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T.A.R.
PUGLIA, Lecce, Sez. I - 19 gennaio 2011, n. 88
RIFIUTI - Discariche - Allegato I al d.lgs. n. 36/2003, art. 2.4.2 - Barriera
geologica e barriera artificiale - Piena alternatività - Esclusione - Disciplina
regionale maggiormente restrittiva - Limitazione a tipologie geologiche che
offrano maggiori garanzie sotto il profilo della permeabilità - Legittimità.
La disposizione dell’art. 2.4.2.-Barriera geologica dell’Allegato I al d.lgs. 13
gennaio 2003, n. 36 non detta un principio di piena alternatività e indifferenza
tra barriera geologica e barriera artificiale, ma si limita solo a prevede il
“completamento” delle eventuali insufficienze tipologiche del terreno tramite
l’intervento dell’uomo; siamo pertanto in presenza di un sistema che continua a
mantenere prevalenza alle caratteristiche geologiche del terreno circostante la
discarica, sia pure prevedendo la possibilità di interventi artificiali
integrativi. In un sistema di questo tipo non può certamente essere considerata
irrazionale una previsione di fonte regionale (quella dell’art. 15, ult. comma
della deliberazione 28 dicembre 2009 n. 2668 della Giunta Regionale Pugliese)
che, in determinate circostanze eccezionali (quelle poste a base della deroga ex
art. 10 del d.m. 3 agosto 2005), preveda una disciplina più restrittiva,
costituita dalla limitazione ai soli casi in cui sia presente una tipologia
geologica del territorio circostante (quella argillosa) che offra maggiori
garanzie, sotto il profilo degli indici di permeabilità, degli indici previsti
dal citato art. 2.4.2.-Barriera geologica dell’Allegato I al d.lgs. 13 gennaio
2003, n. 36. Pres. Cavallaro, Est. Viola - C.s.p.a. (avv.ti Quinto e Quinto ) c.
Regione Puglia (avv. Colelli) -
TAR PUGLIA, Lecce, Sez. I - 19 gennaio 2011, n. 88
RIFIUTI - Discariche - Dec. n. 2003/33/CE - Stati membri e amministrazioni -
Previsione di una disciplina più restrittiva - Legittimità. La previsione
del punto 2.2. dei <<Criteri e procedure per l'ammissione dei rifiuti nelle
discariche>> approvati con dec. 19 dicembre 2002, n. 2003/33/CE del Consiglio
dell’Unione Europea (<<nel presente allegato i valori limite sono stabiliti solo
per i rifiuti non pericolosi collocati in discarica nella stessa area destinata
a rifiuti pericolosi stabili e non reattivi>>), non esclude il potere degli
Stati Membri e delle Amministrazioni di dettare una disciplina più restrittiva
che estenda i valori limite anche ai rifiuti non pericolosi collocati in
discarica nella stessa area destinata a rifiuti pericolosi stabili e non
reattivi. Pres. Cavallaro, Est. Viola - C.s.p.a. (avv.ti Quinto e Quinto ) c.
Regione Puglia (avv. Colelli) -
TAR PUGLIA, Lecce, Sez. I - 19 gennaio 2011, n. 88
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N. 00088/2011 REG.PROV.COLL.
N. 00524/2010 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
Lecce - Sezione Prima
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 524 del 2010, proposto da:
Soc Cisa Spa, rappresentata e difesa dagli avv. Luigi Quinto, Pietro Quinto, con
domicilio eletto presso Pietro Quinto in Lecce, via Garibaldi 43;
contro
Regione Puglia, rappresentato e difeso dall'avv. Tiziana Colelli, con domicilio
eletto presso Regione Puglia Ufficio Regionale Contenzioso in Lecce, viale Aldo
Moro;
per l'annullamento
della deliberazione della Giunta Regionale Pugliese n.2668 del 28 dicembre 2009,
con la quale è stato approvato "l'aggiornamento del Piano di Gestione dei
rifiuti speciali nella Regione Puglia", pubblicata sul BURP n.16 del 26 gennaio
2010, nei limiti dell'interesse della ricorrente; nonché di tutti gli atti
connessi, presupposti e conseguenti, ancorché sconosciuti.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Puglia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 dicembre 2010 il dott. Luigi Viola
e uditi altresì, l’Avv. Luigi Quinto per la società ricorrente e l’Avv. Colelli
per la Regione Puglia;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
La ricorrente opera nel settore della gestione di impianti di smaltimento
rifiuti ed è proprietaria dell’impianto sito nel Comune di Statte (TA), località
Gravinola, autorizzato con determinazione 3 novembre 2005 n. 174 (impugnata dai
Comuni contermini con ricorsi respinti dalla Sezione con le sentenze 19 giugno
2009 n.1587-1589) e ormai prossimo ad entrare in esercizio.
Con deliberazione 28 dicembre 2009 n. 2668, la Giunta Regionale Pugliese
approvava l’<<aggiornamento del Piano di gestione dei rifiuti speciali nella
Regione Puglia>>; l’art. 15 del nuovo strumento programmatorio prevedeva una
disposizione dal seguente tenore: <<per le discariche di nuova realizzazione
autorizzate e non in esercizio o da autorizzare all’esercizio successivamente
alla data di approvazione del presente piano, si dispone che: Le deroghe
richieste ai sensi dell’art. 10 del DM 3 agosto 2005 possono essere concesse
solo nelle ipotesi di siti caratterizzati da litologia argillosa>>.
Ritenendo la disposizione lesiva della propria attività imprenditoriale (e,
soprattutto, praticamente impeditiva dell’attivazione di nuovi impianti nella
Regione Puglia), la ricorrente presentava la presente impugnazione, sulla base
di censure di: 1) violazione e falsa applicazione del d.lgs. 36/2003, illogicità
manifesta; 2) violazione e falsa applicazione degli artt. 195 e 199 del d.lgs.
152/1996, violazione artt. 117 e 118 Cost.; 3) violazione direttiva 1999/31/CE;
4) irrazionalità manifesta.
Si costituiva in giudizio l’Amministrazione regionale, controdeducendo sul
merito del ricorso e formulando eccezione preliminare di inammissibilità del
ricorso.
All'udienza del 15 dicembre 2010 il ricorso passava quindi in decisione.
DIRITTO
In via preliminare, la Sezione deve rilevare come l’infondatezza meritale del
ricorso permetta di prescindere dall’esame di eccezione preliminare di
inammissibilità del ricorso per difetto di interesse sollevata dalla difesa
della Regione Puglia.
Il primo e il secondo motivo di ricorso sono poi caratterizzati da importanti
connessioni logiche e possono pertanto essere trattati unitariamente.
La previsione del punto 2.4.2.-Barriera geologica dell’Allegato I al d.lgs. 13
gennaio 2003, n. 36 (attuazione della direttiva 1999/31/CE relativa alle
discariche di rifiuti), dopo aver individuato le caratteristiche fondamentali di
permeabilità e spessore del <<substrato della base e dei fianchi della
discarica>> con riferimento alle diverse tipologie dei rifiuti pericolosi e non
pericolosi, reca una disposizione tesa a regolamentare le ipotesi in cui il
suolo e il sottosuolo circostanti la discarica non raggiungano le dette
caratteristiche: <<la barriera geologica, qualora non soddisfi naturalmente le
condizioni di cui sopra, può essere completata artificialmente attraverso un
sistema barriera di confinamento opportunamente realizzato che fornisca una
protezione equivalente>> (terzo comma della disp. cit.).
Nella prospettazione posta a base del ricorso, la previsione in discorso è
considerata espressione di un principio di piena equivalenza tra barriera
geologica e barriera di confinamento artificiale (<<la normativa nazionale…..ha
sancito l’equivalenza tra barriera geologica naturale e barriera artificiale,
riconoscendo come quest’ultima assicuri livelli di permeabilità equivalenti
rispetto alla prima e quindi analogo livello di protezione ambientale>>) che
renderebbe sostanzialmente inutile e irrazionale il riferimento alle
caratteristiche geologiche del suolo circostante la discarica,atteso che dette
caratteristiche potrebbero, in ogni caso, essere surrogate da idonea barriera
artificiale; da cui la prospettata illegittimità della previsione impugnata che
opera un riferimento solo alle caratteristiche geologiche del suolo circostante
la discarica, senza considerare, in alcun modo, la possibilità di realizzare una
barriera di contenimento artificiale ad effetti equivalenti.
A ben guardare, però, la disposizione dell’art. 2.4.2.-Barriera geologica
dell’Allegato I al d.lgs. 13 gennaio 2003, n. 36 non detta certamente un
principio di piena alternatività e indifferenza tra barriera geologica e
barriera artificiale, ma si limita solo a prevede il “completamento” delle
eventuali insufficienze tipologiche del terreno, ai fini che ci occupano,
tramite l’intervento dell’uomo; siamo pertanto certamente in presenza di un
sistema che continua a mantenere prevalenza alle caratteristiche geologiche del
terreno circostante la discarica, sia pure prevedendo la possibilità di
interventi artificiali integrativi.
In un sistema di questo tipo non può certamente essere considerata irrazionale
una previsione di fonte regionale che, in determinate circostanze eccezionali
(quelle poste a base della deroga ex art. 10 del d.m. 3 agosto 2005), preveda
una disciplina più restrittiva, costituita dalla limitazione ai soli casi in cui
sia presente una tipologia geologica del territorio circostante (quella
argillosa) che offra maggiori garanzie, sotto il profilo degli indici di
permeabilità, degli indici previsti dal citato art. 2.4.2.-Barriera geologica
dell’Allegato I al d.lgs. 13 gennaio 2003, n. 36; in buona sostanza, pertanto, è
la stessa eccezionalità della deroga ex art. 10 del d.m. 3 agosto 2005 (che, a
differenza di quanto prospettato da parte ricorrente, continua ad essere
prospettata dal nostro ordinamento come possibilità derogatoria ed eccezionale,
non potendo essere considerata attinente alla “normalità” del funzionamento
della discarica) a rendere legittima la previsione regionale che prevede che, in
questi casi, il terreno circostante la discarica debba dare le maggiori
garanzie, sotto il profilo della permeabilità, proprie dei suoli argillosi
(certamente presenti anche nella Regione Puglia, come desumibile dalla stessa
documentazione geologica depositata da parte ricorrente).
Il primo motivo di ricorso è quindi infondato e deve essere respinto.
La ratio della previsione dell’art. 15, ult. comma della deliberazione 28
dicembre 2009 n. 2668 della Giunta Regionale Pugliese è poi agevolmente
enucleabile dallo stesso riferimento alla natura argillosa del terreno
sottostante la discarica; appare, infatti, di tutta evidenza come il riferimento
alla natura argillosa del terreno appaia finalizzato ad assicurare maggiori
garanzie di sicurezza, con riferimento a problematiche di eventuale permeabilità
della barriera geologica e, quindi, alla possibile dispersione ed al passaggio
nelle falde idriche di componenti nocivi per la salute.
Una volta individuata la ratio della previsione nella tutela della falde idriche
e della salute dei cittadini, l’infondatezza del secondo motivo di ricorso
(relativo alla competenza statale ad emanare disposizioni come quella impugnata)
appare evidente.
Affrontando la problematica del sistema di competenze in materia di gestione del
ciclo dei rifiuti, la Corte costituzionale (Corte cost. 5 marzo 2009, n. 61) ha
richiamato una serie di principi, già più volte affermati, che disegnano una
sistematica, secondo la quale:
<<a) i rifiuti rientrano nella competenza esclusiva dello Stato in materia di
tutela dell'ambiente (da ultimo sentenza n. 10 del 2009; vedi, anche, sentenze
nn. 277 e 62 del 2008) e, conseguentemente, non può riconoscersi una competenza
regionale in materia di tutela dell'ambiente (vedi sentenze nn. 10 del 2009, 149
del 2008 e 378 del 2007);
b) le Regioni, nell'esercizio delle loro competenze, debbono rispettare la
normativa statale di tutela dell'ambiente, ma possono stabilire per il
raggiungimento dei fini propri delle loro competenze (in materia di tutela della
salute, di governo del territorio, di valorizzazione dei beni ambientali, etc.)
livelli di tutela più elevati (vedi sentenze nn. 30 e 12 del 2009, 105, 104 e 62
del 2008). Con ciò certamente incidendo sul bene materiale ambiente, ma al fine
non di tutelare l'ambiente, già salvaguardato dalla disciplina statale, bensì di
disciplinare adeguatamente gli oggetti delle loro competenze. Si tratta cioè di
un potere insito nelle stesse competenze attribuite alle Regioni, al fine della
loro esplicazione>> (Corte cost. 5 marzo 2009, n. 61; nello stesso si veda anche
la successiva 24 luglio 2009, n. 249).
Nella vicenda che ci occupa, siamo proprio in presenza di una previsione (quella
dell’art. 15, ult. comma della deliberazione 28 dicembre 2009 n. 2668 della
Giunta Regionale Pugliese) che indubbiamente incide sul ciclo di gestione dei
rifiuti (e sull’attività economica svolta dai gestori), ma sulla base della
finalità di raggiungere <<livelli di tutela più elevati>> di quelli previsti
dalla normativa statale in una materia sicuramente e tipicamente di competenza
regionale, come la tutela della salute,finalità evidenziata dal fatto che i più
elevati livelli di tutela riguardano specificamente i corpi idrici.
Anche il secondo motivo di ricorso deve pertanto essere rigettato.
Per quello che riguarda il terzo motivo di ricorso, deve innanzitutto rilevarsi
come la previsione del punto 2.2. dei <<Criteri e procedure per l'ammissione dei
rifiuti nelle discariche>> approvati con dec. 19 dicembre 2002, n. 2003/33/CE
del Consiglio dell’Unione Europea (<<nel presente allegato i valori limite sono
stabiliti solo per i rifiuti non pericolosi collocati in discarica nella stessa
area destinata a rifiuti pericolosi stabili e non reattivi>>), non escluda
certamente il potere degli Stati Membri e delle Amministrazioni di dettare
eventualmente una disciplina più restrittiva che estenda eventualmente i valori
limite anche ai rifiuti non pericolosi non <<collocati in discarica nella stessa
area destinata a rifiuti pericolosi stabili e non reattivi>>.
A prescindere da ogni considerazione in ordine alla rilevanza della censura (che
appare più attinente alla fase della gestione della discarica e dell’eventuale
richiesta di deroga ex art. 10 del d.m. 3 agosto 2005), la Sezione non può
mancare di rilevare come l’accoglimento della censura sia del tutto precluso da
quanto sopra rilevato in ordine alla possibilità per le Amministrazioni
competenti di dettare eventualmente livelli di tutela più restrittivi e
stringenti di quelli previsti a livello comunitario.
L’accoglimento della quarta censura di ricorso (irrazionalità manifesta
derivante dalla mancata considerazione delle esigenze imprenditoriali delle
aziende titolari di discariche già autorizzate, ma non ancora entrate in
funzione al momento di entrata in vigore della disposizione impugnata) è poi
precluso dalla più generale considerazione relativa alla sostanziale mancanza,
nel nostro ordinamento, di una norma che preveda l’impossibilità di prevedere,
in corso di esercizio di determinate attività, criteri più restrittivi che
modifichino anche radicalmente il quadro economico avuto presente al momento di
richiesta degli atti autorizzativi, ma che appaiano giustificati, come nel caso
che ci occupa, da preminenti esigenze di tutela della salute dei cittadini.
Il ricorso deve pertanto essere respinto; sussistono ragioni per procedere alla
compensazione delle spese di giudizio tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce - Sezione Prima
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo
respinge, come da motivazione.
Compensa le spese di giudizio tra le parti.
Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 15 dicembre 2010 con
l'intervento dei magistrati:
Antonio Cavallari, Presidente
Luigi Viola, Consigliere, Estensore
Carlo Dibello, Primo Referendario
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 19/01/2011
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
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