T.A.R. CAMPANIA, Napoli, Sez. V - 14 luglio 2011, n. 3825

IGIENE E SANITA’ PUBBLICA - Violazione delle norme constata dall’ASL - Sospensione dell’attività di somministrazione - Prova dell’effettiva lesione al bene protetto - Necessità - Esclusione. La violazione delle norme poste a tutela dell'igiene e della sanità pubblica, quando è constatata dalla ASL, è requisito sufficiente per disporre la sospensione dell'attività di somministrazione fino al ripristino delle condizioni igienico sanitarie, senza che occorra anche la prova della effettiva lesione del bene protetto; trattasi, infatti, di norme che sono finalizzate ad evitare il verificarsi di un pericolo di danno per la salute pubblica e l'igiene e, pertanto, non occorre anche la prova della effettiva lesione di questi beni, né può essere ammessa a discarico la prova della mancanza della loro effettiva compromissione, essendo sufficiente la sussistenza del concreto ed effettivo pericolo che i beni protetti siano compromessi (TAR CAMPANIA; Napoli, Sez. III, n. 15770/2007) Pres. Fiorentino, Est. Nunziata -E.C. (avv. Cacciapuoti) c. ASL Caserta (avv. Barone) e altro (n.c.) - TAR CAMPANIA, Napoli, Sez. V - 14 luglio 2011, n. 3825

TUTELA DELL’AMBIENTE - Principio di precauzione - Nozione - Principio di prevenzione - Complementarietà. Il principio di precauzione può essere definito come un principio generale del diritto comunitario che fa obbligo alle Autorità competenti di adottare provvedimenti appropriati al fine di prevenire taluni rischi potenziali per la sanità pubblica, per la sicurezza e per l'ambiente e, se si pone come complementare al principio di prevenzione, si caratterizza anche per una tutela anticipata rispetto alla fase dell'applicazione delle migliori tecniche previste, una tutela dunque che non impone un monitoraggio dell'attività a farsi al fine di prevenire i danni, ma esige di verificare preventivamente che l'attività non danneggia l'uomo o l'ambiente. Tale principio trova attuazione facendo prevalere le esigenze connesse alla protezione di tali valori sugli interessi economici (T.A.R. Lombardia, Brescia, n. 304 del 2005 nonché, da ultimo, TRGA Trentino-Alto Adige, TN, 8 luglio 2010 n.171) e riceve applicazione in tutti quei settori ad elevato livello di protezione, ciò indipendentemente dall’accertamento di un effettivo nesso causale tra il fatto dannoso o potenzialmente tale e gli effetti pregiudizievoli che ne derivano (Corte di Giustizia CE, 26.11.2002 T132; sentenza 14 luglio 1998, causa C-248/95; sentenza 3 dicembre 1998, causa C-67/97, Bluhme; Cons. Stato, VI, 5.12.2002, n.6657; T.A.R. Lombardia, Brescia, 11.4.2005, n.304. Pres. Fiorentino, Est. Nunziata -E.C. (avv. Cacciapuoti) c. ASL Caserta (avv. Barone) e altro (n.c.) - TAR CAMPANIA, Napoli, Sez. V - 14 luglio 2011, n. 3825

TUTELA DELL’AMBIENTE - Principio di precauzione - Applicazione in concreto. L’applicazione del principio di precauzione comporta, in concreto, che, ogni qual volta non siano conosciuti con certezza i rischi indotti da un’attività potenzialmente pericolosa, l’azione dei pubblici poteri deve tradursi in una prevenzione precoce, anticipatoria rispetto al consolidamento delle conoscenze scientifiche. E’ evidente, peraltro, che la portata del principio in esame può riguardare la produzione normativa in materia ambientale o l’adozione di atti generali ovvero, ancora, l’adozione di misure cautelari, ossia tutti i casi in cui l’ordinamento non preveda già parametri atti a proteggere l’ambiente dai danni poco conosciuti, anche solo potenziali (cfr. sul punto, ex ultimis, T.A.R Piemonte, I, 3.5.2010 n.2294). Pres. Fiorentino, Est. Nunziata -E.C. (avv. Cacciapuoti) c. ASL Caserta (avv. Barone) e altro (n.c.) - TAR CAMPANIA, Napoli, Sez. V - 14 luglio 2011, n. 3825
 

N. 03825/2011 REG.PROV.COLL.
N. 05083/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso numero di registro generale 5083 del 2010, proposto dal Sig. Eliseo Carmine titolare dell’Azienda Agricola Zootecnica in Cancello Arnone (Ce), Via Agnena cod. Az 012 CE 109, rappresentato e difeso dall’Avv. Marialuisa Cacciapuoti ed elettivamente domiciliato presso lo studio dell’Avv. Giovanni Biffardi in Napoli, Via Chiatamone n.11;

contro
 

ASL Caserta, già ASL Caserta 2, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. Edoardo Barone ed elettivamente domiciliata presso l’Avvocatura Regionale in Napoli, Via S. Lucia n.81;
Comune di Cancello Arnone in persona del legale rappresentante p.t., non costituito in giudizio;

e con l'intervento di

ad opponendum:
Istituto Zooprofilattico Sperimentale del Mezzogiorno in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’Avv. Faustino De Palma ed elettivamente domiciliato presso lo studio dell’Avv. Fulvio Santorelli in Napoli, Via Martucci n.35;

per l'annullamento

previa sospensione dell'efficacia,

del provvedimento n.403 dell’8/9/2010 di destinazione al macello degli animali indicati nell’elenco allegato risultanti nel rapporto di prova n.133918 del 7/9/2010, nonché delle disposizioni sanitarie dell’ASL Caserta dell’8/9/2010 e dell’ordinanza del Comune di Cancello Arnone n.119 del 10/9/2010.


Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di intervento ad opponendum dell’Istituto Zooprofilattico Sperimentale del Mezzogiorno;
Vista memoria di costituzione dell’ASL Caserta;
Vista l’ordinanza di questo Tribunale n.2267 del 2010 di rigetto della domanda di sospensione;
Visti i motivi aggiunti avverso la disposizione del 21/9/2010 contenente elenco dei capi vaccinati dell’azienda del ricorrente;
Vista la memoria dell’ASL Caserta;
Vista l’ordinanza di questo Tribunale n.127 del 2011 di accoglimento della domanda di sospensione e di disposizione di verificazione tecnica al fine di chiarire dal punto di vista scientifico la materia con riguardo ai metodi SAR e FDC;
Vista la relazione quale acquisita il 20/4/2011;
Vista la memoria dell’ASL Caserta;
Vista la memoria dell’Istituto Zooprofilattico Sperimentale del Mezzogiorno;
Vista la nota del Ministero della Salute acquisita l’8 giugno 2011;

Designato relatore il Consigliere Gabriele Nunziata alla pubblica udienza del 7 luglio 2011, ed ivi uditi gli Avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

Espone in fatto parte ricorrente di essere titolare dell’Azienda Agricola Zootecnica in Cancello Arnone (Ce), Via Agnena cod. Az 012 CE 109, e che con l’impugnato provvedimento sono stati destinati al macello gli animali indicati nell’elenco allegato risultanti nel rapporto di prova n.133918 del 7/9/2010.

L’ASL Caserta si è costituita per dedurre l’inammissibilità sotto distinti profili, nonché l’infondatezza nel merito. Con atto di intervento ad opponendum l’Istituto Zooprofilattico Sperimentale del Mezzogiorno ha dedotto l’inammissibilità, l’incompetenza di questo Tribunale con riguardo a questioni di natura tecnica e comunque l’infondatezza nel merito.

A seguito di motivi aggiunti come proposti avverso la disposizione del 21/9/2010 contenente elenco dei capi vaccinati dell’azienda del ricorrente, il Tribunale ha disposto che il Ministero della Salute provvedesse ad una verificazione tecnica d’ufficio che, con riguardo alle vicende in contestazione ed, in particolare, alla contraddittorietà delle prove SAR e FDC eseguite nei confronti di capi bufalini abbattuti ma poi risultati negativi alle prove eseguite con il metodo batteriologico PCR, chiarisse dal punto di vista scientifico la materia, ciò anche in ragione del fatto che, dalla lettura comparata dell’elenco dei capi vaccinati e di quelli risultati positivi alle prove sierologiche, emergeva che 21 capi tra quelli vaccinati erano risultati sieropositivi alla SAR e 18 erano risultati sieropositivi alla FDC, così avvalorandosi la tesi che i metodi SAR e FDC ricercherebbero non la infezione ma la positività e che, proseguendosi con il metodo SAR e FDC per la ricerca della brucellosi nel sangue delle bufale, si sarebbero portati a macello capi ormai immuni dalla infezione o perché l’avevano superata in maniera naturale, o perché era stato loro iniettato il vaccino ed avevano così sviluppato gli anticorpi; è stata successivamente depositata una relazione di verificazione.

Alla pubblica udienza del 7 luglio 2011 la causa è stata chiamata e trattenuta per la decisione come da verbale.

DIRITTO

1. Con il ricorso in esame parte ricorrente lamenta la violazione degli artt.3 e 21-septies della Legge n.241/1990, dell’art.24 Cost., nonché l’eccesso di potere e il difetto di motivazione.

2. Il Collegio ritiene di prescindere dalle eccezioni di inammissibilità come formulate a vario titolo attesa l’infondatezza nel merito per i motivi di seguito esposti.

3. Occorre in via preliminare dare atto che nel corso dell’anno 2010 sono state intraprese dal Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali alcune iniziative per coordinare l’attività di tutela, promozione, valorizzazione, informazione del consumatore e cura generale degli interessi relativi alla DOP Mozzarella di Bufala Campana; muovendo dal concetto di sicurezza alimentare quale esclusione della possibilità che prodotti alimentari possano causare danni al consumatore se preparati e/o consumati in conformità all’utilizzo, i citati obiettivi presuppongono la prevenzione e repressione di frodi commerciali quale l’immissione di latte congelato nella mozzarella di bufala campana, anche attraverso controlli in ordine alla tracciabilità della filiera ed alla identità delle partite, oltre al completamento del Piano già in essere di eradicazione della brucellosi bufalina.

3.1 Ora questa Sezione già in passato (18.5.2010, n.6586; 3.3.2010, n. 1284) ha in analoghe circostanze evidenziato come tutti i vizi di natura procedimentale fossero recessivi rispetto alla situazione descritta nel provvedimento impugnato, restando a carico di parte ricorrente dimostrare l’erroneità del presupposto su cui essa si fonda; ancora si è sottolineato, con riguardo alla relazione a firma del professor Domenico Iannelli, professore ordinario di immunologia presso l’Università degli Studi “Federico II” di Napoli, nella quale si affermava quanto segue “Diagnosi della brucellosi nei bufali. La diagnosi della brucellosi animale (e umana) si basa sull’uso di metodi sierologici, batteriologici o molecolari. I metodi sierologici (nelle diverse forme del test di agglutinazione, fissazione del complemento od ELISA) si basano tutti sulla ricerca egli anticorpi contro le brucelle presenti nel sangue dell’animale.

Il metodo batteriologico è unico e si basa sull’isolamento delle brucelle dal latte o dai tessuti dell’’animale.

Il metodo molecolare più usato è indicato con l’acronimo PCR (reazione a catena della polimerasi) e si basa sulla ricerca del DNA di brucelle – vie o morte – nel latte o (più raramente) nei tessuti dell’animale.

La diagnosi della brucellosi animale purtroppo si basa quasi sempre sui metodi sierologici. Secondo un lavoro abbastanza recente (Godfroid et al. 2005), l’elevato numero di false reazioni sierologiche positive (cioè l’elevato numero di animali diagnosticati infetti in base al test sierologico, ma che in realtà non sono infetti) rappresenta uno dei problemi più seri che le autorità sanitarie dovrebbero decidersi a governare. Le false reazioni positive derivano dalla presenza nel sangue da testare di anticorpi diretti, non contro le brucelle, ma contro batteri che somigliano alle brucelle. Inoltre gli animali sieropositivi possono essere animali infetti che hanno contrastato l’infezione od animali resistenti e semplicemente esposti alle brucelle (Dobson and Meagher 1996). Dunque la presenza di anticorpi contro le brucelle non implica necessariamente che l’animale sia infetto (Blasco et a. 1994).

Il test batteriologico è da sempre considerato il test diagnostico di riferimento (il gold standard della sierologia della brucellosi (DM 651/94, a. 7). Sostanzialmente a questa conclusione arriva anche l’Istituto Zooprofilattico Sperimentale di Portici in una recentissima pubblicazione (Marianelli et al. 2008) dove scrivono che: “Le prove sierologiche indicano la presenza di anticorpi anti brucella, ma è possibile identificare un animale come infetto solo se dai tessuti dell’animale è possibile isolare le brucelle”. Diversi lavori indipendenti stimano che il numero degli animali sieropositivi è circa 2-3- volte il numero degli animali positivi al test batteriologico. In altre parole, due su tre degli animali dichiarati infetti in base al test sierologico in realtà non sono infetti.

La PCR non è sovrapponibile al metodo batteriologico perché, oltre al DNA delle brucelle vive, identifica anche il DNA delle brucelle morte eventualmente presenti nel campione da testare.

In conclusione, l’adozione del test batteriologico, come previsto dal DM 651/1994, a. 7, consente di individuare gli animali infetti con un’accuratezza 2-3- volte superiore rispetto ai metodi sierologici.Nei casi dubbi (come suggerito da Marianelli et al., 2008) al test batteriologico si potrebbe affiancare quello basato sulla PRC”, che altro Giudice (TAR Lazio, Roma, I, ord.za 27.8.2008, n. 4043) ha ritenuto che “la censura relativa al metodo utilizzato per la ricerca della brucellosi nel sangue delle bufale si rivela un assunto privo di supporto probatorio”.

3.2 Non va dimenticato che, con Deliberazione di Giunta del 23 novembre 2007, n. 2038, la Regione Campania ha approvato un Piano triennale per il controllo della brucellosi bufalina in Provincia di Caserta nel quale, per quel che qui interessa, si prevede al § 2, comma 2, lettera e), l’abbattimento dei capi infetti entro 15 giorni dalla notifica di sieropositività (dei capi) e al § 6, comma 4, che: “Gli animali infetti sono abbattuti entro il termine massimo di 15 giorni dalla notifica dell’ordine di abbattimento. Qualora non venga rispettato il termine di abbattimento prescritto, il Servizio Veterinario competente propone al Direttore Generale della ASL o suo delegato l’emissione di apposita ordinanza di abbattimento coatto nel termine di 15 giorni, da attuarsi eventualmente con l’ausilio della forza pubblica”.

4. Quanto, poi, alle ulteriori dedotte violazioni di legge che si prestano ad una trattazione unitaria, si osserva che proprio questo Tribunale (III, 5.12.2007, n.15770) ha affermato in passato che la violazione delle norme poste a tutela dell'igiene e della sanità pubblica, quando è constatata dalla ASL, è requisito sufficiente per disporre la sospensione dell'attività di somministrazione fino al ripristino delle condizioni igienico sanitarie, senza che occorra anche la prova della effettiva lesione del bene protetto; trattasi, infatti, di norme che sono finalizzate ad evitare il verificarsi di un pericolo di danno per la salute pubblica e l'igiene e, pertanto, non occorre anche la prova della effettiva lesione di questi beni, né può essere ammessa a discarico la prova della mancanza della loro effettiva compromissione, essendo sufficiente la sussistenza del concreto ed effettivo pericolo che i beni protetti siano compromessi.

4.1 Al fine di fare definitivamente chiarezza se per caso i metodi SAR e FDC tendano a ricercare non la infezione ma la positività e che, proseguendosi con il metodo SAR e FDC per la ricerca della brucellosi nel sangue delle bufale, si sarebbero portati a macello capi ormai immuni dalla infezione o perché l’avevano superata in maniera naturale, o perché era stato loro iniettato il vaccino ed avevano così sviluppato gli anticorpi, questo Tribunale ha disposto una verificazione da parte del Ministero della Salute; nella consequenziale relazione è stato evidenziato che “…il rilievo di anticorpi circolanti nei confronti della brucellosi non è indicatore dello stato di resistenza dell’animale nei confronti dell’infezione, ma piuttosto del fatto che esso è stato infettato…; ne consegue che la presenza di anticorpi indica che l’animale, con altissima probabilità, non solo è infetto, ma è anche un probabile diffusore dell’infezione ad altri animali”. Dopo aver precisato che “…la vaccinazione ha come obiettivo prevalente evitare l’aborto; la presenza di animali positivi alle prove ufficiali indirette per brucellosi negli allevamenti vaccinati non è dovuta a reazione di origine vaccinale, ma costituisce piuttosto evidenza della presenza dell’infezione brucellare all’interno dell’allevamento”, la relazione ha concluso nel senso che “…la positività sierologica non indica che l’animale è resistente e che, quindi, non si infetta più e non rappresenta più un pericolo, ma esattamente il contrario: l’animale sierologicamente positivo è un animale che si è infettato, che alberga con altissima probabilità il patogeno nel suo organismo e che, pertanto, può diffonderlo in ogni momento con il parto o con il latte, trasmettendo infezione agli altri animali e all’uomo”.

Tali conclusioni, dalle quali il Collegio non ritiene di avere motivi per discostarsi, evidenziano dunque la bontà del Piano di eradicazione della brucellosi che costituisce il fine di pubblico interesse posto alla base dei provvedimenti adottati; in altri termini i metodi diretti (esame batteriologico) hanno una sensibilità inferiore a quella dei metodi indiretti (esami seriologici) e la vaccinazione non guarisce dalla malattia il capo che ha contratto il virus, anzi restano immutate la infettività e la pericolosità del morbo rispetto agli altri capi ed all’uomo.

4.2 Sotto distinto profilo, a parere della Sezione, l’operato di parte resistente risulta pienamente conforme al principio di precauzione, costituente uno dei canoni fondamentali del diritto dell’ambiente e alla salute (Cons. Stato, n. 30 del 2009). Com’è noto, il principio di precauzione può essere definito come un principio generale del diritto comunitario che fa obbligo alle Autorità competenti di adottare provvedimenti appropriati al fine di prevenire taluni rischi potenziali per la sanità pubblica, per la sicurezza e per l'ambiente e, se si pone come complementare al principio di prevenzione, si caratterizza anche per una tutela anticipata rispetto alla fase dell'applicazione delle migliori tecniche previste, una tutela dunque che non impone un monitoraggio dell'attività a farsi al fine di prevenire i danni, ma esige di verificare preventivamente che l'attività non danneggia l'uomo o l'ambiente. Tale principio trova attuazione facendo prevalere le esigenze connesse alla protezione di tali valori sugli interessi economici (T.A.R. Lombardia, Brescia, n. 304 del 2005 nonché, da ultimo, TRGA Trentino-Alto Adige, TN, 8 luglio 2010 n.171) e riceve applicazione in tutti quei settori ad elevato livello di protezione, ciò indipendentemente dall’accertamento di un effettivo nesso causale tra il fatto dannoso o potenzialmente tale e gli effetti pregiudizievoli che ne derivano come peraltro più volte statuito anche dalla Corte di Giustizia comunitaria, la quale ha in particolare rimarcato come l’esigenza di tutela della salute umana diventi imperativa già in presenza di rischi solo possibili, ma non ancora scientificamente accertati, atteso che, essendo le istituzioni comunitarie e nazionali responsabili – in tutti i loro ambiti d’azione – della tutela della salute, della sicurezza e dell’ambiente, la regola della precauzione può essere considerata come un principio autonomo che discende dalle disposizioni del Trattato (Corte di Giustizia CE, 26.11.2002 T132; sentenza 14 luglio 1998, causa C-248/95; sentenza 3 dicembre 1998, causa C-67/97, Bluhme; Cons. Stato, VI, 5.12.2002, n.6657; T.A.R. Lombardia, Brescia, 11.4.2005, n.304). In definitiva l'obbligo giuridico di assicurare un "elevato livello di tutela della salute umana", con l'adozione delle migliori tecnologie disponibili, tende a spostare il sistema giuridico europeo dalla considerazione del danno da prevenire e riparare alla prevenzione, alla correzione del danno alla fonte, alla precauzione (principio distinto e più esigente della prevenzione), alla integrazione degli strumenti giuridici tecnici, economici e politici per uno sviluppo economico davvero sostenibile ed uno sviluppo sociale che veda garantita la qualità della vita e della salute quale valore umano fondamentale di ogni persona e della società (informazione, partecipazione ed accesso). La stessa politica della Comunità in materia mira a un elevato livello di tutela, tenendo conto della diversità delle situazioni nelle varie regioni, ed è fondata sui principi della precauzione e dell'azione preventiva, sul principio della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati alla salute; come significato dalla più autorevole giurisprudenza formatasi sul punto, “l’applicazione del principio di precauzione comporta, in concreto, che, ogni qual volta non siano conosciuti con certezza i rischi indotti da un’attività potenzialmente pericolosa, l’azione dei pubblici poteri deve tradursi in una prevenzione precoce, anticipatoria rispetto al consolidamento delle conoscenze scientifiche. E’ evidente, peraltro, che la portata del principio in esame può riguardare la produzione normativa in materia ambientale o l’adozione di atti generali ovvero, ancora, l’adozione di misure cautelari, ossia tutti i casi in cui l’ordinamento non preveda già parametri atti a proteggere l’ambiente dai danni poco conosciuti, anche solo potenziali” (cfr. sul punto, ex ultimis, T.A.R Piemonte, I, 3.5.2010 n.2294).

5. Per questi motivi il ricorso in oggetto, come proposto anche attraverso motivi aggiunti, va rigettato.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quinta)

definitivamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto, come proposto anche attraverso motivi aggiunti, lo rigetta.

Condanna parte ricorrente al pagamento delle spese del presente giudizio, liquidate in € 2.000,00.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità Amministrativa.

La sentenza è depositata presso la Segreteria del Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso in Napoli nella Camera di Consiglio del giorno 7 luglio 2011 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Fiorentino, Presidente
Vincenzo Cernese, Consigliere
Gabriele Nunziata, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE
 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 14/07/2011
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
 

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