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T.A.R. TOSCANA, Sez. II - 4 febbraio 2011, n. 225
INQUINAMENTO - Bonifica di siti contaminati - Siti di interesse nazionale -
Competenze del Ministro e competenze dirigenziali - Art. 252 d.lgs. n. 152/2006.
L’art. 252 del d.lgs. n. 152/2006, distinguendo tra atti ed attività di
competenza del Ministro dell’Ambiente ed atti e attività facenti capo al
Ministero, fa rientrare tra i primi l’individuazione, ai fini della bonifica,
dei siti di interesse nazionale (trattandosi di atto attinente all’indirizzo
politico-amministrativo in materia di bonifica), mentre il decreto di
recepimento della Conferenza di Servizi costituisce un mero atto di gestione, di
competenza dirigenziale (T.A.R. Toscana, sez. II, 19 maggio 2010, n. 1525).
Pres. Nicolosi, Est. Massari - Consorzio z. e altri (avv.ti Andreani, Del
Carratore e Tassinari) c. Ministero dell'ambiente e tutela del territorio e del
mare (Avv. Stato) e altri (n.c.) -
TAR TOSCANA, Sez. II - 4 febbraio 2011, n. 225
INQUINAMENTO - Bonifica di siti contaminati - Siti di interesse nazionale -
Procedura - Ministero delle attività produttive - Art. 252 d.lgs. n. 152/2006 -
Concerto - Necessità - Esclusione. In tema di procedura di bonifica dei siti
di interesse nazionale, l’art. 252, comma 4, del d.lgs. n. 152/2006 si limita ad
affermare che il Ministero delle attività produttive deve essere “sentito”, con
ciò escludendosi il ben più penetrante potere connesso all’esercizio del
“concerto” che presuppone una manifestazione di volontà equiordinata a quello
dell’organo procedente. Pres. Nicolosi, Est. Massari - Consorzio z. e altri
(avv.ti Andreani, Del Carratore e Tassinari) c. Ministero dell'ambiente e tutela
del territorio e del mare (Avv. Stato) e altri (n.c.) -
TAR TOSCANA, Sez. II - 4 febbraio 2011, n. 225
INQUINAMENTO - Obbligo di bonifica o messa in sicurezza - Destinatario -
Responsabile dell’inquinamento - Artt. 240 e ss. d.lgs. n. 152/2006 - Principio
“chi inquina paga”. Tanto la disciplina di cui al d.lgs. n. 22/1997 (in
particolare, l’art. 17, comma 2), quanto quella introdotta dal d.lgs. n.
152/2006 (ed in particolare, gli artt. 240 e segg.), si ispirano al principio
secondo cui l’obbligo di adottare le misure, sia urgenti che definitive, idonee
a fronteggiare la situazione di inquinamento, è a carico unicamente di colui che
di tale situazione sia responsabile, per avervi dato causa a titolo di dolo o
colpa: l’obbligo di bonifica o di messa in sicurezza non può essere invece
addossato al proprietario incolpevole, ove manchi ogni sua responsabilità (cfr.,
nello stesso senso, T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. I, 26 luglio 2007, n. 1254).
L’Amministrazione non può, cioè, imporre ai soggetti che non abbiano alcuna
responsabilità diretta sull’origine del fenomeno contestato, ma che vengano
individuati solo quali proprietari del bene, lo svolgimento delle attività di
recupero e di risanamento (così, nel vigore della precedente disciplina, T.A.R.
Veneto, Sez. II, 2 febbraio 2002, n. 320). L’enunciato è, peraltro, conforme al
principio “chi inquina, paga”, cui si ispira la normativa comunitaria (cfr. art.
174, ex art. 130/R, del Trattato CE), la quale impone al soggetto che fa correre
un rischio di inquinamento di sostenere i costi della prevenzione o della
riparazione. Pres. Nicolosi, Est. Massari - Consorzio z. e altri (avv.ti
Andreani, Del Carratore e Tassinari) c. Ministero dell'ambiente e tutela del
territorio e del mare (Avv. Stato) e altri (n.c.) -
TAR TOSCANA, Sez. II - 4 febbraio 2011, n. 225
INQUINAMENTO - Mancata esecuzione degli interventi ambientali da parte del
responsabile dell’inquinamento - Esecuzione da parte della P.A. - Artt. 244, 250
e 253 d.lgs. n. 152/2006. A chiusura del sistema, il Codice dell’ambiente
(artt. 244, 250 e 253) prevede che, nell’ipotesi di mancata esecuzione degli
interventi ambientali da parte del responsabile dell’inquinamento, ovvero di
impossibile individuazione dello stesso - e sempreché non provvedano né il
proprietario del sito, né altri soggetti interessati - le opere di recupero
ambientale sono eseguite dalla P.A. competente, che potrà rivalersi sul soggetto
responsabile nei limiti del valore dell’area bonificata, anche esercitando, ove
la rivalsa non vada a buon fine, le garanzie gravanti sul terreno oggetto dei
medesimi interventi (T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 10 luglio 2007, n. 5355;
T.A.R. Toscana, Sez. II, 17 settembre 2009, n. 1448). Pres. Nicolosi, Est.
Massari - Consorzio z. e altri (avv.ti Andreani, Del Carratore e Tassinari) c.
Ministero dell'ambiente e tutela del territorio e del mare (Avv. Stato) e altri
(n.c.) -
TAR TOSCANA, Sez. II - 4 febbraio 2011, n. 225
INQUINAMENTO - Bonifica - Sistemi di contenimento - Barriera fisica - Analisi
comparativa tra le diverse alternative - Necessità. In tema di barriera
fisica , la P.A. è tenuta a valutare ed accertare non solo l’inefficacia di
misure meno invasive, ma anche l’effettiva necessità, efficacia e realizzabilità
di tale sistema di contenimento (T.A.R. Puglia, Lecce. Sez. I, 11 giugno 2007,
n. 2247; T.A.R. Toscana, Sez. II, 14 ottobre 2009, n. 1540; id., 18 dicembre
2009, n. 3973). Pertanto, l’opzione per detto sistema, ovvero per un utilizzo
combinato delle differenti tipologie di intervento, può legittimamente avere
luogo soltanto all’esito di un’analisi comparativa tra le diverse alternative,
in ragione delle specifiche caratteristiche dell’area. (T.A.R. Lecce, Sez. I, n.
2247/2007, cit.). Pres. Nicolosi, Est. Massari - Consorzio z. e altri (avv.ti
Andreani, Del Carratore e Tassinari) c. Ministero dell'ambiente e tutela del
territorio e del mare (Avv. Stato) e altri (n.c.)
-TAR TOSCANA, Sez. II - 4 febbraio 2011, n. 225
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N. 00225/2011 REG.PROV.COLL.
N. 02073/2007 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2073 del 2007, proposto da:
Consorzio Zona Industriale Apuana, Korfmann Cut Machinery S.r.l., Tecnofit di
Panzera Gian Franco & C. S.n.c., Apuan Car S.a.s. di Ceccarelli Umberto & C.,
E.A.M. di Pierucci O., Chlabe S.r.l., Nuova Timi S.r.l., Tecnomar S.r.l.,
A.Bongiorni S.r.l., Brotini S.p.A., Gentili Costruzioni S.r.l., L.C.A. S.r.l.
Unipersonale, M.P.T. S.r.l., Valdettaro Shipyard S.r.l., Elettromeccanica Renzo
Frigerio & C. S.n.c., Apuapolaris S.r.l., Co.Far.Pa. Soc. Coop., Ceccotti Chiara
& C. S.n.c., Impresa Ceccotti Brunello, Universal Diamond S.r.l., F.B.
Immobiliare S.r.l., Eco Dem 2000 S.r.l., L.P. Cantiere Nautico S.r.l., Food
Services S.r.l., Nauticad S.r.l., in persona dei rispettivi legali
rappresentanti p.t., rappresentati e difesi dagli avv. Antonio Andreani, Alessio
Del Carratore, Alessandro Tassinari, con domicilio eletto presso Antonio
Andreani in Firenze, via Fra' D. Buonvicini, 21;
contro
Ministero dell'ambiente e tutela del territorio e del mare, in persona del
Ministro p.t., rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato
di Firenze, domiciliataria per legge;
Regione Toscana, in persona del Presidente p.t.;
A.R.P.A.T. Dipartimento provinciale di Massa, in persona del direttore p.t.;
nei confronti di
Montedison S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e
difesa dagli avv. Fabio Colzi, Roberto Invernizzi, Wladimiro Francesco Troise
Mangoni, con domicilio eletto presso Fabio Colzi in Firenze, via San Gallo n.
76;
per l'annullamento, previa sospensione,
- del verbale in data 13.12.2006 della Conferenza di servizi, convocata presso
il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare in pari data
ai sensi dell’art. 14 ter, comma 2, della legge n. 241/1990 recante
determinazioni conclusive della Conferenza di Servizi decisoria relativa al sito
di bonifica di interesse nazionale di Massa Carrara;
- del verbale in data 14.10.2006 della Conferenza di servizi, convocata presso
il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare in pari data
ai sensi dell’art. 14 ter, comma 2, della legge n. 241/1990 recante
determinazioni conclusive della Conferenza di Servizi decisoria relativa al sito
di bonifica di interesse nazionale di Massa Carrara;
- del decreto direttoriale del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del
Territorio e del Mare prot. n. 3623/QdV/DI/B, in data 18.05.2007, contenente il
provvedimento finale di adozione delle determinazioni conclusive delle
Conferenze di Servizi decisorie dei giorni 4.10.2006 e del 13.12.2006;
- del decreto direttoriale del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del
Territorio e del Mare prot. n. 3622/QdV/DI/B, del 18.5.2007, contenente il
provvedimento finale di adozione delle determinazioni conclusive delle
Conferenze di Servizi decisorie dei giorni 24.3.2005, 28.7.2005, 22.12.2005,
30.3.2006 e 28.4.2006;
- della comunicazione prot. n. 12180/QdV/DI-VII-VIII in data 18.5.2007
successivamente pervenuta con cui il Direttore Generale del Ministero
dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare – Direzione Generale per
la qualità della vita ha trasmesso ai ricorrenti il Decreto Direttoriale
concernente il provvedimento finale di adozione ex art. 14 ter L. n. 241/1990
delle determinazioni conclusive della Conferenza dei Servizi relativa al sito di
bonifica d’interesse nazionale di “Massa Carrara” ( dec. dir. n. 3622/QdV/DI/B);
- della comunicazione prot. n. 12178/QdV/DI-VII-VIII in data 18.5.2007
successivamente pervenuta con cui il Direttore Generale del Ministero
dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare – Direzione Generale per
la qualità della vita ha trasmesso ai ricorrenti il Decreto Direttoriale
concernente il provvedimento finale di adozione ex art. 14 ter L. n. 241/1990
delle determinazioni conclusive delle Conferenze di Servizi relative al sito di
bonifica d’interesse nazionale di “Massa Carrara” (dec. dir. n. 362 ed il
verbale allegato della conferenza in data 13.12.2006);
- della comunicazione prot. n. 15509/QdV/DI/VII-VIII del 14.06.2007 della
Direzione Generale del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e
del Mare;
- della nota prot. n. 18663/QdV/DI del Ministero dell’Ambiente e della Tutela
del Territorio e del Mare del 22.09.2006; nonché di ogni atro atto presupposto
connesso e/o consequenziale, pur se di estremi sconosciuti ai ricorrenti, ed in
particolare degli atti richiamati nelle conferenze di servizi decisorie tenutesi
presso il Ministero dell’Ambiente in data 04.10.2006 ed in data 13.12.06, ed in
specifico delle conclusioni della conferenza di servizi istruttoria del
19.07.2006, non conosciute; delle conclusioni della conferenza di servizi
istruttoria del 28.04.2006, non conosciute; delle conclusioni della conferenza
di servizi istruttoria del 28.07.2005, non conosciute; delle conclusioni della
conferenza di servizi istruttoria del 24.03.2005, non conosciute; delle
conclusioni della conferenza di servizi istruttoria del 10.02.2005, non
conosciute; delle conclusioni della conferenza di servizi istruttoria del
09.11.2004, non conosciute; delle conclusioni della conferenza di servizi
istruttoria del 07.10.2003, non conosciute; delle conclusioni della conferenza
di servizi istruttoria del 17.07.2003, non conosciute;
compresi quelli materialmente ad esso non allegati ed anche se non conosciuti;
- di ogni ulteriore allegato al verbale della Conferenza di servizi del
13.12.06, anche se non richiamato nel testo del verbale;
di tutti i verbali e documenti preparatori della Conferenza di Servizi sia
decisorie che istruttorie precedenti e successivi alla Conferenza del 13.12.06.
Tutti i provvedimenti sopra indicati vengono impugnati sia in toto, che per le
parti in cui in sede di Conferenza di servizi è stato chiesto ai titolari delle
aree ex Farmoplant :
- di attuare indagini puntuali di caratterizzazione sulle acque di falda e –
alla luce dei superamenti riscontrati rispetto ai valori di concentrazione
limite indicati – di effettuare nei 30 giorni dalla data di ricevimento del
verbale interventi di MISE della falda, consistenti nella realizzazione di una
barriera di contenimento fisico in aggiunta al sistema idraulico di emungimento
già prescritto lungo tutto il fronte dello Stabilimento a valle idrogeologico
dell’area;
- la trasmissione del progetto di bonifica delle acque di falda basato sul
contenimento fisico dell’intera area;
- di attivare i poteri sostitutivi in caso di perdurante inadempienza in danno
degli inadempienti, costituendo il verbale stesso messa in mora;
- di richiedere ai titolari di aree ricompresse nell’area ex Farmoplant
l’ottemperanza alle prescrizioni formulate da ARPAT anche nella nota acquisita
dal Ministero dell’Ambiente al prot. 18663/QvD/DI del 22.9.2006.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell'ambiente e tutela
del territorio e del mare e di Montedison S.r.l.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 dicembre 2010 il dott. Bernardo
Massari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Riferiscono i ricorrenti di essere proprietari di aree ricomprese nel complesso
industriale dell'ex stabilimento Farmoplant di Massa, costituito da un compendio
immobiliare appartenuto, sin dagli anni 50, al gruppo Montedison che lo ha
gestito con una serie di società fino alla lottizzazione e la vendita dei
terreni avvenuta negli anni 2001/2004.
Nell'estate del 1988, durante la gestione Farmoplant, si verificava un grave
incidente con l'incendio degli impianti produttivi ed emissioni inquinanti
nell'atmosfera che comportava la cessazione dell'attività e la progressiva
dismissione dello stabilimento.
Nel 1991 la CERSAM s.r.l., subentrata a Farmoplant, provvedeva ad avviare gli
interventi di bonifica dell'area, conclusi nel 1995 con la certificazione di
avvenuta bonifica dell'area industriale dismessa, rendendola così disponibile ai
fini dell'insediamento di nuove attività industriali.
Poiché tale certificazione prevedeva l'attivazione di un sistema di contenimento
e controllo delle acque di falda, la predetta società realizzava e manteneva in
funzione una barriera idraulica consistente in 7 pozzi di emungimento delle
acque di falda, con monitoraggio, analisi e trattamento prima dello scarico,
come previsto dal decreto di bonifica del 22 settembre 1995.
Con la legge n. 426/1998 veniva istituito il sito di bonifica di interesse
nazionale di Massa Carrara e, con d.m. 21 dicembre 1999, veniva disposta la
perimetrazione di tutta l'area industriale Apuana, inclusa quindi la zona ex
Farmoplant.
CERSAM provvedeva al frazionamento del compendio immobiliare, previo piano di
lottizzazione approvato dal Comune di Massa, e, quindi, alla sua vendita in
lotti ai terzi acquirenti, con espressa menzione negli atti dell'avvenuta
bonifica dell'area, come da certificazione rilasciata dalla Regione Toscana. Ad
ulteriore garanzia degli acquirenti veniva inserita nei singoli contratti una
clausola che prevedeva l'obbligo per il dante causa di accollarsi i costi di
eventuali ulteriori bonifiche imposte dalla pubblica amministrazione nel termine
di tre anni dalla stipula.
Rilevano, a questo punto i ricorrenti, che la barriera di contenimento idraulico
approntata dalla CERSAM avrebbe dimostrato la sua piena efficacia, tanto che la
qualità dell'acqua di falda, costantemente monitorata attraverso analisi
semestrali, sarebbe progressivamente e sensibilmente migliorata nel corso degli
anni, al punto che, dal 1999, l'acqua emunta non richiede più alcun trattamento
e può essere direttamente scaricata nell'adiacente torrente Lavello.
Nell'anno 2003, tuttavia, il Direttore generale per la gestione dei rifiuti e
bonifiche del Ministero dell'ambiente avviava un procedimento per la messa in
sicurezza di emergenza, secondo le previsioni del d.m. 471/1999.
In data 4 agosto 2004, in sede di conferenza di servizi decisoria presso il
Ministero dell'ambiente, veniva affidata all’ARPAT l'integrazione degli studi
relativi alla falda sottostante il sito precedentemente eseguiti. In una
successiva conferenza di servizi veniva stabilito di fissare un termine (il 30
settembre 2005) per l'elaborazione di progetti individuali per ciascun
insediamento, precisando inoltre che, in caso di ottemperanza, sarebbero stati
attivati poteri sostitutivi in danno dei soggetti inadempienti.
Tali richieste venivano, peraltro, indirizzate alla Montedison che, con propria
nota del 3 marzo 2006, replicando alla richiesta dell’ARPAT, Sezione di Massa,
di attuare la prescrizione impartita nella conferenza di servizi decisoria del
22 dicembre 2005, precisava che la pretesa doveva essere indirizzata agli
attuali titolari dell'ex area Farmoplant.
Preso atto di tale situazione, il Ministero dell'ambiente, nella conferenza di
servizi decisoria del 28 aprile 2006, in attesa di deliberare in merito
all'inizio dello studio di fattibilità per la messa in sicurezza di emergenza
della falda mediante intervento coordinato, deliberava di chiedere, entro 30
giorni dal ricevimento del verbale, ai soggetti titolari dell'area ex Farmoplant,
l’adozione di misure di messa in sicurezza d'emergenza della falda consistenti
nella realizzazione di una barriera idraulica di emungimento e successivo
trattamento lungo il fronte dello stabilimento a valle idrogeologico dell'area,
nonché di presentare un progetto di bonifica delle acque di falda basato sul
confinamento fisico delle stesse.
Tanto nell’ipotesi che dalle indagini sulle acque di falda precedentemente
prescritte si fossero evidenziati valori di concentrazione superiori a quelli
limite indicati nella tabella "acque sotterranee" dell'allegato 1 al d.m.
471/1999.
Tutte le fasi del procedimento finora descritte si sono svolte in assenza di
qualsiasi comunicazione e partecipazione conseguente delle ricorrenti.
Le successive conferenze di servizi istruttorie e decisorie pervenivano alle
conclusioni fatte proprie dai provvedimenti dirigenziali in epigrafe indicati
con i quali, in particolare, veniva richiesto alle società ricorrenti
l’attivazione di un intervento di messa in sicurezza d’emergenza della falda,
consistente in una barriera di contenimento fisico “lungo il fronte dello
Stabilimento a valle idrogeologico dell’area”, nonché la presentazione, entro
trenta giorni, di un progetto di bonifica delle acque di falda fondato sul
contenimento fisico dell’intera area.
Contro tali atti ricorrono le società in intestazione chiedendone
l’annullamento, previa sospensione, con vittoria di spese e deducendo i motivi
che seguono:
1. Violazione e falsa applicazione degli artt. 7, 8, 10-bis, 14 e segg. della l.
n. 241/1990, dell’art. 239 del d.lgs. n. 152/2006. Violazione del principio del
giusto procedimento, eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto dei
presupposti, inesistente istruttoria e motivazione.
2. Violazione e falsa applicazione dell’art. 15 del d.m. n. 471/1999 e dell’art.
164 del d.lgs. n. 152/2006. Incompetenza. Eccesso di potere per difetto dei
presupposti, travisamento dei fatti, inesistente motivazione ed istruttoria e
contraddittorietà.
3. Violazione e falsa applicazione degli artt. 14 e segg. della l. n. 241/1990,
dell’art. 17 del d.lgs. n. 22/1997 e degli artt. 240 e segg. del d.lgs. n.
152/2006. Eccesso di potere per inesistente motivazione e inesistente
istruttoria. Difetto dei presupposti. Incompetenza. Violazione dell’art. 252,
comma 4, del d.lgs. 15272006.
4. Violazione falsa applicazione degli artt. 4, 23, 192, 240, 242, 243, 244,
245, 252, 253, 311, 313 del d.lgs. n. 152/2006, dell’Allegato 3 al Titolo V,
Parte IV, del d.lgs. n. 152 cit., dell’art. 9 del d.m. n. 471/1999, del d.P.R.
12 aprile 1996, dell’art. 1 del d.p.c.m. 10 agosto 1988, n. 377, dell’art. 3
della l. n. 241/1990. Eccesso di potere per violazione del principio del giusto
procedimento, per inesistente motivazione ed istruttoria, travisamento dei
fatti, difetto dei presupposti, violazione del principio comunitario
dell’applicazione delle migliori tecnologie a costi sopportabili e del principio
di proporzionalità, incongruità, illogicità, irrazionalità e contraddittorietà
manifeste. Sviamento di potere.
Si è costituita in giudizio il Ministero dell’ambiente e tutela del territorio e
del mare opponendosi all’accoglimento del gravame. Scritti difensivi sono stati
depositati anche dalla controinteressata Montedison in senso avversativo alle
tesi di parte ricorrente.
Con ordinanza n. 31 depositata il 17 gennaio 2008 veniva accolta la domanda
incidentale di sospensione dell’efficacia dell’atto impugnato.
Alla pubblica udienza del 10 dicembre 2010 il ricorso è stato trattenuto per la
decisione.
DIRITTO
Con il ricorso in esame sono impugnati i decreti direttoriali del Ministero
dell’ambiente e tutela del territorio e del mare, in epigrafe precisati, recanti
i provvedimenti finali di adozione delle determinazioni conclusive delle
Conferenze di Servizi decisorie dei giorni 4.10.2006, 13.12.2006 e 18.5.2007,
oltre agli presupposti in essi richiamati, nella parte in cui contengono
prescrizioni a carico delle ricorrenti.
In particolare si contestano le parti dei suddetti provvedimenti in cui viene
richiesto alle ricorrenti di “avviare, entro 30 giorni dalla data di ricevimento
del presente verbale, la realizzazione di un sistema idraulico di emungimento a
monte della barriera fisica e successivo trattamento, lungo tutto il fronte
dello Stabilimento a valle idrogeologico dell’area”; “la trasmissione del
Progetto di Bonifica dei suoli dell’area in esame(che deve riguardare tutti i
superamenti riscontrati e non solo gli hot spot)”; “ai fini dello svincolo di
alcune sub aree i cui risultati di caratterizzazione hanno mostrato per gli
analiti ricercati valori inferiori ai limiti fissati dalla vigente normativa in
materia di bonifiche è necessario che sia presentato il Progetto definitivo di
bonifica dei suoli e delle acque di falda basato sul contenimento fisico
dell’intera area”.
Con priorità logica sulle altre questioni deve essere esaminato il terzo motivo
di ricorso, con il quale viene dedotto il vizio di incompetenza dell’organo
emanante, atteso che, in caso di suo accoglimento dovrebbe pronunciarsi
l’annullamento degli atti impugnati e rimettersi l’affare all’autorità
competente, restando precluso l’esame degli ulteriori motivi di censura, onde
evitare di pronunciarsi con riferimento a poteri amministrativi non ancora
esercitati, come stabilito dall’art. 34, comma 2, cod. proc. amm. (cfr., con
riferimento al’analogo divieto contenuto nell’art. 26, l. T.A.R. cfr. C.d.S.,
Sez. IV, 20 luglio 2009, n. 4568).
Il motivo è infondato.
In analoga controversia il Collegio ha espresso l’avviso, dal quale non si
rinvengono motivi per discostarsi, che l’art. 252 del d.lgs. n. 152/2006,
distinguendo tra atti ed attività di competenza del Ministro dell’Ambiente ed
atti e attività facenti capo al Ministero, faccia rientrare tra i primi
l’individuazione, ai fini della bonifica, dei siti di interesse nazionale
(trattandosi di atto attinente all’indirizzo politico-amministrativo in materia
di bonifica), nel mentre l’impugnato decreto di recepimento della Conferenza di
Servizi costituisce un mero atto di gestione, di competenza dirigenziale e non
del Ministro, atteso che esso certamente non concerne le scelte di fondo che la
P.A. è chiamata a compiere nel settore in esame (T.A.R. Toscana, sez. II, 19
maggio 2010, n. 1525).
Mentre i primi, infatti, si limitano a definire gli obiettivi e programmi da
attuare, verificandone i risultati, il raggiungimento di questi risulta
riservato alla responsabilità dei dirigenti. Ciò, in base al generale principio
di distinzione tra attività di governo ed attività di gestione, che presiede
l’organizzazione ed il funzionamento delle P.A., alla luce anche dell’art. 4,
comma 3, del d.lgs. n. 165/2001 (T.A.R. Lombardia, Brescia, Sez. I, 9 ottobre
2009, n. 1738).
Analogamente deve ritenersi infondata la doglianza – contenuta nel medesimo
motivo – relativa all’omissione del concerto con il Ministero delle attività
produttive, atteso che il suddetto concerto non è richiesto dalla normativa di
riferimento, limitandosi l’art. 252, comma 4, del d.lgs. n. 152/2006, ad
affermare che il predetto dicastero deve essere “sentito”, con ciò escludendosi
il ben più penetrante potere connesso all’esercizio del “concerto” che
presuppone una manifestazione di volontà equiordinata a quello dell’organo
procedente.
Il ricorso è in ogni caso fondato per quanto attiene agli ulteriori profili di
illegittimità dedotti dalla parte ricorrente.
In primo luogo, si palesa fondato il primo motivo con cui la parte ricorrente
denuncia la violazione dell’obbligo di comunicare l’avvio del procedimento da
parte dell’Amministrazione procedente.
L’art. 7 della l. n. 241/1990 stabilisce, come è noto, che “ove non sussistano
ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità del
procedimento, l’avvio del procedimento stesso è comunicato, con le modalità
previste dall’art. 8, ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento
finale è destinato a produrre effetti diretti ed a quelli che per legge debbono
intervenirvi”.
Nel caso di specie non è contestato, in punto di fatto, che la comunicazione in
parola non sia stata inviata, né le interessate hanno potuto prendere parte alle
conferenze di servizi onde far valere le proprie ragioni attraverso documentate
osservazioni.
Del pari è incontroverso che le società ricorrenti per essere destinatarie del
provvedimento finale dal quale sono, con ogni evidenza, negativamente incise
avrebbero dovuto ricevere la comunicazione prevista dalla norma sopra citata
onde consentire la loro partecipazione al procedimento.
Ugualmente condivisibili appaino le doglianze di cui al quarto motivo volte a
contestare l’imposizione di prescrizioni sulla base della mera titolarità del
diritto di proprietà dell’area interessata.
Come questa Sezione ha più volte avuto modo di affermare (cfr., ex multis,
T.A.R. Toscana, Sez. II, 17 aprile 2009, n. 665; id., 6 maggio 2009, n. 762)
che, tanto la disciplina di cui al d.lgs. n. 22/1997 (in particolare, l’art. 17,
comma 2), quanto quella introdotta dal d.lgs. n. 152/2006 (ed in particolare,
gli artt. 240 e segg.), si ispirano al principio secondo cui l’obbligo di
adottare le misure, sia urgenti che definitive, idonee a fronteggiare la
situazione di inquinamento, è a carico unicamente di colui che di tale
situazione sia responsabile, per avervi dato causa a titolo di dolo o colpa:
l’obbligo di bonifica o di messa in sicurezza non può essere invece addossato al
proprietario incolpevole, ove manchi ogni sua responsabilità (cfr., nello stesso
senso, T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. I, 26 luglio 2007, n. 1254).
L’Amministrazione non può, cioè, imporre ai soggetti che non abbiano alcuna
responsabilità diretta sull’origine del fenomeno contestato, ma che vengano
individuati solo quali proprietari del bene, lo svolgimento delle attività di
recupero e di risanamento (così, nel vigore della precedente disciplina, T.A.R.
Veneto, Sez. II, 2 febbraio 2002, n. 320).
L’enunciato è, peraltro, conforme al principio “chi inquina, paga”, cui si
ispira la normativa comunitaria (cfr. art. 174, ex art. 130/R, del Trattato CE),
la quale impone al soggetto che fa correre un rischio di inquinamento di
sostenere i costi della prevenzione o della riparazione.
Nel caso di specie è fuori di dubbio che le ricorrenti non hanno dato luogo né
hanno concorso agli accadimenti (come riferito in narrativa risalenti ad epoca
anteriore all’acquisto delle aree in loro possesso) che hanno provocato
l’inquinamento per il quale vengono imposte le operazioni di m.i.s.e. e di
bonifica, ascrivibili, per quanto è dato affermare dalla ricostruzione
prospettata dalle parti, alla gestione della ex Farmoplant.
D’altro canto può osservarsi che, a chiusura del sistema, il Codice
dell’ambiente (artt. 244, 250 e 253) prevede che, nell’ipotesi di mancata
esecuzione degli interventi ambientali in esame da parte del responsabile
dell’inquinamento, ovvero di impossibile individuazione dello stesso – e
sempreché non provvedano né il proprietario del sito, né altri soggetti
interessati – le opere di recupero ambientale sono eseguite dalla P.A.
competente, che potrà rivalersi sul soggetto responsabile nei limiti del valore
dell’area bonificata, anche esercitando, ove la rivalsa non vada a buon fine, le
garanzie gravanti sul terreno oggetto dei medesimi interventi (T.A.R. Lombardia,
Milano, Sez. II, 10 luglio 2007, n. 5355; T.A.R. Toscana, Sez. II, 17 settembre
2009, n. 1448).
Ne discende che è del tutto illegittima l’imposizione a carico delle medesime
degli oneri enumerati dall’Amministrazione intimata.
Con riferimento a tale ultimo profilo le ricorrenti si dolgono (con il quarto
motivo) dell’illegittimità della prescrizione dell’intervento di messa in
sicurezza d’emergenza consistente in una barriera di contenimento fisico “lungo
tutto il fronte dello Stabilimento a valle idrogeologico dell’area”, trattandosi
di disposizione priva di adeguata istruttoria e di motivazione in grado di
giustificarne l’adozione.
Osserva, sul punto, il Collegio che la misura della cd. barriera fisica non
risulta supportata, negli atti impugnati, da adeguati accertamenti tecnici o da
altre spiegazioni, che la indichino come l’unico od il miglior sistema per
evitare la diffusione dell’inquinamento, di tal ché il riferimento, contenuto
nel verbale della Conferenza di Servizi decisoria, ad un’ampia ed approfondita
discussione, ha natura di mera (e del tutto inidonea) formula di stile.
A prescindere dalla valutazione di altre misure, di minore complessità ed
onerosità, resta fermo che, secondo la giurisprudenza (T.A.R. Puglia, Lecce.
Sez. I, 11 giugno 2007, n. 2247), anche di questa Sezione (T.A.R. Toscana, Sez.
II, 14 ottobre 2009, n. 1540; id., 18 dicembre 2009, n. 3973), la P.A. è tenuta
a valutare ed accertare non solo l’inefficacia di misure meno invasive della
barriera fisica, ma anche l’effettiva necessità, efficacia e realizzabilità del
sistema di contenimento fisico. Pertanto, l’opzione per detto sistema, ovvero
per un utilizzo combinato delle differenti tipologie di intervento, avrebbe
potuto legittimamente avere luogo soltanto all’esito di un’analisi comparativa
tra le diverse alternative in discorso, in ragione delle specifiche
caratteristiche dell’area. L’analisi comparativa si sarebbe dovuta incentrare
sull’efficacia delle diverse alternative nel raggiungere gli obiettivi finali,
nonché sulle concentrazioni residue, sui tempi di esecuzione e sulla loro
compatibilità con l’urgenza del provvedere, e sull’impatto rispetto all’ambiente
circostante gli interventi (T.A.R. Lecce, Sez. I, n. 2247/2007, cit.).
Tanto, soprattutto, ove si tenga conto dell’opera di bonifica posta
precedentemente in essere dal gruppo Montedison, precedente proprietario
dell’area, consistente nell’allestimento di una barriera idraulica costituita da
sette pozzi di emungimento che aveva dimostrato la sua efficacia, al punto che
alla stessa era stato rilasciata dalla Provincia di Massa Carrara
l’autorizzazione allo scarico tal quale delle acque emunte dalla falda
nell’adiacente torrente Lavello.
E’ mancata, dunque, la necessaria istruttoria sulle possibili interazioni tra i
due modelli di barriera ipotizzabili (idraulica e fisica), al fine di evitare
duplicazioni di interventi, con inutile aggravio dei costi, in spregio del
principio di ragionevolezza e proporzionalità dell’azione amministrativa.
Per le considerazioni che precedono, assorbite le altre censure, il ricorso deve
perciò essere accolto, conseguendone l’annullamento, per quanto di interesse
delle ricorrenti, degli atti impugnati.
Le spese di giudizio seguono la soccombenza come da liquidazione fattane in
dispositivo per quanto attiene al Ministero dell’ambiente, mentre possono essere
compensate per le altre controparti evocate in giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie
e per l’effetto annulla gli atti impugnati
Liquida forfettariamente in € 4.000,00, oltre IVA e CPA, le spese di giudizio in
danno del Ministero dell’ambiente e tutela del territorio e del mare,
compensandole per il resto.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 10 dicembre 2010 con
l'intervento dei magistrati:
Maurizio Nicolosi, Presidente
Bernardo Massari, Primo Referendario, Estensore
Pietro De Berardinis, Primo Referendario
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 04/02/2011
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
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