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T.A.R.
LOMBARDIA, Milano, Sez. II - 7 luglio 2011, n. 1843
DIRITTO URBANISTICO - Aree
agricole - Divieti assoluti di edificazione - Specifica e particolare
motivazione. Eventuali divieti assoluti di edificazione nelle aree agricole
richiedono una specifica e particolare motivazione, in quanto le stesse ledono
la legittima aspettativa dell’imprenditore agricolo allo sviluppo della propria
attività (cfr. TAR Lombardia, Brescia, 27.6.2005, n. 674; TAR Lombardia, Milano,
sez. II, 29.9.2009 n. 4749 e 8.1.2010, n. 3, dove si specifica che la potestà
pianificatoria comunale in area agricola coesiste e si armonizza con le
prevalenti previsioni legislative). Pres. De Zotti, Est. Zucchini - C. di G.A. e
altro (avv. Chierichetti) c. Comune di Gorla Minore (avv. Ravizzoli) - TAR
LOMBARDIA, Milano, Sez. II - 7 luglio 2011, n. 1843
BOSCHI - DIRITTO URBANISTICO - Presenza del bosco - Esclusione del carattere
agricolo dell’area - Inconfigurabilità. La presenza del bosco non esclude il
carattere agricolo dell’area - e dell’attività in essa svolta - tanto è vero che
l’art. 59 comma 3° lett. b), della l.r. Lombardia n.12/2005 riconosce un indice
fondiario anche su <<terreni a bosco>>. Pres. De Zotti, Est. Zucchini - C. di
G.A. e altro (avv. Chierichetti) c. Comune di Gorla Minore (avv. Ravizzoli) -
TAR LOMBARDIA, Milano, Sez. II - 7 luglio 2011, n. 1843
BOSCHI - Salvaguardia delle aree boschive - Regione Lombardia - Competenza -
Province, comunità montane e enti gestori di parchi. La salvaguardia delle
aree boschive, nella Regione Lombardia, non appartiene in via esclusiva ai
comuni, ma è riconosciuta in primo luogo alle province, alle comunità montane ed
agli enti gestori di parchi e riserve regionali. Pres. De Zotti, Est. Zucchini -
C. di G.A. e altro (avv. Chierichetti) c. Comune di Gorla Minore (avv. Ravizzoli)
- TAR LOMBARDIA, Milano, Sez. II - 7 luglio 2011, n. 1843
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N. 01843/2011 REG.PROV.COLL.
N. 02887/2007 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2887 del 2007, proposto da:
Chato di Ghidini Antonella e Ghidini Antonella in proprio, rappresentati e
difesi dall'avv. Antonio Chierichetti, con domicilio eletto ex lege (art. 25
cod. proc. amm.), presso la Segreteria del TAR Lombardia in Milano, via
Corridoni, 39;
contro
Comune di Gorla Minore, rappresentato e difeso dall'avv. Angelo Ravizzoli, con
domicilio eletto ex lege (art. 25 cod. proc. amm.), presso la Segreteria del TAR
Lombardia in Milano, via Corridoni, 39;
nei confronti di
Provincia di Varese, rappresentata e difesa dagli avv.ti Paolo Ambrosoli ed
Amelia Silvestri, con domicilio eletto presso la Segreteria del Tar Lombardia in
Milano, via Corridoni, 39;
per l'annullamento,
della deliberazione del Consiglio Comunale di Gorla Minore del 25.9.2007 n. 35
di approvazione definitiva degli atti del PGT (Piano di Governo del Territorio),
nonché di tutti gli atti a tale deliberazione comunque preordinati, antecedenti,
connessi e/o conseguenti, in particolare, per quanto occorrer possa, della
deliberazione della Giunta Provinciale di Varese del 25.7.2007, p.v. n. 204,
nonché per la condanna del Comune di Gorla Minore al risarcimento dei danni
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Gorla Minore e della
Provincia di Varese;
Viste le memorie difensive;
Vista la sentenza non definitiva della Sezione II del TAR Lombardia n. 7512 del
10.12.2010;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 giugno 2011 il dott. Giovanni
Zucchini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
La ricorrente Ghidini Antonella è
titolare di un’azienda agricola, denominata Chato, sita su terreno di sua
proprietà in Comune di Gorla Minore (Varese), dove svolge la propria attività di
silvicoltura e di allevamento, soprattutto di cani da pastore di grossa taglia.
Con ricorso RG 1498/2007, la stessa impugnava la deliberazione del Consiglio
Comunale di Gorla Minore n. 18 del 12.4.2007, con la quale erano adottati gli
atti del Piano di Governo del Territorio (PGT), con particolare riguardo alla
prescrizione di piano inerente l’area ove è collocata l’azienda, vale a dire
l’art. 38 delle norme tecniche di attuazione del PGT, relativo alle zone
agricole boschive.
Questi, in sintesi, i motivi di gravame:
1) violazione della legge regionale 12/2005 e degli articoli 41 e 44 delle norme
di attuazione del Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale (PTCP) di
Varese, in quanto i limiti all’edificazione contenuti nell’art. 38 delle NTA del
PGT contrasterebbero con gli obiettivi regionali e provinciali di salvaguardia e
sviluppo delle attività agricole;
2) violazione dell’art. 59, comma 3, lett. b), della legge regionale 12/2005, in
quanto non sarebbe garantito l’indice fondiario previsto dalla legge regionale
per i terreni a bosco, pascolo o prato;
3) violazione dell’art. 59, comma 4, della legge regionale 12/2005 e degli
articoli 61 e 10 della medesima legge;
4) violazione delle norme procedimentali sulla formazione del PGT, per omessa
acquisizione del parere della più rappresentativa delle associazioni degli
agricoltori di Varese (Coldiretti di Varese);
5) violazioni delle disposizioni sulla VAS (valutazione ambientale strategica),
in quanto il medesimo soggetto (tecnico del Comune) ha svolto sia l’attività di
pianificazione sia quella di controllo valutativo;
6) erronea asserzione, contenuta nell’art. 38 delle NTA contestato, secondo cui
il terreno della ricorrente si collocherebbe nelle aree CORE-AREAS-(rete
ecologica) di cui agli articoli 72-73 delle NdA del PTCP.
Con il ricorso era chiesto altresì il risarcimento dei danni.
Si costituiva in giudizio il Comune intimato, concludendo per la reiezione del
gravame.
Con successiva delibera consiliare n. 35 del 25.9.2007, l’Amministrazione di
Gorla Minore approvava definitivamente il PGT, dopo che la Provincia di Varese,
con deliberazione di Giunta n. 204/2007, aveva approvato la compatibilità del
documento di Piano del PGT con il PTC Provinciale.
Contro i due provvedimenti sopra indicati era proposto il ricorso RG 2887/2007,
con domanda di risarcimento del danno, per i motivi che possono così essere
sintetizzati:
1-6) i primi sei mezzi sono sostanzialmente identici a quelli contenuti nel
ricorso RG 1498/2007 promosso contro la delibera di adozione del PGT;
7) incompetenza della Giunta Provinciale di Varese ad esprimere il parere di
compatibilità con il PTCP, che sarebbe invece riservato al Consiglio
Provinciale, con conseguente violazione degli articoli 42 e 48 del D.Lgs.
267/2000 (Testo Unico degli enti locali); si tratta di una censura rivolta
contro la deliberazione della Provincia di Varese;
8) illogicità e violazione del principio di proporzionalità della norma tecnica
comunale impugnata (art. 38 NTA del Piano delle Regole), in quanto limiterebbe
eccessivamente l’attività d’impresa dell’esponente;
9) eccesso di potere e violazione dei principi del giusto procedimento, per non
avere la Commissione Urbanistica comunale esaminato il parere di compatibilità
con il PTCP rilasciato dalla Provincia di Varese;
10) illegittimità della delibera consiliare n. 35/2007 per mancanza del parere
di regolarità contabile e di un’attestazione che la delibera sia priva di
riflessi finanziari.
Si costituivano in giudizio il Comune di Gorla Minore e la Provincia di Varese,
concludendo per il rigetto del ricorso.
Alla pubblica udienza del 17.11.2010, entrambe le cause erano trattenute in
decisione.
Con sentenza non definitiva n. 7512 del 2010, il TAR riuniva i ricorsi,
dichiarava l’improcedibilità del primo e rigettava in parte il secondo (RG
2887/2007), con particolare riguardo al motivo n. 7, proposto contro la
Provincia di Varese.
Per la restante parte del ricorso RG 2887/2007, era disposta invece la
sospensione del giudizio, ai sensi dell’art. 295 del codice di procedura civile,
in attesa della pronuncia del Consiglio di Stato sull’appello contro la sentenza
del TAR Lombardia n. 1526/2010, che aveva a sua volta deciso una fattispecie in
parte analoga a quella di cui è causa.
L’appello citato era definito con sentenza del Consiglio di Stato, sez. IV,
12.1.2011, n. 133, sicché la parte ricorrente procedeva alla riassunzione della
presente controversia.
Alla successiva pubblica udienza del 23.6.2011, la causa era trattenuta in
decisione.
DIRITTO
1. Nell’esame delle residue censure contenute nel ricorso RG 2887/2007, il
Collegio non può non tenere in considerazione quanto sostenuto dal Consiglio di
Stato nella citata sentenza n. 133/2011, vale a dire che, nella valutazione dei
ricorsi contro i piani urbanistici generali, devono essere affrontati con
priorità logica i motivi riguardanti la specifica destinazione delle aree di
proprietà del ricorrente e solo successivamente l’attenzione del giudice può
indirizzarsi verso le motivazioni del gravame di ordine più generale, legate ad
esempio all’iter di formazione del piano, il cui accoglimento potrebbe
travolgere l’intero piano (cfr. la citata sentenza n. 133/2011, punti 5.3 e 5.4
della parte in DIRITTO).
Ciò premesso, saranno preliminarmente oggetto di esame i motivi del presente
ricorso di specifica contestazione della norma di attuazione, ritenuta
dall’esponente immediatamente lesiva della propria posizione giuridica e cioè
l’art. 38 delle NTA del PGT-Piano delle regole.
Si tratta, in particolare, dei motivi di ricorso contraddistinti con i numeri 1,
2, 3, 6 ed 8, che saranno trattati congiuntamente, attesa la loro sostanziale
omogeneità.
2. Nei mezzi di gravame sopra indicati, è sostenuta la violazione della
disciplina legislativa regionale sull’edificazione nelle aree agricole (artt. 59
e seguenti della legge regionale 12/2005), oltre che l’eccesso di potere per
inosservanza del principio di proporzionalità, in quanto le limitazioni
all’attività edificatoria necessaria all’esercizio dell’impresa agricola,
contenute nel citato art. 38, appaiono - alla ricorrente - eccessivamente ed
illogicamente restrittive, in contrasto con le menzionate disposizioni di legge.
In particolare, il citato art. 38 delle NTA del Piano delle Regole del PGT di
Gorla Minore (cfr. doc. 9 della ricorrente), per la zona E4 – agricola boschiva,
vieta <<ogni forma di edificazione >> negli ambiti boscati (cfr. punto 2
dell’articolo), mentre con particolare riguardo alle recinzioni (punto 5
dell’art. 38), queste ultime sono ammesse solo se in <<siepi di vivo realizzate
con specie arboree autoctone e staccionate in legno caratterizzate da una
installazione precaria e, all’occorrenza, da una facile asportazione>>.
Nel gravame si sostiene che tali drastiche limitazioni all’attività edilizia,
svolta dagli imprenditori agricoli, oltre alle norme che consentono soltanto
recinzioni precarie e facilmente amovibili, sono idonee ad arrecare pregiudizio
all’attività dell’esponente di allevamento di razze canine di grossa taglia,
visto che, per ovvie ragioni di sicurezza, simili recinzioni non risultano
adatte all’allevamento cinofilo.
Le censure meritano accoglimento, per le ragioni che seguono.
La legislazione regionale sull’edificazione nelle aree agricole (articoli da 59
a 62 della legge regionale 12/2005, che ricalcano l’abrogata legge regionale
93/1980), é ispirata da una duplice finalità: da una parte la preservazione
delle aree agricole e dei valori che le stesse rappresentano nell’economia e
nella società lombarda, dall’altra la salvaguardia e lo sviluppo delle imprese
agricole, per un concreto sostegno di tale settore economico.
Così l’art. 59 comma 1° della LR 12/2005, consente nelle aree agricole la
realizzazione delle attrezzature e delle infrastrutture necessarie all’attività
di cui all’art. 2135 del codice civile (vale a dire l’attività di imprenditore
agricolo), fra le quali – l’indicazione è solo esemplificativa – stalle, silos,
serre, magazzini e locali per la lavorazione, conservazioni e vendita dei
prodotti agricoli.
E’ ammessa anche l’edificazione di abitazioni per l’imprenditore, nel rispetto
dei limiti massimi di densità fondiaria previsti dal comma 3° dell’art. 59
citato.
Tenuto conto che le norme legislative di cui sopra sono immediatamente
prevalenti sulle contrastanti disposizioni del PGT (così espressamente, l’art.
61 della LR 12/2005), la giurisprudenza del TAR Lombardia ha da tempo stabilito
che eventuali divieti assoluti di edificazione nelle aree agricole richiedono
una specifica e particolare motivazione, in quanto le stesse ledono la legittima
aspettativa dell’imprenditore agricolo allo sviluppo della propria attività
(cfr. TAR Lombardia, Brescia, 27.6.2005, n. 674; TAR Lombardia, Milano, sez. II,
29.9.2009 n. 4749 e 8.1.2010, n. 3, dove si specifica che la potestà
pianificatoria comunale in area agricola coesiste e si armonizza con le
prevalenti previsioni legislative).
In questo senso, il divieto assoluto di edificazione di cui al citato art. 38
non appare logico o coerente con le finalità legislative di sviluppo
dell’impresa agricola.
Parimenti, appare eccessivamente restrittiva – senza alcuna adeguata motivazione
sul punto – la specifica disciplina per le recinzioni, che di fatto impedisce
all’esponente l’adeguata tutela della propria attività d’impresa.
Si aggiunga ancora che il precedente PRG – oggi sostituto dal PGT ivi gravato –
prevedeva per l’area in esame una – anche se limitata – capacità edificatoria,
attualmente invece completamente cancellata, senza contare che la Provincia di
Varese, nel proprio parere di compatibilità del PGT di Gorla Minore con il Piano
Territoriale di Coordinamento Provinciale (PTCP), aveva rilevato, fra le
criticità generali del piano comunale, l’assenza di analisi di settore dedicate
al comparto agricolo, con la conseguente <<incongruenza con norma prescrittiva e
prevalente>> (cfr. doc. 2 della ricorrente, penultima pagina).
A diversa conclusione non induce la circostanza che l’area dell’esponente è
anche boschiva.
La presenza del bosco, infatti, non esclude il carattere agricolo dell’area – e
dell’attività in essa svolta – tanto è vero che l’art. 59 comma 3° lett. b),
della legge 12/2005 riconosce un indice fondiario anche su <<terreni a bosco>>.
Non si dimentichi poi che la salvaguardia delle aree boschive, nella Regione
Lombardia, non appartiene in via esclusiva ai comuni, ma è riconosciuta in primo
luogo alle province, alle comunità montane ed agli enti gestori di parchi e
riserve regionali, come di desume dalla nota del 5.11.2009 trasmessa al Comune
resistente dalla Direzione Generale Agricoltura della Regione (cfr. doc. 1 della
ricorrente, depositato il 7.10.2010); tanto è vero che l’azienda della sig.ra
Ghidini ha ottenuto dalla Provincia di Varese l’autorizzazione al pascolo in
bosco il 17.12.2009 (cfr. doc. 2 della ricorrente, depositato il 7.10.2010).
Ciò premesso, il presente gravame deve essere accolto, con assorbimento di ogni
altra censura e con conseguente annullamento del solo art. 38 delle NTA, nei
sensi sopra indicati, mentre – giova confermarlo – non è certo oggetto di
annullamento l’intero PGT.
3. La domanda di risarcimento del danno deve, al contrario, essere respinta, non
solo perché della stessa non è stata offerta adeguata e specifica prova (in
violazione del principio dell’onere della prova, di cui agli articoli 2697 del
codice civile e 64 del codice del processo amministrativo), ma anche perché, per
effetto della presente pronuncia, sarà dovere del Comune intimato deliberare
nuovamente sul contenuto del citato art. 38, ovviamente nel rispetto rigoroso
delle indicazioni e delle prescrizioni risultanti dalla presente pronuncia.
In altri termini, la necessità del riesercizio del potere amministrativo, per
effetto dell’attuale sentenza, esclude allo stato il risarcimento dei danni
(cfr. sul punto, Consiglio di Stato, sez. VI, 24.1.2011, n. 462 e TAR Puglia,
Lecce, sez. III, 27.1.2011, n. 162).
4. Il particolare andamento della vicenda processuale, caratterizzato da
parziale soccombenza della parte esponente (sulla domanda risarcitoria e su
talune censure svolte nel ricorso), induce il Collegio a compensare interamente
fra le parti le spese di causa.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda),
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo
accoglie, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione e per l’effetto annulla
in parte qua la deliberazione del Consiglio Comunale di Gorla Minore di
approvazione definitiva del PGT n. 35 del 2007.
Respinge la domanda di risarcimento dei danni.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità Amministrativa.
Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 23 giugno 2011 con
l'intervento dei magistrati:
Angelo De Zotti, Presidente
Giovanni Zucchini, Primo Referendario, Estensore
Silvana Bini, Primo Referendario
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 07/07/2011
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
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