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T.A.R. PIEMONTE, Sez. I - 30 giugno 2011, n. 717
DIRITTO DELL’ENERGIA - Impianti fotovoltaici a terra - Previsioni urbanistiche -
Generalizzata preclusione in area agricola - Illegittimità.
Contrasta con la normativa nazionale e comunitaria una generalizzata
preclusione urbanistica di repulsione di impianti fotovoltaici a terra da tutte
le aree agricole classificate in classe I, II e III. Pres. Bianchi, Est.
Malanetto - M.R.C. e altri (avv.ti Vivani, Licci Marini e Pogace) c. Comune di
Caluso (avv. Pipitone Federico), Provincia di Torino (avv.ti Gallo e Bugalla) e
Regione Piemonte (avv. Chesta)
- TAR PIEMONTE, Sez. I - 30 giugno 2011, n. 717
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N. 00717/2011 REG.PROV.COLL.
N. 00724/2010 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 724 del 2010, integrato da motivi
aggiunti, proposto da:
Maria Rosa Cena, Enzo Cena, Angiolina Torasso, Giuliana Monti, rappresentati e
difesi dagli avv.ti Claudio Vivani, Alessandro Carlo Licci Marini, Blerina
Pogace, con domicilio eletto presso l’avv.to Claudio Vivani in Torino, c.so Duca
degli Abruzzi, 15;
contro
Comune di Caluso, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso
dall'avv.to Claudio Pipitone Federico, con domicilio eletto presso l’avv.to
Claudio Pipitone Federico in Torino, via Grassi, 9;
Provincia di Torino, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e
difesa dagli avv.ti Silvana Gallo, Nicoletta Bugalla, con domicilio eletto
presso l’avv.to Silvana Gallo in Torino, corso Inghilterra, 7/9;
Regione Piemonte, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa
dall'avv.to Ilaria Chesta, con domicilio eletto presso l’avv.to Ilaria Chesta in
Torino, piazza Castello, 165;
per l'annullamento
della nota prot. n. 6646 in data 3.5.2010 del Responsabile del Settore
Territorio e Attività Produttive del Comune di Caluso;
del diniego implicito formatosi alla stregua della suddetta nota prot. n. 6646
del 3.5.2010;
di tutti gli atti presupposti, consequenziali e connessi, fra i quali la
deliberazione della Giunta Comunale n. 34 del 1.3.2010 recante disposizioni
specifiche per l'installazione pannelli fotovoltaici a terra; nonché della
Deliberazione del Consiglio Comunale n. 15 dell'11.3.2010;
- nonchè della "Relazione Programmatica sull'Energia" approvata con
deliberazione della Giunta della Regione Piemonte n. 30 - 12221 del 28.9.2009 e
della deliberazione della Giunta della Regione Piemonte n. 30 - 12221 del
28.9.2009;
nonché della delibera della Giunta Provinciale di Torino, che abbia ritenuto in
tutto o in parte la compatibilità della suddetta variante con il Piano
territoriale provinciale e i progetti sovracomunali approvati e/o del
pronunciamento espresso in modo positivo per silentium;
nonché per l'annullamento
- della delibera della Giunta Provinciale della Provincia di Torino n. 18 del
18.5.2010, prot. n. 512-18672/2010;
di tutti gli atti presupposti connessi, consequenziali, anche non noti, ed in
particolare, laddove occorresse: della determinazione del Dirigente del Servizio
Urbanistica della Provincia di Torino, n. 29 del 19.5.2010, prot. n. 19853/2010;
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Caluso della Provincia
di Torino e della Regione Piemonte;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 maggio 2011 la dott.ssa Paola
Malanetto e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Parte ricorrente ha impugnato gli
atti in epigrafe deducendo i seguenti motivi di ricorso:
1)Violazione dell’art. 117 co. 3 della Costituzione. Violazione e falsa
applicazione degli artt. 12 co. 7 e 10 del d.lgs. n. 387/2003. Violazione
dell’art. 5 co. 9 del d.m. 19.2.2007 n. 25336. Eccesso di potere per
insufficienza ed erroneità della motivazione. Le impugnate deliberazioni violano
principi fondamentali dell’ordinamento frapponendo indebiti ostacoli alla
realizzazione di impianti fotovoltaici.
2)Errata interpretazione e falsa applicazione della “relazione programmatica
sull’energia” approvata con deliberazione della Giunta Regionale della Regione
Piemonte n. 30-12221 del 28.9.2009; illegittimamente il Comune resistente ha
attribuito valenza cogente ad un mero atto di indirizzo.
3) Violazione, errata interpretazione e falsa applicazione della “relazione
programmatica sull’energia” sotto altro profilo; eccesso di potere per
travisamento dei presupposti di fatto e di diritto nonché per violazione dei
principi di ragionevolezza, proporzionalità e adeguatezza dell’azione
amministrativa; impropriamente il Comune ha omologato le aree agricole di classe
II e III
4)Eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto
nonché per violazione dei principi di ragionevolezza, proporzionalità e
adeguatezza dell’azione amministrativa; la scelta adottata di fatto preclude gli
impianti in tutto il territorio comunale.
5)Violazione e falsa applicazione di legge in relazione all’art. 10 bis della l.
n. 241/90. Violazione dell’art. 2 co. 1 della l. n. 241/90. Eccesso di potere
per difetto di presupposti- Insufficienza ed erroneità della motivazione; è
mancata nel caso di specie una espressa conclusione del procedimento
6)Violazione e falsa applicazione di legge in rapporto all’art. 17 della l.r.
5.12.1977 n. 56 e s.m.i.. Violazione del principio di buon andamento ex art. 97
Cost.. Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche e, in particolare,
difetto dei presupposti, carenza di motivazione, difetto di istruttoria; la
variante urbanistica è stata adottata con variante parziale mentre avrebbe
richiesto la procedura propria della variante strutturale.
Con atto di ricorso per motivi aggiunti deducono i ricorrenti le seguenti
ulteriori censure avverso la delibera di Giunta provinciale di Torino n. 18 del
18.5.2010:
1)Violazione di legge con riferimento all’art. 17 della l.r. 5.12.1977 n. 56 e
s.m.i.. Violazione delle norme di attuazione del piano territoriale di
coordinamento della Provincia di Torino approvato con d.c.r. n. 291-26243
dell’1.8.2003 – Eccesso di potere sotto tutti i profili sintomatici e in
particolare: travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, illogicità,
irragionevolezza e contraddittorietà, difetto di motivazione, carenza di
istruttoria; contestano i ricorrenti la coerenza della variante parziale con il
PTCP.
2)Violazione di legge con riferimento all’art. 17 della l.r. 56/77 e s.m.i.
sotto altro profilo – Eccesso di potere sotto tutti i profili sintomatici e in
particolare: travisamento dei presupposti in fatto e di diritto, illogicità,
irragionevolezza e contraddittorietà – Difetto di motivazione – Carenza di
istruttoria sotto altro profilo.
3)Errata interpretazione e falsa applicazione della “relazione programmatica
sull’energia” approvata con deliberazione della giunta regionale della Regione
Piemonte n. 30-12221 del 28.9.2009; travisa la Provincia il valore giuridico
delle linee guida.
4)Violazione, errata interpretazione e falsa applicazione della “relazione
programmatica sull’energia” sotto altro profilo; eccesso di potere per
travisamento dei presupposti di fatto e di diritto nonché per violazione dei
principi di ragionevolezza, proporzionalità e adeguatezza dell’azione
amministrativa.
5)Illegittimità derivata – Violazione dell’art. 117 co. 3 della Costituzione.
Violazione e falsa applicazione dell’art. 12 co. 7 e 10 del d.lgs. 387/2003.
Violazione dell’art. 5 co. 9 del d.m. 19.2.2007, n. 24336. Eccesso di potere per
insufficienza ed erroneità della motivazione.
Si sono costituite le amministrazioni resistenti contestando in fatto e diritto
gli assunti di cui al ricorso; quanto all’impugnazione della D.G.R. n. 30-12221
del 28.9.2009 la Regione Piemonte ha eccepito l’inammissibilità dell’impugnativa
per carenza di interesse, stante la natura non vincolante della relazione
programmatica.
All’udienza del 26.5.2011 la causa è stata discussa e decisa.
DIRITTO
I ricorrenti hanno presentato presso l’amministrazione comunale del Comune di
Caluso un’istanza di permesso di costruire finalizzata alla realizzazione, su
fondo di loro proprietà, di un impianto di energia elettrica di fonte solare
fotovoltaica ai sensi dell’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003. Il Comune
resistente ha comunicato, quale motivo ostativo all’accoglimento, l’intervenuta
adozione della variante parziale n. 7 (deliberazione n. 15 dell’11.3.2010 qui
impugnata) che ha escluso i terreni agricoli di classe prima, seconda e terza
dalla possibilità di realizzare impianti fotovoltaici a terra.
Ai sensi della vigente normativa gli impianti fotovoltaici possono essere
realizzati in aree classificate agricole dalla pianificazione urbanistica, senza
la necessità di effettuare la variazione di destinazione d’uso del sito; ai
sensi dell’art. 12 del d.lgs. 387/2003 “nell’ubicazione si dovrà tenere conto
delle disposizioni in materia di sostegno nel settore agricolo, con particolare
riferimento alla valorizzazione delle tradizioni agro-alimentari locali, alla
tutela della biodiversità così come del patrimonio culturale e del paesaggio
rurale di cui alla l. n. 57/2001, articoli 7 e 8, nonché del d.lgs. 228/2001”;
prosegue poi il co. 10 del medesimo articolo che, in attuazione delle emanande
linee guida nazionali, le Regioni potranno procedere all’indicazione di aree e
siti non idonei all’installazione di specifiche tipologie di impianti.
In fatto per quanto concerne le linee guida nazionali vi è stato un sostanziale
vuoto normativo protrattosi dal 2003 al 2010; solo con D.M. 10.9.2010, quindi
successivamente al procedimento per cui è causa nonché all’instaurazione del
presente giudizio, sono state emanate le “linee guida per l’autorizzazione degli
impianti alimentati da fonti rinnovabili”. Con successiva D.G.R. 14.12.2010, n.
3-1183 la Regione Piemonte ha individuato le aree e i siti non idonei
all’installazione di impianto fotovoltaici a terra ai sensi del paragrafo 17.3
delle “linee guida per l’autorizzazione degli impianti alimentati da fonti
rinnovabili di cui al d.m. 10.9.2010”.
Antecedentemente alle suddette linee guida nazionali e connessa disciplina
regionale, la Regione Piemonte aveva anche adottato la D.G.R. n. 30-12221 del
28.9.2009 recante “relazione programmatica sull’energia” nella quale, a mero
fine orientativo e propedeutico alla programmazione di settore, individuava zone
di possibile “attrazione” ovvero “repulsione” per l’insediamento dei parchi
fotovoltaici. Suddetta relazione programmatica (che indicava tra le possibili
aree di repulsione “R1” dei parchi fotovoltaici anche i suoli di capacità
produttiva di classe III) è stata oggetto di impugnativa da parte dei
ricorrenti, poiché richiamata dal Comune di Caluso ai fini dell’adozione della
contestata variante parziale.
Sullo specifico punto si ritiene di confermare la statuizione di inammissibilità
del ricorso già evidenziata in sede cautelare, non avendo la “relazione
programmatica” natura né provvedimentale né vincolante, sicchè manca uno
specifico interesse dei ricorrenti all’impugnativa di un atto di per sé non
lesivo.
Quanto al merito dell’impugnato diniego appare assorbente e fondata la prima
censura. Il Comune di Caluso ha adottato (per altro con le improprie, e
contestate, forme della variante parziale) una variante che, escludendo
dall’insediamento dei parchi fotovoltaici le zone agricole classificate in
classe I, II e III, nella sostanza preclude l’installazione di questa tipologia
di impianti in modo pressocchè generalizzato in tutte le aree agricole del
territorio comunale (sulla contestazione che l’esclusione così disposta di fatto
riguarda la quasi totalità del territorio comunale parte resistente non ha
sostanzialmente contro detto). Tale soluzione contrasta con la normativa
nazionale là dove quest’ultima consente ex se l’installazione in aree agricole,
fermo il rispetto della biodiversità e di peculiarità di singole aree. E’ pur
vero che il sostanziale protratto silenzio a livello nazionale circa
l’individuazione delle linee guida prescritte dalla disciplina legislativa, in
conformità anche alla normativa comunitaria, ha di fatto creato enormi
difficoltà nelle gestione delle pratiche sul territorio, vero è anche tuttavia
che, in ogni caso, formule di pressocchè generalizzata esclusione sono
certamente contrastanti con la disciplina tanto nazionale che comunitaria, come
più volte evidenziato anche dal giudice delle leggi in relazione a singole leggi
regionali. L’esclusione genericamente disposta per “tipologia di capacità
produttiva”, per di più parificando suoli dalla capacità I alla III non pare
rispettosa del dettato normativo là dove riferito alla “peculiarità di singole
aree” che presuppone appunto al limite una analisi e motivazione puntuale e non
certo generica. D’altro canto che i suoli di capacità produttiva III non
presentino particolari caratteristiche di pregio già solo come quelli di
capacità produttiva I o II risulta confermato anche dalle successive e già
ricordate linee guida nazionali e regionali, ove la repulsione si è limitata ai
suoli di capacità produttiva II.
In sintesi contrasta con la normativa nazionale e comunitaria una generalizzata
preclusione urbanistica di repulsione di impianti fotovoltaici a terra da tutte
le aree agricole classificate in classe I, II e III.
Inoltre, proprio perché le particolari modalità di esclusione scelte dal Comune
resistente comportano in fatto una amplissima area di presunta esclusione,
appare anche corretto quanto lamentato con il 6 motivo di ricorso: l’ampiezza
della preclusione si presenta tale sul territorio che avrebbe richiesto una
variante strutturale e non certo parziale, con conseguente applicazione di un
diverso e più gravoso procedimento di approvazione della variante.
L’accoglimento delle sovramenzionate due censure travolge in parte qua tutti gli
atti impugnati e, in via derivata, anche quelli impugnati con motivi aggiunti,
ferma l’inammissibilità del gravame per quanto concerne le linee guida
regionali.
La domanda deve pertanto trovare accoglimento nei sensi e nei limiti di cui in
motivazione.
In esecuzione della presente sentenza l’amministrazione riprovvederà sulla
pratica edilizia protocollo 4433 del 18.3.2010 registro n. 10.
Stante la complessità delle questioni e considerato che, nella sostanziale
inerzia del governo centrale, tanto la Regione quanto l’ente locale si sono
trovati a gestire situazioni locali di incerte definizione sussistono giusti
motivi per compensare le spese di lite tra tutte le parti del giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,
lo dichiara in parte inammissibile e per il resto lo accoglie nei sensi e nei
limiti di cui in motivazione.
Compensa le spese tra tutte le parti del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 26 maggio 2011 con
l'intervento dei magistrati:
Franco Bianchi, Presidente
Richard Goso, Primo Referendario
Paola Malanetto, Referendario, Estensore
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 30/06/2011
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
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