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T.A.R. UMBRIA, Sez. I - 24 gennaio 2011, n. 34
VIA E VAS - VAS - Direttiva n. 2001/42/CE - Carattere self executing -
Esclusione - Recepimento nell’ordinamento italiano - D.lgs. n. 4/2008. Ai
sensi dell’art. 13, la direttiva 27 giugno 2001, n. 2001/42/CE doveva essere
attuata dagli Stati membri prima del 21 luglio 2004; l’obbligo di effettuare la
V.A.S. si applica pertanto ai piani ed ai programmi «il cui primo atto
preparatorio formale è successivo» a tale data . La giurisprudenza, proprio con
riferimento alle disposizioni in materia di V.A.S. introdotte dalla direttiva
2001/42/CE, ha peraltro ritenuto che non possono considerarsi self executing le
direttive comunitarie le quali, ancorché in modo dettagliato, introducono un
nuovo istituto nell’ordinamento degli Stati membri, dovendo questo
necessariamente essere recepito e disciplinato dal legislatore interno (così
Cons. Stato, Sez. IV, 14 aprile 2010, n. 2097; Sez. IV, 28 maggio 2009, n.
3333). Nel nostro ordinamento la direttiva 2001/42/CE è stata recepita dal
d.lgs. 16 gennaio 2008, n. 4. Pres. Lamberti, Est. Fantini - R.R. (avv. Lovise)
c. Comune di Terni (avv. Alessandro) e altro (n.c.) -
TAR UMBRIA, Sez. I - 24 gennaio 2011, n. 34
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N. 00034/2011 REG.PROV.COLL.
N. 00233/2009 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Umbria
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 233 del 2009, proposto da:
Rossetti Rossana, rappresentata e difesa dall'avv. Cristina Lovise, con
domicilio eletto presso l’avv. Francesco Di Pietro, in Perugia, via G.B. Pontani,
3;
contro
- Comune di Terni, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso
dall'avv. Alessandro Alessandro, con domicilio eletto presso l’avv. Massimo
Minciaroni in Perugia, via Palermo, 106;
- Provincia di Terni, in persona del Presidente pro tempore, non costituita in
giudizio;
nei confronti di
Regione Umbria, in persona del Presidente pro tempore, non costituita in
giudizio;
per l'annullamento
del Piano Regolatore Generale del Comune di Terni, parte strutturale e parte
operativa, addottato in seconda deliberazione con Delibera del Consiglio
Comunale n. 71 in data 17.03.08, confluita nella approvazione della parte
strutturale avvenuta con D.C.C. n. 307 dei 15.12.2008 e pubblicata in data
3.03.09 nel BUR Regione Umbria, Serie Avvisi e Concorsi n. 9, nella sua totalità
e/o quanto alle previsioni incidenti sulla proprietà della ricorrente, in zona
Cardeto sud, nonché di tutti gli atti procedimentali presupposti, connessi e
comunque consequenziali, ivi compresa la D.C.C. del 14.11.07 n. 318 e la D.C.C.
n. 71 del 17.03.08.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Terni;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 dicembre 2010 il Cons. Stefano
Fantini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
La ricorrente è proprietaria, nel Comune di Terni, di un lotto di terreno
distinto al catasto fabbricati al foglio n. 105, particelle nn. 34 e 35, ove
insiste un complesso immobiliare adibito da decenni ad attività ristorativa, che
il previgente strumento urbanistico aveva classificato come zona di
completamento urbano con destinazione ad attività direzionali, commerciali,
turismo, ricettive e pararicreative.
Premette che l’accesso al lotto è dato dalla strada comunale antistante
l’ingresso dell’attività ristorativa e delle abitazioni di proprietà, che corre
lungo il confine delle particelle nn. 34 e 35; nella zona sud è collocata la
caserma dei carabinieri, ad ovest l’Istituto Tecnico Industriale “Lorenzo
Allievi”.
Espone che, in sede di prima adozione del nuovo P.R.G., di cui alla delibera
consiliare n. 88 del 31 marzo 2004, l’assetto e le destinazioni della zona
d’interesse venivano mantenute immutate; invece, poi, in accoglimento delle
osservazioni presentate dai proprietari delle aree antistanti il fondo di
proprietà della ricorrente, il Comune, con deliberazione consiliare n. 318 del
24 dicembre 2007, ha previsto, in sede di “variazione in adeguamento della parte
operativa”, un singolare frazionamento del comparto, da realizzarsi mediante
piano di attuazione misto.
Tale scelta comporta una macroscopica riduzione del parcheggio destinato ad uso
pubblico, ed uno spostamento sul versante ovest della edificabilità, proprio di
fronte al ristorante sito nella proprietà della sig. ra Rossetti.
La modifica della parte operativa confluiva nella delibera di Consiglio comunale
n. 71 del 17 marzo 2008, di adozione del nuovo P.R.G., poi approvato con
delibera consiliare n. 307 del 15 dicembre 2008, pubblicata nel B.U.R.U. in data
3 marzo 2009.
Avverso dette delibere di adozione ed approvazione del P.R.G. del Comune di
Terni deduce i seguenti motivi di diritto :
1) Violazione degli artt. 7, 10 e 11 della l.r. Umbria n. 31 del 1997;
violazione dell’art. 10 della legge n. 1150 del 1942.
La procedura di adozione ed approvazione del P.R.G. del Comune di Terni si è
svolta in spregio delle prescrizioni contenute nella legge urbanistica
regionale, non essendo stati rispettati i termini previsti e le altre garanzie
partecipative e di pubblicità.
In particolare, la prima delibera consiliare di adozione del P.R.G. (la n. 88
del 31 marzo 2004) è intervenuta ben oltre il termine perentorio di cui all’art.
7 della l.r. n. 31 del 1997, di 180 giorni dalla data di chiusura della
conferenza partecipativa svoltasi dal 24 al 26 giugno 2002, mentre il deposito
dell’atto e le altre attività di pubblicità notiziale sono avvenute a partire
dal 14 settembre 2004. Il Consiglio comunale si è pronunciato sulle osservazioni
ben oltre il termine perentorio previsto dall’art. 7, comma 6, di 120 giorni dal
24 ottobre 2004.
Inoltre, l’Amministrazione, in violazione di quanto prescritto dagli artt. 10 ed
11 della l.r. n. 31 del 1997, ha, con i provvedimenti impugnati, ritenuto di
adottare il nuovo P.R.G., sia parte strutturale, che operativa, subordinando
l’operatività della seconda all’approvazione della prima, e quindi anche
all’espletamento di tutte le procedure a quella riferite. Ne consegue che alla
parte operativa adottata in data 17 marzo 2008 non è stata applicata la
procedura di partecipazione e pubblicità di cui agli artt. 6, 7 e 8.
Il piano, parte strutturale ed operativa, a seguito dell’approvazione delle
varianti (poco meno di un migliaio) è stato completamente stravolto; di qui un
ulteriore profilo di illegittimità della procedura seguita dall’Amministrazione,
che ha autonomamente adottato le varianti, senza lo svolgimento dell’iter
previsto dalla legge; in particolare, il piano avrebbe dovuto essere nuovamente
pubblicato, per garantire la partecipazione dei privati. Si aggiunga che la
procedura di contestuale adozione ed approvazione della parte strutturale ed
operativa, prevista dall’art. 11 soltanto per i Comuni con popolazione inferiore
ai 5000 abitanti, non era applicabile alle deliberazioni adottate dal Comune di
Terni.
Anche la pubblicazione del P.R.G. nel B.U.R.U. del 3 marzo 2009 non è stata
effettuata correttamente, concernendo solo uno stralcio della delibera di
approvazione del piano, con diversi omissis, senza che siano stati rispettati
gli integrali adempimenti previsti dalla disciplina vigente.
2) Violazione degli artt. 6 e 11 del d.lgs. n. 4 del 2008; violazione degli
artt. 1, 4 e 13 della direttiva 2001/42/CE, nella considerazione che è mancata,
nella formazione dello strumento urbanistico, la valutazione ambientale
strategica (VAS), prevista dalla direttiva 2001/42/CE, ed obbligatoria fin dal
21 luglio 2001.
3) Eccesso di potere per carenza di motivazione, contraddittorietà, illogicità
manifesta e travisamento dei fatti.
Come già esposto, l’area antistante la proprietà della ricorrente, individuata
al foglio n. 106, particelle nn. 747, 748 e 749, vedeva confermata la propria
destinazione in sede di adozione del primo P.R.G. con delibera consiliare n. 88
del 2004, approvata con prescrizioni dalla Provincia di Terni con delibera n.
129 dell’1 dicembre 2008.
Il successivo intervento modificatorio del Comune appare allora viziato anche
con riferimento a quanto disposto dalla Provincia, che ha riscontrato un difetto
di funzionalità nel sistema della mobilità, ovviamente aggravato dalla
soppressione del parcheggio pubblico esistente.
La variante è inoltre del tutto priva di motivazione anche con riguardo alle
ragioni di accoglimento delle osservazioni proposte dai sigg.ri Briganti; la
motivazione, al contrario, occorreva vertendosi al cospetto dello stravolgimento
della precedente scelta pianificatoria.
La riduzione dei parcheggi, e quindi anche degli spazi manovra, appare del tutto
incompatibile con il previsto sviluppo urbanistico della zona centrale, anche
perché nella “zona Cardeto” sono in corso nuove costruzioni di fabbricati ad uso
commerciale e residenziale, con conseguente, presumibile, incremento
dell’incidenza di traffico.
Si è costituito in giudizio il Comune di Terni concludendo per la reiezione del
ricorso; con successiva memoria ha altresì eccepito l’inammissibilità per
difetto di interesse.
All’udienza del 15 dicembre 2010 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. - Deve essere anzitutto disattesa l’eccezione di inammissibilità del ricorso
per carenza di interesse, svolta dall’Amministrazione resistente nell’assunto
che la sig.ra Rossetti allega una lesione derivante non già dalla destinazione
impressa dal P.R.G. impugnato all’area di sua proprietà, rimasta invariata, ma
all’area antistante, e comunque quale deriverà per effetto di un futuro piano
attuativo.
E’ pur vero che, in linea di principio, non può ammettersi che qualsiasi
proprietario di suoli ricompresi nel Comune interessato dal P.R.G. abbia
interesse ad impugnare le prescrizioni del piano medesimo, in vista
dell’ottenimento del risultato utile consistente nella ripetizione dell’attività
pianificatoria (così, da ultimo, Cons. Stato, Sez. IV, 13 luglio 2010, n. 4542),
ma, nel caso di specie, le prescrizioni del piano hanno una concreta incidenza
sul suolo di proprietà della ricorrente, incidendo verosimilmente sul godimento
e sul valore di mercato del medesimo.
Ciò risulta evidente considerando che nella proprietà della ricorrente è
collocato il ristorante “Lu Somaru”, ove viene svolta un’attività che non può
che risentire dalla trasformazione urbanistica dell’area antistante, specie
nella prospettiva della riduzione del parcheggio esistente e dello spostamento
dell’edificabilità sul versante ovest, che determinerebbe una, almeno parziale,
schermatura della struttura ricettiva.
Con riferimento, poi, alla necessità di un successivo piano attuativo, si tratta
di circostanza comunque inidonea ad escludere un interesse concreto ed attuale a
rimuovere le prescrizioni del piano regolatore generale; l’interesse va infatti
accertato con riferimento al bene della vita cui si aspira, in relazione non
solo al potere esercitato, ma a quello che avrebbe dovuto essere esercitato, e
quindi anche con riferimento all’eventuale obbligo dell’Amministrazione di
riesaminare il provvedimento impugnato.
2. - Con il primo motivo viene dedotta, sotto plurimi profili, la violazione
degli artt. 7, 10 e 11 della l.r. Umbria 21 ottobre 1997, n. 31, nell’assunto
che la procedura di adozione ed approvazione del P.R.G. del Comune di Terni si è
svolta senza il rispetto dei termini e delle garanzie partecipative e di
pubblicità in tali disposizioni contemplate.
La censura, nelle sue singole articolazioni, non appare meritevole di positiva
valutazione.
Si lamenta anzitutto che la prima delibera consiliare di adozione (la n. 88 del
31 marzo 2004) sia intervenuta oltre il termine perentorio di 180 giorni dalla
conclusione della conferenza partecipativa (svoltasi dal 24 al 26 giugno 2002)
previsto dall’art. 7 della predetta legge.
Occorre considerare, a questo riguardo, che la disposizione suindicata è stata
modificata dall’art. 1 della l.r. 30 agosto 2000, n. 34, per effetto del quale
il termine di adozione del P.R.G. non può più ritenersi perentorio, essendo
inequivocabilmente divenuto ordinatorio (in termini Cons. Stato, Sez. IV, 15
dicembre 2008, n. 6192).
Analogo discorso va fatto con riguardo alla valutazione delle osservazioni;
anche in tale caso il termine di 120 giorni (dalla scadenza del termine per le
repliche, e cioè dal 24 ottobre 2004) previsto dal comma 6 dell’art. 7 non è
perentorio.
Lamenta, ancora, parte ricorrente che, essendo state adottate contestualmente la
parte strutturale e quella operativa del P.R.G., senza peraltro che ricorresse
il presupposto del Comune con popolazione inferiore a 5.000 abitanti, alla parte
operativa non è stata applicata la procedura di partecipazione e di pubblicità
di cui agli artt. 6, 7 e 8 della l.r. n. 31 del 1997, richiamata dal successivo
art. 11.
Anche tale doglianza non appare, complessivamente considerata, condivisibile.
Ed infatti è pur vero che l’art. 11, comma 2, prevede la possibilità
dell’adozione e dell’approvazione della parte operativa del P.R.G.
contestualmente alla parte strutturale per i Comuni con popolazione inferiore a
5.000 abitanti, ma un’interpretazione funzionale della norma (ed in specie del
primo comma) sembra consentire in ogni caso tale contestualità, anche in
considerazione del fatto che un’analoga previsione non è contenuta nella
corrispondente norma della successiva legge urbanistica regionale (cfr. l.r.
Umbria 22 febbraio 2005, n. 11).
E comunque, considerando che la censura si indirizza nei confronti della
delibera consiliare n. 71 del 17 marzo 2008, è verosimile ritenere che, per
effetto dell’art. 73 della legge n. 11 del 2005, la previsione dell’art. 11
della l.r. n. 31 del 1997, in quanto abrogata, fosse inapplicabile.
In ogni caso, la “parte strutturale” e la “parte operativa” del P.R.G. sono, dal
punto di vista funzionale, due strumenti urbanistici di diverso livello, nel
senso che tra gli stessi intercorre una relazione gerarchica, tanto che il primo
comma della norma in esame precisa che «la parte operativa del P.R.G. è adottata
ed approvata … nel rispetto delle previsioni contenute nella parte strutturale
del P.R.G.»; ciò comporta che le previsioni del piano “strutturale” sono
vincolanti nei confronti del piano “operativo” (T.A.R. Umbria, 17 maggio 2005,
n. 278, ed anche, seppure con riferimento alla legge regionale dell’Emilia
Romagna, Cons. Stato, Sez. IV, 28 luglio 2005, n. 4004). Se così è, non si vede
perché dovrebbe essere preclusa l’adozione contestuale dei due piani
(subordinando l’operatività del piano operativo all’approvazione di quello
strutturale, avente un iter più complesso, in quanto in questo procedimento
interviene la Provincia), risultando tale soluzione ragionevole, e rispettosa
delle regole di garanzia stabilite dagli artt. 7 e seguenti della l.r. n. 31 del
1997, che sono state seguite per entrambi i piani regolatori.
La soluzione della contestualità trova conferma nell’ulteriore considerazione
che, dal punto di vista formale, la parte strutturale e quella operativa
riflettono fasi diverse del procedimento pianificatorio, pur nell’unitarietà del
piano regolatore (T.A.R. Umbria, 1 marzo 2010, n. 149).
Va altresì aggiunto come, a termini dell’art. 7, comma 7, della legge da ultimo
indicata «l’accoglimento delle osservazioni allo strumento urbanistico generale
non comporta la sua ripubblicazione ai fini di ulteriori osservazioni».
Non è, da ultimo, rilevabile una reale irregolarità nella pubblicazione nel
B.U.R.U. della delibera di approvazione del P.R.G., in quanto, come è possibile
rilevare dal confronto con il testo della delibera n. 307 del 15 dicembre 2008,
versata in atti dall’Amministrazione comunale, gli omissis concernono
esclusivamente gli esiti delle votazioni consiliari, irrilevanti ai fini della
conoscenza del provvedimento.
3. - Con il secondo mezzo di gravame si lamenta la mancata effettuazione della
valutazione ambientale strategica nel corso del procedimento di formazione dello
strumento urbanistico impugnato, asseritamente imposta dalla direttiva
comunitaria 27 giugno 2001, n. 2001/42/CE, entrata in vigore a fare tempo dal 21
luglio 2001, e dunque, ratione temporis, applicabile alla fattispecie in esame,
ove la prima adozione del P.R.G. risale alla delibera consiliare, non versata in
atti, n. 88 del 31 marzo 2004 (melius, per quanto è dato evincere dalla
deliberazione n. 307, del 16 luglio 2004).
La censura è infondata, e deve pertanto essere disattesa.
Occorre rilevare come, ai sensi dell’art. 13, la direttiva doveva essere attuata
dagli Stati membri prima del 21 luglio 2004, e l’obbligo di effettuare la V.A.S.
si applica ai piani ed ai programmi «il cui primo atto preparatorio formale è
successivo alla data» del 21 luglio 2004, e dunque non alla vicenda in esame.
Giova aggiungere che la giurisprudenza, proprio con riferimento alle
disposizioni in materia di V.A.S. introdotte dalla direttiva 2001/42/CE, ha
ritenuto che non possono considerarsi self executing le direttive comunitarie le
quali, ancorché in modo dettagliato, introducono un nuovo istituto
nell’ordinamento degli Stati membri, dovendo questo necessariamente essere
recepito e disciplinato dal legislatore interno (così Cons. Stato, Sez. IV, 14
aprile 2010, n. 2097; Sez. IV, 28 maggio 2009, n. 3333).
Resta da evidenziare che nel nostro ordinamento la direttiva 2001/42/CE è stata
recepita dal d.lgs. 16 gennaio 2008, n. 4.
4. - Con l’ultimo motivo di ricorso si deduce l’illegittimità dei provvedimenti
impugnati per eccesso di potere nelle figure sintomatiche della carenza di
motivazione, della contraddittorietà, dell’illogicità manifesta e del
travisamento dei fatti, nella considerazione che la delibera consiliare n. 88
del 2004, approvata con prescrizioni dalla Provincia, in sede di prima adozione
del P.R.G., aveva confermato la destinazione urbanistica dell’area antistante la
proprietà della ricorrente, che è stata poi variata, in accoglimento delle
osservazioni dei sigg.ri Briganti, senza alcun supporto motivazionale, e con
decisione illogica, perché la riduzione dell’area destinata a parcheggio ed a
spazio manovra, in favore del verde pubblico, appare incompatibile con
l’attività edificatoria interessante la “zona Cardeto”.
Anche tale motivo deve essere disatteso.
Va premesso come, secondo la costante giurisprudenza, le scelte effettuate
dall’Amministrazione nell’adozione degli strumenti urbanistici costituiscono
apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non
siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità, sicchè anche la
destinazione data alle singole aree non necessita di apposita motivazione, oltre
quella che si può evincere dai criteri generali, di ordine tecnico
discrezionale, salvo che particolari situazioni abbiano creato aspettative od
affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di
specifiche considerazioni (come ad esempio nel caso della lesione
dell’affidamento qualificato del privato, derivante da convenzioni di
lottizzazione, ovvero da giudicati di annullamento di dinieghi di titoli edilizi
o di silenzio rifiuto su una domanda di permesso di costruire) (in termini, tra
le tante, Cons. Stato, Sez. IV, 13 ottobre 2010, n. 7492; Sez. IV, 4 maggio
2010, n. 2545).
Nel caso di specie non si evince la sussistenza di situazioni particolari
meritevoli di affidamento, con la conseguenza che non vi era l’obbligo di
motivare le variazioni apportate alla prima delibera di adozione, trattandosi
comunque di una scelta di piano; ciò anche nel rispetto del principio generale
sancito dall’art. 3, comma 2, della legge 7 agosto 1990, n,. 241 che esclude
dall’obbligo di motivazione gli atti normativi e quelli a contenuto generale,
tra cui rientra, evidentemente, lo strumento urbanistico generale.
Peraltro, a volere ritenere che in capo a parte ricorrente sia configurabile una
posizione differenziata connessa alla domanda, dalla stessa presentata
all’Amministrazione, di acquisto, previa “declassificazione”, di un’area di
proprietà comunale, costituente il sedime stradale di accesso al ristorante (in
ordine alla quale istanza/proposta non risulta che sia stato mai raggiunto un
accordo), la giustificazione delle modifiche intervenute tra l’adozione e
l’approvazione del P.R.G., nei limiti di quanto rileva nel presente giudizio,
risulta dalla delibera n. 318 del 14 novembre 2007. Questa, in sede di esame
delle “osservazioni”, da intendersi quali apporti collaborativi ai fini
dell’individuazione delle scelte urbanistiche più confacenti all’interesse
pubblico (così, da ultimo, T.A.R. Umbria, 1 marzo 2010, n. 149), stabilisce di
«accogliere parzialmente l’osservazione prot. n. 115661 “Briganti Gabriella,
Giorgio e Sergio”, con le seguenti motivazioni e modalità : si esprime il parere
che sia definito un comparto da attuarsi tramite PA, che comprenda uno spazio
attrezzato per almeno 1500 mq a ridosso dell’Istituto Magistrale, un parcheggio
pubblico aggiuntivo di almeno 20 posti auto e l’edificazione fino a quattro
piani sul versante ovest con destinazione residenziale e commerciale e per
pubblici esercizi al piano terra per complessivi 4500 mc.».
Detta giustificazione non può ritenersi manifestamente illogica; al riguardo, è
significativo evidenziare che la soluzione urbanistica finale, pur determinando
una riduzione dell’area con destinazione a parcheggio, prevede comunque la
creazione di verde pubblico attrezzato e di una piccola piazza, previsioni,
queste, ispirate all’interesse pubblico, in quanto funzionali alla presenza, in
loco, di istituti scolastici, di dimensione complessivamente equivalente,
secondo quanto allegato dall’Amministrazione resistente nella “memoria di
replica”, al precedente spazio destinato esclusivamente a parcheggio.
5. - In conclusione, il ricorso deve essere respinto.
Sussistono tuttavia giusti motivi, in ragione della complessità ed opinabilità
delle decisioni di piano oggetto di gravame, per compensare tra le parti le
spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Umbria (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo
respinge.
Compensa tra le parti le spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 15 dicembre 2010 con
l'intervento dei magistrati:
Cesare Lamberti, Presidente
Carlo Luigi Cardoni, Consigliere
Stefano Fantini, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 24/01/2011
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
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