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REPUBBLICA ITALIANA

N. 01581/2011REG.PROV.COLL.
N. 06979/2010 REG.RIC.

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6979 del 2010, proposto da:
Societa' Villa Lisa S.r.l. in proprio e nella qualità di mandataria ati, ati - Mare Sol, rappresentati e difesi dagli avv. Rosario Calanni, Andrea Scuderi ed Ettore Denti, con domicilio eletto presso Andrea Scuderi in Roma, via Stoppani, n. 1;

contro

San Bartolo Srl in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv. Oreste Morcavallo ed Antonio Pacillo, con domicilio eletto presso Oreste Morcavallo in Roma, via Arno, n. 6;
Azienda Sanitaria Provinciale di Cosenza in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Filippo Lubrano, con domicilio eletto presso Filippo Lubrano in Roma, via Flaminia, n. 79;

per la riforma

della sentenza del T.A.R. CALABRIA - CATANZARO SEZIONE II n. 01136/2010, resa tra le parti, concernente APPALTO PER CONCESSIONE NOVENNALE DELLA GESTIONE DEL SERVIZIO RSA NEL COMUNE DI MARCHESATO


Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di San Bartolo Srl e di Azienda Sanitaria Provinciale di Cosenza;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2011 il Cons. Roberto Capuzzi e uditi per le parti gli avvocati Calanni e Pacillo, in proprio e su delega dell'avv. Morcavallo e Manzi, su delega dell'avv. Lubrano;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso presentato dinanzi al Tar Calabria, sede di Catanzaro, la società San Bartolo esponeva che con deliberazione n. 1948 del 4 giugno 2009, così come rettificata con la delibera n. 2518 del successivo 18 giugno, l’azienda sanitaria provinciale di Cosenza aveva indetto una procedura aperta per la concessione novennale della gestione del servizio di residenza sanitaria assistita nel Comune di Marano Marchesato.

Il criterio di aggiudicazione adottato era quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa, con attribuzione di un punteggio massimo di 30 punti per l’elemento prezzo e di 70 punti per l’elemento tecnico qualitativo. L’art. 5.2. del capitolato tecnico prevedeva che i concorrenti avrebbero potuto conseguire un punteggio massimo pari a 20 punti per il sistema di qualità adottato e la certificazione di qualità eventualmente posseduta.

Nonostante l’amministrazione avesse assegnato alla ricorrente San Bartolo il massimo punteggio in relazione all’elemento prezzo e all’elemento tecnico, non veniva attribuito alla società alcun punteggio per la certificazione di qualità considerando scaduta quella depositata; la stazione appaltante conseguentemente aggiudicava l’appalto alla ati Villa Lisa, Mare del Sol di Messina.

Nel ricorso presentato la società San Bartolo deduceva la illegittimità degli atti impugnati per eccesso di potere dipendente da errore di fatto, per violazione dell’art. 46 del d.lgs. n. 163 del 2006, nonché per violazione dei principi generali che regolamentano le gare pubbliche.

In particolare, sosteneva che la certificazione di qualità, al momento della sua presentazione, era valida scadendo in data 7 settembre 2010. Aggiungeva che nella certificazione prodotta erano contenuti i numeri di telefono e l’indirizzo e-mail per informazioni circa la persistente validità della certificazione. L’amministrazione avrebbe avuto, pertanto, l’onere, ai sensi dell’art. 46 del d.lgs. n. 163 del 2006, di chiedere chiarimenti in ordine al contenuto dei documenti e delle certificazioni presentate.

Si costituiva in giudizio l’azienda sanitaria provinciale di Cosenza, esponendo che il certificato di qualità, essendo stato rilasciato il 7 settembre 2004, con validità triennale, sarebbe scaduto il 6 settembre 2007. L’amministrazione, per non alterare il principio della par condicio, non avrebbe potuto chiedere alla San Bartolo di integrare la documentazione secondo quanto previsto dal citato art. 46 del codice contratti. Si è costituiva in giudizio la contro interessata aggiudicataria, la quale, in via preliminare, assumeva la inammissibilità del ricorso perché la ricorrente avrebbe impugnato la delibera del direttore generale dell’ente ritenendola, erroneamente, aggiudicazione definitiva mentre la aggiudicazione definitiva sarebbe stata quella disposta dalla commissione.

Nel merito assumeva la infondatezza del ricorso.

Con ricorso incidentale la aggiudicataria assumeva la illegittimità, sotto altri profili, degli atti impugnati, in quanto la ricorrente avrebbe dovuto essere esclusa per avere, da un lato, presentato una certificazione scaduta, dall’altro, per non avere provato il possesso della solidità finanziaria nei modi previsti dal disciplinare e cioè mediante asseverazione di professionista esterno ed indipendente. Non potrebbe ritenersi idoneo ad integrare tale requisito l’asseverazione da parte del collegio sindacale.

Il Tar dopo avere respinto la eccezione di inammissibilità del ricorso principale lo accoglieva nel merito disponendo l’annullamento dei provvedimenti impugnati mentre rigettava la impugnazione incidentale della aggiudicataria.

Nell’atto di appello la società Villa Lisa reitera le censure di inammissibilità esposte in primo grado in ordine alla inammissibilità ed infondatezza del ricorso principale presentato dalla San Bartolo chiedendo la riforma della sentenza.

Si è costituita anche in appello la azienda sanitaria provinciale di Cosenza prestando adesione alle tesi difensive della appellante società Villa Lisa e formulando ulteriori specificazioni a sostegno delle tesi proposte in appello.

Si è costituita la società San Bartolo chiedendo la conferma della sentenza del primo giudice.

Sono state depositate numerose memorie difensive.

La causa è stata trattenuta dal Collegio per la decisione all’udienza dell’11 febbraio 2011.

DIRITTO

1. Con il primo mezzo di gravame la società Villa Elisa ha sostenuto l’inammissibilità del ricorso presentato in primo grado dalla società San Bartolo, ricorrente principale nel giudizio di primo grado, per non avere gravato questa ultima, l’aggiudicazione definitiva che, in base a quanto previsto dagli artt. 7 e 8 del disciplinare di gara, a suo dire andava individuata nell’atto della commissione di gara.

Il Tar ha ritenuto la eccezione non fondata essendo il provvedimento adottato dalla commissione aggiudicatrice qualificabile come aggiudicazione provvisoria, mentre ha ritenuto che l’emanazione dell’atto definitivo compete, come affermato dal terzo comma dello stesso art. 7, all’organo di gestione della stazione appaltante.

1.1. Il motivo di appello non merita accoglimento e le conclusioni del Tar devono essere confermate.

La ricorrente ha correttamente impugnato la sola deliberazione n. 5316 del 2 dicembre 2009 di aggiudicazione definitiva della gara, atteso che il carattere endoprocedimentale dell’aggiudicazione provvisoria disposto dalla commissione di gara rende la sua impugnazione oggetto di una facoltà, ma non di un onere (ex plurimis, Cons. Stato, sez. V, 7 maggio 2008, n. 2089).

Occorre al riguardo richiamare il tradizionale orientamento del giudice amministrativo secondo il quale l'aggiudicazione provvisoria ha natura di atto endoprocedimentale, ad effetti ancora instabili ed interinali, sicché è inidonea a produrre la definitiva lesione della impresa non risultata aggiudicataria che si verifica solo con l'aggiudicazione definitiva. Questa ultima non costituisce atto meramente confermativo della prima pertanto solo nei suoi confronti va verificata la tempestività del ricorso (Cons. Stato, sez. V, 20 luglio 2009 , n. 4527).

Per conseguenza, l'onere per l'impresa di impugnare tempestivamente gli atti della procedura di evidenza pubblica, ad eccezione dell'esclusione dalla stessa e delle clausole del bando che rendano impossibile la partecipazione alla gara, sorge solo a seguito dell'emanazione del provvedimento di aggiudicazione definitiva (Cons. Stato, sez. V, 06 aprile 2009 , n. 2143).

Nel caso in esame peraltro sia il verbale di gara del 23.11.2009 n. 70, sia la deliberazione del DG n. 5316 del 2.12.2009 qualificano la aggiudicazione della commissione come provvisoria con funzione preparatoria e servente rispetto all’atto definitivo adottato dalla amministrazione appaltante.

Né ad una diversa conclusione può pervenirsi soltanto perché il predetto art. 7 del disciplinare ha previsto che oggetto di comunicazione, ai sensi dell’art. 79 del d.lgs. 12 aprile 2006 n. 163, sia l’aggiudicazione provvisoria. Tale previsione non modifica da sola la natura degli atti della procedura di gara.

2. Per quanto riguarda il punteggio ricollegabile alla certificazione per la qualità prodotta dalla San Bartolo deve sottolinearsi che la commissione aveva assegnato alla medesima società il massimo punteggio in relazione all’elemento prezzo ed all’elemento tecnico, ma che non aveva riconosciuto alcun punteggio per la certificazione di qualità, considerando scaduta quella depositata. Più in particolare il seggio di gara, all’esito delle operazioni del 23 novembre 2009, aveva ritenuto scaduto il certificato di qualità della ricorrente in primo grado San Bartolo portante la data 7 settembre 2004.

Il Tar, dopo avere premesso che l’art. 15, comma 5 stabilisce che «la durata dell’efficacia dell’attestazione è pari a cinque anni con verifica triennale del mantenimento dei requisiti di ordine generale, nonché dei requisiti di capacità strutturale» ha ritenuto che, applicando queste norme al caso in esame, ne discendeva la fondatezza del motivo di ricorso della San Bartolo con cui si lamentava che la stazione appaltante aveva erroneamente ritenuto che la certificazione di qualità prodotta dalla ricorrente fosse scaduta.

Rilevava il Tar che la predetta certificazione recava la data di emissione del 24 settembre 2004 per cui, attesa la durata quinquennale, alla data di pubblicazione del bando (giugno 2009) e di presentazione della domanda di partecipazione della ricorrente, la certificazione era ancora valida pur non essendo valida al momento in cui la commissione di gara la valutava e cioè alla data del novembre 2009, data alla quale il certificato era scaduto essendo ormai decorso il termine massimo di cinque anni dal primo rilascio in data 24 settembre 2004.

Secondo il Tar non valeva obbiettare che, in mancanza di espresse indicazioni, il periodo di validità da prendere in esame sarebbe stato quello triennale coincidente con la verifica, dovendosi osservare come lo stesso certificato recava anche la seguente dicitura “per informazioni sulla validità del certificato visitare il sito www.rina.org.”.

Era, pertanto, onere della stazione appaltante svolgere tale semplice verifica per stabilire se effettivamente la società non si fosse sottoposta o non avesse superato le verifiche e i controlli previsti .

3. Le conclusioni cui perviene il primo giudice devono essere confermate.

Questo Consiglio di Stato con la decisione Sez. V n. 756 del 10.2.2009, che si richiama per quanto interessa anche nella presente vicenda contenziosa, ha osservato che “i certificati di conformità alla normativa UNI EN ISO 9001:2000 vengono emessi in un’unica copia non ripetibile all’atto della certificazione del sistema di qualità aziendale; non riportano la data di scadenza poiché la loro validità è subordinata agli esiti della verifiche periodiche di mantenimento e di riesame del sistema: le aziende in possesso di certificato di conformità valido sono presenti nella banca dati sul sito www.dnv e sul sito SINCERT (www.sincert.it): se il certificato è ritirato non compare sui siti citati. Pertanto ai fini della dimostrazione di possesso del requisito di certificazione UNI EN ISO 9001:2000 l’unico documento è il certificato iniziale”.

Sulla base di tale condivisibile precedente giurisprudenziale era dunque onere della stazione appaltante verificare, eventualmente anche tramite l’accesso ai siti ufficiali degli organismi certificatori, l’effettiva vigenza degli attestati e dei documenti presentati in sede di gara effettuando la necessaria attività istruttoria integrativa, richiedendo, se del caso, gli opportuni chiarimenti e la certificazione idonea a dimostrare, inequivocabilmente, la sussistenza del prescritto requisito soggettivo, già al momento della presentazione della domanda e, comunque, alla scadenza del termine previsto per la formulazione delle offerte.

Nel caso di specie come rilevato dal Tar tali semplici verifiche non sono state compiute dalla stazione appaltante. Attraverso tale controllo l’amministrazione avrebbe potuto accertare, senza equivoci, il possesso dei prescritti requisiti di qualificazione per la procedura selettiva in contestazione.

Come anche rilevato dalla appellata San Bartolo l’art.46 del d.lgs. 163 del 2006 prevede espressamente che l’amministrazione invita “se necessario i concorrenti a completare ed a fornire i chiarimenti in ordine al contenuto dei certificati, documenti e dichiarazioni presentati”.

Questo Consiglio di Stato ha rilevato che l’art. 16 del d.lgs. 17 marzo 1995 n. 157, ora sostituito dall’art. 46 del codice dei contratti, nel disporre che le amministrazioni invitano, se necessario, le ditte partecipanti a gare per l’aggiudicazione di contratti a fornire chiarimenti ed ad integrare la carente documentazione presentata, non ha inteso assegnare alle stesse una mera facoltà o un potere eventuale, ma ha piuttosto inteso codificare un ordinario modo di procedere volto a fare valere, entro certi limiti e nel rispetto della par condicio dei concorrenti, la sostanza sulla forma, orientando l’azione amministrativa sulla concreta verifica dei requisiti di partecipazione e della capacità tecnica ed economica, senza che, in assenza di regole tassative e di preclusioni imposte, l’esercizio di tale facoltà possa configurare una violazione della par condicio dei concorrenti rispetto ai quali al contrario, assume rilievo l’effettività del possesso del requisito (cfr. Cons. Stato, Sez. VI 18 maggio 2001 n.2781).

In punto di fatto aggiunge la Sezione che la società che ha rilasciato la certificazione alla San Bartolo ha, con apposito documento del 25 novembre 2009, dichiarato che “a fronte della prima emissione del 7 settembre 2004, il certificato è stato regolarmente riconfermato con l’effettuazione delle visite di sorveglianza annuali e la visita di rinnovo effettuata in data 31 agosto 2007, evincibile, tale aspetto, dal mantenimento dello stesso numero di certificato”.

Pertanto risultava pacifico che la società San Bartolo era in possesso, al momento della presentazione della domanda di partecipazione alla gara, del certificato di qualità, che aveva presentato un documento astrattamente idoneo a certificare tale possesso, che una semplice attività di chiarimento avrebbe consentito alla amministrazione di acquisire la definitiva certezza della validità della certificazione senza con questo determinarsi alcuna violazione della par condicio, che il certificato era stato successivamente riconfermato.

In conclusione il secondo mezzo di gravame non merita accoglimento.

4. Con il terzo mezzo la società Villa Lisa lamenta la mancata esclusione della società San Bartolo non avendo la medesima provato il possesso della sua solidità finanziaria nei modi imposti dal disciplinare ovvero mediante asseverazione di professionista indipendente ed estraneo alla organizzazione aziendale.

Il Tar ha respinto la censura ritenendo: “… dato non contestato che la predetta asseverazione è stata resa dal collegio sindacale, che, costituendo organo sociale di controllo, risponde alle garanzie richieste dalla stazione appaltante”.

Le conclusioni del Tar devono essere confermate atteso che la legge di gara non prevedeva la asseverazione di un soggetto esterno alla organizzazione aziendale; in ogni caso ai sensi dell’articolo 2407 c.c. poiché i sindaci del collegio sindacale “..devono adempiere i loro doveri con la diligenza del mandatario, sono responsabili della verità delle loro attestazioni..” l’attestazione dagli stessi effettuata risponde alle finalità garantistiche perseguite dalla stazione appaltante.

5. Sostiene ancora la appellante che il Tar avrebbe errato ritenendo che l’accoglimento del ricorso principale, con conseguente annullamento della delibera di aggiudicazione, determinasse per ciò solo la caducazione automatica del contratto stipulato tra la appellante e la azienda sanitaria di Cosenza ai sensi dell’articolo 245 bis e s.s. del decreto legislativo come introdotti dal decreto legislativo 20 marzo 2010 n. 53.

5.1. Anche tale motivo di appello è infondato.

Va premesso in fatto che dalla documentazione di gara risulta che il contratto non ha avuto esecuzione di talché non sussiste alcun interesse della stazione appaltante alla sua conservazione e del pari non sussiste il radicamento dell’interesse della società appellante mentre emerge l’effettiva, concreta possibilità dell’appellata San Bartolo di conseguire la aggiudicazione alla luce dei vizi riscontrati atteso che la graduatoria la vedeva in posizione poziore per l’aspetto tecnico e per l’elemento prezzo, una volta valutata anche la certificazione di qualità prodotta.

Sull’efficacia del contratto deve ricordarsi che il giudice amministrativo, ancor prima dell’entrata in vigore del decreto legislativo 2 luglio 2010 n.104, in sede di giurisdizione esclusiva, può conoscere pure della domanda di privazione degli effetti del contratto già stipulato in tutte le controversie in cui la procedura di affidamento sia intervenuta dopo il dicembre 2007, data dell'entrata in vigore della direttiva CE n, 66/2007 (Cons. Stato, sez. IV, 27 novembre 2010 , n. 8253; Cass. Civ. Sez. Unite ordinanza 10.2.2010 n. 2906).

Ciò in quanto in materia di appalti pubblici il contratto non ha una autonomia propria ed è destinato a subire gli effetti del vizio che affligge il provvedimento cui è inscindibilmente collegato, restando caducato a seguito dell'annullamento degli atti che ne hanno determinato la sottoscrizione (Cons. Stato, Adunanza Plenaria, 30 luglio 2008 n. 9).

6. In conclusione l’appello non merita accoglimento.

Le spese del grado seguono la soccombenza e vengono liquidate in parti uguali a carico della società Villa Lisa e della Azienda Sanitaria Provinciale di Cosenza ed a favore della appellata San Bartolo, come in dispositivo.
 

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza),

definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto,

lo respinge.

Condanna la società Villa Lisa e la Azienda Sanitaria Provinciale di Cosenza alle spese ed onorari del grado che liquida a favore della società San Bartolo nella misura complessiva di euro 6.000,00 (seimila).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2011 con l'intervento dei magistrati:

Pier Luigi Lodi, Presidente
Angelica Dell'Utri, Consigliere
Roberto Capuzzi, Consigliere, Estensore
Lanfranco Balucani, Consigliere
Lydia Ada Orsola Spiezia, Consigliere

L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE


DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 11/03/2011
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
 

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