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T.A.R. MARCHE, Sez. I - 28 maggio 2011, n. 431
DIRITTO DELL’ENERGIA - Costruzione ed esercizio degli impianti di energia
elettrica di potenza superiore a 300 MW termici - Autorizzazione unica - L. n.
55/2002 - Intesa con la Regione interessata - Rifiuto - Competenza della Giunta
regionale - Mozione - Atto privo di lesività - Difetto di interesse. La
legge 55/2002 prevede, all’art. 1 che l’autorizzazione unica sia rilasciata
“d’intesa con la regione interessata”. L’eventuale rifiuto regionale dell’intesa
deve essere espresso con provvedimento motivato, che deve specificatamente
tenere conto delle risultanze dell’istruttoria ed esporre in modo chiaro e
dettagliato le ragioni del dissenso dalla proposta ministeriale di intesa. E’
del tutto pacifico che la deliberazione sul punto spetti alla Giunta Regionale
(nella specie, il provvedimento impugnato si configurava come mozione che
invitava l’organo competente ad esprimere il proprio dissenso: poiché la
mozione, pur impegnando l’organo destinatario sotto il profilo della
responsabilità politica, non produce effetti esterni vincolanti, ed è pertanto
un atto privo di lesività, il ricorso è stato ritenuto inammissibile per difetto
di interesse) Pres. Passanisi, Est. Ruiu - A. s.p.a. (avv.ti Mastri e Di Ciommo)
c. Regione Marche (avv.ti Costanzi e De Bellis), Provincia di Ancona (avv.ti
Domizio e Sgrignuoli) e altri (n.c.) -
TAR MARCHE, Sez. I - 28 maggio 2011, n. 431
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N. 00431/2011 REG.PROV.COLL.
N. 00706/2007 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 706 del 2007, proposto da:
Api - Raffineria di Ancona S.p.A., rappresentata e difesa dagli avv. Antonio
Mastri, Francesco Di Ciommo, con domicilio eletto presso Avv. Antonio Mastri in
Ancona, corso Garibaldi, 124;
contro
Regione Marche, rappresentata e difesa dagli avv. Paolo Costanzi, Pasquale De
Bellis, con domicilio eletto presso . Servizio Legale Regione Marche in Ancona,
via Giannelli, 36;
Provincia di Ancona, rappresentata e difesa dagli avv. Claudia Domizio, Massimo
Demetrio Sgrignuoli, con domicilio eletto presso Avv. Massimo Sgrignuoli in
Ancona, via Ruggeri, 5;
Consiglio della Regione Marche, Comune di Falconara Marittima, Ministero dello
Sviluppo Economico, Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio;
per l'annullamento
- della decisione del Consiglio della Regione Marche 12.6.07, pubblicata sul
B.U.R. n. 58 del 28.6.07, con cui si invita la Giunta dell’ente “a comunicare al
Governo e al Ministero competente, in via preventiva, la non conformità dei due
progetti in oggetto (per realizzare due nuove centrali energetiche a ciclo
combinato di potenza superiore a 300 MW in località Falconara Marittima (AN) e
S. Severino Marche (MC): n.d.r.) con le previsioni del PEAR e con la volontà
delle Amministrazioni comunali, provinciali e regionale e che, conseguentemente,
quando verrà formalmente richiesta dal Ministero la Regione esprimerà la ‘non
intesa’ prevista dalla succitata legge 55/2002”.
nonché
- di tutti gli atti alla decisione presupposti, preparatori, preordinati,
connessi e conseguenti, in particolare - tra gli altri — la deliberazione del
Consiglio della Regione Marche n. 175 del 16.2005, che ha approvato il PEAR
Piano energetico ambientale regionale, ed il PEAR medesimo in parte qua (DOC.
2), come appresso spiegato in punto di diritto e, prima ancora, di
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Marche e di Provincia di
Ancona;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 marzo 2011 il dott. Giovanni Ruiu e
uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
In data 30.6.2003 la Regione Marche, con Decreto del Direttore del Dipartimento
Territorio ed Ambiente n. 18/2003 ha rilasciato in sede di rinnovo alla “Api
Raffineria di Ancona S.p.A API la concessione, valida ed efficace fino al
31.1.2020, per la lavorazione ed il deposito di oli minerali nello stabilimento
sito in Falconara Marittima.
In data 1.8.2003, a quanto si afferma nel ricorso, è stato sottoscritto tra il
Presidente della Giunta Regionale ed il Presidente di API un “protocollo
d’intesa” con lo scopo di impegnare le parti a perseguire il comune generale
obiettivo della qualità, dello sviluppo economico e sociale, della tutela
dell’ambiente, della salute e sicurezza dei lavoratori attraverso gli strumenti
a disposizione delle medesime.
Con detto protocollo si decideva di “associare l’azienda nel percorso di
redazione del Piano Energetico Ambientale Regionale (PEAR), nell’attuazione di
progetti sperimentali di risparmio energetico e di innovazione infrastrutturale
(es. teleriscaldamento,) e in altre azioni relative allo sviluppo energetico. Al
protocollo successivamente aderiva la Provincia di Ancona. Afferma la ricorrente
che tale protocollo d’intesa si spiegava proprio in ragione del fatto che la
Regione Marche e l’API erano entrambe interessate alla realizzazione di una
centrale elettrica di cogenerazione di potenza superiore ai 300MW.
La successiva proposta del Piano Energetico Ambientale Regionale (PEAR) non
conteneva riferimenti alla realizzazione di strutture medio-grandi e il suddetto
PEAR, senza tale riferimento veniva approvato dal Consiglio Regionale in data
16.2.2005.
Di seguito l’API, con istanza del 23.6.2006, richiedeva al Ministero per lo
Sviluppo Economico il rilascio di autorizzazione unica per la costruzione di una
centrale termoelettrica a ciclo combinato di circa 580 MW alimentata a gas.
La ricorrente afferma che l’autorizzazione avrebbe ottenuto il parere favorevole
della Commissione VIA del Ministero dell’ambiente. A tale atto sarebbe seguito
il provvedimento impugnato, ovvero mozione del Consiglio Regionale del 12.6.2007
n. 175, con la quale si invita la Giunta a comunicare al Governo e al Ministero
competente, in via preventiva, la non conformità del progetto in oggetto
(unitamente a un altro presentato da altro operatore) con le previsioni del PEAR
e con la volontà delle Amministrazioni Comunali, Provinciali e Regionale e che,
conseguentemente, quando verrà formalmente richiesta dal Ministero la Regione
esprimerà la “non intesa “prevista dalla succitata L. 55/2002.
Con ricorso depositato il 20.9.2007 API impugna tale atto, unitamente al
sopracitato Piano Energetico Ambientale Regionale, deducendo i seguenti motivi
di ricorso.
a)Violazione di legge (violazione della legge n. 55/02); Illegittimità della
delibera del Consiglio regionale del 12.6.2007 per incompetenza e sviamento di
potere; carenza di istruttoria. Eccesso di potere per illogicità manifesta,
sviamento, errore in procedendo, straripamento, violazione dell’art. 97 Cost.,
dei principi di buon andamento, efficienza ed efficacia, del giusto procedimento
e dell’art. 3 della legge 7/8/90 n. 241. Violazione di legge regionale per
contrasto con lo Statuto della Regione Marche (Legge Statutaria 8.3.2005, n. 1),
artt, 4, 21 e 28.
La ricorrente sostiene che la delibera oggetto del ricorso impedirebbe non solo
il raggiungimento di un’intesa con la Regione, ma perfino l’apertura reale, da
parte della Regione, dell’istruttoria volta al rilascio del parere relativo
all’autorizzazione unica ministeriale. Si afferma l’illegittimità dell’atto
impugnato in quanto carente di motivazione e istruttoria, nonché in contrasto
con la legge statutaria regionale e con quanto previsto dal citato Protocollo di
Intesa tra API e Regione Marche. Sarebbe inoltre violata la competenza della
Giunta Regionale, unico organo competente a pronunciarsi sull’autorizzazione,
con il suo illegittimo condizionamento. In ogni caso la Regione esorbiterebbe
dai poteri previsti dalla legge 55/2002, pronunciandosi peraltro prima di
conoscere l’esito della VIA statale. Non avrebbe altresì alcun valore il
riferimento al parere contrario delle amministrazioni interessate contenuto
nella delibera.
b) Illegittimità della delibera del Consiglio Regionale e del P.E.A.R. per
violazione del protocollo d’intesa tra API e Regione. Eccesso di potere,
violazione delle garanzie partecipative di cui alla legge n. 241/90, essendo
stata API pretermessa nei procedimenti culminanti nella redazione del P.E.A.R,;
Violazione del principio di leale collaborazione perl’inadempimento dì obblighi
contrattualmente assunti dalla Regione.
La delibera impugnata sarebbe in contrasto con il preciso impegno assunto dalla
Regione Marche attraverso la sottoscrizione del Protocollo di Intesa del 2003,
che avrebbe imposto il rispetto delle garanzie partecipative ivi prescritte, per
consentire ad API di potere intervenire, offrendo il proprio contributo, nella
predisposizione del Piano energetico ambientale. Lo stesso PEAR sarebbe in
contrasto con gli impegni assunti dalla Regione, che avrebbe ignorato i
contributi di API. Il PEAR sarebbe comunque illegittimo e impugnabile unitamente
al suo atto applicativo, considerato che, per l’appunto, non “disciplina
concretamente attività o situazioni ponendo prescrizioni immediatamente e
direttamente lesive”. Tale illegittimità sarebbe comunque presente anche nel
caso in cui il PEAR vietasse direttamente il progetto presentato dalla
ricorrente, per contrasto con il più volte citato protocollo di intesa e con gli
interessi della Regione Marche
c)Violazione e falsa applicazione degli artt. 41 e 117 Cost e degli artt 4,
comma 1, 43, 49, 1, 82 e 36 del Trattato UE in relazione alla tutela della
concorrenza e della libertà di iniziativa economica; Violazione e falsa
applicazione dell’art. 1 della legge 55/2002; Eccesso di potere sotto vari
profili.
La delibera 58/2007 e il PEAR sarebbero contrari ai principi nazionali e
comunitari in materia di generazione elettrica e di concorrenza.
Si sono costituite la Regione Marche, e la Provincia di Ancona, resistendo al
ricorso e affermandone l’inammissibilità e l’infondatezza.
Alla pubblica udienza del 10.3.2011 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
1. Deve essere preliminarmente scrutinata l’eccezione di inammissibilità dedotta
dalla Regione Marche. L’eccezione è fondata. L’inammissibilità del ricorso rende
inutile l’integrazione del contraddittorio, richiesta dalla Provincia di Ancona,
nei confronti del Comune di San Severino Marche, interessato da una seconda
richiesta di costruzione di centrale citata nella delibera impugnata.
1.1 Il ricorso è infatti inammissibile, in quanto la delibera di Consiglio
Regionale 58/2007 non è impugnabile, trattandosi di un atto non lesivo inserito
all’interno di un procedimento in itinere. Infatti, per costante giurisprudenza,
la condizione per l’impugnazione di un atto non avente contenuto definitivo è
che lo stesso costituisca un “arresto procedimentale”, ovvero un atto che
provoca l’impossibilità di prosecuzione del procedimento in atto. In
particolare, la regola dell'inammissibilità dell'impugnativa di atti
endoprocedimentali incontra un'eccezione nell'ipotesi in cui gli stessi siano
suscettibili di incidere immediatamente sulla posizione giuridica
dell'interessato, come nel caso di atti di natura vincolata, idonei come tali ad
imprimere un indirizzo ineluttabile alla determinazione conclusiva, o di atti
interlocutori, idonei a determinare un arresto procedimentale capace di
frustrare l'aspirazione dell'istante ad un celere soddisfacimento dell'interesse
pretensivo prospettato CdS sez. III, 27.4.2010 n. 4076).
1.2 Nel caso in esame, la legge 55/2002 prevede, all’art. 1 che l’autorizzazione
unica sia rilasciata “d’intesa con la regione interessata”. L’eventuale rifiuto
regionale dell’intesa deve essere espresso con provvedimento motivato, che deve
specificatamente tenere conto delle risultanze dell’istruttoria ed esporre in
modo chiaro e dettagliato le ragioni del dissenso dalla proposta ministeriale di
intesa. E’ del tutto pacifico che la deliberazione sul punto spetti alla Giunta
Regionale, e che i provvedimento impugnato non sia il dissenso della Regione ma
una mozione che invita l’organo competente (la Giunta Regionale) ad esprimere il
proprio dissenso (seppure in via preventiva). E’ evidente, allo stato, la sua
natura di atto meramente endoprocedimentale. Anzi, per la precisione, si tratta
di uno strumento (la mozione) che normalmente non ha la caratteristica di essere
rivolta all’esterno. Infatti, la mozione, pur impegnando l’organo destinatario
sotto il profilo della responsabilità politica, non produce effetti esterni
vincolanti, ed è pertanto un atto privo di lesività, rendendo la sua
impugnazione inammissibile per difetto di interesse (Tar Milano 10.5.2004 n.
1653, con riguardo alla mozione di un Consiglio Comunale). Tantomeno, nel caso
in esame, è configurabile una sostituzione dell’organo incompetente a quello
competente ad esprimere il parere, considerato che la mozione non è diretto ad
altra autorità ma proprio all’organo competente (che pure è invitato ad adottare
un atto irrituale quale un “dissenso preventivo”).
1.3 L’evidenza dell’attuale non lesività dell’atto impugnato è confermata, ad
avviso del Collegio, dalla circostanza che lo stesso non si preoccupa neanche di
simulare una rilevanza esterna, ma è chiaramente diretto all’organo che sarà
chiamato a esprimere l’assenso di cui alla legge 5/2002: la Giunta Regionale. La
mozione non è diretta al Ministero delle Attività produttive che sta eseguendo
l’istruttoria per il rilascio dell’AIA, né tantomeno alla ricorrente. E, ad
avviso del Collegio, evidenzia in ogni sua parte la sua rilevanza meramente
interna. Tale mozione potrà essere impugnata, se ne sussisteranno i presupposti,
esclusivamente al momento della formulazione dell’eventuale rifiuto dell’intesa
da parte della Regione, espresso nei termini della legge 55/2002, che,
incontestatamente, non è ancora intervenuto.
1.4 E’ inammissibile anche l’impugnazione del Piano Energetico Regionale
Ambientale delle Marche. Il Collegio, infatti, ritiene di condividere la tesi
della ricorrente per cui il piano, pur adottando la scelta della produzione
distribuita e non concentrata di energia, appare comunque un documento
sostanzialmente di indirizzo, non contenente divieti puntuali. Si può quindi
condividere la tesi della ricorrente per cui il Piano va, eventualmente,
impugnato unitamente all’atto applicativo. Tale atto applicativo è però, ad
oggi, assente, non potendo essere considerato tale la mozione del Consiglio
Regionale delle Marche oggi impugnata.
2 Per le considerazioni fin qui svolte il ricorso è. allo stato, inammissibile
per difetto di interesse del ricorrente all’annullamento dell’atto impugnato,
trattandosi di atto non lesivo.
2.1 Le spese seguono la soccombenza e sono determinate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima),
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara
inammissibile.
Condanna Api - Raffineria di Ancona S.p.A al pagamento delle spese di causa,
determinate nella misura totale di € 6.500 di cui € 4.000 a favore della Regione
Marche ed € 2.500 nei confronti della Provincia di Ancona, più IVA e CPA come
per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Ancona nelle camere di consiglio del giorno 10 marzo 2011 e 12
maggio 2011 con l'intervento dei magistrati:
Luigi Passanisi, Presidente
Gianluca Morri, Consigliere
Giovanni Ruiu, Primo Referendario, Estensore
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 28/05/2011
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
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