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T.A.R. UMBRIA, sez. I - 24 luglio 2010, n. 416
INQUINAMENTO - Indagine preliminare sulla contaminazione - Superamento delle
CSC - Obbligo di presentare il piano di caratterizzazione - Riesame o verifica
supplementare - Diritto del responsabile dell’inquinamento - Esclusione. Se
la legge (art. 242 d.lgs. n. 152/2006) prevede che l’indagine preliminare sulla
contaminazione venga effettuata entro certi termini, e se i risultati
(correttamente ottenuti, secondo quanto previsto dall’allegato II della Parte IV
del Titolo V, del d.lgs. 152/2006) di detta indagine attestano l’esistenza dei
presupposti per l’obbligo di presentare il piano di caratterizzazione del sito
inquinato, non è necessario procedere ad un riesame, concedendo al responsabile
dell’evento inquinante una sorta di seconda chance, che si tradurrebbe in una
disapplicazione del principio comunitario del “Chi inquina paga”, e della
disciplina nazionale che ne ha stabilito tempi e modalità attuative, e
comporterebbe un aggravamento del rischio di danno per l’ambiente. Anche nella
prospettiva del giudizio di ragionevolezza di una disciplina legislativa che
prevede termini e passaggi procedimentali cogenti (escludendo, quindi, un
diritto del responsabile a riesami o verifiche supplementari), va considerato
che l’effettuazione di un piano di caratterizzazione ha un costo (nel caso in
esame, di qualche migliaio di euro) evidentemente sostenibile, a fronte del
rischio e del possibile danno che deriverebbe da un ritardo nell’avanzamento del
procedimento finalizzato alla (eventuale) bonifica del sito contaminato. Pres.
Lignani, Est. Ungari - B. s.p.a. (avv.ti Manna e Orsenigo) c. Provincia di
Perugia (avv.ti Minciaroni e Valentini) e altro (n.c.) - TAR UMBRIA, Sez. I -
24 luglio 2010, n. 416
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
N. 00416/2010 REG.SEN.
N. 00004/2010 REG.RIC.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Umbria
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4 del 2010, integrato da motivi
aggiunti, proposto da:
Beyfin S.p.A., rappresentata e difesa dagli avv.ti Massimiliano Manna e Marco
Orsenigo, con domicilio eletto presso Massimiliano Manna in Perugia, via
Bruschi, 3;
contro
- Comune di Giano dell'Umbria;
- Provincia di Perugia, rappresentata e difesa dagli avv. Massimo Minciaroni e
Chiara Valentini, con domicilio eletto presso Massimo Minciaroni in Perugia, via
Palermo, 106;
nei confronti di
- Regione Umbria;
- Asl n. 3 - Foligno;
- Agenzia Regionale Protezione Ambiente (ARPA) - Umbria, rappresentata e difesa
dall'avv. Giovanni Tarantini, con domicilio eletto presso Giovanni Tarantini in
Perugia, via Baglioni, 10;
per l'annullamento
- dell'ordinanza n. 5 del 23 ottobre 2009 con la quale la Provincia di Perugia
ha disposto l'esecuzione del Piano di Caratterizzazione di cui all'art. 242,
comma 3, del d.lgs. 152/2006 e s.m.i., nonchè di tutti gli atti presupposti e
consequenziali, se ed in quanto lesivi;
- della nota della Provincia di Perugia prot. U-0140628 in data 23 marzo 2010
(motivi aggiunti);
Visto il ricorso ed il ricorso per motivi aggiunti, con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Perugia e della
Agenzia Regionale Protezione Ambiente (ARPA) - Umbria;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 maggio 2010 il dott. Pierfrancesco
Ungari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. La società ricorrente è affittuaria di un impianto di distribuzione
carburanti sito in Giano dell’Umbria, località Casa Naticchia.
In data 2 ottobre 2008 ha comunicato alle amministrazioni competenti il pericolo
di inquinamento accidentale del suolo derivante dalla fuoriuscita di circa 9.500
litri di benzina dal serbatoio interrato di detto impianto.
Il serbatoio forato è stato messo in sicurezza mediante vetrificazione.
La Provincia di Perugia ha avviato il procedimento volto alla identificazione
del responsabile, al fine di dar corso agli interventi previsti dal d.lgs.
152/2006.
All’esito dell’indagine, con ordinanza n. 4 in data 4 giugno 2009, ha
individuato nella società ricorrente e nel gestore dell’impianto i responsabili
dell’evento, ed ha ordinato loro di effettuare, nelle zone interessate alla
contaminazione, “un’indagine preliminare sui parametri oggetto
dell’inquinamento”, ai sensi dell’articolo 242, comma 2, del d.lgs. 152/2006.
2. Sono stati quindi prelevati dei campioni del terreno, le cui analisi hanno
però avuto esiti differenti. Infatti, nella relazione tecnica (del geologo
Crocetti, che si è avvalso delle analisi chimiche e microbiologiche effettuate
dalla Azienda Ambientale di Pubblico Servizio S.p.a. di Livorno) acquisita dalla
ricorrente, si legge che “i valori registrati rientrano ampiamente all’interno
dei limiti di accettabilità delle CSC” (Concentrazioni Soglia di Contaminazione,
di cui al d.lgs. 152/2006) – ciò che consentirebbe di limitare l’onere dei
“responsabili” al ripristino della zona contaminata. Invece, le (contro)analisi
effettuate dall’A.R.P.A. Umbria, convenzionata con la Provincia di Perugia (ai
sensi dell’articolo 197, comma 2, del d.lgs. 152/2006), hanno riscontrato un
superamento delle CSC oltre i limiti di accettabilità previsti dalla legge (con
riferimento al parametro BTEX – un idrocarburo c.d. leggero - in corrispondenza
del sondaggio S2).
Conseguentemente, la Provincia di Perugia, con nota prot. U-0501396 in data 25
settembre 2009 (ricevuta in data 1° ottobre 2009), ha comunicato alla ricorrente
l’avvio del procedimento volto alla presentazione del “piano di
caratterizzazione”, secondo quanto previsto dall’articolo 242, comma 3, del
d.lgs. 152/2006.
La ricorrente, dopo aver chiesto (in data 7 ottobre 2009) ed ottenuto (via fax,
soltanto in data 19 ottobre 2009) l’accesso agli atti, con nota in data 28
ottobre 2009 ha osservato che la differenza dei risultati poteva essere
ricondotta alle diverse metodologie di analisi utilizzate (e che quella
utilizzata dai tecnici da essa incaricati conduceva a risultati più precisi).
Nel frattempo, la Provincia di Perugia, con ordinanza n. 5 in data 23 ottobre
2009, ha disposto che i suddetti “responsabili” presentino il Piano di
Caratterizzazione.
3. La ricorrente, con il ricorso introduttivo, impugna detto provvedimento.
3.1. Lamenta anzitutto la violazione dell’articolo 7 della legge 241/1990 e dei
principi di efficienza e buon andamento della p.a., in quanto al momento
dell’adozione dell’ordinanza doveva ritenersi ancora pendente il termine per la
partecipazione.
Infatti, ancorché la nota prot. U-0501396 prevedesse un termine di 15 giorni, la
decorrenza di tale termine non poteva che iniziare dal momento in cui la
ricorrente ha potuto accedere agli atti del procedimento, con la conseguenza che
la presentazione delle osservazioni è tempestiva e la Provincia avrebbe dovuto
tenerne conto.
Peraltro, a dire della ricorrente, il termine di 15 giorni concesso dalla
Provincia è eccessivamente breve, alla luce della complessità tecnica delle
questioni.
3.2. Sono poi viziati gli stessi presupposti.
Con le osservazioni tecniche presentate, la ricorrente ha chiarito che le
metodologie e gli strumenti di analisi utilizzati nel caso delle analisi in
questione, portano allo stesso risultato soltanto se le indagini riguardano
campioni standardizzati, mentre utilizzando c.d. campioni reali (com’è avvenuto
nel caso in esame) i risultati possono essere differenti.
Tuttavia, le analisi effettuate dalla A.AM.P.S. sono state effettuate con
strumentazione GC/MS (vale a dire, mediante gascromatografia e spettrometria di
massa), più sofisticata e quindi più precisa della strumentazione GC/FID (gas
cromatografia con rivelatore a ionizzazione di fiamma) utilizzata dall’A.R.P.A.,
e quindi la Provincia avrebbe dovuto basare le proprie valutazioni sulle prime.
4. Si sono costituite in giudizio e controdeducono puntualmente, la Provincia di
Perugia e l’A.R.P.A. Umbria.
In particolare, l’A.R.P.A. ha evidenziato che le proprie analisi sono state
effettuate sia col metodo GC/FID, sia col metodo GC/MS, e che in entrambi i casi
(per il campione 4286) è risultato il superamento dei limiti per il parametro
suddetto.
5. Con nota prot. U-0140628 in data 23 marzo 2010, la Provincia di Perugia ha
sollecitato l’esecuzione della precedente ordinanza entro il termine di quindici
giorni, anche sottolineando che la ricorrente, nell’ambito della fase cautelare
del presente giudizio, avrebbe “implicitamente rinunciato alla richiesta di
sospensione del provvedimento”.
6. La ricorrente ha impugnato la nota prot. U-0140628 mediante motivi aggiunti.
6.1. Sostiene che la predetta interpretazione della sua condotta processuale è
erronea, in quanto si è semplicemente trattato di abbinare la tutelare cautelare
alla decisione di merito.
6.2. Inoltre - tenuto conto della incertezza sull’effettiva esistenza della
contaminazione e del fatto che, anche prendendo a riferimento le analisi dell’A.R.P.A.,
un solo parametro non rispetterebbe i limiti tabellari e per un valore di poco
superiore a quello massimo tollerabile - contesta che vi sia l’urgenza di
provvedere sottesa al nuovo provvedimento.
6.3. Infine, alla luce delle deduzioni e della documentazione presentate dall’A.R.P.A.
in giudizio, sostiene che le relative analisi siano viziate da gravi errori
metodologici. Infatti, la curva di calibrazione delle analisi risulterebbe
effettuata a ben sei giorni di distanza dall’esecuzione delle analisi, mentre è
necessario che venga effettuata lo stesso giorno, o anche più volte in un giorno
qualora le analisi da eseguire siano numerose. Inoltre, nelle analisi,
risulterebbe omessa l’indicazione dei passaggi che portano al risultato finale,
così non potendosi verificare l’esattezza dei calcoli eseguiti dall’analista per
determinare i quantitativi di inquinanti presenti nel campione esaminato.
Ciò, in definitiva, minerebbe l’attendibilità dei risultati, e spiegherebbe la
discordanza rispetto a quelli ottenuti dall’A.AM.P.S.
7. La ricorrente chiede anche che venga disposta consulenza tecnica per
accertare il superamento delle CSC nel terreno.
8. Il ricorso è infondato e deve pertanto essere respinto.
8.1. Il termine di partecipazione non può ritenersi troppo breve, tenuto anche
conto che per la presentazione del piano di caratterizzazione, l’articolo 242,
comma 3, del d.lgs. 152/2006, prevede un termine di trenta giorni.
Un pieno confronto procedimentale tra le parti risulta comunque avvenuto (cfr.
anche le note della ricorrente in data 28 ottobre 2009 e 30 ottobre 2009, e la
risposta della Provincia prot. U-0613828 in data 25 novembre 2009), ma soltanto
dopo l’adozione dell’ordinanza n. 5/2009 e quindi nella prospettiva di una sua
riforma in via di autotutela.
In ogni caso, per garantirsi un’utile partecipazione preventiva, la ricorrente
avrebbe tuttavia potuto chiedere tempestivamente una proroga del termine,
sottolineando eventuali difficoltà o esigenze conoscitive strumentali alla
presentazione di osservazioni (così come era accaduto in relazione
all’esecuzione della precedente ordinanza n. 4/2009), ma non l’ha fatto.
Peraltro, l’esame delle censure concernenti i presupposti sostanziali del
provvedimento impugnato dimostra (come si dirà nel prosieguo) che, trattandosi
di provvedimento vincolato ai risultati di un accertamento tecnico, dovrebbe
comunque trovare applicazione l’articolo 21-octies della legge 241/1990.
8.2. Sotto il profilo dei presupposti sostanziali del provvedimento impugnato,
non è controverso che sia stata applicato l’articolo 242, del d.lgs. 152/2006,
per quanto concerne la rilevanza del superamento delle CSC anche per un solo
parametro (ed in riferimento ad un solo campione), e per quanto concerne le
conseguenze (obbligo di presentazione del piano di caratterizzazione del sito)
di un simile presupposto.
Come non è controverso che i campioni di terreno siano stati prelevati in
contraddittorio, divisi in due aliquote a disposizione delle parti (come
previsto dall’allegato II della Parte IV del Titolo V, del d.lgs. 152/2006), e
che entrambe le metodologie di analisi praticate sui campioni risultino
ammissibili e corrette, sulla base della conoscenze tecnico-scientifiche e della
normativa.
In giudizio è stato anche chiarito (risulta dalla relazione tecnica dell’A.R.P.A.,
a pag. 2, e dai rapporti delle analisi; ma la ricorrente stessa ne dà atto,
spostando, nei motivi aggiunti, l’oggetto delle proprie censure) che non vi è
stata diversità di metodologie, poiché l’A.R.P.A. (per avere risultati più
attendibili, ed in conformità ai protocolli elaborati dall’I.S.P.R.A. – istituto
Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale – a livello nazionale) ha
effettuato le analisi sia con la metodologia CG/FID che con la metodologia CG/MS
purge & trap (come esposto, utilizzata dal laboratorio cui si è rivolta la
ricorrente).
Cade così, a prescindere da ogni valutazione sull’effettiva maggiore precisione
ed attendibilità di una metodologia rispetto all’altra (cfr. le affermazioni del
prof. Frediani in data 20 novembre 2009, depositate dalla ricorrente; a diverse
conclusioni giunge l’A.R.P.A. con la nota prot. 0022892 in data 10 novembre 2009
e la relazione tecnica ad essa allegata), il secondo ordine di censure.
8.3. Quanto ai pretesi errori metodologici prospettati con i motivi aggiunti, l’A.R.P.A.
eccepisce che in realtà l’ultima calibratura (o calibrazione) degli strumenti è
stata sempre effettuata pochi minuti prima dell’esecuzione delle analisi; ed in
effetti, ciò sembra trarre conferma dal raffronto del tempo dell’ultima
calibratura (“last calibration”) e di quello dell’effettuazione dell’analisi (“calculation
date”) risultanti dai rapporti di prova versati in atti, mentre non rileva il
tempo di acquisizione del campione “acquisition date”; in particolare, per
quanto concerne il campione n. 4286, che ha dato luogo al riscontro del
superamento delle CSC, risulta (cfr. rapporto RP-2009-5299, doc. n. 3 della
produzione A.R.P.A.) che la calibratura è stata effettuata alle ore 16.42 del 13
luglio 2009, l’analisi alle ore 16.53 dello stesso giorno, mentre il campione
era stato acquisito in data 7 luglio 2009.
Del tutto generica è poi l’ulteriore censura della ricorrente, secondo la quale
mancherebbe l’indicazione dei passaggi del procedimento di analisi, non essendo
indicato quale operazione sarebbe stata omessa o non adeguatamente registrata
(trattandosi peraltro di attività routinarie, svolte sulla base di protocolli e
prassi operative da parte di soggetti necessariamente in possesso delle
professionalità richieste dalla legge).
8.4. Dunque, le operazioni di analisi si sottraggono alle censure dedotte. Per
questo motivo, il Collegio ritiene di non poter accedere alla richiesta di
disporre una consulenza tecnica d’ufficio.
Infatti, ciò comporterebbe nuove indagini preliminari su nuovi campioni del
terreno, che ben potrebbero avere (anche se condotte mediante l’applicazione
delle medesime metodologie già utilizzate) risultati diversi da quelli
precedentemente ottenuti, ma non per questo inficierebbero la correttezza
tecnico-scientifica di detti risultati, e soprattutto non potrebbero fornire
elementi rilevanti ai fini del presente giudizio di legittimità. E comunque, la
rinnovazione (più che ripetizione) delle indagini non fornirebbe risultati
pienamente confrontabili con i precedenti, poiché: a) il prelievo del campione
non si potrebbe effettuare nello stesso punto esatto del precedente; b) il
campione non sarebbe comunque omogeneo al precedente; c) il tempo trascorso
condurrebbe ragionevolmente ad una diluizione della concentrazione
dell’inquinante del terreno, e quindi ad un risultato diverso (probabilmente,
più rassicurante) del precedente.
Peraltro, anche senza considerare gli effetti inesorabili del tempo (già
Eraclito insegnava che “Non si può discendere due volte nel medesimo fiume …”),
appare evidente che se la legge prevede che l’indagine preliminare sulla
contaminazione venga effettuata entro certi termini, e se i risultati
(correttamente ottenuti) di detta indagine attestano l’esistenza dei presupposti
per l’obbligo di presentare il piano di caratterizzazione del sito inquinato,
non sia necessario procedere ad un riesame, concedere al responsabile
dell’evento inquinante una sorta di seconda chance, che si tradurrebbe in una
disapplicazione del principio comunitario del “Chi inquina paga”, e della
disciplina nazionale che ne ha stabilito tempi e modalità attuative, e
comporterebbe un aggravamento del rischio di danno per l’ambiente.
Anche nella prospettiva del giudizio di ragionevolezza di una disciplina
legislativa che prevede termini e passaggi procedimentali cogenti (escludendo,
quindi, un diritto del responsabile a riesami o verifiche supplementari), va
considerato che l’effettuazione di un piano di caratterizzazione ha un costo
(nel caso in esame, secondo quanto affermato dalla Provincia) di qualche
migliaio di euro; che appare evidentemente sostenibile, a fronte del rischio e
del possibile danno che deriverebbe da un ritardo nell’avanzamento del
procedimento finalizzato alla (eventuale) bonifica del sito contaminato.
8.5. Resta da aggiungere che l’urgenza del provvedere, vertendosi in tema di
inquinamento del suolo e di adempimenti finalizzati alla verifica della
necessità di procedere ad un intervento di bonifica, è insita nel potere
esercitato.
Pertanto, non sembra contestabile l’urgenza che ha indotto la Provincia ad
adottare il provvedimento impugnato con i motivi aggiunti.
8.6. Appare infine evidente come le interpretazioni delle parti sul c.d.
abbinamento della tutela cautelare al merito non rilevano ai fini della
legittimità dei provvedimenti impugnati (ma rileverebbero, eventualmente, ai
fini della pronuncia demandata al Collegio).
9. Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Respinge il ricorso in epigrafe.
Condanna la società ricorrente al pagamento della somma di euro 3.000,00
(tremila/00) in favore di ciascuna delle due controparti costituite, per spese
di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 26 maggio 2010 con
l'intervento dei Magistrati:
Pier Giorgio Lignani, Presidente
Carlo Luigi Cardoni, Consigliere
Pierfrancesco Ungari, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 24/07/2010
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
IL SEGRETARIO
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