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CORTE DI
GIUSTIZIA CE, Sez. I, 03/03/2011, Sentenza C-50/09
V.I.A. - Valutazione dell’impatto ambientale di taluni progetti - Autorità
ambientale competente - Compiti - Effetti diretti e indiretti di un progetto
- Valutazione - Necessità - Art. 3 direttiva 85/337. L’art. 3 della
direttiva 85/337 pone a carico dell’autorità ambientale competente l’obbligo
di realizzare una valutazione dell’impatto ambientale che deve comprendere
una descrizione degli effetti diretti e indiretti di un progetto sui fattori
elencati nei primi tre trattini di detto articolo e sull’interazione tra di
essi (c.g.e. sentenza 16/03/2006, causa C-332/04, Commissione/Spagna). Come
indicato dall’art. 2, n. 1, della medesima direttiva, tale valutazione deve
essere effettuata prima del rilascio dell’autorizzazione sollecitata al fine
di realizzare un progetto. Al fine di soddisfare l’obbligo impostole da
detto art. 3, l’autorità ambientale competente non può limitarsi ad
individuare e a descrivere gli effetti diretti e indiretti di un progetto su
taluni fattori, ma deve anche valutarli adeguatamente, in funzione di ogni
singolo caso. Tuttavia, questo obbligo di presa in considerazione, al
termine dell’iter decisionale, degli elementi informativi raccolti
dall’autorità ambientale competente non può essere confuso con l’obbligo di
valutazione previsto dall’art. 3 della direttiva 85/337. Infatti, tale
valutazione, la quale deve essere realizzata a monte del processo
decisionale (C.G.E. sentenza 4/05/2006, causa C-508/03, Commissione/Regno
Unito), implica un esame nel merito delle informazioni raccolte nonché una
riflessione sull’opportunità di completarle, se del caso, con dati
supplementari. La suddetta autorità ambientale competente deve pertanto
svolgere un lavoro sia d’indagine sia di analisi al fine di giungere ad una
valutazione più completa possibile degli effetti diretti e indiretti del
progetto di cui trattasi sui fattori elencati nei primi tre trattini di
detto art. 3 e dell’interazione tra di essi. Pres. Tizzano, Rel. Berger,
Commissione europea c. Irlanda. CORTE DI GIUSTIZIA CE, Sez. I,
03/03/2011, Sentenza C-50/09
VIA - Valutazione dell’impatto ambientale di taluni progetti -
Trasposizione nel diritto interno di una direttiva - Obbligo dell’autorità
ambientale competente - Pluralità di autorità competenti - Agenzia per la
protezione dell’ambiente - Inadempimento di uno Stato (Irlanda) -
Fattispecie - Direttiva 85/337/CEE - Dir. 97/11/CE - Dir. 2003/35/CE. La
trasposizione nel diritto interno di una direttiva non esige necessariamente
una riproduzione formale e letterale delle sue disposizioni in una norma di
legge o regolamentare espressa e specifica e può ritenersi realizzata anche
attraverso un quadro normativo generale, purché quest’ultimo garantisca
effettivamente la piena applicazione della direttiva in maniera
sufficientemente chiara e precisa (C.G.E., sentenza 16/07/2009, causa
C-427/07, Commissione/Irlanda), resta nondimeno il fatto che, conformemente
ad una giurisprudenza altrettanto costante, le disposizioni di una direttiva
devono essere attuate con efficacia cogente incontestabile, con la
specificità, la precisione e la chiarezza necessarie per garantire
pienamente la certezza del diritto, la quale esige che, qualora la direttiva
miri ad attribuire diritti ai singoli, i destinatari siano posti in grado di
conoscere la piena portata dei propri diritti. Nella specie, non avendo
trasposto l’art. 3 della direttiva del Consiglio 27 giugno 1985, 85/337/CEE,
concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti
pubblici e privati, come modificata dalla direttiva del Consiglio 3 marzo
1997, 97/11/CE, e dalla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 26
maggio 2003, 2003/35/CE, e non avendo provveduto affinché, in caso di
compresenza di poteri di decisione su un determinato progetto spettanti
tanto alle autorità irlandesi incaricate della pianificazione territoriale
quanto all’Agenzia per la protezione dell’ambiente, fossero pienamente
rispettate le prescrizioni dettate dagli artt. 2-4 della direttiva 85/337,
come modificata dalla direttiva 2003/35, e avendo escluso i lavori di
demolizione dall’ambito di applicazione della propria normativa di
trasposizione della direttiva 85/337, come modificata dalla direttiva
2003/35, l’Irlanda è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza
di tale direttiva. Pres. Tizzano, Rel. Berger, Commissione europea c.
Irlanda. CORTE DI GIUSTIZIA CE, Sez. I, 03/03/2011, Sentenza C-50/09
DIRITTO PROCESSUALE EUROPEO - Ricorso proposto sul fondamento dell’art.
226 CE - Parere motivato - Indicazione della violazione del diritto
dell’Unione - Necessità. Nell’ambito di un ricorso proposto sul
fondamento dell’art. 226 CE, il parere motivato ed il ricorso devono esporre
gli addebiti in modo coerente e preciso, al fine di consentire allo Stato
membro e alla Corte di conoscere esattamente la portata della violazione del
diritto dell’Unione contestata, presupposto questo necessario affinché il
suddetto Stato possa far valere utilmente i propri motivi di difesa e
affinché la Corte possa verificare l’esistenza dell’asserito inadempimento (C.G.E.
sentenze 4/05/2006, causa C-98/04, Commissione/Regno Unito). Pres. Tizzano,
Rel. Berger, Commissione europea c. Irlanda. CORTE DI GIUSTIZIA CE, Sez.
I, 03/03/2011, Sentenza C-50/09
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CORTE DI GIUSTIZIA
delle Comunità Europee,
SENTENZA DELLA CORTE (Prima Sezione)
3 marzo 2011
«Inadempimento di uno Stato - Direttiva 85/337/CEE - Obbligo
dell’autorità ambientale competente di realizzare una valutazione
dell’impatto ambientale di taluni progetti - Pluralità di autorità
competenti - Necessità di garantire la valutazione dell’interazione tra
i fattori che possono essere pregiudicati direttamente o indirettamente
- Applicazione della direttiva ai lavori di demolizione»
Nella causa C-50/09,
avente ad oggetto il ricorso per inadempimento, ai sensi dell’art. 226
CE, proposto il 4 febbraio 2009,
Commissione europea, rappresentata dai sigg. P. Oliver, C. Clyne e J.-B.
Laignelot, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
ricorrente,
contro
Irlanda, rappresentata dal sig. D. O’Hagan, in qualità di agente,
assistito dai sigg. G. Simons, SC, e D. McGrath, BL, con domicilio
eletto in Lussemburgo,
convenuta,
LA CORTE (Prima Sezione),
composta dal sig. A. Tizzano, presidente di sezione, dai sigg. J.-J.
Kasel, A. Borg Barthet, M. Ilešic e dalla sig.ra M. Berger (relatore),
giudici,
avvocato generale: sig. J. Mazák
cancelliere: sig. N. Nanchev, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 24
giugno 2010,
vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di
giudicare la causa senza conclusioni,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 Con il suo ricorso, la Commissione delle Comunità europee chiede alla
Corte di dichiarare che l’Irlanda:
- non avendo trasposto l’art. 3 della direttiva del Consiglio 27 giugno
1985, 85/337/CEE, concernente la valutazione dell’impatto ambientale di
determinati progetti pubblici e privati (GU L 175, pag. 40), come
modificata dalla direttiva del Consiglio 3 marzo 1997, 97/11/CE (GU L
73, pag. 5), e dalla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 26
maggio 2003, 2003/35/CE (GU L 156, pag. 17; in prosieguo: la «direttiva
85/337»),
- non avendo provveduto affinché, in caso di compresenza di poteri di
decisione su un determinato progetto spettanti tanto alle autorità
irlandesi incaricate della pianificazione territoriale quanto
all’Agenzia per la protezione dell’ambiente (in prosieguo: l’«Agenzia»),
fossero pienamente rispettate le prescrizioni dettate dagli artt. 2-4 di
detta direttiva, e
- avendo escluso i lavori di demolizione dall’ambito di applicazione
della propria normativa di trasposizione della direttiva suddetta,
ha violato gli obblighi ad essa incombenti in forza di quest’ultima.
Contesto normativo
La normativa dell’Unione
2 L’art. 1, nn. 2 e 3, della direttiva 85/337 dispone quanto segue:
«2. Ai sensi della presente direttiva si intende per:
progetto:
- la realizzazione di lavori di costruzione o di altri impianti od
opere,
- altri interventi sull’ambiente naturale o sul paesaggio, compresi
quelli destinati allo sfruttamento delle risorse del suolo;
(...)
autorizzazione:
decisione dell’autorità competente, o delle autorità competenti, che
conferisce al committente il diritto di realizzare il progetto stesso.
3. L’autorità o le autorità competenti sono quelle che gli Stati membri
designano per assolvere i compiti derivanti dalla presente direttiva».
3 A termini dell’art. 2, nn. 1-2 bis, di detta direttiva:
«1. Gli Stati membri adottano le disposizioni necessarie affinché, prima
del rilascio dell’autorizzazione, per i progetti per i quali si prevede
un notevole impatto ambientale, in particolare per la loro natura, le
loro dimensioni o la loro ubicazione, sia prevista un’autorizzazione e
una valutazione del loro impatto. Detti progetti sono definiti
nell’articolo 4.
2. La valutazione dell’impatto ambientale può essere integrata nelle
procedure esistenti di autorizzazione dei progetti negli Stati membri
ovvero, in mancanza di queste, in altre procedure o nelle procedure da
stabilire per raggiungere gli obiettivi della presente direttiva.
2 bis. Gli Stati membri possono prevedere una procedura unica per
soddisfare i requisiti della presente direttiva e quelli della direttiva
96/61/CE del Consiglio, del 24 settembre 1996, sulla prevenzione e il
controllo integrati dell’inquinamento (…)».
4 L’art. 3 della stessa direttiva così prevede:
«La valutazione dell’impatto ambientale individua, descrive e valuta, in
modo appropriato, per ciascun caso particolare e conformemente agli
articoli da 4 a 11, gli effetti diretti e indiretti di un progetto sui
seguenti fattori:
- l’uomo, la fauna e la flora,
- il suolo, l’acqua, l’aria, il clima e il paesaggio,
- i beni materiali ed il patrimonio culturale,
- l’interazione tra i fattori di cui al primo, secondo e terzo
trattino».
5 L’art. 4, nn. 1 e 2, della direttiva 85/337 è così formulato:
«1. Fatto salvo il paragrafo 3 dell’articolo 2, i progetti elencati
nell’allegato I sono sottoposti a valutazione a norma degli articoli da
5 a 10.
2. Fatto salvo il paragrafo 3 dell’articolo 2, per i progetti elencati
nell’allegato II gli Stati membri determinano, mediante:
a) un esame del progetto caso per caso,
o
b) soglie o criteri fissati dagli Stati membri,
se il progetto debba essere sottoposto a valutazione a norma degli
articoli da 5 a 10.
Gli Stati membri possono decidere di applicare entrambe le procedure di
cui alle lettere a) e b)».
6 Gli artt. 5-7 di detta direttiva riguardano le informazioni che devono
essere raccolte e le consultazioni cui si deve procedere nell’ambito
della procedura di valutazione. L’art. 5 concerne le informazioni che
devono essere fornite dal committente, l’art. 6 verte sull’obbligo di
consultare, da un lato, le autorità che esercitano specifiche
responsabilità in materia di ambiente e, dall’altro, il pubblico, mentre
l’art. 7 contempla l’obbligo, nel caso di un progetto transfrontaliero,
d’informare l’altro Stato membro interessato. L’art. 8 della stessa
direttiva precisa che il risultato di tali consultazioni e le
informazioni raccolte debbono essere presi in considerazione nel quadro
della procedura di autorizzazione.
7 Gli artt. 9-11 della medesima direttiva, relativi alla decisione
adottata al termine della procedura di autorizzazione, vertono,
rispettivamente, sull’informazione del pubblico e degli Stati membri
interessati, sul rispetto del segreto commerciale e industriale, sul
diritto dei membri del pubblico a proporre ricorso dinanzi ad un organo
giurisdizionale e sullo scambio d’informazioni tra gli Stati membri e la
Commissione.
8 L’art. 12, n. 1, della direttiva 85/337, nella sua versione originale,
imponeva agli Stati membri di conformarsi alle disposizioni della
direttiva medesima entro il 3 luglio 1988. Quanto alle modifiche
apportate a tale direttiva dalle direttive 97/11 e 2003/35, gli Stati
membri erano tenuti ad attuarle, rispettivamente, entro il 14 marzo 1999
e il 25 giugno 2005.
La normativa nazionale
La legge del 2000 in materia di pianificazione e sviluppo
urbanistico-edilizio
9 La legge del 2000 in materia di pianificazione e sviluppo
urbanistico-edilizio (Planning and Development Act 2000), come
modificata dalla legge del 2006 sulle infrastrutture strategiche (Strategic
Infrastructure Act 2006; in prosieguo: il «PDA»), detta la disciplina
applicabile al rilascio delle autorizzazioni riguardanti la maggior
parte delle categorie di progetti elencate negli allegati I e II della
direttiva 85/337. Per taluni progetti, l’autorizzazione prevista dal PDA,
denominata «autorizzazione di intervento urbanistico-edilizio» e
rilasciata, in linea di principio, da un’autorità locale, è l’unica
forma di autorizzazione richiesta per la realizzazione di un progetto.
In tal caso, il PDA prevede che le decisioni adottate dalle autorità
locali possano costituire oggetto di un ricorso dinanzi all’An Bord
Pleanála [Consiglio nazionale in materia di pianificazione territoriale
(in prosieguo: il «Consiglio»)].
10 La parte X del PDA, comprendente gli artt. 172-177, è dedicata alle
valutazioni di impatto ambientale. L’art. 176 prevede che i progetti da
assoggettare a tale valutazione siano definiti mediante un regolamento.
L’art. 172 stabilisce che, per i progetti disciplinati da disposizioni
regolamentari adottate in forza dell’art. 176, le domande di
autorizzazione devono essere corredate da una dichiarazione di impatto
ambientale. Conformemente all’art. 173, quando viene presentata ad
un’autorità incaricata della pianificazione territoriale una domanda di
autorizzazione che richiede una dichiarazione di impatto ambientale,
detta autorità e, in seguito a ricorso, il Consiglio sono tenuti a
prendere in considerazione tale dichiarazione. L’art. 177 prevede che le
informazioni da includere in una siffatta dichiarazione siano
determinate mediante un regolamento.
11 Le modalità di applicazione del PDA sono definite nel regolamento del
2001 in materia di pianificazione e sviluppo urbanistico-edilizio
(Planning and Development Regulations 2001), come modificato dal
regolamento del 2008 in materia di pianificazione e sviluppo
urbanistico-edilizio (in prosieguo: il «PDR»), adottato in applicazione,
in particolare, degli artt. 176 e 177 del PDA.
12 La seconda parte del PDR riguarda i progetti che sono esentati da una
valutazione dell’impatto ambientale. L’art. 6 di tale regolamento rinvia
in proposito alla prima parte dell’allegato 2 di questo medesimo
regolamento, la quale, nella categoria 50, contempla «la demolizione di
un immobile o di qualunque altra struttura». Gli artt. 9 e 10 del PDR
enunciano i presupposti in presenza dei quali un progetto in linea di
principio esentato deve costituire nondimeno l’oggetto di una procedura
di autorizzazione.
13 La decima parte del PDR si occupa delle valutazioni di impatto
ambientale. L’art. 93 di tale regolamento, letto in combinato disposto
con l’allegato 5 del medesimo regolamento, definisce le categorie di
progetti per i quali è richiesta la valutazione suddetta. L’art. 94 del
PDR, il quale elenca le informazioni che devono comparire in una
dichiarazione di impatto ambientale, è così formulato:
«Una dichiarazione di impatto ambientale deve includere:
(a) le informazioni specificate nel punto 1 dell’allegato 6,
(b) le informazioni specificate nel punto 2 dell’allegato 6, nei limiti
in cui
(i) tali informazioni siano pertinenti per una determinata fase della
procedura di autorizzazione e per le caratteristiche peculiari del
progetto o del tipo di progetto interessato, nonché dei fattori
ambientali che possono subire un pregiudizio, e
(ii) la persona o le persone che predispongono la dichiarazione possano
essere ragionevolmente tenute a raccogliere dette informazioni, tenendo
conto, in particolare, delle conoscenze e dei metodi di valutazione
attuali, nonché
(c) una sintesi in linguaggio non tecnico delle informazioni richieste a
norma delle lettere (a) e (b)».
14 L’allegato 6 del PDR precisa le informazioni che devono comparire in
una dichiarazione di impatto ambientale. Il punto 2, lett. b), dello
stesso allegato prevede che essa debba contenere:
«Una descrizione degli aspetti ambientali che possono essere
significativamente pregiudicati dal progetto proposto, compresi, in
particolare:
- l’uomo, la fauna e la flora,
- il suolo, l’acqua, l’aria, il clima e il paesaggio,
- i beni materiali, compreso il patrimonio architettonico e
archeologico, e il patrimonio culturale,
- l’interazione tra i fattori summenzionati».
15 Conformemente all’art. 108 del PDR, l’autorità competente in materia
di pianificazione territoriale è tenuta a verificare che le informazioni
contenute nella dichiarazione di impatto ambientale siano conformi alle
prescrizioni di detto regolamento.
La legge del 1992 che istituisce l’Agenzia
16 La legge del 1992 che istituisce l’Agenzia per la tutela
dell’ambiente (Environmental Protection Agency Act 1992; in prosieguo:
l’«EPAA») ha introdotto, segnatamente, un nuovo sistema di riduzione
integrata dell’inquinamento, imponendo a numerose attività industriali
di disporre di un’autorizzazione concessa dall’Agenzia. Se l’attività è
nuova e/o riguarda una nuova costruzione, essa deve ottenere anche
l’autorizzazione di intervento urbanistico-edilizio prevista dal PDA.
17 L’art. 98 dell’EPAA, il quale vietava alle autorità incaricate della
pianificazione territoriale di prendere in considerazione gli aspetti
connessi ai rischi d’inquinamento durante l’esame di una domanda di
autorizzazione di intervento urbanistico-edilizio, è stato modificato
dall’art. 256 del PDA nel senso che, anche se è vietato a dette autorità
integrare le autorizzazioni da esse rilasciate per attività che
richiedono altresì un’autorizzazione dell’Agenzia con condizioni volte
ad imporre una riduzione delle emissioni inquinanti, esse possono
tuttavia, se del caso, rifiutare il rilascio di un’autorizzazione di
intervento urbanistico-edilizio per motivi ambientali. Detto art. 98,
nella sua versione modificata, prevede la possibilità per tali autorità
d’invitare l’Agenzia a presentare osservazioni, in particolare per
quanto concerne la dichiarazione di impatto ambientale. L’Agenzia non è
però tenuta ad ottemperare all’invito.
18 Il regolamento del 1994 relativo all’Agenzia per la tutela
dell’ambiente [Environmental Protection Agency (Licensing) Regulations
1994; in prosieguo: l’«EPAR»] prevede la possibilità per l’Agenzia di
notificare una domanda di autorizzazione ad un’autorità incaricata della
pianificazione territoriale. L’autorità, tuttavia, non è tenuta a
rispondere a tale notifica.
La legge del 1930 relativa ai monumenti nazionali
19 La legge del 1930 sui monumenti nazionali (National Monuments Act
1930; in prosieguo: il «NMA») disciplina la tutela dei beni archeologici
irlandesi più importanti dal punto di vista culturale, che sono
qualificati come «monumenti nazionali». Essa è stata modificata da una
legge del 2004 [National Monuments (Amendment) Act 2004] al fine di
ridurre i vincoli imposti dalla normativa precedente nel caso di
proposte intese alla modifica o alla rimozione di monumenti nazionali.
20 L’art. 14 del NMA conferisce al Ministro dell’ambiente, del
patrimonio e delle amministrazioni locali irlandesi (in prosieguo: il
«ministro») un potere discrezionale per adottare una decisione che
consenta la distruzione di un monumento nazionale. Qualora si scopra un
monumento nazionale durante la realizzazione di un progetto di strada
che ha costituito l’oggetto di una valutazione di impatto ambientale,
l’art. 14 bis del NMA prevede il divieto, in linea di principio, di
eseguire qualunque lavoro sul monumento in attesa di istruzioni del
ministro. Queste istruzioni possono riguardare vari «interventi sul
monumento», compresa la sua demolizione. Non è prevista alcuna
valutazione dell’impatto ambientale per l’adozione di dette istruzioni.
Tuttavia, l’art. 14 ter del NMA prevede che le istruzioni del ministro
debbano essere comunicate al Consiglio. Se tali istruzioni prevedono di
modificare il progetto di strada approvato, il Consiglio è tenuto ad
esaminare se questa modifica possa incidere notevolmente sull’ambiente.
In caso affermativo, esso deve richiedere la presentazione di una
dichiarazione di impatto ambientale.
Procedimento precontenzioso
21 A seguito dell’esame di una denuncia relativa alla trasposizione
della direttiva 85/337 da parte dell’Irlanda, la Commissione ha ritenuto
che tale direttiva non fosse stata completamente e correttamente attuata
da detto Stato membro e, con lettera 19 novembre 1998, ha intimato a
quest’ultimo di presentare le proprie osservazioni, conformemente alla
procedura di ricorso per inadempimento. Una seconda lettera di diffida è
stata inviata all’Irlanda il 9 febbraio 2001.
22 Successivamente all’esame delle osservazioni ricevute in risposta a
tali lettere di diffida, la Commissione, il 6 agosto 2001, ha inviato
all’Irlanda un parere motivato in cui essa concludeva che questo Stato
membro non aveva correttamente trasposto gli artt. 2-6, 8 e 9 di detta
direttiva. Nella sua risposta, l’Irlanda ha informato la Commissione che
erano in corso di adozione modifiche legislative necessarie a garantire
la trasposizione e ha chiesto una sospensione del procedimento.
23 In seguito a nuove denunce, la Commissione ha inviato all’Irlanda, il
2 maggio 2006, una lettera di diffida supplementare.
24 Non ritenendosi soddisfatta delle risposte ricevute, la Commissione
ha emesso, il 29 giugno 2007, un ulteriore parere motivato nel quale
essa concludeva che l’Irlanda non aveva ancora trasposto correttamente
la direttiva 85/337, in particolare gli artt. 2-4 di quest’ultima, e
invitava tale Stato membro a conformarsi a detto parere entro un termine
di due mesi dal suo ricevimento. In risposta, l’Irlanda ha mantenuto
ferma la propria posizione secondo cui la normativa irlandese in vigore
costituisce ormai una trasposizione adeguata di detta direttiva.
25 La Commissione ha quindi proposto il presente ricorso.
Sul ricorso
Sul primo addebito, relativo alla mancata trasposizione dell’art. 3
della direttiva
Argomenti delle parti
26 Secondo la Commissione, l’art. 3 della direttiva 85/337 riveste
un’importanza fondamentale, poiché definisce ciò che costituisce una
valutazione dell’impatto ambientale, e pertanto va trasposto in maniera
esplicita. Orbene, le disposizioni invocate dall’Irlanda come adeguata
trasposizione dell’art. 3 della direttiva sarebbero insufficienti.
27 Infatti, l’art. 173 del PDA, il quale richiede che l’autorità
incaricata della pianificazione territoriale prenda in considerazione le
informazioni contenute nella dichiarazione di impatto ambientale
presentata dal committente, si riferirebbe all’obbligo, previsto
dall’art. 8 della direttiva 85/337, di tener conto delle informazioni
raccolte conformemente agli artt. 5-7 di quest’ultima. Per contro, il
citato art. 173 non soddisferebbe il più ampio obbligo, posto a carico
dell’autorità competente dall’art. 3 di detta direttiva, di garantire la
realizzazione di una valutazione dell’impatto ambientale che individui,
descriva e valuti tutti i fattori previsti da tale art. 3.
28 Quanto agli artt. 94, 108 e 111 del PDR nonché all’allegato 6 di tale
regolamento, la Commissione rileva che essi si limitano, da un lato, ad
elencare gli elementi su cui il committente deve fornire informazioni
nella sua dichiarazione di impatto ambientale e, dall’altro, ad
enunciare l’obbligo per le autorità competenti di verificare
l’esaustività di queste informazioni. Gli obblighi previsti da dette
disposizioni si distinguerebbero da quello di cui all’art. 3 della
direttiva che pone a carico dell’autorità competente la realizzazione di
una valutazione completa dell’impatto ambientale.
29 Per quanto concerne la rilevanza della giurisprudenza dei giudici
irlandesi relativa all’applicazione delle disposizioni del diritto
nazionale di cui trattasi, la Commissione rileva che, anche se tali
giudici possono interpretare disposizioni ambigue in modo tale da
garantire la loro compatibilità con una direttiva, essi non possono
colmare le lacune giuridiche esistenti nella normativa nazionale. Del
resto, gli estratti delle decisioni citati dall’Irlanda non verterebbero
sull’interpretazione di tale normativa, bensì su quella della stessa
direttiva 85/337.
30 L’Irlanda contesta l’importanza che la Commissione attribuisce
all’art. 3 della citata direttiva. Tale norma, redatta in termini
generali, si limiterebbe ad indicare che la valutazione dell’impatto
ambientale deve essere effettuata conformemente agli artt. 4-11 della
citata direttiva. Trasponendo questi ultimi nel diritto nazionale, uno
Stato membro garantirebbe con ciò stesso la trasposizione del suddetto
art. 3.
31 L’Irlanda sostiene che gli artt. 172, n. 1, e 173 del PDA nonché gli
artt. 94 e 108 del PDR e l’allegato 6 di quest’ultimo garantiscono una
trasposizione completa delle disposizioni dell’art. 3 della direttiva
85/337. Essa sottolinea che la Supreme Court (Irlanda), in due sentenze
del 2003 e del 2007, vale a dire, rispettivamente, O’Connell v.
Environmental Protection Agency e Martin v. An Bord Pleanála, ha
confermato che il diritto nazionale impone alle autorità di
pianificazione e all’Agenzia di valutare i fattori contemplati dal
citato art. 3 e l’interazione tra gli stessi. Dette sentenze, di cui si
dovrebbe tener conto nella valutazione della portata delle disposizioni
nazionali di cui trattasi, non colmerebbero una lacuna giuridica, ma si
limiterebbero a constatare che la normativa nazionale applicabile impone
alle autorità competenti l’obbligo di procedere ad una valutazione degli
effetti di un progetto sull’ambiente alla luce dei criteri enunciati
nell’art. 3 della direttiva 85/337.
32 In subordine, l’Irlanda si riferisce alla nozione di «pianificazione
adeguata e sviluppo sostenibile» prevista dall’art. 34 del PDA. Si
tratterebbe del criterio principale che qualunque autorità incaricata
della pianificazione territoriale deve prendere in considerazione
allorché si pronuncia su una domanda di autorizzazione. Questa nozione
si aggiungerebbe a tutti i criteri stabiliti da detto art. 34 nonché da
altre disposizioni della medesima legge, tra le quali l’art. 173;
l’applicazione di quest’ultimo articolo verrebbe così rafforzata dal
citato art. 34.
33 Infine, l’Irlanda fa valere che la Commissione non rispetta il potere
discrezionale di cui gode uno Stato membro a norma dell’art. 249 CE per
quanto concerne la forma e i mezzi che consentono di garantire la
trasposizione di una direttiva. Richiedendo una trasposizione letterale
dell’art. 3 della direttiva 85/337, la Commissione disconoscerebbe il
corpus legislativo e giurisprudenziale formatosi in Irlanda nel corso di
45 anni in ordine alle nozioni di «pianificazione adeguata» e di
«sviluppo sostenibile».
Giudizio della Corte
34 In via preliminare, occorre constatare che la Commissione e l’Irlanda
intendono diversamente l’art. 3 della direttiva 85/337 e analizzano in
modo differente i rapporti tra tale norma e gli artt. 4-11 della
medesima direttiva. La Commissione sostiene che tale art. 3 sancisce
obblighi che vanno oltre quelli imposti dai citati artt. 4-11, mentre
l’Irlanda ritiene che esso costituisca soltanto una disposizione redatta
in termini generali e che il dettagliato iter di valutazione
dell’impatto ambientale sia precisato nei menzionati artt. 4-11.
35 A tale proposito va rilevato che, sebbene l’art. 3 della direttiva
85/337 disponga che la valutazione dell’impatto ambientale avviene
«conformemente agli artt. 4-11» di quest’ultima, gli obblighi previsti
da tali articoli sono diversi da quello previsto dallo stesso art. 3.
36 L’art. 3 della direttiva 85/337 pone a carico dell’autorità
ambientale competente l’obbligo di realizzare una valutazione
dell’impatto ambientale che deve comprendere una descrizione degli
effetti diretti e indiretti di un progetto sui fattori elencati nei
primi tre trattini di detto articolo e sull’interazione tra di essi
(sentenza 16 marzo 2006, causa C-332/04, Commissione/Spagna, punto 33).
Come indicato dall’art. 2, n. 1, della medesima direttiva, tale
valutazione deve essere effettuata prima del rilascio
dell’autorizzazione sollecitata al fine di realizzare un progetto.
37 Al fine di soddisfare l’obbligo impostole da detto art. 3, l’autorità
ambientale competente non può limitarsi ad individuare e a descrivere
gli effetti diretti e indiretti di un progetto su taluni fattori, ma
deve anche valutarli adeguatamente, in funzione di ogni singolo caso.
38 Questo obbligo di valutazione si distingue dagli obblighi enunciati
agli artt. 4-7, 10 e 11 della direttiva 85/337, i quali,
sostanzialmente, sono obblighi di raccolta e di scambio d’informazioni,
di consultazione, di pubblicità e di garanzia dell’esistenza di un
ricorso giurisdizionale. Trattasi di disposizioni di natura procedurale,
riguardanti solamente l’attuazione dell’obbligo sostanziale previsto
dall’art. 3 di tale direttiva.
39 È vero che l’art. 8 della stessa direttiva prevede che i risultati
delle consultazioni e le informazioni raccolte a norma degli articoli 5,
6 e 7 di quest’ultima debbano essere presi in considerazione nel quadro
della procedura di autorizzazione.
40 Tuttavia, questo obbligo di presa in considerazione, al termine
dell’iter decisionale, degli elementi informativi raccolti dall’autorità
ambientale competente non può essere confuso con l’obbligo di
valutazione previsto dall’art. 3 della direttiva 85/337. Infatti, tale
valutazione, la quale deve essere realizzata a monte del processo
decisionale (sentenza 4 maggio 2006, causa C-508/03, Commissione/Regno
Unito, Racc. pag. I-3969, punto 103), implica un esame nel merito delle
informazioni raccolte nonché una riflessione sull’opportunità di
completarle, se del caso, con dati supplementari. La suddetta autorità
ambientale competente deve pertanto svolgere un lavoro sia d’indagine
sia di analisi al fine di giungere ad una valutazione più completa
possibile degli effetti diretti e indiretti del progetto di cui trattasi
sui fattori elencati nei primi tre trattini di detto art. 3 e
dell’interazione tra di essi.
41 Di conseguenza, sia dalla formulazione delle disposizioni controverse
di detta direttiva sia dalla struttura generale di quest’ultima discende
che il suo art. 3 costituisce una disposizione fondamentale. Una mera
trasposizione degli artt. 4-11 di tale direttiva non può essere intesa
come concretizzante automaticamente una trasposizione di detto art. 3.
42 È alla luce di tali considerazioni che occorre esaminare se le
disposizioni nazionali invocate dall’Irlanda costituiscano una corretta
trasposizione dell’art. 3 della direttiva 85/337.
43 Dalla lettura dell’art. 172 del PDA nonché dell’art. 94 del PDR e
dell’allegato 6 di quest’ultimo risulta che tali disposizioni riguardano
l’obbligo del committente di fornire una dichiarazione riguardo
all’impatto che il progetto può avere sull’ambiente, il che corrisponde,
come fa valere giustamente la Commissione, all’obbligo posto a carico
del committente dall’art. 5 della direttiva 85/337. L’unico obbligo che
l’art. 108 del PDR impone all’autorità incaricata della pianificazione
territoriale è quello di verificare la completezza di dette
informazioni.
44 Quanto all’art. 173 del PDA - in base al quale l’autorità incaricata
della pianificazione territoriale, quando le viene presentata una
domanda di autorizzazione che richiede una dichiarazione di impatto
ambientale, deve tener conto di questa dichiarazione nonché di qualunque
informazione supplementare fornitale -, risulta dal tenore letterale
stesso di tale articolo che esso si limita ad enunciare un obbligo
avente la stessa natura di quello previsto dall’art. 8 della direttiva
85/337, vale a dire quello di prendere in considerazione il risultato
delle consultazioni e delle informazioni raccolte nell’ambito della
procedura di autorizzazione. Questo obbligo non corrisponde a quello più
ampio, imposto dall’art. 3 di detta direttiva all’autorità ambientale
competente, di procedere essa stessa ad una valutazione dell’impatto
ambientale alla luce dei fattori enunciati in tale disposizione.
45 Ciò considerato, è giocoforza constatare che le disposizioni
nazionali invocate dall’Irlanda non consentono di raggiungere il
risultato perseguito dall’art. 3 della direttiva 85/337.
46 Anche se è vero che, secondo una giurisprudenza costante, la
trasposizione nel diritto interno di una direttiva non esige
necessariamente una riproduzione formale e letterale delle sue
disposizioni in una norma di legge o regolamentare espressa e specifica
e può ritenersi realizzata anche attraverso un quadro normativo
generale, purché quest’ultimo garantisca effettivamente la piena
applicazione della direttiva in maniera sufficientemente chiara e
precisa (v., segnatamente, sentenza 16 luglio 2009, causa C-427/07,
Commissione/Irlanda, Racc. pag. I-6277, punto 54 e la giurisprudenza ivi
citata), resta nondimeno il fatto che, conformemente ad una
giurisprudenza altrettanto costante, le disposizioni di una direttiva
devono essere attuate con efficacia cogente incontestabile, con la
specificità, la precisione e la chiarezza necessarie per garantire
pienamente la certezza del diritto, la quale esige che, qualora la
direttiva miri ad attribuire diritti ai singoli, i destinatari siano
posti in grado di conoscere la piena portata dei propri diritti (v., in
particolare, sentenza Commissione/Irlanda, cit., punto 55 e la
giurisprudenza ivi citata).
47 A tal proposito, va rilevato che la citata sentenza della Supreme
Court O’Connell v. Environmental Protection Agency senza dubbio
effettua, nel passaggio cui l’Irlanda ha fatto riferimento,
un’interpretazione delle disposizioni di diritto interno in senso
conforme alla direttiva 85/337. Tuttavia, secondo una giurisprudenza
costante della Corte, una siffatta interpretazione conforme delle
disposizioni di diritto nazionale non può, di per sé sola, presentare la
chiarezza e la precisione richieste per garantire la certezza del
diritto (v., segnatamente, sentenza 10 maggio 2007, causa C-508/04,
Commissione/Austria, Racc. pag. I-3787, punto 79 e la giurisprudenza ivi
citata). Quanto al passaggio della citata sentenza dello stesso giudice
nazionale Martin v. An Bord Pleanála, cui pure si riferisce l’Irlanda,
esso verte sulla questione se tutti i fattori previsti dall’art. 3 di
detta direttiva siano menzionati nelle procedure di autorizzazione
istituite dalla normativa irlandese. Per contro, esso non offre elementi
per chiarire la questione, decisiva ai fini della pronuncia sul primo
addebito, mirante a stabilire in che cosa debba consistere l’esame cui
tali fattori devono essere sottoposti da parte delle autorità nazionali
competenti.
48 Quanto alle nozioni di «pianificazione adeguata» e di «sviluppo
sostenibile», cui pure si riferisce l’Irlanda, occorre constatare che,
quand’anche si ammettesse che tali nozioni includano i criteri
contemplati dall’art. 3 della direttiva 85/337, non è dimostrato che
esse impongano di tener conto di tali criteri in tutti i casi in cui è
richiesta una valutazione dell’impatto ambientale.
49 Ne consegue che né la giurisprudenza nazionale né le nozioni di
«pianificazione adeguata» e di «sviluppo sostenibile» possono essere
fatte valere per rimediare alla mancata trasposizione nell’ordinamento
giuridico irlandese dell’art. 3 della direttiva 85/337.
50 Di conseguenza, il primo addebito dedotto dalla Commissione a
sostegno del suo ricorso deve essere ritenuto fondato.
Sul secondo addebito, relativo alla mancanza di garanzia del pieno
rispetto degli artt. 2-4 della direttiva 85/337 nel caso in cui più
autorità intervengano nel processo decisionale
Argomenti delle parti
51 A parere della Commissione è indispensabile che la valutazione
dell’impatto ambientale sia svolta nel quadro di un procedimento
globale. Orbene, in Irlanda, in seguito alla creazione dell’Agenzia,
taluni progetti che richiedono una siffatta valutazione sono soggetti a
due processi decisionali distinti, l’uno attinente all’adozione di una
decisione da parte delle autorità incaricate della pianificazione
territoriale in merito agli aspetti dell’utilizzazione del territorio,
l’altro vertente sulla presa di posizione dell’Agenzia riguardo agli
aspetti connessi all’inquinamento. La Commissione riconosce che
l’autorizzazione urbanistico-edilizia e l’autorizzazione dell’Agenzia
possono essere considerate, al pari di quanto ritenuto dalla
giurisprudenza irlandese (v. citata sentenza della Supreme Court Martin
v. An Bord Pleanála), come costituenti congiuntamente
un’«autorizzazione» ai sensi dell’art. 1, n. 2, della direttiva 85/337,
ed essa non vede ostacoli a che tale autorizzazione sia rilasciata in
due fasi successive. Tuttavia, la Commissione censura la normativa
irlandese per il fatto che questa non impone alle autorità incaricate
della pianificazione territoriale e all’Agenzia di coordinarsi nelle
proprie attività. A suo parere, tale situazione è contraria agli artt.
2-4 di detta direttiva.
52 Quanto all’art. 2 della direttiva 85/337, la Commissione rileva che
esso richiede la realizzazione di una valutazione dell’impatto
ambientale per i progetti contemplati dall’art. 4 della medesima
direttiva «prima del rilascio dell’autorizzazione». Orbene, la
Commissione ritiene che esista, in base alla normativa irlandese, la
possibilità che una parte del processo decisionale si svolga senza
rispettare questa condizione. Infatti, da un lato, detta normativa non
richiederebbe che una domanda di autorizzazione sia depositata presso le
autorità incaricate della pianificazione territoriale prima che una
domanda di autorizzazione sia presentata all’Agenzia, la quale non
sarebbe autorizzata a procedere ad una valutazione d’impatto ambientale.
Dall’altro, le autorità incaricate della pianificazione territoriale non
sarebbero tenute, nell’ambito della loro valutazione, a prendere in
considerazione l’impatto sotto il profilo dell’inquinamento, il quale
rischierebbe di non costituire oggetto di alcuna valutazione.
53 Facendo riferimento alla giurisprudenza della Corte (v.,
segnatamente, sentenza 20 novembre 2008, causa C-66/06,
Commissione/Irlanda, punto 59), la Commissione sottolinea che essa non è
tenuta ad aspettare che l’applicazione della legge di trasposizione
nell’ordinamento interno produca effetti pregiudizievoli né a dimostrare
l’esistenza di questi ultimi, qualora il testo stesso di tale legge sia
insufficiente o lacunoso.
54 Per quanto concerne l’art. 3 della direttiva 85/337, la Commissione
sostiene che, quando più autorità sono competenti, le procedure seguite
da ciascuna di esse devono, considerate nel loro insieme, garantire la
completa realizzazione della valutazione richiesta da detto art. 3.
Orbene, la rigorosa delimitazione dei distinti ruoli assegnati alle
autorità incaricate della pianificazione territoriale, da un lato, e
all’Agenzia, dall’altro, quale prevista dalla normativa irlandese, non
terrebbe formalmente conto della nozione di «ambiente» in sede di
assunzione della decisione. Infatti, nessuna delle autorità coinvolte
nel processo di autorizzazione sarebbe incaricata della valutazione e
dell’esame delle interazioni tra i fattori di cui al primo, al secondo e
al terzo trattino del citato art. 3, rientranti ciascuno nelle distinte
sfere di competenza di tali autorità.
55 In proposito, la Commissione, facendo riferimento all’art. 98 dell’EPAA
nella sua versione modificata, nonché all’EPAR, osserva che non esiste
alcun collegamento formale - sotto forma di obbligo per le autorità
competenti di consultarsi reciprocamente - tra la procedura seguita per
il rilascio di un’autorizzazione da parte dell’autorità incaricata della
pianificazione territoriale e quella seguita per il rilascio di
un’autorizzazione da parte dell’Agenzia.
56 Al fine d’illustrare la sua analisi, la Commissione cita il caso dei
progetti relativi all’installazione di un inceneritore a Duleek, nella
contea di Meath, e della fabbrica di trattamento del legno a Leap, nella
contea di Offaly.
57 Facendo riferimento alla sentenza 4 maggio 2006, causa C-98/04,
Commissione/Regno Unito (Racc. pag. I-4003), l’Irlanda contesta la
ricevibilità del secondo addebito dedotto dalla Commissione a sostegno
del proprio ricorso, poiché, a suo parere, l’Istituzione non ha esposto
in modo dettagliato il motivo per il quale la designazione da parte
dell’Irlanda di due autorità competenti violerebbe le prescrizioni della
direttiva 85/337. Tale omissione avrebbe nociuto alla preparazione della
sua difesa.
58 Nel merito, l’Irlanda fa valere che dal coinvolgimento di più
autorità competenti nel processo decisionale - scelta procedurale questa
consentita dagli artt. 1, n. 3, e 2, n. 2, della direttiva 85/337 -
deriva come conseguenza che la partecipazione e gli obblighi delle
autorità suddette sono diversi e intervengono in fasi distinte prima che
sia rilasciata l’«autorizzazione del progetto». Basandosi sulla citata
sentenza della Supreme Court Martin v. An Bord Plaenála, l’Irlanda
sostiene che detta direttiva non suggerisce in alcun punto che un solo
organo competente debba effettuare una «valutazione globale»
dell’impatto ambientale.
59 L’Irlanda nega che esista una rigorosa delimitazione tra le
competenze dei due organi decisionali e sostiene, al contrario,
l’esistenza di una sovrapposizione tra le stesse. La nozione di
«pianificazione adeguata e sviluppo sostenibile», cui il PDA fa
riferimento, costituirebbe un concetto molto ampio, che si estenderebbe
in particolare all’inquinamento ambientale. Le autorità incaricate della
pianificazione territoriale sarebbero tenute a valutare tale
inquinamento nel contesto di una decisione relativa ad un’autorizzazione
di intervento urbanistico-edilizio. D’altronde, varie disposizioni
conferirebbero espressamente a tali autorità il potere di negare
un’autorizzazione di intervento urbanistico-edilizio per motivi
ambientali.
60 In risposta all’argomento della Commissione secondo cui è possibile
che una domanda di autorizzazione venga presentata all’Agenzia prima che
una domanda di autorizzazione sia stata sottoposta ad un’autorità
incaricata della pianificazione territoriale e, dunque, prima che sia
stata realizzata una valutazione dell’impatto ambientale, l’Irlanda fa
valere che un’«autorizzazione di un progetto» nel diritto irlandese
richiede contemporaneamente un’autorizzazione dell’autorità competente
in materia di pianificazione territoriale e un’autorizzazione
dell’Agenzia. In tale contesto, un committente non avrebbe alcun
vantaggio pratico a richiedere un’autorizzazione all’Agenzia senza
presentare al tempo stesso una domanda di autorizzazione all’autorità
competente in materia di pianificazione territoriale, sicché, nella
pratica, non si verificherebbe una simile separazione delle domande.
61 Peraltro, contrariamente all’affermazione della Commissione secondo
cui l’Agenzia non potrebbe avviare una procedura di valutazione
dell’impatto ambientale, esisterebbe in vari casi, segnatamente per le
domande di autorizzazione di recupero o di smaltimento di rifiuti nonché
per le domande di autorizzazione di controllo integrato e di prevenzione
dell’inquinamento, un obbligo di sottoporre all’Agenzia una
dichiarazione di impatto ambientale, indipendentemente dal deposito
precedente o meno di una domanda di autorizzazione presso un’autorità
incaricata della pianificazione territoriale. Inoltre, in simili casi,
l’Agenzia sarebbe espressamente autorizzata a domandare al richiedente
informazioni supplementari e potrebbe pertanto sollecitare informazioni
sostanzialmente simili a quelle contenute in una dichiarazione di
impatto ambientale.
62 L’Irlanda ritiene che un obbligo di consultazione in ogni caso tra
l’autorità competente in materia di pianificazione territoriale e
l’Agenzia sarebbe inappropriato. Sarebbe più adeguato consentire una
siffatta consultazione, lasciando agli organi decisionali un margine di
scelta quanto all’opportunità, in ciascun caso di specie, di procedervi.
63 Infine, la citata sentenza 20 novembre 2008, Commissione/Irlanda, cui
la Commissione fa riferimento per esimersi dal dimostrare le proprie
affermazioni, sarebbe irrilevante nell’ambito del presente procedimento.
Infatti, secondo l’Irlanda, nella causa che ha dato luogo a detta
sentenza, l’asserita infrazione riguardava il modo in cui la direttiva
85/337 era stata trasposta nel diritto interno irlandese, mentre la
presente causa verte sull’applicazione della normativa che garantisce la
trasposizione di tale direttiva. Sebbene la normativa irlandese abbia
istituito un sistema completo per la valutazione dell’impatto
ambientale, la Commissione afferma che, nella pratica, è possibile che
tale normativa non venga sempre applicata in modo adeguato. In
proposito, l’onere della prova spetterebbe alla Commissione, che non vi
avrebbe adempiuto. I riferimenti ai progetti di Duleek e di Leap non
suffragherebbero in alcun modo le affermazioni della Commissione.
Giudizio della Corte
- Sulla ricevibilità del secondo addebito
64 Secondo una giurisprudenza costante, nell’ambito di un ricorso
proposto sul fondamento dell’art. 226 CE, il parere motivato ed il
ricorso devono esporre gli addebiti in modo coerente e preciso, al fine
di consentire allo Stato membro e alla Corte di conoscere esattamente la
portata della violazione del diritto dell’Unione contestata, presupposto
questo necessario affinché il suddetto Stato possa far valere utilmente
i propri motivi di difesa e affinché la Corte possa verificare
l’esistenza dell’asserito inadempimento (v., segnatamente, citate
sentenze 4 maggio 2006, causa C-98/04, Commissione/Regno Unito, punto
18, e 20 novembre 2008, Commissione/Irlanda, punto 31).
65 Nella fattispecie, dagli atti di causa risulta che, nel quadro del
procedimento precontenzioso, sia i punti 3.2.2 - 3.2.5 del parere
motivato del 6 agosto 2001 sia i punti 2.17 e 2.18 del parere motivato
supplementare del 29 giugno 2007 espongono il motivo per cui la rigorosa
delimitazione tra i separati ruoli assegnati, da un lato, alle autorità
incaricate della pianificazione territoriale e, dall’altro, all’Agenzia
non soddisfaceva, secondo la Commissione, le prescrizioni dettate dalla
direttiva 85/337. Nei punti suddetti si chiarisce che tale ripartizione
di competenze è incompatibile con la circostanza che la nozione di
«ambiente» - quale deve essere presa in considerazione nel processo
decisionale previsto dalla citata direttiva - implica un esame
dell’interazione tra i fattori che rientrano nelle separate sfere di
competenza di ciascuna delle due istanze decisionali.
66 Tale addebito è formulato in termini identici o simili nei punti 55 e
segg. dell’atto di ricorso, il quale peraltro, nei punti 9-20, contiene
una sintesi delle disposizioni pertinenti della normativa irlandese.
67 Da queste considerazioni discende che le affermazioni enunciate dalla
Commissione nell’ambito del procedimento precontenzioso e di quello
giurisdizionale sono state sufficientemente chiare per consentire
all’Irlanda di difendersi utilmente.
68 Di conseguenza, occorre respingere l’eccezione d’irricevibilità
sollevata da tale Stato membro in merito al secondo addebito dedotto
dalla Commissione.
- Nel merito
69 In via preliminare, si deve constatare che la Commissione, con il suo
secondo addebito, contesta la trasposizione, da parte della normativa
irlandese in questione, degli artt. 2-4 della direttiva 85/337, in
quanto le procedure istituite da tale normativa non garantiscono il
pieno rispetto dei citati articoli quando più autorità nazionali
intervengono nel processo decisionale.
70 Pertanto, l’argomento dell’Irlanda secondo cui la Commissione non
dimostrerebbe sufficientemente il fondamento in punto di fatto del suo
ricorso, deve essere senz’altro respinto. Infatti, come sostenuto dalla
Commissione, dato che l’oggetto del ricorso per inadempimento è il modo
in cui la direttiva 85/337 è stata trasposta, e non il risultato
concreto dell’applicazione della normativa nazionale relativa a tale
trasposizione, si deve verificare se questa normativa comporti di per sé
un’insufficienza o un’erroneità della trasposizione della citata
direttiva quali asserite dalla Commissione, senza che sia necessario
accertare gli effetti reali della normativa nazionale di recepimento in
relazione a progetti precisi (v. citata sentenza 20 novembre 2008,
Commissione/Irlanda, punto 59).
71 L’art. 1, n. 2, della direttiva 85/337 definisce il concetto di
«autorizzazione» come la decisione dell’autorità competente, o delle
autorità competenti, che conferisce al committente il diritto di
realizzare il progetto. Il n. 3 di detto articolo precisa che l’autorità
o le autorità competenti sono quelle che gli Stati membri designano per
assolvere i compiti derivanti da detta direttiva.
72 Nell’ambito della discrezionalità ad essi così conferita per
determinare le autorità competenti ai fini del rilascio di
un’autorizzazione ai sensi di detta direttiva, gli Stati membri possono
decidere di attribuire tale compito a più organi, ciò che la Commissione
ha del resto ammesso espressamente.
73 L’art. 2, n. 2, della direttiva 85/337 aggiunge che la valutazione
dell’impatto ambientale può essere integrata nelle procedure esistenti
di autorizzazione dei progetti ovvero, in mancanza di queste, in altre
procedure o nelle procedure da stabilire per raggiungere gli obiettivi
di tale direttiva.
74 Detta disposizione comporta che la discrezionalità conferita agli
Stati membri si estende alla determinazione delle norme di procedura e
delle condizioni di rilascio dell’autorizzazione di cui trattasi.
75 Tuttavia, questa discrezionalità può essere esercitata soltanto entro
i limiti fissati da detta direttiva e purché le scelte operate dagli
Stati membri garantiscano il pieno rispetto degli obiettivi fissati da
quest’ultima.
76 Difatti, l’art. 2, n. 1, della direttiva 85/337 stabilisce che la
valutazione dell’impatto ambientale deve aver luogo «prima del rilascio
dell’autorizzazione». Ciò implica che l’esame degli effetti diretti e
indiretti di un progetto sui fattori contemplati dall’art. 3 della
medesima direttiva e sull’interazione tra questi ultimi venga
interamente effettuato prima di detto rilascio.
77 In tale contesto, sebbene nulla si opponga alla scelta operata
dall’Irlanda di affidare la realizzazione degli obiettivi di detta
direttiva a due autorità differenti, vale a dire alle autorità
incaricate della pianificazione territoriale, da un lato, e all’Agenzia,
dall’altro, ciò è subordinato alla condizione che le rispettive
competenze di tali autorità e le norme che disciplinano il loro
esercizio garantiscano che una valutazione dell’impatto ambientale sia
svolta in modo completo e in tempo utile, vale a dire prima del rilascio
dell’autorizzazione ai sensi di detta direttiva.
78 In proposito, la Commissione sostiene di avere individuato nella
normativa irlandese una lacuna risultante dalla combinazione di due
fattori. Il primo sarebbe rappresentato dall’assenza di qualunque
diritto dell’Agenzia di avviare una valutazione dell’impatto ambientale
qualora le venga presentata una domanda di autorizzazione di un progetto
in relazione agli aspetti connessi all’inquinamento. Il secondo
consisterebbe nella possibilità che l’Agenzia sia adita e statuisca
sulle questioni riguardanti l’inquinamento prima che sia stata adita la
stessa autorità incaricata della pianificazione territoriale, l’unica a
poter esigere dal committente una dichiarazione di impatto ambientale.
79 A propria difesa, l’Irlanda - la quale non nega che in generale
l’Agenzia non è legittimata a richiedere al committente la presentazione
di una siffatta dichiarazione - fa valere che tale committente non ha
alcun vantaggio pratico a domandare un’autorizzazione all’Agenzia senza
presentare contemporaneamente una domanda di autorizzazione all’autorità
incaricata della pianificazione territoriale, dal momento che egli
necessita di un’autorizzazione da parte di entrambe. Tuttavia, l’Irlanda
non ha dimostrato e nemmeno asserito che sia giuridicamente impossibile
per un committente ottenere una decisione dell’Agenzia fintantoché egli
non abbia adito l’autorità incaricata della pianificazione territoriale.
80 È vero che l’EPAR prevede la possibilità per l’Agenzia di notificare
una domanda di autorizzazione ad un’autorità incaricata della
pianificazione territoriale. Tuttavia, è pacifico tra le parti che non
si tratta di un obbligo e che, peraltro, l’autorità che ha ricevuto la
notifica non è tenuta a rispondervi.
81 Pertanto, non si può escludere che l’Agenzia, in quanto autorità
incaricata di pronunciarsi sull’autorizzazione di un progetto in
relazione agli aspetti connessi all’inquinamento, decida senza che sia
stata realizzata una valutazione dell’impatto ambientale conforme agli
artt. 2-4 della direttiva 85/337.
82 L’Irlanda fa valere che in taluni casi, relativi, segnatamente, alle
autorizzazioni di recupero e di smaltimento di rifiuti nonché alle
autorizzazioni di controllo integrato e di prevenzione
dell’inquinamento, l’Agenzia è legittimata a richiedere una
dichiarazione di impatto ambientale di cui essa deve tener conto.
Tuttavia, norme specifiche siffatte non possono colmare la lacuna della
normativa irlandese identificata al punto precedente.
83 L’Irlanda sostiene altresì che le autorità incaricate della
pianificazione territoriale sono legittimate, successivamente alla
modifica dell’EPAA operata dall’art. 256 del PDA, a rifiutare, se del
caso, il rilascio di un’autorizzazione per motivi ambientali, e che le
nozioni di «pianificazione adeguata» e di «sviluppo sostenibile»
conferiscono in generale a dette autorità un potere in tal senso.
84 Un’estensione siffatta delle competenze delle autorità incaricate
della pianificazione territoriale può creare in alcuni casi, come fa
valere l’Irlanda, una sovrapposizione delle rispettive competenze delle
autorità responsabili in materia ambientale. Cionondimeno, è giocoforza
constatare che una sovrapposizione del genere non è idonea a colmare la
lacuna rilevata al punto 81 della presente sentenza, che lascia aperta
la possibilità per l’Agenzia di statuire da sola, e senza una
valutazione dell’impatto ambientale conforme agli artt. 2-4 della
direttiva 85/337, su un progetto in relazione agli aspetti connessi
all’inquinamento.
85 Pertanto, si deve constatare che il secondo addebito dedotto dalla
Commissione a sostegno del proprio ricorso per inadempimento è fondato.
Sul terzo addebito, relativo alla mancata applicazione della direttiva
85/337 ai lavori di demolizione
Argomenti delle parti
86 Secondo la Commissione, i lavori di demolizione possono costituire un
«progetto» ai sensi dell’art. 1, n. 2, della direttiva 85/337, poiché
essi rientrano nella nozione di «altri interventi sull’ambiente naturale
o sul paesaggio». Orbene, nel PDR, l’Irlanda avrebbe esentato quasi
tutti i lavori di demolizione dall’obbligo di procedere ad una
valutazione dell’impatto ambientale. Vero è che, dopo la scadenza del
termine di due mesi fissato nel parere motivato supplementare del 29
giugno 2007, l’Irlanda ha notificato alla Commissione un nuovo testo
normativo, che ha modificato il PDR riducendo notevolmente l’ambito di
applicazione dell’esenzione prevista per i lavori di demolizione.
Tuttavia, secondo la Commissione, questo testo non potrebbe essere preso
in considerazione nell’ambito del presente ricorso per inadempimento.
87 La Commissione fa valere che l’interpretazione dell’Irlanda, secondo
cui i lavori di demolizione non rientrano nell’ambito di applicazione di
detta direttiva, trova espressione nel NMA, ed essa rinvia a questo
proposito agli artt. 14, 14 bis e 14 ter di tale legge, relativi alla
demolizione di un monumento nazionale.
88 Al fine di illustrare il modo in cui, in violazione della direttiva
85/337, l’esclusione dei lavori di demolizione ha consentito, in
applicazione dell’art. 14 bis del NMA, la demolizione di un monumento
nazionale senza previa realizzazione di una valutazione dell’impatto
ambientale, la Commissione fa riferimento alla decisione ministeriale
del 13 giugno 2007 che ha ordinato la distruzione di un monumento
nazionale per consentire la realizzazione del progetto dell’autostrada
M3.
89 In via preliminare, l’Irlanda eccepisce l’irricevibilità del terzo
addebito della Commissione, nella parte riguardante l’art. 14 del NMA,
dato che questa disposizione non è stata menzionata nel parere motivato
supplementare del 29 giugno 2007.
90 A parere dell’Irlanda, i lavori di demolizione non rientrano
nell’ambito di applicazione della direttiva 85/337, non essendo citati
negli allegati I e II di quest’ultima. Inoltre, da una lettura combinata
degli artt. 10 del PDA e 9 del PDR risulterebbe che i lavori di
demolizione sono esenti dall’obbligo di ottenere un’autorizzazione di
intervento urbanistico-edilizio solo qualora il progetto non sia idoneo
a produrre effetti significativi sull’ambiente.
91 Quanto all’obbligo di procedere a valutazioni supplementari,
l’Irlanda fa valere che la direttiva 85/337 impone essenzialmente che la
valutazione dell’impatto ambientale sia effettuata quanto più
precocemente possibile, prima dell’inizio del progetto. Il solo caso in
cui sarebbe necessario procedere ad una nuova valutazione sarebbe, a
norma dell’allegato II, punto 13, primo trattino, di detta direttiva,
quello in cui il progetto sia stato modificato o ampliato.
92 Per quanto concerne la portata delle istruzioni ministeriali emesse
ai sensi dell’art. 14 bis del NMA, l’Irlanda sottolinea che questa
disposizione è applicabile solo nel contesto di un progetto di strada
previamente approvato dal Consiglio, sulla base di una valutazione
dell’impatto ambientale. Solo il Consiglio potrebbe decidere di
modificare il progetto di strada e dovrebbe in tal caso valutare se
questa modifica sia idonea o meno ad avere effetti negativi
sull’ambiente. Ciò considerato, la competenza del ministro ad emettere
istruzioni ministeriali non potrebbe essere messa sullo stesso piano
della concessione di un’autorizzazione per un progetto di strada. Tali
istruzioni verrebbero emesse, se del caso, soltanto dopo l’inizio dei
lavori del progetto e la scoperta di un nuovo monumento nazionale, e
sarebbero dirette unicamente a disciplinare il modo in cui quest’ultimo
sarà trattato. Inoltre, l’Irlanda nega che una decisione ministeriale
che ordina la distruzione di un monumento nazionale sia stata adottata
al fine di consentire la realizzazione del progetto dell’autostrada M3.
Giudizio della Corte
- Sulla ricevibilità del terzo addebito
93 Secondo una costante giurisprudenza della Corte, l’oggetto di un
ricorso proposto ai sensi dell’art. 226 CE ha come limiti quelli
risultanti dal procedimento amministrativo precontenzioso previsto dal
medesimo articolo, e il ricorso deve fondarsi su motivi e mezzi
difensivi identici a quelli enunciati nel parere motivato (v.,
segnatamente, sentenza 14 ottobre 2004, causa C-340/02,
Commissione/Francia, Racc. pag. I-9845, punto 26 e la giurisprudenza ivi
citata).
94 Nel caso di specie, dalla lettura del parere motivato supplementare
del 29 giugno 2007 risulta che la Commissione, ai punti 2.34 - 2.38 di
quest’ultimo, ha contestato all’Irlanda di aver escluso i lavori di
demolizione dall’ambito di applicazione della normativa nazionale di
attuazione della direttiva 85/337. Nei punti 2.39 e 2.40 del medesimo
parere, la Commissione ha precisato che l’interpretazione che l’Irlanda
faceva di tale direttiva si rifletteva non solamente nel PDA, ma anche
in altre normative più specifiche, come il NMA, e ha preso quale esempio
la realizzazione del progetto dell’autostrada M3.
95 Ne consegue che, anche se la Commissione non ha considerato
espressamente l’art. 14 del NMA in detto parere motivato, essa si è però
riferita chiaramente al meccanismo decisionale previsto da tale articolo
nell’ambito della sua analisi delle lacune che tale legge a suo avviso
presenta.
96 Viste tali circostanze, l’eccezione d’irricevibilità sollevata
dall’Irlanda riguardo al terzo addebito della Commissione va respinta.
- Nel merito
97 Quanto alla questione se, come sostiene la Commissione nei suoi
scritti difensivi, i lavori di demolizione rientrino nell’ambito di
applicazione della direttiva 85/337 o se invece, come fa valere
l’Irlanda, ne siano esclusi, si deve rilevare anzitutto che la
definizione del termine «progetto» contenuta nell’art. 1, n. 2, di detta
direttiva non consente di dedurre che i lavori di demolizione non
possano soddisfare i criteri di tale definizione. Simili lavori,
infatti, possono essere qualificati come «altri interventi sull’ambiente
naturale o sul paesaggio».
98 Questa interpretazione è suffragata dal fatto che, se i lavori di
demolizione fossero esclusi dall’ambito di applicazione di detta
direttiva, i riferimenti al «patrimonio culturale» di cui all’art. 3 di
quest’ultima, alle «zone di importanza storica, culturale o
archeologica» menzionate nell’allegato III, punto 2, lett. h), della
stessa direttiva, e «al patrimonio architettonico e archeologico» di cui
all’allegato IV, punto 3, di quest’ultima, sarebbero privi di oggetto.
99 È vero che, conformemente all’art. 4 della direttiva 85/337, perché
un progetto necessiti di una valutazione dell’impatto ambientale, esso
deve rientrare in una delle categorie contemplate dagli allegati I e II
della medesima direttiva. Orbene, come fa valere l’Irlanda, queste
ultime non fanno espresso riferimento a lavori di demolizione, fatta
salva l’ipotesi, non pertinente nell’ambito del presente ricorso, dello
smantellamento delle centrali elettronucleari e di altri reattori
nucleari, contemplato al punto 2 dell’allegato I.
100 Tuttavia, occorre tener conto del fatto che tali allegati riguardano
piuttosto categorie settoriali di progetti, senza descrivere la natura
precisa dei lavori previsti. A titolo di esempio, è possibile rilevare,
come ha fatto la Commissione, che i «lavori di riassetto urbano»,
previsti al punto 10, lett. b), di detto allegato II, comportano molto
spesso la demolizione di strutture esistenti.
101 Ne consegue che i lavori di demolizione rientrano effettivamente
nell’ambito di applicazione della direttiva 85/337 e, per tale motivo,
possono costituire un «progetto» ai sensi dell’art. 1, n. 2, di
quest’ultima.
102 Secondo una giurisprudenza costante, l’esistenza di un inadempimento
dev’essere valutata in relazione alla situazione dello Stato membro
quale si presentava alla scadenza del termine stabilito nel parere
motivato (v., in particolare, sentenza 16 luglio 2009,
Commissione/Irlanda, cit., punto 64 e la giurisprudenza ivi citata).
103 L’Irlanda non nega che, in applicazione della normativa nazionale in
vigore alla data del parere motivato supplementare, i lavori di
demolizione non erano in generale assoggettati ad una valutazione
dell’impatto ambientale, ma anzi beneficiavano, in linea di principio,
di un’esenzione.
104 Dalle norme dettate dagli artt. 14-14 ter del NMA per quanto
concerne la demolizione di un monumento nazionale emerge che, come fa
valere la Commissione, esse non prendono affatto in considerazione
l’eventualità che siffatti lavori di demolizione possano costituire, di
per sé stessi, un progetto ai sensi degli artt. 1 e 4 della direttiva
85/337 e necessitare perciò di una previa valutazione del loro impatto
ambientale. Tuttavia, poiché risulta accertata l’insufficienza della
trasposizione di tale direttiva nell’ordinamento giuridico irlandese,
non occorre ricercare quali effetti reali abbia tale normativa in
relazione alla realizzazione di specifici progetti, come quello
dell’autostrada M3.
105 Quanto ai mutamenti normativi intervenuti successivamente alla
proposizione del ricorso per inadempimento, essi non possono essere
presi in considerazione dalla Corte (v., segnatamente, sentenza 16
luglio 2009, Commissione/Irlanda, cit., punto 65 e la giurisprudenza ivi
citata).
106 Pertanto, si deve constatare che il terzo addebito sollevato dalla
Commissione a sostegno del proprio ricorso è fondato.
107 Di conseguenza, occorre dichiarare che l’Irlanda:
- non avendo trasposto l’art. 3 della direttiva 85/337,
- non avendo provveduto affinché, in caso di compresenza di poteri di
decisione su un determinato progetto spettanti tanto alle autorità
incaricate della pianificazione territoriale quanto all’Agenzia, fossero
pienamente rispettate le prescrizioni dettate dagli artt. 2-4 di detta
direttiva, e
- avendo escluso i lavori di demolizione dall’ambito di applicazione
della propria normativa di trasposizione della direttiva suddetta,
non ha adempiuto gli obblighi ad essa incombenti in forza di
quest’ultima.
Sulle spese
108 Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte
soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché
la Commissione ha chiesto la condanna dell’Irlanda, quest’ultima,
rimasta soccombente, deve essere condannata alle spese.
Per questi motivi, la Corte (Prima Sezione) dichiara e statuisce:
1) L’Irlanda:
- non avendo trasposto l’art. 3 della direttiva del Consiglio 27 giugno
1985, 85/337/CEE, concernente la valutazione dell’impatto ambientale di
determinati progetti pubblici e privati, come modificata dalla direttiva
del Consiglio 3 marzo 1997, 97/11/CE, e dalla direttiva del Parlamento
europeo e del Consiglio 26 maggio 2003, 2003/35/CE,
- non avendo provveduto affinché, in caso di compresenza di poteri di
decisione su un determinato progetto spettanti tanto alle autorità
irlandesi incaricate della pianificazione territoriale quanto
all’Agenzia per la protezione dell’ambiente, fossero pienamente
rispettate le prescrizioni dettate dagli artt. 2-4 della direttiva
85/337, come modificata dalla direttiva 2003/35, e
- avendo escluso i lavori di demolizione dall’ambito di applicazione
della propria normativa di trasposizione della direttiva 85/337, come
modificata dalla direttiva 2003/35,
è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza di tale
direttiva.
2) L’Irlanda è condannata alle spese.
Firme
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