T.A.R. PUGLIA, Lecce, Sez. I - 24 marzo 2011, n. 546
 

MARE E COSTE - Concessione demaniale - Punti di ormeggio - Approdi turistici - Criterio distintivo - Art. 37 cod. nav. - D.L. n. 194/2009 - DPR n. 509/1997. La distinzione tra punti di ormeggio e approdi turistici, ai fini della determinazione del regime applicabile all’affidamento e rinnovo e delle concessioni (art. 37 cod. nav. e D.L. 194 del 2009 nel primo caso, DPR n. 509 del 1997 nel secondo), deve basarsi su un criterio prevalentemente funzionale, che trova fondamento nell'art. 2, comma 1, del DPR n. 509 del 1997 laddove porti ed approdi turistici [lettere a) e b)] sono caratterizzati, da un lato, dall'apprestamento di servizi complementari rispetto al mero ormeggio e ricovero; dall'altro lato, i punti di ormeggio [lettera c)] sono invece destinati ai soli natanti ed alla piccole imbarcazioni che godono al contrario di servizi per così dire "minimi" (guardiania, ormeggio, acqua e luce) Pres. f.f. Di Bello, Est. Santini - D. s.r.l. (avv. De Matteis) c. Comune di Gallipoli (avv. Sticchi Damiani) - TAR PUGLIA, Lecce, Sez. I - 24 marzo 2011, n. 546
 

N. 00546/2011 REG.PROV.COLL.
N. 00131/2010 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
Lecce - Sezione Prima

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 131 del 2010, proposto da:
Darsena Santa Caterina Srl, rappresentata e difesa dall'avv. Alessandro De Matteis, presso il cui studio in Lecce, via Trinchese n. 63, è elettivamente domiciliata;

contro

Comune di Gallipoli, rappresentato e difeso dall'avv. Ernesto Sticchi Damiani, presso il cui studio in Lecce, via 95° Rgt. Fanteria n. 9, è elettivamente domiciliato;
Regione Puglia, non costituita;

nei confronti di

Bleu Salento Srl, rappresentata e difesa dagli avv.ti Federico Massa e Gianluigi Pellegrino, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo in Lecce, via Augusto Imperatore n. 16;

per l'annullamento

del provvedimento comunale n. 56 del 19 ottobre 2009 con cui si dispone in favore della Bleu Salento s.r.l. il rinnovo, per ulteriori sei anni a far data dal 1° gennaio 2009, delle licenze di concessione demaniale n. 75/2003 del 10/9/2003, n. 19/2005 del 4/7/2005, n. 30/2006 del 17/10/2006, n. 31/2008 del 16/5/2008, e delle connesse autorizzazioni ex art. 24 Reg. Cod. Nav. n. 14/2005 del 7/7/2005, n. 18/2005 del 7/12/2005, n. 23/2007 del 18/10/2007, n. 6/2008 del 7/4/2008 e n. 32/2008 del 29/9/2008; nonché del provvedimento prot. n. 48012 in data 26 ottobre 2009 del Settore Demanio del Comune di Gallipoli;


Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Gallipoli e della Bleu Salento Srl;
Visto il ricorso incidentale proposto dalla Bleu Salento Srl;
Viste le memorie difensive rispettivamente prodotte dalle parti costituite;
Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 1° dicembre 2010 il dott. Massimo Santini e uditi per le parti gli Avv.ti De Matteis, Sticchi Damiani Ernesto, Massa e Pellegrino Giovanni, in sostituzione di Pellegrino Gianluigi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società ricorrente, in vista della scadenza della concessione di un’area demaniale in favore della Bleu Salento s.r.l., presentava istanza al Comune di Gallipoli, in data 19 dicembre 2008, per la realizzazione, previo rilascio di apposita concessione, di un approdo turistico.

L’istanza veniva tuttavia rigettata in quanto l’amministrazione comunale, nelle more, aveva provveduto al rinnovo automatico della precedente concessione in favore della ridetta Bleu Salento.

Il provvedimento veniva dunque impugnato, nella sostanza, per violazione dei principi di concorrenzialità, trasparenza ed imparzialità, che dovrebbero essere salvaguardati ai fini del rilascio e del rinnovo delle concessioni dirette alla realizzazione/mantenimento di strutture per la nautica da diporto. In particolare veniva invocata anche la violazione delle disposizioni di cui al DPR n. 509 del 1997, nonché dell’art. 37 del codice della navigazione con riferimento al giusto rapporto tra diritto di insistenza e principio di concorrenza. Veniva altresì lamentata la violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241 del 1990.

Si costituivano in giudizio l’amministrazione comunale intimata e la società controinteressata per chiedere il rigetto del gravame. In particolare, si faceva presente che il decreto-legge n. 194 del 2009, all’art. 1, comma 18, ha stabilito che “nelle more del procedimento di revisione del quadro normativo in materia di rilascio delle concessioni di beni demaniali marittimi con finalità turistico-ricreative da realizzarsi, quanto ai criteri e alle modalità di affidamento di tali concessioni, … nel rispetto dei principi di concorrenza, di libertà di stabilimento, di garanzia dell'esercizio, dello sviluppo, della valorizzazione delle attività imprenditoriali e di tutela degli investimenti, nonché in funzione del superamento del diritto di insistenza di cui all'articolo 37, secondo comma, secondo periodo, del codice della navigazione, il termine di durata delle concessioni in essere alla data di entrata in vigore del presente decreto e in scadenza entro il 31 dicembre 2015 è prorogato fino a tale data”: pertanto, ricadendo la vicenda in esame nel suddetto periodo transitorio, non sussisterebbe l’obbligo di mettere a gara la relativa concessione demaniale.

Veniva inoltre eccepita l’impossibilità di rilasciare nuove concessioni, ai sensi dell’art. 17 della legge regionale n. 17 del 2006, nelle more della approvazione del piano regionale delle coste: pertanto, l’amministrazione comunale avrebbe potuto soltanto procedere al rinnovo della concessione stessa, non anche al rilascio di una nuova concessione.

La società controinteressata presentava poi ricorso incidentale in quanto la società ricorrente non avrebbe partecipato, nel corso del 2008, alla procedura per il rilascio di una concessione demaniale marittima quarantennale: tale circostanza non sarebbe stato così elevata ad ulteriore ragione del diniego frapposto dalla amministrazione comunale.

Alla pubblica udienza del 1° dicembre 2010 le parti rassegnavano le proprie rispettive conclusioni ed il ricorso veniva infine trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. Prima di affrontare il ricorso incidentale nonché quello principale, ritiene il collegio di doversi soffermare sull’esatta qualificazione del rapporto sostanziale di cui si discute.

In particolare, occorrerà stabilire se la concessione in essere (quella ossia di Bleu Salento) e quella richiesta dalla ricorrente riguardino o meno strutture da qualificare alla stregua di “punti di ormeggio” oppure di “approdi turistici”.

La distinzione si rivela fondamentale, in particolare, per quanto riguarda il regime normativo applicabile con riferimento alle modalità di affidamento e rinnovo delle relative concessioni (art. 37 cod. nav. e D.L. 194 del 2009 nel primo caso, DPR n. 509 del 1997 nel secondo).

Al riguardo si osserva che, come del resto evidenziato dal Ministero dei trasporti e della navigazione nella circolare n. 17 del 27 settembre 2000, né il criterio della localizzazione né quello della caratteristica tecnica delle opere sono sufficienti a distinguere l'approdo turistico dal punto d'ormeggio.

Da un lato, infatti, è ipotizzabile la realizzazione di un punto d'ormeggio all'interno di un ambito portuale; dall'altro lato, la tecnologia e la scienza delle costruzioni hanno raggiunto livelli di affinamento tali da rendere ipotizzabile la realizzazione di approdi turistici con il solo utilizzo di strutture di facile e pronta rimozione.

I due criteri sopra ricordati devono in realtà porsi a completamento e sussidio di quello che costituisce il vero criterio di differenziazione: si tratta di un criterio prevalentemente funzionale (e non meramente strutturale, come peraltro paventato dalla difesa delle amministrazioni resistenti) che trova fondamento nell'art. 2, comma 1, del DPR n. 509 del 1997, laddove porti ed approdi turistici [lettere a) e b)] sono caratterizzati, da un lato, dall'apprestamento di servizi complementari rispetto al mero ormeggio e ricovero; dall'altro lato, i punti di ormeggio [lettera c)] sono invece destinati ai soli natanti ed alla piccole imbarcazioni che godono al contrario di servizi per così dire "minimi" (guardiania, ormeggio, acqua e luce).

In sostanza, gli approdi turistici, se normalmente comportano la realizzazione di impianti di difficile rimozione, nondimeno gli stessi possono essere realizzati con impianti amovibili (che sfruttino ad esempio la protezione offerta dalle opere marittime già esistenti). L'indice presuntivo di tale qualificazione sarà dunque dato non dalla amovibilità o meno degli impianti, bensì dalla presenza di servizi complementari alla nautica da diporto, quali assistenza tecnica, riparazione, esercizi commerciali, a servizio - in linea teorica - di qualunque categoria di unità di diporto (sul punto si veda quanto già affermato da questa stessa sezione con sentenza 15 gennaio 2009, n. 53).

In virtù di quanto sopra affermato, deve conseguentemente ritenersi che nel caso di specie entrambi gli interventi (ossia quello della contro interessata e l’altro della ricorrente) siano senz'altro da considerare alla stregua di approdi turistici, e ciò sulla base delle considerazioni di seguito riportate.

In ordine alla concessione attualmente in essere (quella ossia della Bleusalento), emerge infatti, dalla lettura del provvedimento concessorio n. 56 del 19 ottobre 2009 versato in atti, l’esistenza di “opere di difficile rimozione quali uffici amministrativi, ristorante – bar, impianto carburanti con serbatoi interrati, impianto fognante e condotte di servizio”.

Inoltre, come si evince dalla documentazione prodotta nell’ambito del giudizio collegato n. 1721 del 2009 (e in ogni caso consultabile sul sito internet www.bleusalento.it) “il Marina Bleu Salento costituisce l'ormeggio ideale per imbarcazioni importanti, grazie ad uno specchio acqueo ampio e riparato, al supporto di un'organizzazione impeccabile e ad un prestigioso portafoglio servizi, tra i quali: club house, ristorante, bar, area parcheggio, eliporto e stazione di servizio per carburanti….”. Ed ancora, “con i suoi 160 posti barca, tutti direttamente dotati di acqua dolce, energia elettrica, presa TV satellitare, digitale e terrestre, il Marina Bleu Salento offre la possibilità di un ottimo approdo ed, allo stesso tempo, la sicurezza di una scelta completa e di alto livello. L’ampia area a terra è, inoltre, attrezzata in maniera da assicurare il massimo confort e sopperire a tutte le necessitá del diportista”.

In sintesi, nell’area attualmente in concessione vengono tra l’altro offerte le seguenti tipologie di servizio: a) servizi a terra (es. Ristorazione/ bar/ catering, Club House, parcheggio riservato, forniture navali e assistenza tecnica); servizi al diportista (es. stazione rifornimento carburante, sommozzatore, raccolta oli esausti e rifiuti, previsioni meteo); sicurezza e business centre (es. Internet point, Internet Wi-fi on-board, Fax/Stampante, Sala riunioni e spedizioni); altri servizi (Eliporto, lavanderia, negozi di generi alimentari, noleggio bici e noleggio auto con choffeur): insomma, una serie di servizi complementari per il diportista che assumono un peso notevole ai fini della qualificazione, nei termini normativi di cui si è detto (art. 2, comma 1, DPR n. 509 del 1997), della struttura di riferimento.

Si rivela poi decisivo il rilievo secondo cui i punti di ormeggio sono destinati, per definizione normativa [art. 2, comma 1, lettera c), del DPR n. 509 del 1997], alle “piccole imbarcazioni”, laddove la struttura della controinteerssata risulta inequivocabilmente riservata anche ad imbarcazioni di notevoli dimensioni (45 mt.).

In questa stessa direzione, la circolare prima citata prevede infatti che “un sistema di pontili galleggianti, destinato ad ospitare un considerevole numero di imbarcazioni, senza limite teorico di categoria, per fornire servizi complementari, andrà considerato approdo turistico”; allo stesso tempo, “qualora, invece, in ambito portuale debbano essere realizzate strutture di facile rimozione che siano destinate a natanti o piccole imbarcazioni e non offrano che i servizi necessari all’utenza nautica (ormeggio, guardiania, acqua ed energia elettrica), si sarà in presenza di punti d’ormeggio”.

La natura di approdo turistico del progetto presentato dalla ricorrente non ha invece mai formato oggetto di contestazione sia in sede procedimentale, sia in sede processuale, per cui tale caratteristica deve ritenersi al riguardo pacificamente dimostrata.

In conclusione, entrambe le strutture (quella esistente e l’altra soltanto progettata) sono da qualificare per le ragioni sopra evidenziate alla stregua di “approdi turistici” e dunque quali strutture per la nautica da diporto, come tali soggette alle modalità di affidamento e rinnovo contenute nella disciplina di cui al DPR n. 509 del 1997.

2. Da quanto sopra detto deriva innanzitutto l’infondatezza del ricorso incidentale, o meglio l’eccezione di inammissibilità della presente impugnativa, dal momento che la procedura individuata nella nota della Capitaneria di Porto del 29 luglio 2008 riguarda la realizzazione di un “porto turistico” e non di un “approdo turistico”, quale è quella che il ricorrente intende attivare e che costituisce intervento del tutto diverso, in termini strutturali e funzionali, rispetto al primo.

3. Va poi respinta anche l’eccezione di inammissibilità sollevata dalla società contro interessata in quanto la disposizione transitoria di cui all’art. 17 della legge regionale n. 17 del 2006, con la quale si prevede nella sostanza l’impossibilità di rilasciare nuove concessioni nelle more della approvazione del piano regionale delle coste, si riferisce alla sole concessioni demaniali di competenza del Comune, non anche alla approvazione di progetti come quelli in esame (approdo turistico, ossia struttura per la nautica da diporto), i quali rientrano nella competenza della Regione ai sensi dell’art. 10, comma 5, della stessa legge regionale.

04 Nel merito il ricorso è peraltro fondato per le ragioni di seguito indicate.

4. Esso si fonda come detto sulla violazione del principio di concorrenza, dal momento che il Comune avrebbe proceduto al rinnovo automatico della concessione senza previamente considerare anche le altre domande presentate in ordine alla medesima area.

A tal fine si invoca la violazione sia dell’art. 37 cod. nav., sia del DPR n. 509 del 1997, seppure quest’ultimo in misura più marginale rispetto alla prima disposizione [cfr. epigrafe motivi pag. 3 ricorso introduttivo: d’altra parte, osserva il collegio come la violazione di tale ultima disposizione sia in ogni caso desumibile dal contesto del ricorso – con il quale si lamenta nella sostanza la violazione del principio di concorrenza, che peraltro costituisce elemento qualificante della disciplina di settore testé citata (DPR 509) – e ciò, in ossequio al principio iura novit curia, anche indipendentemente dalla eventuale prospettazione lacunosa che ne abbia fatto il ricorrente ed in base ad una valutazione giuridica autonoma di questo giudice].

Tanto premesso, per le ragioni sopra dette al punto n. 1 ritiene il collegio che nella specie non trovi applicazione l’art. 37 cod. nav. (il quale si riferisce a strutture con finalità turistico-ricreative, ossia di “minori dimensioni”) ma, piuttosto, la normativa speciale di cui al DPR n. 509 del 1997 (la quale riguarda strutture specificamente dedicate alla nautica da diporto, ossia di “maggiori dimensioni”, e tra queste anche gli approdi turistici). E ciò a prescindere dalla individuazione del soggetto titolare della relativa competenza.

5. Di conseguenza non ha pregio l’eccezione basata sulla lettura della disposizione di proroga di cui al D.L. n. 194 del 2009 (secondo cui le concessioni demaniali marittime in essere al 2009 sono prorogate sino a tutto il 2015), e tanto nella assorbente considerazione che la stessa si riferisce a strutture con finalità turistico-ricettive, non anche a quelle dedicate alla nautica da diporto, in merito alle quali si applicano pacificamente, ossia sin dalla emanazione del citato DPR n. 509 del 1997, quei principi di trasparenza, pubblicità e piena concorrenzialità (tra più aspiranti al medesimo bene e per il medesimo obiettivo imprenditoriale) che proprio il ricorrente intendere far valere in questa sede.

6. Affermata la applicabilità al caso di specie della disciplina di cui al DPR n. 509 del 1997, va da sé che nella specie debba trovare piena affermazione, come del resto già ampiamente anticipato, il più volte invocato principio di concorrenzialità.

A tale conclusione si perviene agevolmente mediante la lettura dell’art. 4, comma 3, ove si fa riferimento esplicito alla presentazione eventuale di domande concorrenti, e dell’art. 5, comma 6 (in tema di valutazione dei progetti preliminari), ove si afferma che “la conferenza di servizi decide sulle istanze … individuando, con provvedimento motivato, l'istanza ammessa alle successive fasi della procedura” e comma 7, ove si prevede il criterio della pubblica gara in caso di istanze parimenti meritevoli sul piano della valorizzazione turistica ed economica della regione, della tutela del paesaggio e dell'ambiente nonché della sicurezza della navigazione.

6.1. Pertanto, sul piano dell’iter amministrativo da seguire l’istanza di rinnovo presentata dalla controinteressata al Comune di Gallipoli avrebbe dovuto essere da quest’ultimo non automaticamente accolta ma semmai trasmessa alla Regione Puglia, per le ragioni sopra evidenziate, ai sensi e per gli effetti delle richiamate disposizioni del DPR n. 509 del 1997.

Parallelamente, l’istanza di concessione per la realizzazione di un approdo turistico presentata dalla ricorrente avrebbe dovuto essere non meramente rigettata dal Comune di Gallipoli ma, semmai, trasmessa alla Regione, soggetto questo competente in subiecta materia ai sensi dell’art. 10, comma 5, della legge regionale n. 17 del 2006.

6.2. Nei termini sopra detti il motivo concernente la violazione del principio di concorrenza (o meglio delle norme di cui al DPR n. 509 del 1997) deve dunque trovare ingresso.

7. In conclusione il ricorso, assorbita ogni altra censura, è fondato e deve essere accolto. Per l’effetto vanno annullati gli atti in epigrafe indicati.

8. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce - Sezione Prima, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla gli atti in epigrafe indicati.

Condanna l’amministrazione intimata e la società controinteressata al pagamento delle spese processuali, da liquidarsi nella misura di euro 1.000 (mille), oltre IVA e CPA, e da porre a carico di ciascuna delle parti soccombenti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 1 dicembre 2010 con l'intervento dei magistrati:

Carlo Dibello, Presidente FF
Massimo Santini, Referendario, Estensore
Claudia Lattanzi, Referendario

L'ESTENSORE

IL PRESIDENTE


DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 24/03/2011
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
 

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