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T.A.R. TOSCANA, Sez. II - 7 aprile 2011, n. 629
DIRITTO DELL’ENERGIA - Impianti alimentati da fonti rinnovabili - Art. 12 d.lgs.
n. 387/2003 - Procedimento autorizzatorio - Regione - Indicazione di aree e siti
non idonei all’installazione - Linee guida da adottarsi in Conferenza unificata.
L’art. 12 del d.lgs. n. 387/2003, nel dettare la disciplina del procedimento
autorizzatorio per la realizzazione degli impianti alimentati da fonti
rinnovabili, da un lato riconosce a detti impianti carattere di pubblica
utilità, indifferibilità ed urgenza (co. 1 ) e conferisce all’autorità
procedente - la Regione, ovvero la Provincia da questa delegata - il potere di
rilasciare l’autorizzazione in variante agli strumenti urbanistici vigenti (co.
3); ma, per altro verso, non trascura di garantire il corretto inserimento degli
impianti nell’ambiente, rimettendo a linee-guida da adottarsi in Conferenza
unificata l’approvazione dei criteri in applicazione dei quali consentire alle
Regioni di indicare di aree e siti non idonei alla installazione di specifiche
tipologie di impianti (cfr., fra le altre, Corte Cost. 26 marzo 2010, n. 119; 6
novembre 2009, n. 282; 29 maggio 2009, n. 166). Pres. Nicolosi, Est. Grauso -
M.B. (avv.ti Bitto e Gabrielli) c. Regione Toscana (avv. Ciari), Comune di
Castelnuovo Val di Cecina (avv. Viciconte) e altri (n.c.) -
TAR TOSCANA, Sez. II, 7 aprile 2011, n. 629
DIRITTO DELL’ENERGIA - Impianti di produzione da fonti rinnovabili - Normativa
statale - Mancata previsione di limitazioni specifiche o di divieti inderogabili
- Legislatore regionale - Autonoma localizzazione dei siti inidonei -
Preclusione - Enti locali - Previsione di limitazioni attraverso la
pianificazione urbanistica - Illegittimità. In presenza di una normativa
statale che non contempla alcuna limitazione specifica alla localizzazione degli
impianti per la produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili, né pone
divieti inderogabili, ma rinvia all’adozione di criteri comuni per tutto il
territorio nazionale, è negata al legislatore regionale la possibilità di
provvedere autonomamente alla localizzazione dei siti inidonei all’installazione
di specifiche tipologie di impianti, a maggior ragione sembra doversi escludere
che risultati analoghi possano venire perseguiti dagli enti locali in sede di
pianificazione urbanistica, con conseguente illegittimità - per contrasto non
solo con l’art. 12 D.Lgs. n. 387/2003, ma con gli stessi principi costituzionali
che governano l’allocazione della funzioni normative e amministrative - degli
atti di normazione secondaria che ponessero in ambito comunale limitazioni
sconosciute alla legge statale. Pres. Nicolosi, Est. Grauso - M.B. (avv.ti
Bitto e Gabrielli) c. Regione Toscana (avv. Ciari), Comune di Castelnuovo Val di
Cecina (avv. Viciconte) e altri (n.c.) -
TAR TOSCANA, Sez. II, 7 aprile 2011, n. 629
DIRITTO DELL’ENERGIA - Impianti di produzione da fonti rinnovabili - Disciplina
urbanistica - Favor per la diffusione di energie alternative - Capovolgimento
del rapporto tra pianificazione e variante. Ma se anche, in astratto, si
volesse ipotizzare la facoltà del Comune di individuare per regolamento zone
sottratte e zone destinate all’installazione di impianti energetici alimentati
da fonti rinnovabili, come pure in passato la giurisprudenza ha fatto (per tutte
cfr. T.A.R. Umbria, 15 giugno 2007, n. 518), nondimeno il diniego frapposto
dalla Provincia sulla sola base del divieto posto dallo strumento urbanistico
dovrebbe reputarsi illegittimo, in difetto di specifica motivazione circa il
mancato esercizio dei poteri di variante urbanistica previsti dall’art. 12
D.Lgs. n. 387/2003, a conferma del fatto che la disciplina urbanistica
rappresenta un ostacolo per definizione non insormontabile alla realizzazione
degli impianti in questione: non potrebbe, infatti, trovare applicazione il
tradizionale indirizzo interpretativo secondo cui il diniego di variante
urbanistica non richiede un apparato motivazionale particolarmente pregnante,
giacché il chiaro favore per la diffusione delle energie alternative impone di
capovolgere i termini del rapporto fra regola (pianificazione urbanistica
vigente) ed eccezione (variante), nel senso che - a fronte dell’istanza volta ad
ottenere il titolo per l’installazione di un impianto di produzione di energia
“pulita”, e degli incentivi all’uopo apprestati dal legislatore - non è il
sovvertimento della regola, ma la sua conservazione, a dover essere
appropriatamente giustificata dall’amministrazione. Pres. Nicolosi, Est. Grauso
- M.B. (avv.ti Bitto e Gabrielli) c. Regione Toscana (avv. Ciari), Comune di
Castelnuovo Val di Cecina (avv. Viciconte) e altri (n.c.) -
TAR TOSCANA, Sez. II, 7 aprile 2011, n. 629
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N. 00629/2011 REG.PROV.COLL.
N. 00872/2009 REG.RIC.
N. 00498/2010 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 872 del 2009, integrato da motivi
aggiunti, proposto da:
Maurilia Bellini, rappresentata e difesa dagli avv.ti Lucia Bitto e Matilde
Gabrielli, con domicilio eletto presso lo studio della seconda in Firenze, via
Venezia 10;
contro
Regione Toscana, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa
dall'avv. Fabio Ciari, ed elettivamente domiciliata presso la sede
dell’Avvocatura regionale in Firenze, piazza dell'Unita' Italiana 1;
Comune di Castelnuovo Val di Cecina, in persona del Sindaco pro tempore,
rappresentato e difeso dall'avv. Gaetano Viciconte, presso il cui studio è
elettivamente domiciliato in Firenze, viale G. Mazzini 60;
Comunita' Montana Val di Cecina, Provincia di Pisa;
nei confronti di
Isabella Stopponi;
sul ricorso numero di registro generale 498 del 2010, proposto da:
Maurilia Bellini, rappresentata e difesa dagli avv.ti Lucia Bitto e Martina
Frosali, con domicilio eletto presso lo studio della seconda in Firenze, viale
Belfiore 10;
contro
Comune di Castelnuovo Val di Cecina, in persona del Sindaco pro tempore,
rappresentato e difeso dall'avv. Umberto Gulina, con domicilio eletto presso lo
studio dell’avv. Andrea Cuccurullo in Firenze, lungarno A. Vespucci 20;
Regione Toscana, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa
dall'avv. Fabio Ciari, ed elettivamente domiciliata presso la sede
dell’Avvocatura regionale in Firenze, piazza dell'Unita' Italiana 1;
Provincia di Pisa, Comunita' Montana Alta Val di Cecina;
nei confronti di
Isabella Stopponi;
per l'annullamento
quanto al ricorso n. 872 del 2009:
a) dell'atto del Dirigente Regionale Toscana- A.C. Programmazione e Controllo-
Settore Valutazione Impatto Ambientale in data 12 marzo 2009, prot. n. 989,
avente a oggetto "L.R. 79/98. Procedimento di verifica sul progetto di impianto
fotovoltaico connesso alla rete di potenza 1MWp nel Comune di Castelnuovo Val di
Cecina(PI) proposto dalla Sig.ra Bellini Maurilia. Provvedimento conclusivo";
b) del parere del Comune di Castelnuovo Val di Cecina, in data 23 settembre
2008, prot. n. 5015;
c) dei pareri della Comunità Montana dell'Alata Val di Cecina in data 19
settembre 2008, prot. n. 3912/6.9.1 e 18 febbraio 2009, prot. n. 666/6.9.1;
d) per quanto occorrer possa, degli articoli 48, 49 e 78 del Regolamento
Urbanistico del Comune di Castelnuovo Val di Cecina approvato con deliberazione
C.C. n. 53 del 13.11.2006; nonché di ogni altro atto preordinato, conseguente o
connesso;
e con i motivi aggiunti depositati in data 13 agosto 2009:
della nota della provincia di Pisa in data 23.6.2009 prot. 161308 avente ad
oggetto “Autorizzazione impianto fotovoltaico – Azienda Agricola Biologica “Le
Cerinaie” – Avvio e sospensione del procedimento”, nonché di ogni eventuale
altro atto antecedente, conseguente o comunque connesso.
Quanto al ricorso n. 498 del 2010:
della determinazione Provincia di Pisa-Servizio Sviluppo Sostenibile ed Energia
n. 154 del 19.01.2010, di diniego di autorizzazione unica alla costruzione ed
esercizio di impianto fotovoltaico;
per quanto occorrer possa, della deliberazione C.C. Comune di Castelnuovo Val di
Cecina n. 26/2009 nella parte in cui introduce l'area E1f idonea alla
installazione di impianti fotovoltaici, nonché di ogni altro atto preordinato,
conseguente o connesso;
nonché per il risarcimento del danno ingiusto patito dalla ricorrente.
Visti i ricorsi i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Toscana e del Comune di
Castelnuovo Val di Cecina;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 dicembre 2010 il dott. Pierpaolo
Grauso e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con ricorso notificato il 15 e depositato il 28 maggio 2009, iscritto al n. 872
R.G., Maurilia Bellini – titolare, nel Comune di Castelnuovo Val di Cecina,
dell’azienda agricola “Le Cerinaie” – proponeva impugnazione avverso il
provvedimento dirigenziale del 12 marzo 2009, mediante il quale la Regione
Toscana aveva deliberato di sottoporre a valutazione di impatto ambientale il
progetto di impianto fotovoltaico di potenza inferiore ad un MW, presentato da
essa ricorrente e da realizzarsi presso l’azienda agricola predetta. Affidate le
proprie doglianze a quattro motivi in diritto, la Bellini concludeva per
l’annullamento dell’atto impugnato, nonché – in via subordinata – dei pareri
negativi espressi in merito al progetto dal Comune di Castelnuovo Val di Cecina
e dalla Comunità montana dell’Alta Val di Cecina, e, all’occorrenza, degli artt.
48, 49 e 78 del Regolamento urbanistico del Comune.
In corso di causa, con atto di motivi aggiunti depositato il 13 agosto 2009, il
gravame veniva peraltro esteso alla nota con cui, frattanto, la Provincia di
Pisa aveva comunicato alla ricorrente di aver dato avvio del procedimento per il
rilascio dell’autorizzazione unica alla costruzione ed esercizio dell’impianto
fotovoltaico in questione, ma, contestualmente, di averne disposto la
sospensione in attesa dell’esito della procedura di VIA.
Si costituivano in giudizio, per resistere all’impugnativa, la Regione Toscana
ed il Comune di Castelnuovo Val di Cecina.
Nelle more, con separato ricorso notificato il 19 marzo e depositato il 1 aprile
2010, iscritto al n. 498 R.G., la medesima Bellini esponeva che – in virtù del
sopravvenuto art. 27 co. 43 della legge n. 99/2009, che aveva introdotto
l’esenzione dalla VIA degli impianti fotovoltaici di potenza inferiore a 1 MW –
la Provincia di Pisa aveva riavviato il procedimento autorizzatorio, indicendo
una conferenza di servizi conclusasi con il diniego del titolo abilitativo per
asserito contrasto del progetto con gli strumenti urbanistici comunali vigenti.
Avverso il diniego, di cui alla determinazione dirigenziale n. 154/2010, ella
svolgeva in diritto quattro censure, concludendo ancora una volta per
l’annullamento dell’atto impugnato in via principale, oltre che degli atti
presupposti ed, in particolare, della deliberazione del Consiglio comunale di
Castelnuovo Val di Cecina n. 26/2009, che, modificando la disciplina della zona
omogenea E1 di cui all’art. 32 del Regolamento urbanistico, vi aveva aggiunto la
sottozona E1f, destinata all’installazione degli impianti fotovoltaici. Con la
domanda di annullamento, la Bellini spiegava altresì domanda accessoria di
risarcimento dei danni patiti per effetto del diniego impugnato.
Nuovamente, si costituivano per resistere alle domande avversarie la Regione
Toscana ed il Comune di Castelnuovo Val di Cecina, ma non la Provincia di Pisa,
che rimaneva contumace.
I due ricorsi venivano discussi, e trattenuti in decisione, nella pubblica
udienza del 22 dicembre 2010, preceduta dal deposito di documenti e memorie
difensive.
DIRITTO
Come riferito in narrativa, tanto il
ricorso iscritto al n. 872 R.G. 2009, quanto quello iscritto al n. 498 R.G.
2010, riguardano le procedure amministrative di valutazione ambientale ed
autorizzazione cui è stato sottoposto il progetto presentato dalla ricorrente
Maurilia Bellini per la costruzione e l’esercizio, presso l’azienda agricola “Le
Cerinaie” sita in Castelnuovo Val di Cecina, di un impianto fotovoltaico di
potenza inferiore ad 1 MW; ambedue i ricorsi sono stati promossi nei confronti
di Regione Toscana, Provincia di Pisa, Comune di Castelnuovo Val di Cecina,
Comunità montana Alta Val di Cecina, nonché di certa Isabella Stopponi,
intervenuta in sede amministrativa come portatrice di osservazioni contrarie
all’approvazione del progetto, ed è in ragione di tali evidenti profili di
connessione oggettiva e soggettiva che se ne rende opportuna la riunione ai fini
della trattazione congiunta.
In via pregiudiziale, deve essere
peraltro dichiarata l’improcedibilità per difetto di interesse delle impugnative
promosse con il ricorso più risalente. L’art. 27 co. 43 della legge n. 99/2009
ha, infatti, modificato l’Allegato IV della Parte seconda del D.Lgs. n. 152/2006
nel senso di limitare la verifica di assoggettabilità a valutazione di impatto
ambientale ai soli impianti industriali non termici per la produzione di
energia, vapore ed acqua calda aventi potenza complessiva superiore a 1 MW,
realizzando una situazione di diritto nuova rispetto a quella esistente al
momento dell’introduzione della lite, e tale da rendere sostanzialmente inutile
la pronuncia originariamente chiesta al giudice, dovendosi reputare ex lege
cessati gli effetti del provvedimento regionale di sottoposizione del progetto
alla VIA, non più richiesta dal legislatore: prova ne sia che la Provincia di
Pisa ha riavviato il procedimento per il rilascio dell’autorizzazione unica
chiesta dalla Bellini, rimuovendo gli effetti della sospensione a suo tempo
disposta – proprio in attesa della valutazione di impatto ambientale – con la
nota del 23 giugno 2009, impugnata mediante motivi aggiunti che, pertanto,
debbono anch’essi considerarsi improcedibili.
Le questioni di merito da esaminare
attengono, dunque, al solo ricorso n. 498 R.G. 2010 contro il diniego
dell’autorizzazione unica alla costruzione ed esercizio dell’impianto
fotovoltaico, frapposta alla ricorrente dalla Provincia di Pisa con la
determinazione n. 154 del 19 gennaio 2010, la quale si fonda a sua volta sulla
determinazione negativa assunta, dalle amministrazioni convocate in conferenza
di servizi, avuto riguardo al contrasto fra il progetto e gli strumenti
urbanistici comunali.
Con il primo motivo, la ricorrente
sostiene innanzitutto che il provvedimento impugnato violerebbe l’art. 12 co. 7
del D.Lgs. n. 387/2003, trattandosi di intervento ricadente in zona classificata
come agricola, e compatibile con le disposizioni in materia di sostegno del
settore agricolo, come prescritto dalla norma appena citata. D’altro canto, la
compatibilità urbanistica del progetto non potrebbe essere messa in discussione
neppure in applicazione della disciplina comunale richiamata
dall’amministrazione procedente, vale a dire dell’art. 78 del Regolamento
urbanistico, il quale osterebbe – in determinate aree “di protezione ambientale”
individuate dall’art. 49 dello stesso regolamento, fra le quali non sarebbe
peraltro compresa quella interessata dal progetto – all’installazione di
impianti geotermoelettrici, ma non anche di impianti fotovoltaici; ovvero,
dell’art. 54 del Piano strutturale, volto ad assicurare lo sviluppo sostenibile,
nella misura in cui la promozione delle fonti energetiche rinnovabili
costituisce un obiettivo dichiarato delle istituzioni comunitarie, proprio in
funzione di contribuire alla protezione dell’ambiente ed alla sostenibilità
dello sviluppo. Per tuziorismo, la ricorrente estende le proprie censure
all’art. 32 del Regolamento urbanistico di Castelnuovo Val di Cecina, come
modificato dalla variante approvata con delibera n. 26/2009, che ha individuato
all’interno della zona omogenea E1 la sottozona E1f, al cui interno sono sempre
ammesse le realizzazioni di impianti fotovoltaici: la variante si porrebbe in
contrasto con il decimo comma dell’art. 12 D.Lgs. n. 387/2003 cit., in forza del
quale dovrebbe escludersi qualsiasi potere dei Comuni in ordine alla
localizzazione di nuovi parchi fotovoltaici.
Con il secondo motivo, è dedotta la
violazione del terzo comma dell’art. 12 D.Lgs. n. 387/2003, secondo cui
l’autorizzazione unica all’esercizio di impianti di produzione di energia
elettrica alimentati da fonti rinnovabili costituisce, ove occorra, variante
allo strumento urbanistico, ciò che confermerebbe l’illegittimità del diniego,
fondato sull’asserita incompatibilità urbanistica del progetto.
Con il terzo motivo, la ricorrente
Bellini contesta l’affermazione, emersa in sede di conferenza di servizi,
secondo cui l’impianto in progetto ricadrebbe parzialmente in area sottoposta a
tutela paesaggistica; e comunque si duole del mancato assolvimento, ad opera
dell’autorità preposta alla salvaguardia del presunto vincolo, dell’onere di
motivare in maniera compiuta ed esaustiva circa le ragioni della ritenuta
incompatibilità del progetto. Con il quarto motivo, lamenta invece che, in
violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241/90, il provvedimento di diniego
non sarebbe stato preceduto dalla comunicazione delle ragioni ostative al
rilascio dell’autorizzazione richiesta.
Premesso che, nel ricorso in esame,
è priva di legittimazione passiva la Regione Toscana, nei cui confronti non
risultano proposte domande, le censure sono fondate, e vanno accolte, per quanto
di ragione.
Seguendo l’ordine logico delle
questioni, l’impugnato diniego di autorizzazione si presenta viziato intanto sul
piano procedimentale, avendo l’amministrazione provinciale omesso di effettuare
nei confronti dell’interessata la comunicazione preventiva disciplinata
dall’art. 10-bis della legge n. 241/90, la cui funzione fisiologica è quella di
consentire alla parte privata di adeguarsi alle osservazioni e richieste
provenienti dall’amministrazione, ovvero di rappresentare le ragioni di fatto
e/o di diritto contrarie al diniego, al fine di prevenire, per quanto possibile,
l’insorgenza di una fase contenziosa vera e propria. Né, del resto, gli effetti
caducatori del vizio possono considerarsi preclusi in virtù di quanto previsto
dall’art. 21-octies co. 2 della medesima legge n. 241/90, norma di stretta
interpretazione, che in tema di attività discrezionale – qual è quella di cui si
controverte – annette efficacia non invalidante alla sola mancata comunicazione
di avvio del procedimento.
Carattere ugualmente preliminare
riveste, sul piano sostanziale, la contestazione mossa dalla ricorrente in
ordine alla riconducibilità dell’area interessata dal progetto di impianto
fotovoltaico in questione all’interno dell’area di protezione ambientale
individuata dall’art. 49 del regolamento urbanistico del Comune di Castelnuovo
Val di Cecina. In effetti, tale circostanza – per inciso, una di quelle che
avrebbe potuto e dovuto formare oggetto del mancato contraddittorio fra le parti
in sede amministrativa – non è confermata dal certificato di destinazione
urbanistica dell’area, che fa unicamente riferimento dell’appartenenza dei
terreni alla zona E1, né emerge con adeguata certezza dal parere comunale
evocato nel verbale della conferenza di servizi, che pure contiene un
inquadramento urbanistico per altri versi preciso della proprietà della
ricorrente; mancando, perciò, l’evidenza del presupposto di fatto cui
l’amministrazione procedente ancora l’applicabilità della disciplina urbanistica
ostativa alla realizzazione dell’impianto, il diniego non può che risultare
illegittimo sotto il profilo del difetto di istruttoria, se non del
travisamento.
Certamente frutto di travisamento è,
poi, l’altra affermazione posta a sostegno del diniego, secondo cui l’impianto
in progetto interesserebbe un’area sottoposta a tutela paesaggistica ai sensi
del D.Lgs. n. 42/04. In disparte la sommaria individuazione del vincolo
all’interno del provvedimento, la stessa Provincia di Pisa, sollecitata dalla
ricorrente, ha successivamente riconosciuto non trattarsi di area vincolata (si
veda l’attestazione del 26 maggio 2010, in atti).
Il carattere assorbente dei vizi
appena riscontrati non esime il collegio da alcuni cenni sul più ampio tema
dell’illegittimità che deriva al provvedimento impugnato dal suo essere fondato
sull’acritico recepimento dei divieti di localizzazione stabiliti dagli
strumenti urbanistici in vigore nel territorio del Comune di Castelnuovo Val di
Cecina e, segnatamente, dall’art. 78 del regolamento urbanistico comunale,
disposizione che preclude l’installazione di nuovi impianti per lo sfruttamento
di energie alternative (e non dei soli impianti di geotermia, come prospettato
dalla ricorrente) nell’area di protezione ambientale di cui al sopra citato art.
49 del medesimo regolamento.
Nell’ottica europea improntata al
principio dello sviluppo sostenibile, il legislatore nazionale ha dato
attuazione alla direttiva 2001/77/CE, relativa alla promozione dell'energia
elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili, mediante il D.Lgs. n.
387/2003, che all’art. 12, nel dettare la disciplina del procedimento
autorizzatorio per la realizzazione degli impianti alimentati da tali fonti, da
un lato riconosce a detti impianti carattere di pubblica utilità,
indifferibilità ed urgenza (co. 1 ) e conferisce all’autorità procedente – la
Regione, ovvero la Provincia da questa delegata – il potere di rilasciare
l’autorizzazione in variante agli strumenti urbanistici vigenti (co. 3); ma, per
altro verso, non trascura di garantire il corretto inserimento degli impianti
nell’ambiente, rimettendo a linee-guida da adottarsi in Conferenza unificata
l’approvazione dei criteri in applicazione dei quali consentire alle Regioni di
indicare di aree e siti non idonei alla installazione di specifiche tipologie di
impianti.
Come autorevolmente osservato,
l’art. 12 D.Lgs. n. 387/2003 – nel riflettere il favor del legislatore
sovranazionale per lo sviluppo delle fonti energetiche rinnovabili e dei
relativi impianti di produzione – fa registrare la confluenza di profili di
tutela ambientale, ricadenti nella competenza legislativa esclusiva dello Stato,
e profili afferenti alla competenza concorrente di Stato e Regioni nelle materie
della produzione, trasporto e distribuzione di energia, ovvero del governo del
territorio: che si voglia attribuire un ruolo prevalente agli uni o agli altri,
in ogni caso deve escludersi che alle Regioni sia consentito di provvedere in
via autonoma all’individuazione dei criteri per il corretto inserimento
ambientale degli impianti alimentati da fonti di energia alternativa, al di
fuori delle linee-guida nazionali ed in violazione del principio di leale
collaborazione (da cui l’illegittimità costituzionale delle previsioni di legge
regionale aventi tale obiettivo, cfr., fra le altre, Corte Cost. 26 marzo 2010,
n. 119; 6 novembre 2009, n. 282; 29 maggio 2009, n. 166).
Se dunque, alla luce della oramai
consolidata giurisprudenza costituzionale, in presenza di una normativa statale
che non contempla alcuna limitazione specifica alla localizzazione degli
impianti per la produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili, né pone
divieti inderogabili, ma rinvia all’adozione di criteri comuni per tutto il
territorio nazionale, è negata al legislatore regionale la possibilità di
provvedere autonomamente alla localizzazione dei siti inidonei all’installazione
di specifiche tipologie di impianti, a maggior ragione sembra doversi escludere
che risultati analoghi possano venire perseguiti dagli enti locali in sede di
pianificazione urbanistica, con conseguente illegittimità – per contrasto non
solo con l’art. 12 D.Lgs. n. 387/2003, ma con gli stessi principi costituzionali
che governano l’allocazione della funzioni normative e amministrative – degli
atti di normazione secondaria che ponessero in ambito comunale limitazioni
sconosciute alla legge statale.
Nella misura in cui stabilisce – per
una cospicua parte del territorio comunale – un divieto assoluto e generalizzato
di localizzazione di impianti energetici da fonti rinnovabili, incorre allora
nella evidenziata illegittimità l’art. 78 del regolamento urbanistico di
Castelnuovo Val di Cecina, di talché esso è inidoneo a fondare la determinazione
assunta dalla Provincia di Pisa, la quale avrebbe dovuto, semmai, condurre le
proprie scelte discrezionali nell’unica prospettiva consentita, quella del
corretto bilanciamento degli interessi in gioco avuto riguardo al caso concreto,
rifuggendo – in considerazione della natura primaria sia dell’interesse alla
tutela del paesaggio, sia di quello alla produzione di energia in forme non
inquinanti – da visioni che la dottrina definisce “monosettoriali” e da opzioni
aprioristicamente tese a garantire prevalenza all’uno piuttosto che all’altro.
Ma se anche, in astratto, si volesse
ipotizzare la facoltà del Comune di individuare per regolamento zone sottratte e
zone destinate all’installazione di impianti energetici alimentati da fonti
rinnovabili, come pure in passato la giurisprudenza ha fatto (per tutte cfr.
T.A.R. Umbria, 15 giugno 2007, n. 518), nondimeno il diniego frapposto dalla
Provincia di Pisa alla ricorrente sulla sola base del divieto posto dallo
strumento urbanistico dovrebbe reputarsi illegittimo, in difetto di specifica
motivazione circa il mancato esercizio dei poteri di variante urbanistica
previsti, come già detto, dallo stesso art. 12 D.Lgs. n. 387/2003 a conferma del
fatto che la disciplina urbanistica rappresenta un ostacolo per definizione non
insormontabile alla realizzazione degli impianti in questione: non potrebbe,
infatti, trovare applicazione il tradizionale indirizzo interpretativo secondo
cui il diniego di variante urbanistica non richiede un apparato motivazionale
particolarmente pregnante, giacché il chiaro favore per la diffusione delle
energie alternative impone di capovolgere i termini del rapporto fra regola
(pianificazione urbanistica vigente) ed eccezione (variante), nel senso che – a
fronte dell’istanza volta ad ottenere il titolo per l’installazione di un
impianto di produzione di energia “pulita”, e degli incentivi all’uopo
apprestati dal legislatore – non è il sovvertimento della regola, ma la sua
conservazione, a dover essere appropriatamente giustificata
dall’amministrazione.
L’acclarata illegittimità del
provvedimento impugnato, comunque lo si guardi, implica l’accoglimento della
domanda di annullamento, ma non anche di quella accessoria di risarcimento danni
spiegata dalla ricorrente. Vertendosi in materia di interessi pretensivi, ai
fini del risarcimento occorre la prova, ancorché fornita a mezzo di presunzioni,
che l’aspirazione al provvedimento fosse destinata ad esito favorevole, quindi
alla dimostrazione della spettanza definitiva del bene della vita collegato a
tale interesse. Siffatto giudizio prognostico, nella specie, è tuttavia impedito
dalla circostanza che in capo all’amministrazione procedente residuano poteri di
valutazione discrezionale, il cui esercizio non può essere attratto dal giudice;
di talché la configurabilità del pregiudizio lamentato andrà necessariamente
valutata all’esito alla riedizione di quei poteri nella sede amministrativa che
è loro propria (giurisprudenza costante, da ultimo cfr. Cons. Stato, sez. V, 15
settembre 2010, n. 6797; né la ricorrente ha chiesto il risarcimento del danno
da ritardo c.d. “puro”).
Le spese di lite, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza della Provincia di Pisa nei confronti della ricorrente. Nei rapporti fra la ricorrente, la Regione Toscana, il Comune di Castelnuovo Val di Cecina e le altre parti evocate in giudizio sussistono giusti motivi di compensazione.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda),
definitivamente pronunciando, riuniti i ricorsi, dichiara l’improcedibilità
dell’impugnativa promossa con il ricorso n. 872 R.G. 2009 ed i relativi motivi
aggiunti.
Quanto all’impugnativa promossa con il ricorso n. 498 R.G. 2010, dichiarato il
difetto di legittimazione passiva della Regione Toscana, annulla la
determinazione provinciale n. 154 del 19 gennaio 2010, in epigrafe, respingendo
la domanda accessoria di risarcimento danni.
Condanna la Provincia di Pisa alla rifusione delle spese sostenute dalla
ricorrente, che liquida in complessivi euro 3.000,00, oltre al rimborso
forfettario delle spese generali, ad I.V.A. e C.P.A. come per legge.
Spese compensate nei rapporti fra la ricorrente, la Regione Toscana, il Comune
di Castelnuovo Val di Cecina e gli altri soggetti intimati.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 22 dicembre 2010 – 4
gennaio 2011 con l'intervento dei magistrati:
Maurizio Nicolosi, Presidente
Ivo Correale, Primo Referendario
Pierpaolo Grauso, Primo Referendario, Estensore
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 07/04/2011
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
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