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T.A.R. CAMPANIA, Napoli, Sez. V - 14 luglio 2011, n. 3835
RIFIUTI - Abbandono sull’area di sedime della strada - Abbandono nelle vicinanze
dell’area stradale - Ente Proprietario o ente gestore - Obbligo di rimozione -
Diversità. L'Ente proprietario (e, in sua vece, l’Ente gestore) della strada
ha l'obbligo di provvedere alla pulizia della stessa in modo da non creare danno
o pericoli alla circolazione; pertanto spetta alla detta P.A. procedere alla
raccolta dei rifiuti abbandonati da terzi “sull'area di sedime della strada
stessa” a prescindere dalla sussistenza dell'elemento soggettivo del dolo o
della colpa del detto proprietario (Cfr. Cons. Stato Sez. IV 18 giugno 2009 n.
4005). La soluzione è invece diversa allorchè si tratti di rifiuti solidi non
pericolosi abusivamente depositati nelle “vicinanze” dell'area stradale e non
risulti riscontrabile né tanto meno denunciato alcun profilo soggettivo di dolo
o quanto meno di colpa in capo all' Ente proprietario o gestore (TAR Campania,
Napoli, V, 5.12.2008, n.21013). Pres. Fiorentino, Est. Nunziata - Regione
Campania (avv. Marzocchella) c. Comune di Saviano (avv. De Luca) -
TAR CAMPANIA, Napoli, Sez. V - 14 luglio 2011, n. 3835
RIFIUTI - Abbandono - Art. 192 d.lgs. n. 152/2006 - Sanzione amministrativa di
tipo reintegratorio - Responsabilità - Individuazione. L’art.192 del Decr.
Legisl. n.152/2006, attualmente vigente e che ha riprodotto l'art. 14, comma 3,
del Decr. Legisl. n.22/1997 (per la sua esegesi, cfr. Cons. Stato, V, 25.8.2008,
n.4061) ha introdotto una sanzione amministrativa di tipo reintegratorio,
potendo essere adottata anche in assenza di una situazione in cui sussista
l’urgente necessità di provvedere con efficacia e immediatezza (T.A.R. Veneto,
III, 29.9.2009, n.2454) e avente a contenuto l’obbligo di rimozione, di recupero
o di smaltimento e di ripristino a carico del responsabile del fatto di
discarica o immissione abusiva, a carico, cioè, di “chiunque viola i divieti di
abbandono e di deposito incontrollato di rifiuti sul suolo”, in solido con il
proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento
sull’area ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o di colpa.
(ex multis, T.A.R. Calabria, Catanzaro, I, 20.10.2009, n.1118; Cons. Stato, V,
19.3.2009, n.1612; T.A.R. Sardegna, 18.5.2007, n.975; 19.9.2004, n. 1076; T.A.R.
Puglia, Bari, 27.2.2003, n. 872; T.A.R. Lombardia, Milano, I, 26.1.2000, n.
292). Pres. Fiorentino, Est. Nunziata - Regione Campania (avv. Marzocchella) c.
Comune di Saviano (avv. De Luca)
- TAR CAMPANIA, Napoli, Sez. V - 14 luglio 2011, n. 3835
RIFIUTI - Abbandono su aree stradali - Comune - Imposizione all’ente gestore
dell’obbligo di pulizia - Illegittimità. Nessuna norma di legge nel settore
specifico della viabilità attribuisce ai Comuni il potere di assicurare la
pulizia delle strade imponendo autoritativamente obblighi di facere al gestore
al fine di garantire "la sicurezza e la fluidità della circolazione", né un tal
potere può desumersi implicitamente dalla natura del Comune quale ente locale a
fini generali atteso che tra gli interessi pubblici affidati alla cura dei
comuni non v'è anche quello di garantire la sicurezza e la fluidità della
circolazione delle strade. Pres. Fiorentino, Est. Nunziata - Regione Campania
(avv. Marzocchella) c. Comune di Saviano (avv. De Luca)
- TAR CAMPANIA, Napoli, Sez. V - 14 luglio 2011, n. 3835
RIFIUTI - Abbandono su aree stradali - Ordine di rimozione rivolto al
proprietario della strada - Assenza di adeguata istruttoria - Imputabilità
soggettiva - Art. 14, cc. 1 e 3 cod. strada - Attività naturalmente connesse con
la gestione della strada. E’ Illegittimo l’ordine di rimozione dei rifiuti
rivolto al proprietario della strada in assenza di adeguata istruttoria e di
idonea motivazione circa l'imputabilità soggettiva di una qualche condotta
attiva od omissiva che abbia anche solo agevolato la violazione del divieto di
abbandono di rifiuti: dall'ente gestore sono piuttosto esigibili, ai sensi del
combinato disposto dei commi 1 e 3 dell’art.14 del Codice della strada, solo le
attività ordinarie e straordinarie naturalmente connesse alla gestione della
sede stradale (a titolo di mero quanto non esaustivo esempio: manutenzione
dell'asfalto, della segnaletica orizzontale e verticale, delle eventuali
infrastrutture a corredo, potatura degli arbusti prospicienti e delle aiuole
divisorie e pulizia connessa, eliminazione di pericoli, ect.). Pres. Fiorentino,
Est. Nunziata - Regione Campania (avv. Marzocchella) c. Comune di Saviano (avv.
De Luca) -
TAR CAMPANIA, Napoli, Sez. V - 14 luglio 2011, n. 3835
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N. 03835/2011 REG.PROV.COLL.
N. 03252/2011 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
ex artt.60 e 74 cod. proc. ammin., sul ricorso numero di registro generale 3252
del 2011 proposto dalla Regione Campania in persona del legale rappresentante
pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. Angelo Marzocchella ed
elettivamente domiciliata presso la sede dell’Ente in Napoli, Via S. Lucia n.81;
contro
Comune di Saviano in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentato e difeso dall’Avv. Giovanni De Luca ed elettivamente domiciliato
presso lo studio dell’Avv. Aristide Salieri in Napoli, Via Alessandro Scarlatti
n.110;
per l'annullamento
previa sospensione dell'efficacia,
dell’ordinanza n.8 del 25/3/2011 di ingiunzione alla Regione Campania di messa
in sicurezza e rimozione dei rifiuti in area di proprietà del demanio dello
Stato.
Visto il ricorso con i relativi allegati, in cui si espone che il provvedimento
impugnato è stato adottato a seguito del rinvenimento di lastre in eternit
costituite da fibra di amianto e da rifiuti inerti edili ed ingombranti su area
di asserita proprietà regionale;
Vista la memoria del Comune di Saviano;
Visti tutti gli atti della causa;
Udito il Relatore Cons. Gabriele Nunziata alla Camera di Consiglio del giorno 7
luglio 2011 e uditi i difensori come specificato nel verbale;
Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;
Viste le circostanze di fatto e le ragioni di diritto come spiegate dalle parti
negli atti processuali;
Atteso che il Collegio ritiene il ricorso manifestamente fondato, con la
conseguenza che esso può essere deciso con sentenza in forma semplificata, come
rappresentato ai difensori delle parti costituite ai sensi dell’art.21, comma
10, della Legge n. 1034/1971 nel testo introdotto dall’art. 3 della Legge
n.205/2000, in luogo dell’ordinanza sull’istanza cautelare, così come previsto
dall’art. 26, commi 4 e 5 della Legge n.1034/1971 nel testo introdotto
dall’art.9, comma 1, della Legge n.205/2000, nonché dall’art.74 cod. proc. ammin.,
essendo ciò consentito dall’oggetto della causa, dall’integrità del
contraddittorio e dalla completezza dell’istruttoria;
Premesso che, in simili problematiche che afferiscono a pericoli per la salute
pubblica, sovente si fa ricorso ad ordinanze contingibili ed urgenti adottate
dal Sindaco quale Ufficiale di Governo al fine di prevenire ed eliminare gravi
pericoli che minacciano l’incolumità dei cittadini, per la cui esecuzione è
anche possibile richiedere al Prefetto l’assistenza della forza pubblica; detto
potere di urgenza può essere esercitato solo per affrontare situazioni di
carattere eccezionale ed impreviste, costituenti concreta minaccia per la
pubblica incolumità, per le quali sia impossibile utilizzare i normali mezzi
apprestati dall’ordinamento giuridico in presenza di un preventivo accertamento
della situazione che deve fondarsi su prove concrete e non su mere presunzioni
(ex multis, T.A.R. Piemonte, II, 12.6.2009, n.1680), anche se l’obiettivo può
essere di prevenire ed eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità dei
cittadini (T.A.R. Lazio, Roma, II, 17.6.2009, n.5726; Cons. Stato, V, 7.4.2003,
n.1831; 2.4.2001, n.1904; Cass. Civ., SS.UU., 17.1.2002, n.490);
Rilevato che la stessa Corte Costituzionale (7.4.2011, n.115), nel dichiarare la
illegittimità costituzionale del comma 4 del citato art.54 quale introdotto dal
D.L. n.92/2008 convertito in Legge n.125/2008 nella parte in cui comprende la
locuzione “anche” prima delle parole “contingibili e urgenti”, ha rimarcato che
il Sindaco non può adottare provvedimenti a “contenuto normativo ed efficacia a
tempo indeterminato”, potendo derogare alla normativa primaria solo in maniera
temporalmente delimitata e nei limiti della “concreta situazione di fatto che si
intende fronteggiare” dovendosi infatti garantire il principio di legalità
sostanziale posto alla base dello Stato di diritto; le ordinanze sindacali in
questione incidono d’altra parte sulla sfera generale di libertà dei singoli e
delle comunità amministrate, ponendo prescrizioni di comportamento, divieti,
obblighi di fare e di non fare che, pur indirizzati alla tutela di beni pubblici
importanti, impongono comunque restrizioni ai soggetti considerati;
Considerato in via preliminare che la partecipazione degli interessati al
procedimento si attiva in prima battuta attraverso la obbligatoria comunicazione
di avvio (cfr. Cons. Stato, V, 25.8.2008, n. 4061) come disciplinata dagli artt.
7 e 8 della Legge n. 241 del 1990, comunicazione che, per espressa previsione
normativa, può peraltro venire omessa ove sussistano ragioni di impedimento
derivanti da particolari esigenze di celerità del procedimento, fermo restando
che, in termini generali, l’Amministrazione è sempre tenuta a rendere conto
della sussistenza di tali ragioni di urgenza qualificata, e che i principi
appena enunciati si attagliano alle peculiarità del caso in esame;
Ricordato che la giurisprudenza più recente ritiene che ai sensi dell'art. 192
D.L.vo 3 aprile 2006, n.152, vale a dire della norma invocata dalla stessa
Amministrazione resistente, l'Ente proprietario (e, in sua vece, l’Ente gestore)
della strada ha l'obbligo di provvedere alla pulizia della stessa in modo da non
creare danno o pericoli alla circolazione; pertanto spetta alla detta P.A.
procedere alla raccolta dei rifiuti abbandonati da terzi “sull'area di sedime
della strada stessa” a prescindere dalla sussistenza dell'elemento soggettivo
del dolo o della colpa del detto proprietario (Cfr. Cons. Stato Sez. IV 18
giugno 2009 n. 4005). La soluzione è invece diversa allorchè si tratti di
rifiuti solidi non pericolosi abusivamente depositati nelle “vicinanze”
dell'area stradale e non risulti riscontrabile né tanto meno denunciato alcun
profilo soggettivo di dolo o quanto meno di colpa in capo all' Ente proprietario
o gestore (TAR Campania, Napoli, V, 5.12.2008, n.21013);
Chiarito che l’art.192 del Decr. Legisl. n.152/2006, attualmente vigente e che
ha riprodotto l'art. 14, comma 3, del Decr. Legisl. n.22/1997, dispone che
“Fatta salva l'applicazione delle sanzioni di cui agli articoli 50 e 51,
chiunque viola i divieti di cui ai commi 1 e 2 è tenuto a procedere alla
rimozione, all'avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino
dello stato dei luoghi in solido con il proprietario e con i titolari di diritti
reali o personali di godimento sull'area, ai quali tale violazione sia
imputabile a titolo di dolo o colpa. Il sindaco dispone con ordinanza le
operazioni a tal fine necessarie ed il termine entro cui provvedere, decorso il
quale procede all'esecuzione in danno dei soggetti obbligati ed al recupero
delle somme anticipate”. La fattispecie normativa (per la sua esegesi, cfr.
Cons. Stato, V, 25.8.2008, n.4061) ha dunque introdotto una sanzione
amministrativa di tipo reintegratorio, potendo essere adottata anche in assenza
di una situazione in cui sussista l’urgente necessità di provvedere con
efficacia e immediatezza (T.A.R. Veneto, III, 29.9.2009, n.2454) e avente a
contenuto l’obbligo di rimozione, di recupero o di smaltimento e di ripristino a
carico del responsabile del fatto di discarica o immissione abusiva, a carico,
cioè, di “chiunque viola i divieti di abbandono e di deposito incontrollato di
rifiuti sul suolo”, in solido con il proprietario e con i titolari di diritti
reali o personali di godimento sull’area ai quali tale violazione sia imputabile
a titolo di dolo o di colpa; la norma, pertanto, ai fini dell’imputabilità della
condotta del divieto di abbandono e di deposito incontrollato di rifiuti sul
suolo, richiede, a carico del proprietario o dei titolari di diritti reali o
personali sul bene, un comportamento titolato di dolo o colpa, così come
richiesto per l’autore materiale, mentre le conseguenze sanzionatorie connesse
alla violazione del divieto di abbandono incontrollato di rifiuti sul suolo o
nel suolo sono accollate anche al proprietario dell’area, ma ciò solo nel caso
in cui la violazione sia a lui imputabile a titolo di dolo o di colpa (ex multis,
T.A.R. Calabria, Catanzaro, I, 20.10.2009, n.1118; Cons. Stato, V, 19.3.2009,
n.1612; T.A.R. Sardegna, 18.5.2007, n.975; 19.9.2004, n. 1076; T.A.R. Puglia,
Bari, 27.2.2003, n. 872; T.A.R. Lombardia, Milano, I, 26.1.2000, n. 292);
Atteso che, a mente dell’art. 14 del D.lgs. n. 285 /1992, “Gli enti proprietari
delle strade, allo scopo di garantire la sicurezza e la fluidità della
circolazione, provvedono: a) alla manutenzione, gestione e pulizia delle strade,
delle loro pertinenze e arredo, nonché delle attrezzature, impianti e servizi ”
e che, con riferimento alla fattispecie di insistenza dei rifiuti abbandonati
sull'area di sedime di una strada, questa norma è stata effettivamente in
passato interpretata come speciale rispetto all’art. 198 del D.lgs. 152/2006
che, in materia di gestione di rifiuti urbani e assimilati, sancisce la
competenza dei Comuni per la raccolta, trasporto e avvio a smaltimento dei
rifiuti urbani. Infatti la pulizia della strada, interferendo direttamente con
la stessa funzionalità dell'infrastruttura e con la sicurezza della viabilità,
non può non fare capo direttamente al soggetto gestore (proprietario,
concessionario o comunque affidatario della gestione del bene) sul quale gravano
speciali doveri di vigilanza, controllo e conservazione, doveri che rivestono
carattere di oggettività e prescindono dai profili di dolo o colpa (T.A.R.
Campania, Napoli, V, 11.7.2006, n.7428 come richiamata nel provvedimento
impugnato; T.A.R. Puglia, Lecce, I, 18.6.2008, n.487), affermandosi tale
carattere di specialità anche rispetto alla previsione di cui all’art.192 del
D.lgs. n. 152/2006 che, in materia di abbandono e deposito incontrollato di
rifiuti sul suolo, prevede l’obbligo di provvedere all'avvio a recupero o allo
smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi non solo in capo
agli autori dell’illecito, ma anche, in solido con essi, del proprietario e del
titolare di diritti reali o personali di godimento sull'area, purché tale
violazione sia loro imputabile a titolo di dolo o colpa, in base agli
accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai
soggetti preposti al controllo, laddove l’obbligo di mantenere la pulizia delle
strade e di loro pertinenze è imposto al proprietario dal citato art.14 del
Codice della strada a prescindere dalla contestazione di un comportamento doloso
o colposo;
Ritenuto, a distanza di anni, di aderire al più recente orientamento
giurisprudenziale (T.A.R. Molise, 28.5.2010, n.227; T.A.R. Sicilia, Palermo, I,
20.1.2010, n.584), autorevolmente avallato anche dal Giudice d'Appello (Cons.
Stato, V, 25.1.2005, n.136), secondo il quale l'ordine di rimozione dei rifiuti
presenti sul fondo può essere rivolto al proprietario solo quando ne sia
dimostrata almeno la corresponsabilità con gli autori dell'illecito, per avere
cioè posto in essere un comportamento, omissivo o commissivo, a titolo doloso o
colposo, dovendosi escludere che la norma configuri un'ipotesi legale di
responsabilità oggettiva; ne discende la illegittimità degli ordini di
smaltimento dei rifiuti indiscriminatamente rivolti al proprietario di un fondo
in ragione della sua mera qualità ed in mancanza di adeguata dimostrazione da
parte dell'Amministrazione procedente, sulla base di un'istruttoria completa e
di un'esauriente motivazione, dell'imputabilità soggettiva della condotta; tale
orientamento è stato di recente confermato anche con riferimento al disposto di
cui all'art. 192 del D. lgs. 152/2006 (Cons. Stato, V, 19.3.2009, n.1612;
25.8.2008, n.4061);
Constatato che, nel caso di specie, nessun accertamento è stato condotto in
merito all'eventuale configurabilità di una qualche forma di corresponsabilità
imputabile alla Regione Campania, ciò in disparte la competenza semmai della
Provincia di Napoli quanto all’attività di bonifica dei siti inquinati, ragion
per cui il motivo di censura sul punto articolato merita piena condivisione; in
ogni caso va riaffermato (19.5.2011, n.1689) che nessuna norma di legge nel
settore specifico della viabilità attribuisce ai Comuni il potere di assicurare
la pulizia delle strade imponendo autoritativamente obblighi di facere al
gestore al fine di garantire "la sicurezza e la fluidità della circolazione", né
un tal potere può desumersi implicitamente dalla natura del Comune quale ente
locale a fini generali atteso che tra gli interessi pubblici affidati alla cura
dei comuni non v'è anche quello di garantire la sicurezza e la fluidità della
circolazione delle strade;
Ribadita in ogni caso l'illegittimità dell'ordine di rimozione dei rifiuti
rivolto al proprietario della strada in assenza di adeguata istruttoria e di
idonea motivazione circa l'imputabilità soggettiva di una qualche condotta
attiva od omissiva che abbia anche solo agevolato la violazione del divieto di
abbandono di rifiuti, beninteso che dall'ente gestore sono piuttosto esigibili,
ai sensi del combinato disposto dei commi 1 e 3 dell’art.14 del Codice della
strada, solo le attività ordinarie e straordinarie naturalmente connesse alla
gestione della sede stradale (a titolo di mero quanto non esaustivo esempio:
manutenzione dell'asfalto, della segnaletica orizzontale e verticale, delle
eventuali infrastrutture a corredo, potatura degli arbusti prospicienti e delle
aiuole divisorie e pulizia connessa, eliminazione di pericoli, ect.);
Considerato che non può neanche invocarsi un factum principis, atteso che un
tale principio potrebbe valere unicamente allorquando l’ordine dell’autorità
fosse dato secundum ius, mentre nel caso di specie, errando nella sussistenza
dei presupposti per l’adozione dell’impugnata ordinanza, alcun titolo legale o
convenzionale può vantare l’intimato Comune ad ordinare a parte ricorrente un
facere al quale non è in alcun modo tenuta;
Ritenuto, pertanto, che il ricorso merita di essere accolto con il conseguente
annullamento dell’impugnata ordinanza, mentre le spese possono essere
compensate,
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quinta)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie
e, per l’effetto, annulla il provvedimento oggetto di impugnazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità Amministrativa.
La sentenza è depositata presso la Segreteria del Tribunale che provvederà a
darne comunicazione alle parti.
Così deciso in Napoli nella Camera di Consiglio del giorno 7 luglio 2011 con
l'intervento dei magistrati:
Vincenzo Fiorentino, Presidente
Vincenzo Cernese, Consigliere
Gabriele Nunziata, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 14/07/2011
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
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