dell’ordinanza per un periodo complessivo che non risulta essere stato superato con la reiterazione.

Infine, l’indicazione delle norme derogate deve intendersi necessaria, ai sensi dell’articolo 191, comma 3, nella misura in cui il contenuto dispositivo dell’ordinanza comporti una simile deroga; in questa prospettiva, una deroga – alle disposizioni di cui agli articoli 23, 124 e seguenti del d.lgs. 152/2006, nonché “di ogni altra che subordini a preventiva autorizzazione ambientale la realizzazione del detto invaso” - è contenuta nell’ordinanza n. 46/2008, di cui l’ordinanza n. 20/2008 costituisce, espressamente, “la reiterazione”; rispetto agli altri contenuti delle ordinanze, sembra che le misure inibitorie dell’attività zootecnica non comportino una deroga a norme legislative, bensì la sospensione delle condizioni e dei limiti previsti dal regolamento di igiene comunale.

Per il resto, a confutare le censure dedotte, valgono le considerazioni già esposte relativamente al ricorso introduttivo.

9. Sussistono tuttavia giustificati motivi per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Respinge il ricorso in epigrafe.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 24 febbraio 2010 con l'intervento dei Magistrati:

Pier Giorgio Lignani, Presidente
Carlo Luigi Cardoni, Consigliere
Pierfrancesco Ungari, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE


DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 08/06/2010
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
IL SEGRETARIO
 

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