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T.A.R. MOLISE, Sez. I - 1 giugno 2011, n. 302
RIFIUTI - Ordine di rimozione - Proprietario del fondo - Responsabilità
oggettiva - Esclusione - Dimostrazione dell’imputabilità soggettiva della
condotta - Istruttoria - Art. 192 d.lgs. n. 152/2006. L’ordine di rimozione
dei rifiuti presenti sul fondo può essere rivolto al proprietario (o al titolare
di diritti reali o personali di godimento) solo quando ne sia dimostrata almeno
la corresponsabilità con gli autori dell’illecito, per avere cioè posto in
essere un comportamento, omissivo o commissivo, a titolo doloso o colposo,
dovendosi escludere che la norma configuri un’ipotesi legale di responsabilità
oggettiva, con conseguente illegittimità degli ordini di smaltimento dei rifiuti
indiscriminatamente rivolti al proprietario di un fondo in ragione della sua
mera qualità ma in mancanza di adeguata dimostrazione da parte
dell’amministrazione procedente, sulla base di un’istruttoria completa e di
un’esauriente motivazione, dell’imputabilità soggettiva della condotta (Cons.
Stato, V, 25 gennaio 2005, n. 136). Tale orientamento è stato confermato anche
con riferimento al disposto di cui all’art. 192 del d. lgs. 152/2006 (cfr. Cons.
Stato, V, 25 agosto 2008, n. 4061 e Cons. Stato, V, 19 marzo 2009, n. 1612).
Pres. Zaccardi, Est. Monteferrante -A. s.p.a. (Avv. Stato) c. Comune di Venafro
(avv. Vallone)
- TAR MOLISE, Sez. I - 1 giugno 2011, n. 302
RIFIUTI - Ordine di rimozione - Preventiva comunicazione - Necessità - Art. 192
d.lgs. n. 152/2006. La cogenza del principio di necessaria preventiva
comunicazione di avvio del procedimento è ribadita dal disposto di cui all’art.
192 del d. lgs. 152/2006, che condiziona la perseguibilità del proprietario e
dei titolari di diritti reali o personali di godimento sull’area, alla verifica
della imputabilità della condotta a titolo di “dolo o colpa in base agli
accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai
soggetti preposti al controllo” (Cons.Stato, Sez. V, n. 4061/2008). Pres.
Zaccardi, Est. Monteferrante -A. s.p.a. (Avv. Stato) c. Comune di Venafro (avv.
Vallone)
- TAR MOLISE, Sez. I - 1 giugno 2011, n. 302
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N. 00302/2011 REG.PROV.COLL.
N. 00172/2008 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 172 del 2008, proposto da A.N.A.S.
S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata per legge in Campobasso,
via Garibaldi, 124;
contro
Comune di Venafro, in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso
dall'avv. Arianna Vallone presso il cui studio in Campobasso, piazza V. Cuoco,
N. 12 elegge domicilio;
per l'annullamento
dell'ordinanza del Responsabile del Settore Lavori Pubblici del Comune di
Venafro n. 8 dell'11/02/2008, comunicata il 14 successivo;
Visti il ricorso ed i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Venafro;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 1 dicembre 2010 il dott. Luca
Monteferrante e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
Con ricorso ritualmente e tempestivamente notificato l’ANAS s.p.a. –
Compartimento Viabilità per il Molise ha impugnato l’ordinanza n. 8 del
11.2.2008 con cui il dirigente del settore Lavori Pubblici del Comune di Venafro
gli ha ingiunto, in applicazione dell’art. 192 del d. lgs. 152/2006, la
rimozione e lo smaltimento dei rifiuti abbandonati da ignoti lungo la SS. n. 6
direzione Casilina al Km. 6 + 750, nel territorio del Comune di Venafro, gestita
dall’ANAS in qualità di concessionario.
L’Anas s.p.a. contesta la legittimità della predetta ordinanza deducendo i
seguenti motivi di doglianza:
1. Violazione dell’art. 7 della legge 241 del 1990.
E’ stata omessa la comunicazione di avvio del procedimento, senza addurre
ragioni di possibile urgenza, con conseguente impossibilità di rappresentare in
sede partecipativa la non imputabilità all’esponente del deposito di rifiuti
sull’area demaniale.
2. Violazione e falsa applicazione dell’art. 192 del d. lgs. 152/2006.
Violazione dell’art. 3 della legge 241 del 1990. Eccesso di potere per
sviamento, difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità,
contraddittorietà, errore sui presupposti di fatto, travisamento dei fatti,
perplessità, ingiustizia manifesta. Difetto di imputabilità soggettiva.
L’ordinanza impugnata non individua con precisione il sito, non indica
l’attività esperita per l’individuazione dei responsabili del deposito di
rifiuti. Nulla è precisato in ordine alla imputabilità, a titolo di dolo o di
colpa, all’Anas, quale ente gestore del terreno in questione, di una condotta in
qualche modo agevolatrice dell’illecito compiuto da ignoti; inoltre l’estensione
dei beni affidati in gestione all’Anas renderebbe di fatto inesigibile anche
solo un generico obbligo di vigilanza e di custodia ai sensi e per gli effetti
di cui all’art. 2051 c.c..
Si è costituito in giudizio il Comune di Venafro per contrastare i motivi di
censura ex adverso fatti valere, concludendo per la reiezione del gravame.
Alla pubblica udienza del 1.12.2010 la causa è stata trattenuta in decisione.
Il ricorso è fondato.
Preliminarmente deve darsi atto che con nota prot. 1027 P.M. del 23 aprile 2008
il responsabile della Polizia Municipale ha rappresentato al responsabile del
settore lavori pubblici del Comune intimato che da un sopralluogo eseguito in
data 22 aprile 2008 è stato accertato che l’ANAS “ha provveduto a rimuovere
tutti i rifiuti presenti alla chilometrica 6 + 750 della S.S. Dir. Casilina,
provvedendo inoltre a delimitare detta area con recinzione in rete metallica”.
La circostanza non risulta contestata dalla difesa erariale che tuttavia con
memoria conclusiva del 6.10.2010 ha insistito per l’accoglimento del ricorso.
Sebbene l’ordinanza sia stata dunque integralmente eseguita dall’ANAS, residua
in ogni caso l’interesse alla decisone del presente ricorso in considerazione
della eventuale proposizione di un’azione risarcitoria sicchè è solo a tali fini
che il presente giudizio viene deciso nel merito.
Con riferimento al dedotto vizio di violazione dell’art. 7 della legge 241 del
1990, stante la mancata comunicazione dell’avvio del procedimento, il motivo è
fondato.
La società ricorrente lamenta che in tal modo le sarebbe stato precluso di
argomentare in ordine alla non imputabilità dell’abbandono di rifiuti a titolo
di dolo o di colpa, profilo di cui peraltro non v’è traccia nella motivazione
del provvedimento impugnato.
L’orientamento giurisprudenziale dominante, autorevolmente avallato anche dal
Giudice d’Appello, è infatti nel senso che l’ordine di rimozione dei rifiuti
presenti sul fondo può essere rivolto al proprietario (o al titolare di diritti
reali o personali di godimento) solo quando ne sia dimostrata almeno la
corresponsabilità con gli autori dell’illecito, per avere cioè posto in essere
un comportamento, omissivo o commissivo, a titolo doloso o colposo, dovendosi
escludere che la norma configuri un’ipotesi legale di responsabilità oggettiva,
con conseguente illegittimità degli ordini di smaltimento dei rifiuti
indiscriminatamente rivolti al proprietario di un fondo in ragione della sua
mera qualità ma in mancanza di adeguata dimostrazione da parte
dell’amministrazione procedente, sulla base di un’istruttoria completa e di
un’esauriente motivazione, dell’imputabilità soggettiva della condotta (Cons.
Stato, V, 25 gennaio 2005, n. 136). Tale orientamento è stato di recente
confermato anche con riferimento al disposto di cui all’art. 192 del d. lgs.
152/2006 (cfr. Cons. Stato, V, 25 agosto 2008, n. 4061 e Cons. Stato, V, 19
marzo 2009, n. 1612).
La ricorrente aveva pertanto un evidente interesse ad intervenire nel
procedimento al fine di comprovare la propria pretesa assoluta estraneità
all’attività di deposito di rifiuti, anche solo a titolo di culpa in vigilando.
Il Comune di Venafro non comunicando l’avvio del procedimento finalizzato alla
adozione dell’ordine di rimozione dei rifiuti è pertanto incorso nella
violazione dell’art. 7 della legge 241 del 1990.
Né vale eccepire che nel caso di specie sussisterebbero ragioni di urgenza
incompatibili con il rispetto dell’obbligo in questione, poiché la
giurisprudenza ha precisato che si deve trattare di una urgenza qualificata e
soprattutto che le ragioni che la rendono attuale e concreta devono essere
debitamente esternate nella motivazione. Nel caso di specie non sussiste alcuno
dei richiamati presupposti; da un lato in fatti trattasi di deposito di
pneumatici, elettrodomestici, materiale plastico vario che non pare poter
configurare situazioni di pericolo per l’ambiente o per l’incolumità pubblica a
tal punto incombenti da non consentire di notiziare preventivamente il
potenziale destinatario degli effetti finali dell’adottando provvedimento; in
secondo luogo le ragioni di urgenza avrebbero comunque dovuto essere
compiutamente esternate nel discorso giustificativo che invece non le contempla
neppure in forma sintetica.
Non vale neppure eccepire che nel caso di specie sarebbe stata l’ANAS con nota
del 24.1.2008 a segnalare al Comune di Venafro la presenza di rifiuti sul tratto
stradale di competenza, sollecitandone l’intervento per la bonifica del sito;
non può infatti trovare applicazione il principio giurisprudenziale secondo cui
l’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento non opererebbe in tutti i
casi di procedimenti ad istanza di parte in cui l’interessato è per definizione
a conoscenza dell’avvio del procedimento. Nel caso di specie infatti la nota
dell’ANAS vale come segnalazione o denuncia di una situazione alla autorità
preposta allo smaltimento dei rifiuti ma non certo come atto di impulso di un
procedimento ad istanza di parte. L’ANAS, nell’indirizzare la segnalazione in
questione al Comune di Venafro ignorava che un atto di collaborazione
istituzionale avrebbe potuto dare impulso ad un procedimento officioso poi
sfociato nella adozione di un provvedimento di rimozione dei rifiuti a proprio
carico. Se poi le segnalazioni in questione, reiteratamente indirizzate
dall’ANAS, dovevano al contrario ritenersi sintomatiche di una condotta
negligente nell’attività di vigilanza e di custodia delle strade da parte del
concessionario, come contestato dal Comune di Venafro con nota del 27.5.2004
prot. 5634 indirizzata alla locale Procura della Repubblica, a fortiori il
Comune avrebbe dovuto comunicare l’avvio del procedimento al fine di consentire
al concessionario di intervenire nel procedimento e controdedurre in ordine alla
configurabilità o meno di profili di responsabilità nello sversamento di rifiuti
lungo le strade di competenza.
Del resto la cogenza del principio di necessaria preventiva comunicazione di
avvio del procedimento in subiecta materia è stato di recente ribadito proprio
dal disposto di cui all’art. 192 del d. lgs. 152/2006 che condiziona la
perseguibilità del proprietario e dei titolari di diritti reali o personali di
godimento sull’area, alla verifica della imputabilità della condotta a titolo di
“dolo o colpa in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i
soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo”.
In tal senso si è pronunciato anche il supremo organo di giustizia
amministrativa; ed infatti il Consiglio di Stato, V, con sentenza 25 agosto
2008, n. 4061 ha precisato che l'art. 192 del d. lg. 3 aprile 2006 n. 152, non
si limita a riprodurre il tenore dell’abrogato art. 14 del d.lg. 5 febbraio 1997
n. 22 (cd. decreto Ronchi) con riferimento alla necessaria imputabilità a titolo
di dolo o di colpa, per l'obbligo di rimozione dei rifiuti illecitamente
abbandonati, ma integra l'anzidetto precetto precisando che tale ordine può
essere adottato esclusivamente in base agli accertamenti effettuati, in
contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo,
con il palese intento di rafforzare e promuovere le esigenze di effettiva
partecipazione dei potenziali destinatari del provvedimento ablatorio personale
allo specifico procedimento; ed ancora che è illegittimo un ordine di
smaltimento di rifiuti emanato ai sensi dell'art. 192 del d. lg. 3 aprile 2006
n. 152, nei confronti del proprietario dell'area, senza che a quest'ultimo sia
stata inviata da parte dell'Amministrazione formale comunicazione dell'avvio del
procedimento, adempimento obbligatorio dovendosi ritenere recessive, nella
specifica materia, le regole di cui agli art. 7 e 21 octies l. 7 agosto 1990 n.
241.
Stante il carattere dirimente del motivo di censura in esame, può farsi luogo
all’assorbimento dei restanti motivi di doglianza.
Il ricorso deve pertanto essere accolto.
L’esistenza di orientamenti giurisprudenziali non univoci (cfr. Cons. Stato, IV,
18.6.2009, n. 4005) induce a ritenere sussistenti giusti motivi per disporre al
compensazione integrale delle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale amministrativo regionale del Molise definitivamente pronunciando
così provvede:
-accoglie il ricorso e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato;
-compensa le spese di giudizio tra le parti;
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Campobasso nella camera di consiglio del giorno 1 dicembre 2010
ed in quelle successive del 15 dicembre 2010 e del 11 maggio 2011 con
l'intervento dei magistrati:
Goffredo Zaccardi, Presidente
Orazio Ciliberti, Consigliere
Luca Monteferrante, Primo Referendario, Estensore
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 01/06/2011
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
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