AmbienteDiritto.it - Rivista giuridica - Electronic Law Review - Tutti i diritti sono riservati - Copyright © - AmbienteDiritto.it
Testata registrata presso il Tribunale di Patti Reg. n. 197 del 19/07/2006 - ISSN 1974-9562
CONSIGLIO DI STATO Sez. VI, 19/01/2011, Sentenza n.
371
BENI CULTURALI E AMBIENTALI - Piano paesistico - Funzione conservative - Scelte
di tipo urbanistico - Autonomia - Manufatti - Assenza di verticalizzazioni e di
volumetria - Irrilevanza ai fini della tutela di zona. Il piano paesistico,
a differenza di uno strumento urbanistico, non è volto al dimensionamento dei
nuovi interventi, quanto alla valutazione ex ante della loro tipologia ed
incidenza qualitativa. Il piano paesistico territoriale del resto - avendo una
funzione conservativa degli ambiti reputati meritevoli di tutela - non può
essere subordinato a scelte di tipo urbanistico, per loro natura orientate allo
sviluppo edilizio e infrastrutturale (Cons. Stato, II, 4 febbraio 1998, n.
3018/97). Ne consegue che la disciplina di tutela della zona prescinde
dall’assenza di verticalizzazioni e dall’inidoneità di un manufatto (nella
specie: piscina) ad introdurre una nuova volumetria. Pres. Severini, Est.
Giovagnoli - Ministero per i Beni e le Attività Culturali e altro (Avv. Stato)
c. P.D.A. (avv. Fronzoni) -
CONSIGLIO DI STATO, Sez. VI - 19 gennaio 2011, n. 371
DIRITTO URBANISTICO - Realizzazione di manufatti con scavo nel sottosuolo -
Nuovo assetto dei luoghi. La realizzazione di manufatti con scavo nel
sottosuolo - indipendentemente dal conteggio del volume agli effetti degli
indici di edificabilità secondo la disciplina riconducibile al singolo strumento
urbanistico - dà luogo ad un nuovo e diverso assetto dei luoghi e determina
l’asservimento a diversi utilizzi, resi possibili dalla nuova costruzione. Pres.
Severini, Est. Giovagnoli - Ministero per i Beni e le Attività Culturali e altro
(Avv. Stato) c. P.D.A. (avv. Fronzoni) -
CONSIGLIO DI STATO, Sez. VI - 19 gennaio 2011, n. 371
www.AmbienteDiritto.it
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
N. 00371/2011REG.PROV.COLL.
N. 04621/2010 REG.RIC.
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4621 del 2010, proposto da:
Ministero per i Beni e le Attività Culturali, Soprintendenza per i Beni
Architettonici Paesaggio e Patrimonio Storico, Artistico e Demoetnoantropologico
di Napoli e provincia, rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello
Stato, domiciliata per legge in Roma, via dei Portoghesi, 12;
contro
Pasquale D'Avino, Maria Teresa Pastore, rappresentati e difesi dall'avv. Jacopo
Fronzoni, con domicilio eletto presso Michele Carrelli Palombi in Roma, via San
Nicola De Cesarini, 3;
nei confronti di
Comune di Anacapri;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. CAMPANIA - NAPOLI: SEZIONE VI n. 01871/2009, resa tra
le parti, concernente AUTORIZZAZIONE PAESAGGISTICA
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Pasquale D'Avino e di Maria Teresa
Pastore;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 novembre 2010 il Cons. Roberto
Giovagnoli e uditi per le parti l’avvocato dello Stato De Felice, e l’avvocato
De Luca per delega di Fronzoni.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1). Con la sentenza di estremi indicati in epigrafe il Tribunale amministrativo
regionale per la Campania, in accoglimento di ricorso proposto da D'Avino
Pasquale e Pastore Maria Teresa, disponeva l’annullamento del decreto dalla
Soprintendenza per i beni architettonici, per il paesaggio e per il patrimonio
artistico e etnoantropologico di Napoli e provincia con il quale - nell’
esercizio dei poteri previsti dal regime transitorio di cui all’art. 159 d.lgs.
22 gennaio 2004, n. 42 - era stata dichiarata l’ illegittimità e in conseguenza
annullata l’autorizzazione paesaggistica n. 5946 del 15 aprile 2008 rilasciata
dal Comune di Anacapri di assentimento dell’autorizzazione alla realizzazione di
una piscina nella villa dei ricorrenti, anche mediante eliminazione di parte
della pavimentazione esistente, in Anacapri, alla via III traversa Dinaro n. 11.
L’annullamento della Soprintendenza è motivato sul rilievo del contrasto
dell’opera con le previsioni stabilite per la “zona di protezione integrale con
restauro pesistico/ambientale” (P.I.R.).
Avverso detta sentenza ha proposto appello il Ministero per i beni e le attività
culturali per i seguenti motivi:
- la realizzazione di un manufatto, ancorché interrato e non costituente
volumetria, integra una costruzione edilizia a tutti gli effetti, non
equiparabile ad un intervento di mera riqualificazione estetica;
- sussiste contrasto dei lavori con l’ art. 9 del P.t.p. dell’ isola di Capri,
che in tutte le zone interessate dal piano prevede la possibilità di inserimento
di “elementi architettonici tipici e tradizionali del luogo che non
costituiscano nuove volumetrie”;
- l’ art. 11.3 del P.t.p. ammette i soli “interventi volti alla conservazione
del verde agricolo residuale; gli interventi per la ricostituzione del verde
secondo l’ applicazione di principi fitosociologici, che rispettino i principi
dinamico evolutivi e della potenzialità della vegetazione dell’ area”;
- la sottrazione del verde in zona di protezione integrale (P.I.) non può essere
compensata, in misura eguale e corrispondente, con la destinazione a verde di
un’ area già pavimentata compresa in zona R.U.A., che presenta maggiore
antropizzazione ed è soggetta a un regime di tutela meno incisivo.
All’ udienza del 5 novembre 2010 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.
2). Si verte qui in appello dell’atto di annullamento – disposto nel 2008 dalla
Soprintendenza per i beni architettonici, per il paesaggio e per il patrimonio
artistico e etnoantropologico di Napoli e Provincia nell’esercizio dei poteri
previsti dal regime transitorio dell’art. 159 d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 – di
un’autorizzazione paesaggistica, due volte rilasciata dal Comune di Anapri per
la realizzazione di una piscina in area classificata come “zona di protezione
integrale con restauro pesistico/ambientale” (P.I.R.) dal Piano territoriale
paesistico (P.t.p.) di Capri e Anacapri.
Con la sentenza qui appellata dall’Amministrazione, il Tribunale amministrativo
regionale per la Campania ha accolto il ricorso del proprietario e annullato
l’atto del Soprintendente, ritenendo che non esservi contrasto tra le
prescrizioni del P.t.p. e l’intervento. Infatti questo non rientra tra gli
interventi non consentiti, perché non comporta aumento di volume o modifiche
dell’andamento del terreno: Anzi, si tratta di intervento ammesso in tutte le
zone ai sensi dell’art. 9 delle Norme di Attuazione del P.t.p., perché di
riqualificazione estetica degli immobili e delle aree pertinenziali. Né comporta
eliminazione di essenze arboree e migliora significativamente l’impatto
ambientale fortemente degradato, ed è insuscettibile di verticalizzazione e
occlusione di visioni prospettiche d’insieme.
L’Amministrazione nell’appello contesta tali assunti e ribadisce il contrasto
dell’opera con le prescrizioni del Piano territoriale paesistico.
L’ appello è fondato.
2.1). Il Piano territoriale paesistico (P.t.p.) di Capri ed Anacapri - approvato
con d.m. 8 febbraio 1999 ai sensi dell’art. 1-bis, secondo comma, l. 8 agosto
1985, n. 431 - detta puntuali disposizioni di tutela del territorio dell’isola,
per il suo speciale pregio paesaggistico già sottoposto alla norma di
salvaguardia dell’art. 1-quinquies della stessa l. n. 431 del 1985, dallo
stretto vincolo di inedificabilità. Queste disposizioni di “specifica normativa
d’uso e di valorizzazione” (cfr. art. 1-bis l. n. 431 del 1985) del Piano – che
hanno sostituito quel regime cautelativo provvisorio - manifestano, in ragione
del particolare valore paesaggistico dell’isola e delle sue componenti (valutato
nel suo insieme e non più episodicamente, mediante una considerazione previa e
obiettiva, integrale e globale del contesto tutelato e della tollerabilità delle
trasformazioni future), limiti rigorosi e generali alla valutazione concreta di
compatibilità degli interventi modificativi dell’assetto dei luoghi. Per ciò che
attiene all’uso, cioè alla trasformazione del territorio, il Piano paesistico ha
del resto la sua funzione precipua nell’individuare in negativo gli interventi
che, per l’inconciliabilità con il contesto, sono in posizione di
incompatibilità assoluta con i valori salvaguardati dal vincolo; e per questi
introduce un regime di immodificabilità per zone, o per categorie di opere
reputate comunque incompatibili con i valori protetti, dunque non realizzabili
(cfr. Cons. Stato, II, 20 maggio 1998, n. 548/98 e 549/98).
Nella specie la realizzazione della piscina, di pertinenza all’edificio
residenziale di proprietà dell’appellato, interviene in area classificata dal
P.t.p. come “zona di protezione integrale con restauro pesistico/ambientale” (P.I.R.).
L’ art. 9 (interventi consentiti per tutte le zone) del P.t.p. - con
prescrizione relativa a tutti gli ambiti di tutela in cui è stato suddiviso il
territorio dei due comuni interessati, mediante le classificazioni P.I.
(protezione integrale); P.I.R. (protezione integrale con restauro
pesistico/ambientale); R.U.A. (recupero urbanistico/edilizio e restauro
paesistico/ambientale) – individua tipologie di interventi edilizi consentiti,
che sono per loro natura in funzione strettamente conservativa del patrimonio
edilizio esistente. Questi consistono in “interventi di manutenzione ordinaria e
straordinaria di restauro e risanamento conservativo e di riqualificazione
estetica degli immobili e delle aree pertinenziali, anche mediante l’
inserimento di elementi architettonici tipici e tradizionali del luogo che non
costituiscano nuove volumetrie”.
L’ art. 12 del P.t.p. reca, inoltre, prescrizioni indirizzate all’ esclusiva e
specifica tutela della zona P.I.R..
L art. 12, comma 3, per le “zone di protezione integrale con restauro
pesistico/ambientale” (P.I.R.), analogamente all’art. 11, comma 3, per le “zone
di protezione integrale” (P.I.), delle Norme di attuazione del P.t.p. individua
in positivo gli interventi ammissibili, nello stretto limite della conservazione
e miglioramento del verde e del risanamento e restauro ambientale, con
eliminazione di infrastrutture di contrasto indicate in dettaglio.
L’art. 12, comma 4, analogamente all’art. 11, comma 4, detta poi in negativo, a
salvaguardia dell’integrità del territorio, una serie di divieti e limitazioni
fra i quali, per ciò che interessa la presente controversia, assumono rilievo i
divieti di “qualsiasi intervento che comporti incremento di volumi esistenti” e
di “alterazione dell’andamento naturale del terreno”.
Ci si trova, quindi, di fronte di un corpo di disposizioni che, in relazione
alle caratteristiche intrinseche dei luoghi di cui è stato già accertato a suo
tempo, con il vincolo, il valore paesistico ed ambientale, si traducono in
incisive limitazioni delle facoltà del titolare del diritto dominicale riguardo,
segnatamente, all’esercizio del ius aedificandi.
Ciò posto, è agevole rilevare che la costruzione della piscina, in relazione
alla sua consistenza modificativa e trasformativa dell’assetto del territorio,
non si configura come riconducibile fra gli interventi consentiti dal richiamato
art. 9 del P.t.p., cioè mediante una previsione trasversale giovevole per tutte
le zone.
La previsione dell’art. 9, invero, concerne lavori che, alla luce delle
definizioni che si enucleano dall’art. 3, lett. a), b) e c) del testo unico
delle disposizioni legislative in materia edilizia, di cui al d.lgs. 6 giugno
2001, n. 378 - utili, per l’attitudine descrittiva del tipo di intervento, anche
in tema di tutela del paesaggio –, assolvono un ruolo strettamente manutentivo e
conservativo del patrimonio edilizio esistente ed escludono l’asservimento
all’edificazione di nuove porzioni del territorio, oltre quelle che sono già
state interessate dall’attività costruttiva. Ciò vale all’evidenza per i lavori
di “manutenzione ordinaria e straordinaria”, per i quali resta però fermo
l’obbligo di non alterazione delle superfici delle unità immobiliari e delle
destinazioni in uso in atto.
Ad analoga conclusione si deve pervenire per gli interventi qualificati di
“restauro e risanamento conservativo”, ove si consideri che essi sono in ogni
caso circoscritti al “consolidamento, ripristino e rinnovo degli elementi
costituivi dell’ edificio”, nei limiti della cui consistenza originaria può aver
luogo l’ “inserimento (di) . . . elementi accessori” o di nuovi impianti.
2.2). Non soccorre alle ragioni dell’appellato l’assenza di verticalizzazioni,
peculiari al manufatto con destinazione a piscina, e l’affermata inidoneità
dello stesso ad introdurre una nuova volumetria.
La disciplina di tutela della zona, nei suoi effetti inibitori, prescinde
infatti dall’elevazione o meno sul piano di campagna delle opere e dalla loro
consistenza volumetrica. Il che è in linea con il tipo di prescrizione proprio
di un piano paesistico: il quale, a differenza di uno strumento urbanistico, non
è volto al dimensionamento dei nuovi interventi, quanto alla valutazione ex ante
della loro tipologia ed incidenza qualitativa. Il piano paesistico territoriale
del resto – avendo una funzione conservativa degli ambiti reputati meritevoli di
tutela - non può essere subordinato a scelte di tipo urbanistico, per loro
natura orientate allo sviluppo edilizio e infrastrutturale (Cons. Stato, II, 4
febbraio 1998, n. 3018/97).
Il contenuto prescrittivo dell’art. 12, come dell’art. 11, del P.t.p. è,
coerentemente, ispirato a criteri strettamente conservativi dell’assetto
naturale dei terreni che ricadono in zona, L’attenzione precipua della
disposizione, esclusa nei termini ricordati la nuova edificazione, si concentra
sugli elementi di conservazione e miglioramento della flora, delle colture
agricole e dell’assetto materiale del suolo. Particolare rilievo assume, in
questo contesto, il divieto di “alterazione dell’ andamento naturale del
terreno”.
A fronte del riferito quadro regolatorio, incisivamente protettivo dei valori
naturalistici e tradizionali, è agevole rilevare che la costruzione di una
piscina nella zona di protezione integrale altera, per effetto dello scavo, l’
“andamento naturale del terreno” e non può assumere valenza di “riqualificazione
estetica . . . delle aree pertinenziali”. Tale ultima caratterizzazione - anche
se consentita in via generale dall’art. 9 per tutte le zone del P.t.p. - nella
zona in esame può aver luogo nei soli ristretti limiti di conservazione e
miglioramento dei valori naturalistici e tradizionali presi in considerazione
all’ art. 12, o 11, del Piano territoriale paesistico. Diversamente,
comporterebbe una vanificazione del ricordato precetto dedicato specificamente
alla zona in esame.
2.3). Anche con riguardo all’incidenza sul piano volumetrico, la realizzazione
di manufatti con scavo nel sottosuolo – indipendentemente dal conteggio del
volume agli effetti degli indici di edificabilità secondo la disciplina
riconducibile al singolo strumento urbanistico, che qui non rileva – dà luogo ad
un nuovo e diverso assetto dei luoghi e determina l’asservimento a diversi
utilizzi (quali il deposito, il rimessaggio, le attività di diporto nel caso di
piscina), resi possibili dalla nuova costruzione.
2.4).Non ha pregio il richiamo dell’appellato all’esecuzione di interventi
compensativi della porzione di suolo destinata a piscina con la realizzazione di
nuove piantumazioni e sistemazioni a verde ricavate nell’ambito di un’area già
pavimentata, non essendo siffatta forma di compensazione dei valori
paesaggistici del sito presa in considerazione dal P.t.p., in disparte il
rilievo che l’incremento del verde interviene in zona R.U.A. (recupero
urbanistico-edilizio e restauro paesistico-ambientale), diversa da quella in cui
ricade la progettata piscina.
2.5). Non va, infine, condivisa la doglianza di eccesso di potere per disparità
di trattamento, per non avere l’autorità preposta alla tutela del vincolo
formulato rilievo in sede di controlli di altri provvedimenti autorizzatori
della realizzazione di piscine nella stessa zona.
Il provvedimento di cui si controverte, di annullamento dell’autorizzazione
comunale ai sensi dell’art. 159 d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni
culturali e del paesaggio), è – per la natura stessa del Piano paesistico, che è
sottoordinato al vincolo ma sopraordinato all’autorizzazione paesistica (Cons.
Stato, II, n. 548/98 e 549/98, cit.) e dunque condizionante il suo vaglio ad
estrema difesa del vincolo - strettamente applicativo della disciplina del
P.t.p. dell’isola di Capri nei suoi effetti ricognitivi della compatibilità
edificatoria con lo specifico paesaggio tutelato. Segue che avverso lo stesso
provvedimento non può avere ingresso il dedotto vizio di eccesso di potere per
violazione del canone di imparzialità, peculiare agli atti espressione di
potestà discrezionali.
Per le considerazioni che precedono l’appello va, quindi, accolto e, per
l’effetto, in riforma della sentenza impugnata va respinto il ricorso di primo
grado.
In relazione ai profili della controversia spese ed onorari del giudizio possono
essere compensati fra le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente
pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per
l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo
grado.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 novembre 2010 con
l'intervento dei magistrati:
Giuseppe Severini, Presidente
Luciano Barra Caracciolo, Consigliere
Roberto Garofoli, Consigliere
Bruno Rosario Polito, Consigliere
Roberto Giovagnoli, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 19/01/2011
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
Ritorna alle
MASSIME della sentenza - Approfondisci con altre
massime:
GIURISPRUDENZA -
Ricerca in:
LEGISLAZIONE -
Ricerca in:
DOTTRINA
www.AmbienteDiritto.it
AmbienteDiritto.it - Rivista
giuridica - Electronic Law Review - Tutti i diritti sono riservati - Copyright ©
- AmbienteDiritto.it
Testata registrata presso il Tribunale di Patti Reg. n. 197 del 19/07/2006 -
ISSN 1974-9562