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T.A.R. TOSCANA, Sez. II - 17 febbraio 2011, n. 335
INQUINAMENTO ELETTROMAGNETICO - Prescrizioni di piano e regolamento - Limiti
generali e astratti alla localizzazione - Illegittimità. Sono illegittime le
prescrizioni di piano e di regolamento che si sostanziano in limiti alla
localizzazione ed allo sviluppo della rete per intere zone, per di più con
scelta generale ed astratta ed in assenza di giustificazioni afferenti alla
specifica tipologia dei luoghi o alla presenza di siti qualificabili per
destinazioni d’uso come sensibili (cfr., ex multis, C.d.S., Sez. VI, 3 giugno
2010, n. 3492, con i richiami giurisprudenziali ivi menzionati).
TAR TOSCANA, Sez. II - 17 febbraio 2011, n. 335
INQUINAMENTO ELETTROMAGNETICO - Regolamento comunale - Suddivisione del
territorio in aree idonee, di attenzione e sensibili - Contrasto con il d.lgs.
n. 259/2003. Ove il regolamento comunale suddivida il territorio in tre tipi
di aree, in funzione della procedura ex art. 87 del d.lgs. n. 259/2003
(maggiormente idonee, di attenzione e sensibili), esso è illegittimo per
contrasto con il menzionato d.lgs, che non consente ai Comuni di estendere le
proprie competenze sino a selezionare le aree del territorio, individuandone
solo alcune come idonee ad ospitare gli impianti: ciò, perché l’installazione di
impianti di telecomunicazione si deve ritenere consentita in generale
sull’intero territorio comunale, in modo da poter realizzare, con riferimento a
quelli di interesse generale, un’uniforme copertura di tutta l’area comunale
interessata (C.d.S., Sez. VI, 28 marzo 2007, n. 1431; id., 23 giugno 2008, n.
3133). Tanto in forza dell’esigenza di trovare un punto di mediazione ordinata,
onde evitare che le competenze di cui sono titolari i Comuni nella materia in
esame si esplichino in ambiti, diversi da quelli strettamente urbanistici,
riservati ad altri Enti (cfr. C.d.S., Sez. VI, n. 6473 del 2010).
TAR TOSCANA, Sez. II - 17 febbraio 2011, n. 335
INQUINAMENTO ELETTROMAGNETICO -Criteri di insediamento degli impianti -
Diffusione capillare sul territorio - Limiti di localizzazione - Divieto
generalizzato - Illegittimità - Estensione della potestà regolamentare in
materia. Nella scelta dei criteri di insediamento degli impianti si deve
tener conto del fatto che la “rete di telecomunicazione” richiede per
definizione una capillare diffusione sul territorio; l’assimilazione alle opere
di urbanizzazione primaria implica, poi, che le infrastrutture di rete debbano
essere poste al servizio dell’insediamento abitativo, e non essere dallo stesso
avulse. Ne discende che la determinazione dei limiti di localizzazione degli
impianti non può tradursi, per il suo carattere generalizzato, in una misura
surrettizia di tutela della popolazione dalle immissioni radioelettriche, anche
perché siffatta tutela è riservata dall’art. 4 della l. n. 36/2001 allo Stato.
Se quindi, ex art. 8, comma 6, della l. n. 36/2001, i Comuni possono adottare un
regolamento al fine di un corretto insediamento urbanistico e territoriale degli
impianti e di minimizzare l’esposizione delle persone ai campi elettromagnetici,
tuttavia da esso debbono discendere regole ragionevoli, motivate e certe, poste
a presidio di interessi di rilievo pubblico, e non un divieto generalizzato di
installazione in identificate zone urbanistiche (C.d.S., Sez. VI, 15 luglio
2010, n. 4557). Se ne desume, tra l’altro, che l’Amministrazione comunale - nel
pronunciarsi sulla richiesta di autorizzazione ex art. 87 del d.lgs. n. 259 cit.
- non può limitarsi alla mera ricognizione della disciplina del P.R.G. sui siti
di localizzazione preferenziale degli impianti, attribuendo ad essa valore
cogente ed inderogabile, ma deve verificare l’idoneità della localizzazione a
soddisfare lo sviluppo di rete prefigurato dal gestore di telefonia mobile, con
riferimento alla stessa presenza e distribuzione della popolazione sul
territorio cui deve garantirsi il servizio di telefonia in discorso (C.d.S.,
Sez. VI, n. 7588 del 2010). Pres. Nicolosi, Est. De Berardinis - T. s.p.a. (AVV.TI
Grassi, Lattanzi e Vitocolonna) c. Comune di Poggibonsi (n.c.). TAR
TOSCANA, Sez. II - 17 febbraio 2011, n. 335
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N. 00335/2011 REG.PROV.COLL.
N. 01681/2008 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1681 del 2008, proposto dalla
Telecom Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, dott.
Guglielmo Bove, rappresentata e difesa dagli avv.ti Stefano Grassi, Filippo
Lattanzi e Clelia Vitocolonna e con domicilio eletto presso lo studio del primo,
in Firenze, c.so Italia n. 2
contro
Comune di Poggibonsi, non costituito in giudizio
per l’annullamento,
previa sospensione dell’esecuzione,
- del provvedimento del Comune di Poggibonsi – Sportello Unico per le Attività
Produttive, prot. n. PR08-0022835 del 31 luglio 2008, pervenuto alla ricorrente
l’8 agosto 2008, recante motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza
autorizzatoria presentata per l’installazione di una stazione radio base,
divenuto provvedimento definitivo di rigetto in data 28 agosto 2008;
- dell’allegato parere del Settore Qualità Urbana del Comune di Poggibonsi, prot.
n. 165/08 del 18 luglio 2008;
- dell’art. 17 delle N.T.A. del regolamento urbanistico del Comune di
Poggibonsi;
- di ogni atto connesso, presupposto o conseguente.
Visti il ricorso ed i relativi allegati;
Vista l’istanza di sospensione degli atti impugnati, formulata in via
incidentale dalla ricorrente;
Vista l’ordinanza n. 998/2008 del 31 ottobre 2008, con cui è stata accolta
l’istanza cautelare;
Vista la memoria conclusiva depositata dalla ricorrente;
Visti tutti gli atti della causa;
Nominato relatore nell’udienza pubblica del 26 ottobre 2010 il dott. Pietro De
Berardinis;
Uditi i difensori presenti della parte costituita, come da verbale;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:
FATTO e DIRITTO
1. La Telecom Italia S.p.A. espone di aver presentato in data 19 maggio 2008
allo Sportello Unico delle Attività Produttive del Comune di Poggibonsi una
richiesta di autorizzazione all’installazione di una stazione radio base, da
realizzare in via Lombardia n. 4.
1.1. Sebbene l’A.R.P.A.T. avesse espresso parere favorevole all’installazione
dell’impianto per gli aspetti ambientali, il Settore Qualità Urbana del Comune
esprimeva in data 18 agosto 2008 avviso contrario, in ragione del contrasto
dell’intervento proposto con l’art. 17, comma 8, delle N.T.A. del regolamento
urbanistico comunale. Pertanto, il S.U.A.P. del Comune di Poggibonsi, con atto
prot. n. PR08-0022835 del 31 luglio 2008, comunicava alla richiedente la
sussistenza di motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, evidenziati nel
succitato parere, precisando inoltre che, decorsi venti giorni dal ricevimento
dell’atto senza l’invio di chiarimenti da parte della Telecom Italia S.p.A. o la
richiesta di convocazione di una conferenza di servizi, la comunicazione de qua
avrebbe acquisito il valore di provvedimento negativo definitivo.
1.2. Avverso l’ora vista nota del S.U.A.P., divenuta dopo il decorso del termine
assegnato di venti giorni diniego definitivo all’installazione dell’impianto,
nonché il parere del Settore Qualità Urbana del Comune di Poggibonsi alla stessa
allegato e l’art. 17 delle N.T.A. del regolamento comunale, è insorta la società
esponente, impugnandoli con il ricorso in epigrafe e chiedendone l’annullamento,
previa sospensione cautelare.
1.3. A supporto del ricorso la società ha dedotto le seguenti censure:
- violazione degli artt. 4 e 8 della l. n. 36/2001, del d.P.C.M. 8 luglio 2003 e
degli artt. 86 e ss. del d.lgs. n. 259/2003, eccesso di potere per motivazione
irrazionale, contraddittoria ed insufficiente, e violazione di precedenti
pronunce giurisprudenziali rese sulla medesima disciplina regolamentare, in
quanto i Comuni potrebbero prevedere nei regolamenti urbanistici solo criteri
localizzativi e non limiti generalizzati alla localizzazione degli impianti di
telecomunicazioni, non essendo consentito suddividere il territorio comunale in
aree in cui la localizzazione stessa è radicalmente interdetta: il diniego
gravato si baserebbe, invece, su una norma regolamentare (art. 17 delle N.T.A.)
illegittima, perché prescrittiva di limiti alla localizzazione e non di meri
criteri localizzativi, come, peraltro, già rilevato da questo Tribunale in
precedenti pronunce rese sulla medesima questione;
- violazione dell’art. 87 del d.lgs. n. 259/2003 e dell’art. 10-bis della l. n.
241/1990, nonché eccesso di potere per irrazionalità manifesta e difetto di
presupposto, poiché nella fattispecie per cui è causa si sarebbe formato il
silenzio assenso, non avendo la comunicazione dei motivi ostativi un’efficacia
sospensiva del relativo termine di novanta giorni previsto dall’art. 87, comma
9, cit..
2. Il Comune di Poggibonsi, pur evocato, non si è costituito in giudizio.
2.1. Nella Camera di consiglio del 30 ottobre 2008 il Collegio, ritenuto il
diniego impugnato privo di motivazione chiara ed adeguata, in quanto facente
riferimento ad una disposizione regolamentare che contempla plurime e differenti
fattispecie, con ordinanza n. 998/2008 ha accolto la domanda di sospensione
degli atti impugnati.
2.2. In vista dell’udienza pubblica, la ricorrente ha depositato una memoria
nella quale, ricapitolati i fatti di causa, ha insistito per l’accoglimento del
ricorso.
2.3. All’udienza pubblica del 26 ottobre 2010 la causa è stata trattenuta in
decisione.
3. Il ricorso è fondato e deve essere accolto, per le ragioni di seguito
esposte.
3.1. Va premesso, al riguardo, che il quadro normativo di riferimento è
costituito dalla l. n. 36/2001 (legge quadro sulla protezione dalle esposizioni
a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici), la quale all’art. 4, comma 1,
assegna allo Stato la determinazione dei limiti di esposizione, dei valori di
attenzione e degli obiettivi di qualità, mentre all’art. 8, comma 6, assegna ai
Comuni il potere di adottare un regolamento al fine di assicurare il corretto
insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e minimizzare
l’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici. Dal canto suo, il
d.lgs. n. 259/2003 (Codice delle comunicazioni elettroniche) all’art. 86, comma
3, assimila “ad ogni effetto” le infrastrutture di reti pubbliche di
comunicazione alle opere di urbanizzazione primaria di cui al d.P.R. n.
380/2001, rendendo applicabile la relativa disciplina. Il successivo art. 87
disciplina i procedimenti di autorizzazioni relative alle infrastrutture di
comunicazione elettronica per impianti radioelettrici (compresa l’installazione
di stazioni radio base per reti di comunicazioni elettroniche mobili GSM/UMTS),
stabilendo al comma 9 che le istanze di autorizzazione e le denunce di attività
previste dal medesimo articolo si intendono accolte qualora entro novanta giorni
dalla presentazione del progetto e della relativa domanda, fatta eccezione per
il dissenso di cui al comma 8 (il “dissenso motivato” a fronte di una decisione
positiva assunta dalla conferenza di servizi) non sia comunicato un
provvedimento di diniego. L’art. 90 dispone che gli impianti di reti di
comunicazione elettronica ad uso pubblico, ovvero esercitati dallo Stato, e le
opere accessorie occorrenti per la funzionalità di tali impianti hanno carattere
di pubblica utilità, ai sensi del d.P.R. n. 327/2001. Da ultimo, l’art. 17,
comma 8, delle N.T.A. del regolamento urbanistico del Comune di Poggibonsi
(norma con la quale contrasta l’intervento proposto dalla ricorrente, e che
viene invocata nel parere negativo del Settore Qualità Urbana posto a base del
diniego del S.U.A.P.), vieta l’installazione di impianti trasmittenti per il
sistema radiotelevisivo e la telefonia mobile: 1) nelle zone classificate A, B,
C, D, F ai sensi del d.m. n. 1444/1968; 2) in una fascia di rispetto di mt. 300
dal perimetro delle zone di cui al punto precedente; 3) in una fascia di
rispetto di mt. 300 da edifici destinati alla presenza umana per oltre 4 ore al
giorno; 4) in una fascia di mt. 1.000 da altri impianti; 5) nelle zone boscate;
6) nelle fasce di rispetto stradale; 7) negli ambiti di reperimento di aree
protette di interesse locale.
3.2. In materia di dislocazione sul territorio delle stazioni radio base (d’ora
in avanti: S.R.B.), vi è, in giurisprudenza, un indirizzo consolidato, basato
sulla nozione di “rete di telecomunicazione”, la quale, per definizione, postula
una distribuzione capillare nei diversi punti del territorio: la nozione ha
portato all’assimilazione (recepita, si è visto, dall’art. 86, comma 3, del
d.lgs. n. 259/2003) delle infrastrutture di reti pubbliche di telecomunicazione
alle opere di urbanizzazione primaria, poste al servizio dell’insediamento
abitativo di cui seguono lo sviluppo, con il corollario che l’installazione di
tali manufatti risulta compatibile con qualsiasi destinazione di zona. Da ciò,
l’affermazione della costante giurisprudenza, secondo cui sono illegittime le
prescrizioni di piano e di regolamento che si sostanziano in limiti alla
localizzazione ed allo sviluppo della rete per intere zone, per di più con
scelta generale ed astratta ed in assenza di giustificazioni afferenti alla
specifica tipologia dei luoghi o alla presenza di siti qualificabili per
destinazioni d’uso come sensibili (cfr., ex multis, C.d.S., Sez. VI, 3 giugno
2010, n. 3492, con i richiami giurisprudenziali ivi menzionati).
3.3. Una recente decisione (C.d.S., Sez. VI, 6 settembre 2010, n. 6473) ha
esaurientemente riportato le motivazioni sottese alle pronunce giurisprudenziali
di illegittimità della suddivisione del territorio in “aree sensibili”, in
funzione della procedura ex art. 87 del d.lgs. n. 259/2003. In particolare, ove
il regolamento comunale suddivida il territorio in tre tipi di aree
(maggiormente idonee, di attenzione e sensibili), esso è illegittimo per
contrasto con il d.lgs. n. 259/2003, che non consente ai Comuni di estendere le
proprie competenze sino a selezionare le aree del territorio, individuandone
solo alcune come idonee ad ospitare gli impianti: ciò, perché l’installazione di
impianti di telecomunicazione si deve ritenere consentita in generale
sull’intero territorio comunale, in modo da poter realizzare, con riferimento a
quelli di interesse generale, un’uniforme copertura di tutta l’area comunale
interessata (C.d.S., Sez. VI, 28 marzo 2007, n. 1431; id., 23 giugno 2008, n.
3133). Tale orientamento si fonda sull’esigenza, tenuta ben presente dalla
giurisprudenza, di trovare un punto di mediazione ordinata, onde evitare che le
competenze di cui sono titolari i Comuni nella materia in esame si esplichino in
ambiti, diversi da quelli strettamente urbanistici, riservati ad altri Enti
(cfr. C.d.S., Sez. VI, n. 6473 del 2010, cit.).
3.4. Su analoga posizione è attestata anche altra recentissima decisione
(C.d.S., Sez. VI, 20 ottobre 2010, n. 7588), la quale ha evidenziato come nella
scelta dei criteri di insediamento degli impianti si debba tener conto del fatto
che la “rete di telecomunicazione” richiede per definizione una capillare
diffusione sul territorio, segnatamente nei casi di telefonia mobile, che alla
debolezza del segnale di antenna associa un rapporto di maggiore contiguità
delle singole S.R.B.; l’assimilazione alle opere di urbanizzazione primaria
implica, poi, che le infrastrutture di rete debbano essere poste al servizio
dell’insediamento abitativo, e non essere dallo stesso avulse. Ne discende che
la determinazione dei limiti di localizzazione degli impianti non può tradursi,
per il suo carattere generalizzato e per il suo riferirsi al dato oggettivo
dell’esistenza di insediamenti abitativi, in una misura surrettizia di tutela
della popolazione dalle immissioni radioelettriche, anche perché siffatta tutela
è riservata dall’art. 4 della l. n. 36/2001 allo Stato, attraverso
l’individuazione di limiti di esposizione, valori di attenzione ed obiettivi di
qualità, da farsi con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su
proposta del Ministro dell’Ambiente di concerto con quello della Salute. Se
quindi, ex art. 8, comma 6, della l. n. 36/2001, i Comuni possono adottare un
regolamento al fine di un corretto insediamento urbanistico e territoriale degli
impianti e di minimizzare l’esposizione delle persone ai campi elettromagnetici,
la giurisprudenza è costante nell’affermare che ne debbono discendere regole
comunali ragionevoli, motivate e certe, poste a presidio di interessi di rilievo
pubblico (ad es., la presenza di siti che, per la loro destinazione d’uso,
possano essere considerati particolarmente sensibili alle immissioni), e non un
divieto generalizzato di installazione in identificate zone urbanistiche
(C.d.S., Sez. VI, 15 luglio 2010, n. 4557). Se ne desume, tra l’altro, che
l’Amministrazione comunale – nel pronunciarsi sulla richiesta di autorizzazione
ex art. 87 del d.lgs. n. 259 cit. – non può limitarsi alla mera ricognizione
della disciplina del P.R.G. sui siti di localizzazione preferenziale degli
impianti, attribuendo ad essa valore cogente ed inderogabile, ma deve verificare
(anche attraverso adeguata istruttoria) l’idoneità della localizzazione a
soddisfare lo sviluppo di rete prefigurato dal gestore di telefonia mobile, con
riferimento alla stessa presenza e distribuzione della popolazione sul
territorio cui deve garantirsi il servizio di telefonia in discorso (C.d.S.,
Sez. VI, n. 7588 del 2010, cit.).
4. Alla luce della normativa di riferimento e del consolidato indirizzo
giurisprudenziale formatosi in materia ed ora riportato, non può che concludersi
per l’illegittimità del diniego opposto dal S.U.A.P. all’istanza di
autorizzazione avanzata dall’odierna ricorrente. Come già rilevato da questo
Tribunale in sede cautelare in un altro contenzioso avente del pari ad oggetto
l’art. 17, comma 8, delle N.T.A. del regolamento urbanistico del Comune di
Poggibonsi (T.A.R. Toscana, Sez. I, ord. 4 luglio 2007, n. 609/2007), tale
disposizione è illegittima in quanto detta un divieto generalizzato di
installazione degli impianti e li relega nelle zone agricole e ad una distanza
di più di mt. 300 dal perimetro delle zone territoriali omogenee, così
oltrepassando la potestà assegnata al Comune dall’art. 8, comma 6, della l. n.
36/2001. Il Collegio condivide integralmente siffatta valutazione, ritenendo,
per l’effetto, fondato il primo motivo di gravame e poiché la disposizione in
discorso forma oggetto anch’essa di impugnazione (unitamente all’atto
applicativo), non può esimersi dall’annullarla, al pari del diniego del S.U.A.P.
e del parere negativo sul quale il diniego stesso si basa.
4.1. Non può essere condiviso, invece, l’altro rilievo avanzato dalla società
ricorrente e dedotto con il secondo motivo, in base al quale, nella vicenda in
esame, sull’istanza di autorizzazione si sarebbe formato il silenzio assenso ex
art. 87, comma 9, del d.lgs. n. 259/2003. Il Collegio, infatti, condivide
l’indirizzo giurisprudenziale secondo cui, contrariamente alla tesi sostenuta
nel ricorso, la disciplina sulla comunicazione dei motivi ostativi
all’accoglimento dell’istanza dettata dall’art. 10-bis della l. n. 241/1990 ha
portata generale e deve ritenersi applicabile anche al procedimento
autorizzatorio di cui all’art. 87 del d.lgs. n. 259/2003, non sembrando
ragionevole replicare che verrebbero frustrate le finalità di accelerazione:
l’applicazione dell’art. 10-bis cit. comporta, invero, un’interruzione per il
solo periodo di tempo usato dal richiedente per formulare le sue osservazioni,
altrimenti comporta un’interruzione di soli dieci giorni, con un allungamento
dei tempi procedimentali controbilanciato dalla funzione di garanzia per il
soggetto che aspira ad una certa utilità (cfr. T.A.R. Veneto, Sez. III, 7 maggio
2008 , n. 1256; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VII, 7 maggio 2008, n. 3524).
Neanche si può condividere l’assunto per cui, al fine di impedire la formazione
del silenzio assenso, il Comune deve entro novanta giorni dalla presentazione
dell’istanza autorizzatoria far pervenire al richiedente la risposta negativa:
appare conforme al principio della natura ricettizia dei provvedimenti
limitativi della sfera giuridica dei privati ex art. 21-bis della l. n.
241/1990, e comunque più ragionevole (per l’esigenza di evitare il formarsi di
titoli abilitativi in carenza dei relativi requisiti, solo a causa degli
eventuali disservizi del servizio postale), ritenere che il provvedimento
inibitorio sia tempestivo ove emanato entro il suindicato termine di novanta
giorni (arg. ex T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VII, 3 marzo 2009, n. 1217). Ne
discende la tempestività, nel caso in esame, del diniego di autorizzazione,
intervenuto prima del perfezionarsi del termine ex art. 87, comma 9, del d.lgs.
n. 259/2003.
5. In definitiva, il ricorso è fondato, attesa la fondatezza del primo motivo, e
va accolto. Per l’effetto si devono annullare il diniego frapposto dal S.U.A.P.
all’istanza di autorizzazione, il parere negativo del Settore Qualità Urbana del
Comune di Poggibonsi, allegato al diniego e parte integrante di esso, e l’art.
17, comma 8, delle N.T.A. del regolamento urbanistico del predetto Comune.
6. Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda), così
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie
e per conseguenza annulla gli atti impugnati, come specificato in motivazione.
Condanna il Comune di Poggibonsi al pagamento in favore della ricorrente di
spese ed onorari di causa, che liquida in via forfettaria in complessivi €
3.000,00 (tremila/00), più accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze, nella Camera di consiglio del giorno 26 ottobre 2010,
con l’intervento dei magistrati:
Maurizio Nicolosi, Presidente
Bernardo Massari, Consigliere
Pietro De Berardinis, Primo Referendario, Estensore
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 17/02/2011
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
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