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Testata registrata presso il Tribunale di Patti Reg. n. 197 del 19/07/2006 - ISSN 1974-9562
CORTE
DI CASSAZIONE PENALE Sez. III 31/5/2011 (Ud. 27/04/2011), Sentenza n. 21780
DIRITTO URBANISTICO - Omessa trasmissione del DURC (documento unico di
regolarità contributiva) - Effetti - Sospensione dei permessi - Sanzioni penali
- Esclusione - Art. 44 1° c. - lett. A) D.P.R. n.380\01. Per le omissioni
riferite alla trasmissione del documento unico di regolarità contributiva (c.d.
DURC), il legislatore non ha inteso prevedere sanzioni penali che non possono
essere surrettiziamente introdotte facendo ricorso alla previsione di cui
all’articolo 44 1° comma - lettera A) D.P.R. n. 380\01. (annulla sentenza n.
3217/2009 TRIBUNALE di FIRENZE, del 30/06/2009) Pres. Petti Est. Fiale Ric.
Ceccanti ed altro. CORTE DI CASSAZIONE PENALE Sez. III 31/5/2011 (Ud.
27/04/2011), Sentenza n. 21780
DIRITTO URBANISTICO - SICUREZZA SUL LAVORO - Titoli abilitativi -
Inosservanza delle norme, prescrizioni e modalità esecutive - Omessa
presentazione del DURC - Sospensione dei permessi - Sanzioni penali - Esclusione
- Principio di tassatività della fattispecie penale - Art. 44, 1° c. - lett. a),
e dal 27 a 51 T.U.E. n. 380/2001. Nella ricostruzione delle singole ipotesi
di inosservanza che integrano il precetto della disposizione sanzionatoria
contenuta nell'art. 44, 1° comma - lett. a), del D.P.R. n. 380/2001, -
comunemente e pacificamente considerata quale "norma penale in bianco" (Cass.,
Sez. Unite: 29.5.1992, Aramini e 12.11.1993, Borgia) - e con precipuo
riferimento alla "inosservanza delle norme, prescrizioni e modalità esecutive",
le inosservanze devono pur sempre riguardare la condotta di trasformazione
urbanistica o edilizia del territorio. Nel precetto attualmente vigente manca
qualsiasi riferimento espresso alla possibilità di integrazione degli articoli
da 27 a 51 del T.U. n. 380/2001 da parte della legislazione regionale. Sicché,
la violazione contestata (Omessa presentazione del DURC) afferisce ad un
adempimento di carattere amministrativo che non riguarda la condotta di
trasformazione del territorio. (annulla sentenza n. 3217/2009 TRIBUNALE di
FIRENZE, del 30/06/2009) Pres. Petti Est. Fiale Ric. Ceccanti ed altro. CORTE
DI CASSAZIONE PENALE Sez. III 31/5/2011 (Ud. 27/04/2011), Sentenza n. 21780
DIRITTO URBANISTICO - SICUREZZA SUL LAVORO - APPALTI - D.U.R.C. (documento
unico di regolarità contributiva) - Tutela della salute e della sicurezza sui
luoghi di lavoro - Natura e funzione - Omessa trasmissione - Sospensione del
titolo abilitativo - Sanzione amministrativa - Configurabilità - Sanzioni penali
- Esclusione - Art. 44, 1° c. - lett. a), D.P.R. n. 380/2001 - Art. 90, D.Lgs.
n. 81/2008, modif.dal D.Lgs. n. 106/2009. Il DURC è [documento unico di
regolarità contributiva, disciplinato attualmente, per le opere edilizie,
dall'art. 90 del D.Lgs. 9.4.2008, n. 81 (in materia di tutela della salute e
della sicurezza sui luoghi di lavoro) come modificato dal D.Lgs. n. 106/2009] un
certificato che attesta la regolarità di un'impresa nei pagamenti e negli
adempimenti previdenziali, assistenziali e assicurativi nonché in tutti gli
altri obblighi previsti dalla normativa vigente nei confronti di INPS, INAIL e
Casse Edili, verificati sulla base della rispettiva normativa di riferimento.
Esso, ai sensi dello stesso art. 90, comma 9 - lett. c), del D.Lgs. n. 81/2008,
deve essere trasmesso dal committente o dal responsabile dei lavori
"all'amministrazione concedente, prima dell'inizio dei lavori oggetto del
permesso di costruire o della denuncia di inizio attività". La normativa
nazionale in materia di regolarità contributiva è spesso integrata da leggi
regionali che individuano ulteriori fasi o particolari motivazioni che rendano
necessario acquisire il DURC (ad es.: richiesta del certificato, nei casi di
lavori privati in edilizia, anche alla fine dei lavori). Il DURC rappresenta,
dunque, un utile strumento per l'osservazione delle dinamiche del lavoro ed una
forma di contrasto al lavoro sommerso e consente il monitoraggio dei dati e
delle attività delle imprese affidatane di appalti. Tutto ciò non ha nulla in
comune con il governo del territorio (anche nella sua accezione più ampia) e la
previsione dell'art. 90, 100 comma, del D.Lgs. n. 81/2008 - secondo la quale "in
assenza del documento unico di regolarità contributiva delle imprese o dei
lavoratori autonomi, è sospesa l'efficacia del titolo abilitativo" - ha
carattere di sanzione amministrativa ulteriore rispetto alla sanzione
amministrativa pecuniaria comminata, per la violazione dell'art. 90, comma 9 -
lett. c), dall'art. 157, lett. c), del D.Lgs. n. 81/2008. Concludendo, una norma
residuale in materia di reati edilizi ed urbanistici - quale è pacificamente
considerata quella di cui all'art. 44, 1° comma - lett. a), del D.P.R. n.
380/2001 - risponde, all'esigenza di evitare che vadano esenti da pena condotte
di aggressione al territorio che si traducono nella violazione sostanziale delle
norme che prescrivono le modalità con cui possono concretamente essere
effettuate le trasformazioni del suolo. (annulla sentenza n. 3217/2009 TRIBUNALE
di FIRENZE, del 30/06/2009) Pres. Petti Est. Fiale Ric. Ceccanti ed altro.
CORTE DI CASSAZIONE PENALE Sez. III 31/5/2011 (Ud. 27/04/2011), Sentenza n.
21780
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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
Sez. III Penale
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri
Magistrati:
Dott. CIRO PETTI
- Presidente
Dott. MARIO GENTILE
- Consigliere
Dott. ALDO FIALE
- Consigliere Rel.
Dott. SILVIO AMORESANO
- Consigliere
Dott. LUCA RAMACCI
- Consigliere
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
- sul ricorso proposto da:
1) CECCANTI CLAUDIO N. IL 27/11/1975
2) PETTINI PIERLUIGI N. IL 11/04/1964
- avverso la sentenza n. 3217/2009 TRIBUNALE di FIRENZE, del 30/06/2009
- visti gli atti, la sentenza e il ricorso
- udita in PUBBLICA UDIENZA del 27/04/2011 la relazione fatta dal Consigliere
Dott. ALDO FIALE
- Udito il Procuratore Generale in persona del Dott. Vito D’Ambrosio che ha
concluso per il rigetto del ricorso
- Udito il difensore avv.to Mario Taddeucci Sassolini, il quale ha chiesto
l’accoglimento del ricorso e, in subordine, l’ammissione all’oblazione.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Il Tribunale monocratico di Firenze, con sentenza del 30.6.2009, affermava la
responsabilità penale di Ceccanti Claudio e Pettini Pierluigi in ordine al reato
di cui:
- all'art. 44, lett. a), D.P.R. n. 380/2001 [poiché, quali legali
rappresentanti, rispettivamente, delle società cooperative a r.l. "Giove" e
"Saturno" - titolari di permessi a costruire per la realizzazione di edifici in
via Lazzerini di Sesto Fiorentino ed avendo appaltato i lavori alla s.p.a.
"Mugello Lavori", la quale a sua volta aveva subappaltato l'esecuzione delle
opere in cemento armato alla s.r.l. "Costruzioni F.11i Vitale" - omettevano di
produrre tempestivamente il DURC (documento unico di regolarità contributiva)
della subappaltatrice, cosi da provocare la sospensione dell'efficacia dei
predetti permessi a costruire - in Sesto Fiorentino, lavori iniziati il
19.2.2008 e documento depositato il 25.3.2008]
e, avendo giuridicamente ricondotto alla nonna sanzionatrice anzidetta i fatti
originariamente contestati quali violazione della lettera b) del D.P.R. n.
380/2001, riconosciute circostanze attenuanti generiche, condannava ciascuno
alla pena di euro 2.000,00 di ammenda, concedendo ad entrambi i doppi benefici
di legge.
Avverso tale sentenza ha proposto ricorso il difensore degli imputati, il quale
- sotto i profili della violazione di legge e del vizio di motivazione - ha
eccepito:
- la impossibilità di ricomprendere la condotta contestata ai suoi assistiti
nella previsione incriminatrice di cui alla lettera a) dell'art. 44 del D.P.R.
n. 380/2001, non avendo essi osservato, nella specie, una disposizione regionale
che si porrebbe in contrasto con la normativa statale di riferimento e non
sarebbe sanzionabile penalmente per il principio della riserva di legge in
materia penale;
- la violazione degli artt. 521 c.p.p. e 141, comma 4-bis, disp. att. c.p.p.,
poiché, essendovi stata diversa qualificazione giuridica del fatto ad opera del
giudice ed essendo stata affermata la responsabilità per un reato suscettibile
di oblazione, lo stesso giudice avrebbe dovuto mettere gli imputati in
condizione di accedere a detta causa estintiva del reato;
- la incongruità della concessione del beneficio della sospensione condizionale,
in una situazione in cui esso, comportando l'iscrizione della condanna nel
casellario giudiziale, si risolve sostanzialmente in un pregiudizio per gli
imputati.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Il primo motivo di ricorso è fondato e deve essere accolto.
Il Tribunale ha evidenziato che:
a) L'art. 82 della legge n. 1/2005 della Regione Toscana prescrive:
- al comma 9, che "contestualmente alla comunicazione di inizio e fine lavori,
il committente dei lavori inoltra al Comune il documento unico di regolarità
contributiva (DURC) di cui all'art. 86, comma 10, del D.Lgs. 10.9.2003, n. 276",
prevedendo al successivo comma 11 che, qualora si verifichi il subentro di altre
imprese successivamente all'inizio dei lavori, il committente deve produrre il
DURC del soggetto subentrante entro 15 giorni;
- al comma 10, che "la mancata produzione del DURC costituisce causa ostativa
all'inizio dei lavori ... ".
b) La Regione Toscana, con delibera di Giunta n. 880 del 5.9.2005, ha precisato
che "la finalità della norma è quella di obbligare il committente ad avvalersi
di imprese che dall'inizio alla fine dei lavori si dimostrino in regola con il
versamento dei contributi", specificando poi che "se non viene presentato il
certificato di regolarità contributiva all'inizio dei lavori, l'efficacia del
titolo abilitativo è sospesa automaticamente ... Pertanto i lavori eseguiti sono
abusivi, in quanto eseguiti in presenza di un titolo inefficace".
La legge regionale n. 1/2005 (Norme per il governo del territorio) - a giudizio
del giudice di merito - "costituisce uno strumento urbanistico ed è anzi lo
strumento-cardine del governo del territorio nella Regione Toscana", e gli
imputati, attraverso la loro condotta intempestiva, hanno violato una
prescrizione fondamentale, stabilita anche per finalità di governo del
territorio ed avente natura sostanziale perché da essa dipende l'efficacia del
titolo abilitativo, ovvero la possibilità di eseguire i lavori autorizzati.
Le anzidette conclusioni della sentenza impugnata - a giudizio del Collegio -
non sono condivisibili.
L'art. 44, 1° comma - lett. a), del D.P.R. n. 380/2001 sanziona attualmente
"l'inosservanza delle norme, prescrizioni e modalità esecutive previste dal
presente titolo, in quanto applicabili, nonché dai regolamenti edilizi, dagli
strumenti urbanistici e dal permesso di costruire".
Tale fattispecie penale trova i propri precedenti normativi nell'art. 20, lett.
a), della legge n. 47/1985 e nell'art. 41, lett. a), della legge n. 1150/1942 e
le Sezioni Unite di questa Corte - con la sentenza 12.11.1993, Borgia, riferita
alla previsione della legge n. 47/1985 - hanno posto in rilievo che, nell'ambito
dell'organico quadro della disciplina urbanistica posta dalla legge n. 1150 del
1942, "appariva evidente che l'oggetto della tutela penale s'identificasse nel
bene strumentale del controllo della disciplina degli usi del territorio".
Dopo l'entrata in vigore della legge n. 765/1967 (introduttiva, tra l'altro,
degli standard urbanistici e della salvaguardia degli usi pubblici e sociali del
territorio) e della legge di tutela paesaggistica n. 431/1985, però,
l'urbanistica non può farsi solo consistere nella disciplina dell'attività
edilizia, dovendosi la relativa nozione estendere alla disciplina degli usi del
territorio in senso sociale, economico e culturale, ivi compresa la
valorizzazione delle risorse ambientali, nonché alle relazioni che devono
instaurarsi tra gli elementi del territorio e non soltanto dell'abitato"
(concetto riaffermato da Cass., sez. III, 10.6.1997, n. 5514).
Nel contesto dell'art. 20 della legge n. 47/1985, le Sezioni Unite hanno
ravvisato "una gradualità crescente delle pene edittali in rapporto al grado di
lesione dell'interesse tutelato", rilevando in particolare che "la previsione
della lettera a) comprende le trasgressioni residuali, sempreché apprezzabili
penalmente, cioè non depenalizzate".
Trattasi di considerazioni sicuramente pertinenti anche rispetto alla nuova
formulazione dell'art. 44, 1° comma - lett. a), del D.P.R. n. 380/2001, con la
necessaria precisazione che il concetto di "residuabilità" deve essere
interpretato alla stregua del principio di tassatività delle fattispecie penali
incriminatrici, che porta comunque ad escludere dall'ambito di operatività della
contravvenzione in oggetto inosservanze diverse da quelle individuabili secondo
il tenore letterale della norma.
Nella ricostruzione delle singole ipotesi di inosservanza che integrano il
precetto della disposizione sanzionatoria in esame - comunemente e pacificamente
considerata quale "norma penale in bianco" (vedi Cass., Sez. Unite: 29.5.1992,
Aramini e 12.11.1993, Borgia) - e con precipuo riferimento alla "inosservanza
delle norme, prescrizioni e modalità esecutive", ritiene il Collegio che
inosservanze siffatte devono pur sempre riguardare la condotta di trasformazione
urbanistica o edilizia del territorio.
L'art. 44, 10 comma lett. a), del D.P.R. n. 380/2001 si riferisce testualmente
alle disposizioni di legge "previste nel presente titolo", vale a dire il titolo
IV della prima parte del testo unico in materia edilizia, comprendente gli
articoli da 27 a 51, e ciò si palesa come una formulazione riduttiva rispetto
alla corrispondente fattispecie incriminatrice previgente (l'art. 20, lett. a,
della legge n. 47/1985), che, punendo "l'inosservanza delle norme, prescrizioni
e modalità esecutive previste dalle presente legge, dalla legge 17 agosto 1942,
n. 1150 e successive modificazioni e integrazioni", veniva interpretata come un
rinvio aperto a tutta la legislazione urbanistico-edilizia, comprensiva -
secondo parte della giurisprudenza (vedi Cass., sez. III: 7.3.1993, Gorraz e
7.3.1995, Garofalo) - anche delle leggi regionali che costituiscano integrazione
delle norme per il controllo dell'attività urbanistica ed edilizia.
Nel precetto attualmente vigente (più aderente al principio di tassatività della
fattispecie penale) manca qualsiasi riferimento espresso alla possibilità di
integrazione degli articoli da 27 a 51 del T.U. n. 380/2001 da parte della
legislazione regionale (tenendo sempre conto, comunque, della preclusione posta
dall'ultimo comma dell'art. 10 nei casi in cui sia la legge regionale ad
individuare ulteriori interventi sottoposti al preventivo rilascio del permesso
di costruire).
Quello che più conta, però, nella valutazione della vicenda in esame, è che la
violazione contestata afferisce ad un adempimento di carattere amministrativo
che non riguarda la condotta di trasformazione del territorio.
Il DURC [documento unico di regolarità contributiva, disciplinato attualmente,
per le opere edilizie, dall'art. 90 del D.Lgs. 9.4.2008, n. 81 (in materia di
tutela della salute e della sicurezza sui luoghi di lavoro) come modificato dal
D.Lgs. n. 106/2009] un certificato che attesta la regolarità di un'impresa nei
pagamenti e negli adempimenti previdenziali, assistenziali e assicurativi nonché
in tutti gli altri obblighi previsti dalla normativa vigente nei confronti di
INPS, INAIL e Casse Edili, verificati sulla base della rispettiva normativa di
riferimento.
Esso, ai sensi dello stesso art. 90, comma 9 - lett. c), del D.Lgs. n. 81/2008,
deve essere trasmesso dal committente o dal responsabile dei lavori
"all'amministrazione concedente, prima dell'inizio dei lavori oggetto del
permesso di costruire o della denuncia di inizio attività".
La normativa nazionale in materia di regolarità contributiva è spesso integrata
da leggi regionali che individuano ulteriori fasi o particolari motivazioni che
rendano necessario acquisire il DURC (ad es.: richiesta del certificato, nei
casi di lavori privati in edilizia, anche alla fine dei lavori).
Il DURC rappresenta, dunque, un utile strumento per l'osservazione delle
dinamiche del lavoro ed una forma di contrasto al lavoro sommerso e consente il
monitoraggio dei dati e delle attività delle imprese affidatane di appalti.
Tutto ciò non ha nulla in comune con il governo del territorio (anche nella sua
accezione più ampia) e la previsione dell'art. 90, 100 comma, del D.Lgs. n.
81/2008 - secondo la quale "in assenza del documento unico di regolarità
contributiva delle imprese o dei lavoratori autonomi, è sospesa l'efficacia del
titolo abilitativo" - ha carattere di sanzione amministrativa ulteriore rispetto
alla sanzione amministrativa pecuniaria comminata, per la violazione dell'art.
90, comma 9 - lett. c), dall'art. 157, lett. c), del medesimo D.Lgs. in esame.
Il legislatore, dunque, non ha inteso prevedere sanzioni penali per le omissioni
riferite alla trasmissione del DURC e sanzioni siffatte non possono essere
surrettiziamente introdotte facendo ricorso alla previsione dell'art. 44, 1°
comma - lett. a), del T.U. n. 380/2001.
Una norma residuale in materia di reati edilizi ed urbanistici - quale è
pacificamente considerata quella di cui all'art. 44, 1° comma - lett. a), del
D.P.R. n. 380/2001 - risponde, infatti, all'esigenza di evitare che vadano
esenti da pena condotte di aggressione al territorio che si traducono nella
violazione sostanziale delle norme che prescrivono le modalità con cui possono
concretamente essere effettuate le trasformazioni del suolo.
Nella specie, in conclusione, il Tribunale ha correlato la sanzione penale alla
inosservanza di una normativa prevista dalla legislazione statale e da quella
regionale non a fini urbanistici ed in relazione ad un comportamento omissivo
per il quale, in sede propria, il legislatore statale ha inteso comminare
soltanto sanzioni amministrative.
Si impone, pertanto, l'annullamento senza rinvio della sentenza impugnata,
perché il fatto non sussiste, restando superfluo l'esame degli ulteriori motivi
di ricorso.
P.Q.M.
la Corte Suprema di Cassazione,
visti gli arti_ 607, 615 e 620 c.p.p.,
annulla senza rinvio la sentenza impugnata, perché il fatto non sussiste.
ROMA, 27.4.2011
DEPOSITATA IN CANCELLERIA Il 31 MAG. 2011
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