CORTE DI CASSAZIONE CIVILE, Sez. I, 4/02/2011, Sentenza n. 2740

ESPROPRIAZIONE - Terreno incluso in zona destinata ad attrezzature pubbliche ed impianti pubblici - Qualificazione dell’area come edificabile ai fini della determinazione dell’indennità - Esclusione - Art. 338 R. D. n. 1265/1934.  Il Regio Decreto 1265 del 27 luglio 1934, articolo 338 (nel testo originario) non consente di considerare edificabile un suolo rientrante nella zona di rispetto cimiteriale ed assoggettato al relativo vincolo, giacché lo stesso integra una limitazione legale della proprietà a carattere assoluto, direttamente incidente sul valore del bene e non suscettibile di deroghe di fatto, neppure da parte dello strumento urbanistico. Questa categoria di vincoli non arreca, in via specifica, alcun deprezzamento del quale debba tenersi conto in sede di determinazione del valore dell'immobile, facendo difetto il nesso di causalità diretto sia con l'ablazione, sia con l'esercizio del pubblico servizio cui l'opera e' destinata. Pres. VITTORIA, Est. SALVAGO - P.M. RUSSO - Ric. FE. CA. (avv.ti NOBILI e CANU) - Controric. COMUNE DI PREDORE (avv. VIVIANI ) - CORTE DI CASSAZIONE, Sezione I civile, 4 febbraio 2011, n. 2740

ESPROPRIAZIONE - Area destinata ad uso pubblico - Possibilità di edificazione sul suolo da parte dei privati - Esclusione. Un'area va ritenuta edificabile quando risulti classificata come tale dagli strumenti urbanistici al momento della vicenda ablativa. Le possibilità legali di edificazione vanno, pertanto, escluse, in tutti i casi in cui la zona sia stata concretamente vincolata ad un utilizzo meramente pubblicistico (verde pubblico, attrezzature pubbliche, viabilità ecc.), in quanto dette classificazioni apportano un vincolo di destinazione che preclude ai privati tutte quelle forme di trasformazione del suolo che siano riconducibili alla nozione tecnica di edificazione e che, come tali, siano soggette al regime autorizzatorio previsto dalla vigente legislazione edilizia.  Pres. VITTORIA, Est. SALVAGO - P.M. RUSSO - Ric. FE. CA. (avv.ti NOBILI e CANU) - Controric. COMUNE DI PREDORE (avv. VIVIANI ) - CORTE DI CASSAZIONE, Sezione I civile, 4 febbraio 2011, n. 2740

ESPROPRIAZIONE - Area destinata ad uso pubblico - Previsione di un limitato indice di fabbricabilità nei piani attuativi o in norme tecniche di attuazione - Natura edificatoria ai fini della indennità di espropriazione - Esclusione. La previsione di un pur limitato indice di fabbricabilità per un'area destinata a uso pubblico non vale ad attribuirle la natura edificatoria agli effetti dell'indennità di espropriazione, essendo dirimente la natura pubblica e non residenziale delle opere necessarie all'attuazione della previsione urbanistica, così come é irrilevante che detta previsione sia contenuta in piani attuativi ovvero in norme tecniche di attuazione, anche perché tali norme, in quanto gerarchicamente subordinate al piano, non possono modificare la qualificazione urbanistica della zona, ma solo indicarne i modi di realizzazione.  Pres. VITTORIA, Est. SALVAGO - P.M. RUSSO - Ric. FE. CA. (avv.ti NOBILI e CANU) - Controric. COMUNE DI PREDORE (avv. VIVIANI ) - CORTE DI CASSAZIONE, Sezione I civile, 4 febbraio 2011, n. 2740

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONE PRIMA CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. VITTORIA Paolo - Presidente
Dott. SALVAGO Salvatore - rel. Consigliere
Dott. FORTE Fabrizio - Consigliere
Dott. PICCININNI Carlo - Consigliere
Dott. DOGLIOTTI Massimo - Consigliere

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso proposto da:

FE. CA. (c.f. (OMESSO)), elettivamente domiciliato in ROMA, VIA LUDOVISI 35, presso l'avvocato LAURO MASSIMO, rappresentato e difeso dagli avvocati NOBILI MARCO, CANU SILVANO, giusta procura a margine del ricorso;

- ricorrente -

contro

COMUNE DI PREDORE (c.f. (OMESSO)), in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA DI MONSERRATO 25, presso l'avvocato DELLI SANTI RICCARDO, rappresentato e difeso dall'avvocato VIVIANI MARIO, giusta procura a margine del controricorso;

- controricorrente -

avverso la sentenza n. 482/2004 della CORTE D'APPELLO di BRESCIA, depositata il 09/06/2004;

udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 27/10/2010 dal Consigliere Dott. SALVATORE SALVAGO;

udito il P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. RUSSO Rosario Giovanni che ha concluso per il rigetto del ricorso con condanna alle spese.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

1. La Corte di appello di Brescia con sentenza del 9 giugno 2004, ha determinato l'indennita' dovuta dal comune di Predore a Fe. Ca. per l'espropriazione, con decreto 23 aprile 1999 del Presidente della Comunita' montana del (OMESSO), di un terreno di sua proprieta' ubicato in quel comune (fg.(OMESSO)) in complessivi euro 6.964,73, osservando: a) che il fondo aveva destinazione non edificatoria ricadendo in zona destinata unicamente ad attrezzature e piccoli interventi pubblici a servizio del cimitero, ed interamente compresa nell'area di rispetto cimiteriale; b) che neppure il sopravvenuto Legge n. 166 del 2002, articolo 28 aveva modificato tale situazione urbanistica consentendo soltanto in presenza di specifiche condizioni -nel caso non ricorrenti ne' dimostrate dai proprietari - il restauro o l'ampliamento di edifici gia' realizzati che non risultavano sussistenti sul fondo espropriato.

Per la cassazione della sentenza il Fe. ha proposto ricorso per 4 motivi illustrati da memoria; cui resiste il comune di Predore con controricorso.

MOTIVI DELLA DECISIONE

2. Con i primi due motivi, il ricorrente deducendo violazione del Regio Decreto n. 1265 del 1934, articolo 338 e della Legge n. 359 del 1992, articolo 5 bis nonche' vizi di motivazione, censura la sentenza impugnata per avere considerato il terreno non edificabile perche' incluso nella fascia di rispetto del cimitero comunale senza considerare: a) che la relativa prescrizione non imponeva secondo la giurisprudenza dei TAR un vincolo di inedificabilita' assoluta neppure nel testo originario della norma; ed a maggior ragione dopo le modifiche introdotte dalla Legge n. 166 del 2002, articolo 28 che ha demandato ai comuni la facolta' di delimitare la fascia di rispetto, consentendo comunque pur nell'ambito di essa costruzioni a servizio del cimitero, ovvero l'ampliamento ed il restauro di quelle esistenti; b) in ogni caso l'edificabilita' del terreno si ricavava dalla sua inclusione nella zona F del P.R.G. destinata secondo le risultanze della c.t.u. ad attrezzature ed impianti di interesse generale, che consente anche secondo le disposizioni delle N.T.A. di detto strumento urbanistico, la realizzazione di chioschi, impianti ed attrezzature a servizio del cimitero.

3. Le censure sono infondate.

La sentenza impugnata ha accertato e le parti ribadito che il terreno Fe. e' incluso in zona F destinata ad attrezzature pubbliche ed impianti pubblici a servizio del cimitero (cfr.anche articolo 26 delle N.T.A.) ed ubicato per intero all'interno della zona di rispetto cimiteriale di profondita' di 50 m. imposta con decreto del Presidente della Provincia di Bergamo 5 ottobre 1958, n. 19756.

Il Regio Decreto 1265 del 1934, articolo 338 (nel testo originario) nell'interpretazione offerta dall'orma consolidata giurisprudenza di questa Corte non consente di considerare edificabile un suolo rientrante nella zona di rispetto cimiteriale ed assoggettato al relativo vincolo, giacche' lo stesso integra una limitazione legale della proprieta' a carattere assoluto, direttamente incidente sul valore del bene e non suscettibile di deroghe di fatto neppure da parte dello strumento urbanistico:percio' configurando in maniera obbiettiva e rispetto alla totalita' dei soggetti il regime di appartenenza di una pluralita' indifferenziata di immobili (che si trovino in un particolare rapporto di vicinanza o contiguita' con i suddetti beni pubblici. E' stato piu' volte rilevato al riguardo (Cass. 1220/2000; n. 841/2000; n. 1563/1992; n. 3028/1992; n. 11133/1991), anche dalla Corte Costituzionale (sent. n. 133/1971; n. 79/1971; n. 63/1970), che detta categoria di vincoli, e' collegata sotto il profilo soggettivo, al loro carattere generale, concernente tutti i cittadini, in quanto proprietari di determinati beni che si trovino in una determinata situazione e non per le loro qualita' e condizioni e, dal punto di vista oggettivo, al fatto di gravare su immobili individuati "a priori" per categoria derivante dalla loro posizione o localizzazione rispetto ad un'opera pubblica; per cui, ancorche' resi concretamente applicabili in conseguenza della destinazione di interesse pubblico data alla parte sottratta al privato, non gli arrecano in via specifica alcun deprezzamento del quale debba tenersi conto in sede di determinazione del valore dell'immobile, facendo difetto il nesso di causalita' diretto sia con l'ablazione, sia con l'esercizio del pubblico servizio cui l'opera e' destinata.

4. Questa limitazione legale e' resa ancor piu' rigorosa dalle modifiche apportate dalla Legge n. 166 del 2002, articolo 28 la quale come regola ha elevato a 200 m. il divieto di costruzione intorno ai nuovi cimiteri, consentendo tuttavia al Consiglio comunale (per quanto qui interessa) di disporre (previo parere favorevole della competente USL e valutazione degli elementi ambientali di pregio dell'area) la riduzione della zona di rispetto solo per "dare esecuzione ad un'opera pubblica o attuare un intervento urbanistico" (ovvero per la realizzazione di parchi, giardini ed annessi parcheggi, attrezzature sportive, locali tecnici e serre) autorizzando l'ampliamento di edifici preesistenti ovvero la costruzione di nuovi edifici. Laddove nessuna di dette condizioni ricorre nel caso concreto in cui, essendo stato pronunciato il decreto di esproprio nel 1999 e dovendo la ricognizione legale del fondo essere compiuta a tale data nessuna autorizzazione poteva essere stata concessa dal Consiglio comunale di Predore, avendo il legislatore attribuitogli il relativo potere soltanto con la menzionata Legge n. 166 del 2002.

5. Infondato e' anche il terzo motivo, con cui il ricorrente, deducendo violazione dell'articolo 6 della Convenzione Edu e della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo si duole che la Corte di appello non abbia disapplicato la normativa della Legge n. 865 del 1971, articolo 5 e segg. che impone la determinazione dell'indennita' di esproprio in base ai valori tabellari indicati dall'articolo 16 assai lontani dal valore reale dall'immobile, peraltro accertato dal c.t.u. in misura assai piu' elevata;o che in subordine non abbia rimesso gli atti alla Corte Costituzionale per far dichiarare l'illegittimita' costituzionale di dette disposizioni per contrasto con quelle della Convenzione.

Il Fe. non ha citato alcuna norma della Convenzione in contrasto con il criterio di calcolo dell'indennita' di espropriazione delle aree non edificabili nell'ambito del nostro ordinamento; e neppure decisioni della Corte di Starsburgo che hanno invece riguardato, tutte, i fondi con destinazione edificatoria: come dimostra proprio l'invocata sentenza Scordino che ha ritenuto incompatibile con i precetti dell'articolo 1 dell'Allegato 1 alla Convenzione il meccanismo riduttivo di calcolo stabilito dai primi due commi del dichiarato articolo 5 bis: proprio per tale ragione dichiarato costituzionalmente illegittimo dalla nota decisione 348/2007 della Corte Costituzionale.

D'altra parte non e' esatto che il valore commerciale del fondo fosse quello piu' elevato prospettato dal c.t.u., essendo stato questo determinato sull'erroneo presupposto che il terreno fosse da qualificare legalmente edificatorio e commerciabile con tale qualita' sul mercato immobiliare; tant'e' che e' stato disatteso dalla Corte di appello. E neppure il proprietario ha mai sostenuto o dimostrato, soprattutto al lume delle disposizioni della Legge n. 47 del 1985, che in assenza dell'espropriazione avrebbe potuto conseguire le opportune concessioni edilizie e/o utilizzare o vendere l'immobile come area edificabile: anche perche' ubicato in zona (a prescindere dal vincolo cimiteriale), come si dira' avanti, non destinata dallo strumento urbanistico generale del comune all'edificazione.

6. Infondato e' infine anche l'ultimo motivo, con cui il Fe. , deducendo violazione della Legge n. 2359 del 1865, articolo 40 lamenta che la Corte di appello non abbia applicato il criterio differenziale previsto dalla norma suddetta onde compensare la diminuzione di valore apportata dall'espropriazione alla parte residua del fondo ora inclusa, pur essa nella fascia di rispetto cimiteriale. Detto criterio, e' invero applicabile come dimostra la giurisprudenza ricordata dal ricorrente solo quando l'espropriazione abbia comportato lo spostamento della fascia di rispetto facendola gravare sul fondo residuo; e determinandone quindi un minor valore rispetto a quello che in base alla sua destinazione legale aveva prima del provvedimento ablativo.

Ma nel caso il fondo Fe. era ubicato in zona F ed aveva la destinazione pubblicistica avanti evidenziata; per cui contrariamente a quanto dallo stesso dedotto, lo stesso aveva destinazione non edificatoria in quanto 1) Un'area va ritenuta edificabile quando, e per il solo fatto che, come tale, essa risulti classificata al momento della vicenda ablativa dagli strumenti urbanistici, secondo un criterio di prevalenza o autosufficienza della edificabilita' legale: percio' escludendosi le possibilita' legali di edificazione tutte le volte in cui la zona sia stata concretamente vincolata ad un utilizzo meramente pubblicistico (verde pubblico, attrezzature pubbliche, viabilita' ecc.) in quanto dette classificazioni apportano un vincolo di destinazione che preclude ai privati tutte quelle forme di trasformazione del suolo che sono riconducibili alla nozione tecnica di edificazione e che sono, come tali, soggette al regime autorizzatorio previsto dalla vigente legislazione edilizia. (Da ultimo: Cass. 665/2010; 400/2010; 21396/2009; 21095/2009; 17995/2009); 2) La previsione di un pur limitato indice di fabbricabilita' per un'area destinata a uso pubblico non vale ad attribuirle la natura edificatoria agli effetti dell'indennita' di espropriazione, essendo dirimente la natura pubblica e non residenziale delle opere necessarie all'attuazione della previsione urbanistica (Cass. 404/2010; 17995/2009; 16537/2009; 24585/2006); cosi' come e' irrilevante detta previsione contenuta in piani attuativi ovvero in norme tecniche di attuazione anche perche' "non possono tali norme, in quanto gerarchicamente subordinate al piano, modificare la qualificazione urbanistica della zona, ma solo indicarne i modi di realizzazione" (Cass. 2605/2010; 29768/2008; 11741/2006).

3) In questi casi per rendere edificatorio il terreno non e' sufficiente che l'intervento pubblico sia realizzabile in linea astratta anche ad iniziativa privata: dovendo cio' essere il risultato di una scelta di politica programmatoria ricorrente solo quando gli obiettivi di interesse generale, di dotare il territorio di attrezzature e servizi, siano ritenuti realizzabili (e come tali specificatamente compresi nelle previsioni pianificatorie) anche attraverso l'iniziativa economica privata - pur se accompagnati da strumenti di convenzionamento"; e percio' devolvendosi esclusivamente a ciascuno strumento urbanistico il potere di stabilire se, per quali categorie di opere ed in quali zone le stesse possano venire realizzate "anche attraverso l'iniziativa economica privata" (Cass. 2605/2010 cit.; 21095/2009; 15616/2007; 15389/2007).

Pertanto anche se la porzione residua, peraltro neppure individuata dal ricorrente, per effetto dello spostamento del vincolo cimiteriale fosse ricaduta nella nuova fascia di rispetto del cimitero, la stessa avrebbe mantenuto l'antecedente destinazione non edificatoria; ed il nuovo vincolo non avrebbe arrecato al fondo alcun pregiudizio diverso da quello imposto dalla precedente destinazione urbanistica.

7. Le spese del giudizio gravano sul Fe. rimasto soccombente e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

LA CORTE

rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese processuali che liquida in favore del comune di Predore in complessivi euro 2.700,00 di cui euro 2.500,00 per onorario, oltre a spese generali ed accessori come per legge
 

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