AmbienteDiritto.it - Rivista giuridica - Electronic Law Review - Tutti i diritti sono riservati - Copyright © - AmbienteDiritto.it
Testata registrata presso il Tribunale di Patti Reg. n. 197 del 19/07/2006 - ISSN 1974-9562
T.A.R. FRIULI VENEZIA GIULIA, Sez. I - 24 febbraio 2011, n. 113
RIFIUTI - Discariche - Vigneti - Zone tipiche di produzione - Regione Friuli
Venezia Giulia - Perimetro di salvaguardia - Divieto di localizzazione - Deroghe
- Duplice modalità - Art. 7, c. 2 e 2-bis l.r. Friuli Venezia Giulia n. 13/98 -
Interpretazione. L’art. 7, commi 2 e 2-bis, della L.r. Friuli Venezia Giulia
n. 13/98 prevede, quale regola generale, il divieto (che non necessita di
motivazione alcuna, essendo fondato su evidenti ragioni di sicurezza e di
salvaguardia della produzione di vini pregiati) di localizzare discariche entro
il raggio di due chilometri da dove insistono i vigneti. Tale distanza di
sicurezza può peraltro essere, in alcuni casi, oggetto di motivata deroga. E ciò
può avvenire, stando al dettato normativo, con una duplice modalità: infatti, il
comma 2 consente al soggetto che autorizza il nuovo impianto, o l’ampliamento di
quello esistente, di derogare al divieto nel procedimento di autorizzazione e
per due sole tipologie di discariche (di rifiuti inerti e di rifiuti non
pericolosi). Per contro, il comma successivo stabilisce che i divieti di
localizzare ogni tipo di impianto (ivi compresi, eventualmente, anche quelli di
rifiuti inerti e di rifiuti non pericolosi), entro il perimetro di salvaguardia
di due chilometri possono trovare giusta collocazione in sede di Programma
Provinciale per la Gestione dei Rifiuti. Secondo il Collegio, in definitiva,
tendenzialmente l’intero sistema delle (possibili) deroghe dovrebbe essere
contenuto nel Programma Provinciale per la Gestione dei Rifiuti; il che comunque
non significa che, anche se la deroga è astrattamente possibile, l’Ente che la
valuterà in fase autorizzatoria la debba necessariamente concedere, ben potendo,
in relazione alle particolarità della singola vicenda anche non consentirvi.
Tuttavia non vale l’inverso, nel senso che, nel silenzio dell’atto
pianificatorio, l’Amministrazione procedente non potrà rifiutarsi di esaminare
l’istanza di deroga anche nella sola fase di autorizzazione, purchè essa
riguardi impianti di rifiuti inerti e di rifiuti non pericolosi. Pres.
Corasaniti, Est. De Piero - E. s.p.a. (avv.ti Cacciavillani e Crismani) c.
Regione Friuli-Venezia Giulia (avv. Di Danieli), Provincia di Udine e altri
(avv. Zgagliardich) -
TAR FRIULI VENEZIA GIULIA, Sez. I - 24 febbraio 2011, n. 113
www.AmbienteDiritto.it
N. 00113/2011 REG.PROV.COLL.
N. 00437/2010 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 437 del 2010, proposto da:
Exe Spa, rappresentato e difeso dagli avv. Chiara Cacciavillani e Andrea
Crismani, con domicilio eletto presso il secondo, in Trieste, via Valdirivo 13;
contro
Regione Friuli-Venezia Giulia, rappresentata e difesa dall'avv. Gianna Di
Danieli, domiciliata per legge in Trieste, piazza Unita' D'Italia 1; Provincia
di Udine, Asl 105 - Bassa Friulana, Agenzia Regionale Protezione Ambiente (Arpa)
- Friuli Venezia Giulia; Comune di Trivignano Udinese, Comune di Santa Maria La
Longa, rappresentati e difesi dall'avv. Gianni Zgagliardich, con domicilio
eletto presso lo stesso, in Trieste, via Filzi 8;
nei confronti di
Comitato Spontaneo Destra Torre, Lista Civica Indenant Insieme, Associazione "Cordicom
Fvg", Orgnani Societa' Agricola S.S., Aldo Paviotti, Angelo Bosco, Franco Orso,
Zuccolo Anna Maria in proprio e quale Referente Gruppo 122 Cittadini del Comune
di Trivignano Udinese, Antonio Burini, Silvia Lavia, Viviana Marcuzzi, Daniele
Sclauzero, Paolo Spinello, Niemiz Stefano, in proprio e quale Referente del
Gruppo Consiliare di Rinnovamento; Giovanni Foffani, rappresentato e difeso
dall'avv. Luisa Padovan, con domicilio eletto presso l’avv. Alessandro Giadrossi,
in Trieste, via S. Caterina Da Siena 5;
per l'annullamento
del provvedimento regionale dd. 17 giugno 2010 (prot. b. A 11-38849-VIA/381) di
archiviazione del procedimento di esame dell'istanza di ampliamento della
discarica per rifiuti non pericolosi in Comune di Trivignano Udinese, località
Merlanis-Braida Grande, presentata da Exe spa il 18 settembre 2009; di ogni
altro atto presupposto e consequenziale, nonchè per la condanna dell'intimata
Regione al risarcimento di tutti i danni patiti e patiendi da Exe per effetto
dell’illegittimo arresto procedimentale.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Friuli-Venezia Giulia e di
Comune di Trivignano Udinese e di Comune di Santa Maria La Longa e di Giovanni
Foffani;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 febbraio 2011 il dott. Rita De Piero
e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. - La Società ricorrente impugna quello che asserisce essere il provvedimento
di “archiviazione” della sua istanza di ampliamento della discarica di rifiuti
non pericolosi in Comune di Trivignano Udinese, procedimento dalla stessa
attivato con domanda del 18.9.09.
1.1. - In fatto, espone di essere una Società di capitali controllata dalla
Provincia di Udine, costituita per svolgere tutte le attività inerenti il ciclo
di gestione dei rifiuti urbani e speciali.
In data 18.9.09 presentava alla Regione istanza di ampliamento di un proprio
sito di smaltimento, respinta (con atto del 30.7.09 n. 1781), in quanto la
soluzione tecnica proposta era ritenuta non adeguata alle esigenze di sicurezza
e potenzialmente rischiosa per la salubrità dell’ambiente e delle acque, in
quanto parzialmente in sovrapposizione dell’esistente discarica. La ricorrente
presentava così un nuovo, e diverso, progetto che prevede l’ampliamento della
discarica non più in sovrapposizione, bensì in aderenza dell’esistente, con
particolari accorgimenti tecnici al fine di eliminare ogni possibile pericolo
per la salute e l’ambiente. Veniva altresì allegato un rigoroso studio di
impatto ambientale, ai fini dell’acquisizione della VIA. L’istante chiedeva
inoltre, data la particolare collocazione della discarica, non distante dal
centro abitato e da una zona di vigneti pregiati di estensione superiore ad un
ettaro, di usufruire delle deroghe di cui all’art. 19 delle N.T.A. del Piano
Regionale di Gestione dei Rifiuti e all’art. 7, comma 2, della L.r. 13/98.
Il procedimento - ex art. 13 della L.r. 43/90 - veniva avviato e procedeva non
senza intoppi (dettagliatamente descritti nella puntuale ricostruzione in
fatto), per concludersi con l’atto qui opposto, con il quale la Regione ne ha
disposto, con ampie e articolate argomentazioni, l’archiviazione, con la
principale motivazione che la richiesta deroga dovesse trovare fondamento in una
espressa previsione del Piano Provinciale dei Rifiuti.
1.2. - Questi i motivi di ricorso:
1) violazione dell’art. 7 della L.r. 13/98; difetto di istruttoria e
travisamento;
2) violazione dell’art. 199 del D.Lg. 152/06 e dell’art. 3 della L. 241/90;
violazione del principio di buon andamento e di affidamento; disparità di
trattamento; perplessità e insufficienza della motivazione;
3) violazione degli artt. 1 e 10-bis della L. 241/90; violazione di principi di
non aggravamento del procedimento e di prevedibilità dell’azione amministrativa
nonché di affidamento;
4) violazione degli artt. 1 e 10-bis della L. 241/90; violazione del
contraddittorio procedimentale, difetto di motivazione, sviamento.
L’istante formula altresì domanda di risarcimento del danno patito e avanza
istanze istruttorie.
2. - La Regione, costituita, dopo aver esposto la sua interpretazione delle
disposizioni in contestazione, puntualmente controdeduce nel merito del ricorso
concludendo per la sua reiezione.
2.1. - In limine, precisa che, contrariamente a quanto affermato dalla
ricorrente, l’archiviazione qui impugnata non denega l’autorizzazione richiesta,
ma interrompe la procedura di VIA, al fine di ricondurre la valutazione
sull’ampliamento della discarica nelle sue sede naturali, che sono, per quanto
concerne le deroghe, il Piano Provinciale (che, a sua volta, dovrà essere
sottoposto a VAS), e per quanto concerne la verifica di impatto ambientale, la
VIA, ove debbono essere composti tutti gli interessi in gioco, tenendo in
particolare considerazione il parere negativo espresso dal Comune di Trivignano.
3. - Si sono costituiti in giudizio anche il Comune di Trivignano e il Comune di
Santa Maria La Longa, che difendono con dovizia di argomentazioni l’operato
della Regione e chiedono conclusivamente che il ricorso sia rigettato.
4. - E’ presente in causa anche il signor Giovanni Foffani, controinteressato in
quanto residente nel Comune di Trivignano, che svolge dettagliate difese e
conclude per il rigetto del ricorso.
5. - Tutte le parti hanno dimesso memorie di precisazione, con cui puntualizzano
e illustrano più ampiamente le già rassegnate conclusioni.
6. - Oggetto del presente ricorso è il provvedimento regionale del 17.6.10, con
il quale è stato archiviato il (sub)procedimento di VIA (e non, come afferma la
ricorrente, l’istanza di ampliamento) nell’ambito del più ampio procedimento
attivato dalla ricorrente per l’ampliamento di un impianto di discarica
controllata per rifiuti non pericolosi in censuario di Trivignano Udinese.
6.1. - Merita, innanzi tutto, ricordare l’iter che la proposta istanza deve
percorrere per giungere ad una determinazione conclusiva.
Per l’attivazione (o l’ampliamento) di una discarica è necessario acquisire
l’AIA (autorizzazione integrata ambientale) di cui al D.Lg. 59/05, che
sostituisce tutte le autorizzazioni, dettagliatamente indicate nell’elenco dell’All.II,
ex ante necessarie (AIA che, peraltro, la ricorrente non ha richiesto).
Nella Regione F. – V.G., per quanto concerne la procedura di VIA, si applicano
la L.r. 43/90 (per le parti non contrastanti con la normativa statale) e il
Regolamento di cui al D.P.R.G 245/96; con l’ulteriore precisazione che, non
essendovi alcun provvedimento regionale attuativo dell’art. 10 del D.Lg. 152/06,
viene in considerazione la disposizione dell’art. 12 del D.Lg. 59/05 a tenore
della quale “l’AIA non può comunque essere rilasciata prima della conclusione
del procedimento di valutazione di impatto ambientale”.
La procedura di VIA, a sua volta, consta di un procedimento ove viene valutato
il progetto e del suo impatto sull’ambiente, con la partecipazione di tutte le
Amministrazioni interessate e di ogni altro soggetto dell’ordinamento che possa
avervi qualificato interesse.
La scansione della complessa procedura di VIA, attivata dal competente Servizio
della Direzione Ambiente, in conseguenza dell’istanza di ampliamento del
17.9.09, è puntualmente descritta in tutte le sue fasi nelle difese regionali (e
non contestata dalla ricorrente). In particolare, la Regione fa presente che già
con l’atto di comunicazione di avvio del procedimento era stato precisato -
altre al rapporto tra AIA e VIA - che l’area interessata dal progetto è situata
in zona E6 - agricola, ove non è prevista la realizzazione di discariche; che,
anzi, sono espressamente vietate dalla Variante n. 9 del Comune di Trivignano.
Il Servizio VIA provvedeva comunque ad individuare le Amministrazioni e il
pubblico interessati, cui comunicava l’stanza di ampliamento e dai quali
riceveva i prescritti pareri e le osservazioni (in particolare, erano negativi
quelli espressi dal Servizio Regionale Produzioni Agricole, nonché dei Comuni di
Trivignano e Santa Maria La Longa). Diversi soggetti pubblici e privati
rilevavano le difficoltà di interpretazione cui dava adito l’art. 7 della L.r.
13/98.
Col provvedimento impugnato, infine, il competente Servizio archiviava il
procedimento di VIA, con articolata motivazione, ove si dava conto, appunto,
dell’interpretazione dell’art. 7 ritenuta preferibile dalla Regione (in
conseguenza della quale l’Ente riteneva di non procedere oltre nella valutazione
della VIA, ostandovi l’impossibilità - allo stato e senza una previa modifica
del Piano Provinciale - di dare corso alla deroga richiesta), nonché del parere
negativo del Comune di Trivignano, (che, pur astrattamente risolvibile in sede
di AIA tramite l’istituto della Variante necessaria ex lege, risultava
difficilmente “sostenibile…sotto il profilo del rispetto dei principi di
sussidiarietà e leale collaborazione tra gli Enti”) e si esplicitavano le
ragioni del mancato accoglimento delle osservazioni ex art. 10-bis della L.
241/90.
6.2. - In buona sostanza, il ricorso, assai complesso, si risolve alla fine in
una sola questione; e cioè come vada interpretato l’art. 7, commi 2 e 2-bis,
della L.r. 13/98, in tema di divieti di localizzazione delle discariche e di
possibili deroghe.
6.2.1. - Si adombrano, nelle difese delle parti resistenti, una quantità di
questioni collaterali, sia in rito (ad esempio la pretesa pretermissione del
controinteressato Fabrizio Azzano, titolare di un’Azienda Agricola in censuario
di Pavia di Udine, che insisterebbe entro il limite dei due chilometri indicato
dalla norma; soggetto che, peraltro, non era stato individuato come
“interessato” dalla P.A. né aveva volontariamente partecipato al procedimento),
che in merito (si afferma che la ricorrente non avrebbe comunque titolo ad
ottenere la deroga, dato che la discarica tratta anche rifiuti speciali), sulle
quali il Collegio non ritiene di dover prendere posizione dato che non formano
oggetto dell’atto opposto, il quale si limita ad interrompere il procedimento di
VIA sol perché la Regione ritiene di non potersi pronunciare sulla richiesta di
deroga (non su entrambe, bensì solo su quella relativa alla vicinanza ai
vigneti) in mancanza della relativa previsione nel Piano provinciale.
6.3. - Che l’atto contestato attui un arresto procedimentale (e, come tale, sia
immediatamente impugnabile, a prescindere dal possibile esito della istanza nel
merito) è fuor di dubbio.
6.4. - Questo il testo della norma: “1. - Le disposizioni di cui al comma 1
dell’art. 28 della L.r. n. 22/96 …al fine della salvaguardia delle condizioni
ambientali della zona tipica di produzione, non trovano applicazione entro il
limite di cinque chilometri dal perimetro della stessa, così come
geograficamente individuata dall'articolo 1, comma 1, lettera b), della n.
30/90….
2. - Le disposizioni di cui al comma 1, al fine della salvaguardia delle
condizioni ambientali della zona tipica di produzione dei vini, non trovano
applicazione entro il limite di due chilometri dal perimetro di vigneti con
estensione superiore ad un ettaro. Le Province in fase autorizzativa possono
escludere motivatamente da tale vincolo le discariche di rifiuti inerti e di
rifiuti non pericolosi.
2-bis. - Le disposizioni di cui al comma 2 possono essere motivatamente derogate
dalle Province in sede di predisposizione del Programma provinciale per la
gestione dei rifiuti, sezione rifiuti urbani, per la ubicazione di discariche”
Correttamente, le parti resistenti osservano che la regola generale è il divieto
(che non necessita di motivazione alcuna, essendo fondato su evidenti ragioni di
sicurezza e di salvaguardia della produzione di vini pregiati) di localizzare
discariche entro il raggio di due chilometri da dove insistono i vigneti. Tale
distanza di sicurezza può peraltro essere, in alcuni casi, oggetto di motivata
deroga. E ciò può avvenire, stando al dettato normativo, con una duplice
modalità: in sede di redazione del Programma Provinciale per la Gestione dei
Rifiuti ovvero direttamente in fase di autorizzazione.
L’oggetto del contendere è solo questo: la Regione sostiene che la legge prevede
una sola tipologia di deroga che va necessariamente e previamente inserita nel
Piano Provinciale (salvo poi essere concretamente attuata in sede di rilascio
dell’autorizzazione), laddove la ricorrente ritiene, invece, che esistono due
tipologie diverse di deroghe; quelle, diciamo così, ”generali” che devono essere
previste dal Piano, e quelle che, per intenderci, potremmo definire
“particolari”, che la Provincia può assentire singulatim in sede di
autorizzazione, a prescindere dalla circostanza che siano o meno contenute nel
Piano.
La Regione, nella proprie difese, opera una puntuale ricostruzione del
susseguirsi delle leggi regionali in materia e delle diverse versioni dell’art.
7, per concludere che, se anche - apparentemente - il dettato letterale della
norma pare supportare la tesi della ricorrente, al contrario, la sua ratio è nel
senso di ricondurre entro l’alveo del Piano Provinciale ogni possibile ipotesi
di deroga.
6.4.1. – La, pur pregevole ed articolara, prospettazione fornita dalla Regione
non persuade.
La legge, infatti, al di là della volontà dei suoi autori (che per certo può
costituire un ausilio per chi è chiamato ad la applicarla), vive di vita propria
e va interpretata, principalmente, secondo il senso logico delle parole e
dell’articolazione delle proposizioni.
Ad avviso del Collegio, l’art. 7 va interpretato nel senso che “la regola che
governa” (che corrisponde alla ratio della norma) è che le zone di coltivazione
della vite e di produzione del vino (specie se DOC) devono essere preservate al
meglio da possibili contaminazioni o altri elementi capaci di condizionarne
negativamente l’attività.
In particolare, per il loro possibile impatto sull’ambiente, è vietato aprire
nuove discariche (o ampliarne l’ambito) entro un certo perimetro dai vigneti.
Divieto che non è comunque assoluto, ma ammette la possibilità (non certo
l’obbligo) di deroga da parte dell’organo preposto al rilascio
dell’autorizzazione (che, di norma, è la Provincia; non nel caso di specie, dato
che possiede il pacchetto di maggioranza di EXE s.p.a.).
L’art. 7, secondo comma, non prevede - come avrebbe dovuto, se la tesi della
Regione fosse esatta - il potere generale delle Province di stabilire ex ante,
nel Piano, la possibilità (o meno) di deroga in relazione alle singole zone di
produzione (cosa che tale Ente può fare - ed è preferibile faccia - in sede di
adozione o revisione del Piano stesso, al fine di una più ponderata scelta,
valutati tutti gli interessi pubblici e privati in gioco), per poi precisare (al
comma successivo) che, una volta ammessa la possibilità di deroga in termini
generali, spetterà comunque all’organo che emette il provvedimento
autorizzatorio valutare - in concreto e volta per volta - se concedere o meno la
deroga in quel caso particolare.
Al contrario, l’art. 7 prevede due modalità diverse di deroga, basate su
presupposti non omogenei: infatti, il comma 2 consente al soggetto che autorizza
il nuovo impianto, o l’ampliamento di quello esistente, di derogare al divieto
(utilizzando una facoltà che non si precisa debba necessariamente trovare la sua
scaturigine nell’attività programmatoria compendiata nel Piano), nel
procedimento di autorizzazione e per due sole tipologie di discariche: di
rifiuti inerti e di rifiuti non pericolosi, all’evidenza ritenendo che si tratti
di impianti che non creano pericolo, ad esempio, di generare percolati.
Per contro, il comma successivo stabilisce che i divieti di localizzare ogni
tipo di impianto (ivi compresi, eventualmente, anche quelli di rifiuti inerti e
di rifiuti non pericolosi), entro il perimetro di salvaguardia di due chilometri
possono trovare giusta collocazione in sede di Programma Provinciale per la
Gestione dei Rifiuti.
Secondo il Collegio, in definitiva, tendenzialmente l’intero sistema delle
(possibili) deroghe dovrebbe essere contenuto nel Programma Provinciale per la
Gestione dei Rifiuti; il che comunque non significa che, anche se la deroga è
astrattamente possibile, l’Ente che la valuterà in fase autorizzatoria la debba
necessariamente concedere, ben potendo, in relazione alle particolarità della
singola vicenda anche non consentirvi.
Tuttavia non vale l’inverso, nel senso che, nel silenzio dell’atto
pianificatorio, l’Amministrazione procedente non potrà rifiutarsi di esaminare
l’istanza di deroga anche nella sola fase di autorizzazione, purchè essa
riguardi impianti di rifiuti inerti e di rifiuti non pericolosi.
A maggior ragione, non potrà addurre la mancanza di disposizioni ad hoc nel
Programma Provinciale per la Gestione dei Rifiuti per archiviare la procedura di
VIA.
In definitiva, nei termini e limiti esposti, il ricorso va accolto, con
conseguente annullamento del provvedimento impugnato.
7. - La ricorrente ha proposto anche una domanda risarcitoria, con la quale
chiede di essere ristorata delle conseguenze lesive cagionate dall’illegittimo
arresto procedimentale, peraltro non fornendo il minimo principio di prova di
aver effettivamente subito un pregiudizio patrimoniale, in alcun modo
quantificato se non con riferimento a generici “oneri sostenuti” e “investimenti
in costi vivi insuscettibili di essere riassorbiti con i proventi
dell’intervento”.
Per pacifica giurisprudenza una richiesta formulata in termini così generici, va
dichiarata inammissibile. Si veda, da ultimo e per tutti: C.S. n. 8507/10.
7. - La particolarità e novità delle questioni trattate consigliano di disporre
la totale compensazione, tra le parti, delle spese e competenze di causa, ad
eccezione del contributo unificato, pari ad € 500,00 (cinquecento/00), che la
Regione provvederà a rifondere alla ricorrente (all’atto del passaggio in
giudicato della sentenza), ai sensi dell’art. 13, comma VI bis, del D.P.R. 30
maggio 2002, n. 115, come modificato dall’art. 21 della L. 4 agosto 2006, n.
248,
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli - Venezia Giulia,
definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie, nei termini
di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.
Dichiara inammissibile per genericità la richiesta risarcitoria.
Compensa le spese e competenze del giudizio tra le parti, ad eccezione del
contributo unificato, pari ad € 500,00 (cinquecento/00), che la Regione
provvederà a rifondere alla ricorrente (all’atto del passaggio in giudicato
della sentenza).Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità
amministrativa.
Così deciso in Trieste nella camera di consiglio del giorno 9 febbraio 2011 con
l'intervento dei magistrati:
Saverio Corasaniti, Presidente
Oria Settesoldi, Consigliere
Rita De Piero, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 24/02/2011
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
AmbienteDiritto.it
- Rivista giuridica - Electronic Law Review - Tutti i diritti sono riservati -
Copyright © - AmbienteDiritto.it
Testata registrata presso il Tribunale di Patti n. 197 del 19/07/2006 - ISSN
1974-9562
Vedi
altre:
SENTENZE PER ESTESO
Ritorna alle
MASSIME della sentenza - Approfondisci
con altre massime:
GIURISPRUDENZA -
Ricerca in:
LEGISLAZIONE
- Ricerca
in:
DOTTRINA
www.AmbienteDiritto.it