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Tar Lombardia – sezione staccata Brescia,
sentenza del 20 luglio 2001, n. 610
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL
POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo
Regionale per la Lombardia - Sezione staccata di Brescia
ha pronunciato la seguente
sul ricorso n.455/98 proposto da
RUZZENENTI DOMENICO
RUZZENENTI GIANCARLO,
rappresentati e
difesi dall’avv. Mauro Ballerini ed
elettivamente domiciliati presso lo stesso in Brescia, via Moretto
n.42/a;
contro
COMUNE DI ISORELLA,
in persona del Sindaco p. t.,
costituitosi in giudizio, rappresentato e
difeso dall’avv. Maria Ughetta Bini ed
elettivamente domiciliato presso lo stesso in Brescia, via Ferramola n.14;
REGIONE LOMBARDIA
non costituitasi in giudizio;
per
l'annullamento
della deliberazione 26.1.96 n.1, con cui il
consiglio comunale ha adottato il P.R.G. del comune di Isorella; della
deliberazione 2.8.96 n.36 con cui il consiglio comunale ha esaminato le
osservazioni; della deliberazione 31.10.97 n.32142 con cui la giunta regionale
ha proposto modifiche di ufficio; della deliberazione con cui il consiglio
comunale ha approvato le succitate proposte di modifica di ufficio, nonché di
tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenziali.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio
del Comune;
Viste le memorie prodotte dalle parti a
sostegno delle proprie difese e domande;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito il ref. Elena Quadri, designato
relatore per l’udienza del 15.6.2001;
Uditi i difensori del ricorrente e del
resistente;
Ritenuto in fatto ed in diritto quanto
segue:
Con ricorso
notificato il 27.3.1998 e depositato il 10.4.1998, i ricorrenti impugnano le
deliberazioni indicate in epigrafe, deducendo:
1) Violazione
degli artt.290 T.U.L.C.P. 4.2.1915, n.148 e 279 T.U.L.P.C. 3.3.1934, n.383;
Il Sindaco arch.
Comencini, nonché taluni consiglieri, Luigi Capelli, Luigi Tanfoglio e Sergio
Ruzzenenti, avrebbero violato l’obbligo di astensione prescritto dalle norme
succitate prendendo parte alle sedute consiliari e votando l’adozione e la
riadozione del P.R.G. pur vantando interessi diretti propri o di stretti
congiunti, essendo la sorella del Sindaco, i suddetti consiglieri Capelli e
Tanfoglio, nonché il cons. Sergio Ruzzenenti e la propria consorte, proprietari
di aree comprese nel P.R.G. le cui destinazioni sono state modificate in meglio
dalle delibere impugnate.
2) Violazione dell’art.2, lett.q, L.10.2.92,
n.152;
Il comune avrebbe
violato l’obbligo, previsto in sede di redazione di strumenti urbanistici
generali e delle loro varianti, di affidamento ad un perito agronomo della
redazione della strumentazione urbanistica attinente alla zona agricola.
3) Violazione
dell’art.21 L.R.15.4.1975, n.51;
Terreni di
proprietà dei ricorrenti, ricompresi nel vincolo cimiteriale, sarebbero stati
azzonati come “F2 – verde pubblico”, avendo così il comune ritenuto di poter
recuperare aree standards collocandole nella zona cimiteriale.
4) Violazione
degli artt.7 e ss. della L.17.8.1942, n.1150, dell’art.27 L.R.51/75 e
dell’art.3 L.7.8.1990, n.241;
Alle puntuali
osservazioni presentate dai ricorrenti le Amministrazioni interessate non
avrebbero opposto alcuna benché minima motivazione a sostegno della decisione
di respingerle.
Il ricorrente ha,
infine, richiesto ordinarsi al comune di Isorella la produzione in giudizio
dell’estratto autentico del P.d.F. e del P.R.G. riferito alle aree dei
consiglieri e dei loro congiunti indicate nel ricorso.
Si è costituito
il resistente comune, che ha eccepito preliminarmente l’inammissibilità del
ricorso per omessa instaurazione del contraddittorio nei confronti dei
consiglieri che si asserisce avrebbero violato l’obbligo di astensione nonché
nei confronti di coloro che avrebbero goduto dell’asserito vantaggio dalla
prescrizione di piano e che comunque ha chiesto la reiezione del gravame per
infondatezza nel merito.
In data 1.6.2001
il ricorrente ha presentato memoria finale confermando le proprie conclusioni
ed istanze istruttorie e precisando l’irrilevanza del mutamento della normativa
afferente il conflitto d’interessi dei consiglieri comunali per il caso di
specie, non essendo dotata di efficacia retroattiva.
In data 4.6.2001
l’Amministrazione resistente ha presentato memoria finale ribadendo
l’inammissibilità del ricorso e chiedendone la reiezione per infondatezza nel
merito, richiamando anche la succitata normativa sopravvenuta ed eccependo
altresì il mancato assolvimento da parte del ricorrente del principio
dell’onere della prova inerente l’asserito conflitto di interessi dei
consiglieri comunali che, comunque, pur non avendo interessi personali e
diretti in relazione alle sedute in questione, si sarebbero astenuti in sede di
esame delle osservazioni sulle singole aree, facendo corretta applicazione
dell’obbligo agli stessi imposto dalla normativa.
Alla pubblica
udienza del 15.6.2001, il gravame è stato, quindi, trattenuto per la decisione.
Con il ricorso
all’esame i ricorrenti impugnano le deliberazioni descritte in epigrafe
afferenti la revisione del P.R.G. del comune di Isorella.
Deve
preliminarmente respingersi l’eccezione pregiudiziale del comune
sull’inammissibilità del presente gravame per mancata osservanza del principio
del contraddittorio. E’ opinione della giurisprudenza amministrativa che i
consiglieri comunali dei quali si assume, in sede di ricorso giurisdizionale
avverso la deliberazione consiliare, la violazione dell’obbligo di astensione,
non siano da considerare controinteressati al ricorso, in quanto non sono
portatori di interessi propri, personali e diretti, alla conservazione
dell’atto. Alla base della scelta legislativa afferente l’obbligo di
astensione dei predetti soggetti non è la sfiducia sulla capacità del
singolo consigliere di saper decidere anche contro il proprio personale
interesse, ma piuttosto la convinzione che il soggetto, al quale è affidata la
cura di un interesse pubblico, deve essere posto in condizione di operare senza
condizionamenti di sorta. Pertanto, ogni qual volta la determinazione da
assumere è in grado di riflettersi, positivamente o negativamente, sulla
propria sfera giuridica, egli è obbligato ad astenersi, e la violazione di tale
obbligo comporta l’invalidità della manifestazione di volontà che egli ha
concorso a formare, a prescindere dai vantaggi o dagli svantaggi che ne ha
ricevuto e dalla legittimità o illegittimità del procedimento seguito
(Cons. St. IV, 23 maggio 1994, n.437).
L’astensione è
infatti regola assoluta dettata al fine di assicurare agli utenti la
trasparenza dell’azione amministrativa, indipendentemente dal concreto
vantaggio che i singoli amministratori comunali abbiano potuto ricavare.
Neanche sono da
ritenere controinteressati i proprietari delle singole aree ricomprese nelle
disposizioni del P.R.G., in quanto l’interesse qualificato, che costituisce
la premessa per la posizione di controinteressato, deve essere espressamente
tutelato dal provvedimento e percepibile come un vantaggio da questo
individualmente attribuito (Cons. St. IV, 18 maggio 1998, n. 827).
Il piano
regolatore prescinde, infatti, dalle singole posizioni favorevoli o sfavorevoli
dei proprietari delle aree nello stesso comprese, avendo la funzione esclusiva di predisporre un ordinato
assetto del territorio comunale (Cons. St A.P., 8 maggio 1996, n. 2).
Passando
all’esame del merito, il ricorso risulta fondato in relazione al primo ed al
quarto motivo di doglianza, assorbenti degli altri.
In relazione al
primo, viene denunciata la mancata osservanza degli artt. 290 T.U.L.C.P.
4.2.1915, n.148 e 279 T.U.L.P.C. 3.3.1934, n.383, inerente il dovere di
astensione da parte dei consiglieri comunali relativo alla partecipazione e
alla votazione nelle ipotesi di conflitto d’interessi degli stessi.
Occorre, in primo
luogo, osservare che a nulla rileva, nel caso di specie, il mancato rispetto
del principio dell’onere della prova da parte dei ricorrenti in relazione alla
effettiva titolarità di alcune aree coinvolte dalle modifiche del P.R.G. del
comune di Isorella in capo ad alcuni
consiglieri o loro stretti congiunti ed al sindaco. Dalle difese della
parte resistente non è dato evincere, infatti, la non rispondenza al vero delle
asserzioni inerenti i suddetti diritti di proprietà, bensì la mera mancata
produzione di documentazione probatoria supportante i fatti. Il comune,
inoltre, implicitamente ammette la sussistenza delle suddette posizioni di
conflitto di interesse, affermando alla pagina 9 della memoria finale che “in
sede di esame delle osservazioni quando l’esame si è incentrato su
singole aree, gli amministratori comunali si sono astenuti, facendo corretta
applicazione dell’obbligo agli stessi imposto dalla normativa”.
Pare, dunque, a questo collegio, anche in
considerazione del contenuto delle difese di parte resistente nonché delle
dimensioni relativamente piccole del comune di Isorella, che il principio del
processo dispositivo con metodo acquisitivo, che caratterizza il giudizio
amministrativo ed in base al quale il giudice deve porre a fondamento della
decisione le prove proposte dalle parti, salva una eventuale integrazione
istruttoria di ufficio, possa essere contemperato dalla facoltà attribuita al
giudicante di porre a fondamento della decisione le nozioni di fatto che
rientrano nella comune esperienza, senza bisogno di prova, ai sensi del secondo
comma dell’art.115 c.p.c., norma a valenza generale applicabile anche al
processo amministrativo. Risponde, infatti, senza dubbio ad una regola di
comune esperienza la conoscenza che i cittadini appartenenti ad un comune di
modeste dimensioni abbiano circa la proprietà in capo al sindaco o ad alcuni
consiglieri comunali di aree poste nel
territorio del comune stesso.
I fatti di cui
sopra evidenziano una situazione che avrebbe dovuto imporre l’astensione dal
prendere parte alla seduta e alla votazione relative all’approvazione della
variante al P.R.G. del sindaco arch. Comencini e dei consiglieri comunali Luigi
Capelli, Luigi Tanfoglio e Sergio Ruzzenenti, in osservanza delle disposizioni
degli artt. 290 T.U.L.P.C. n. 148/1915 e 279 T.U.L.P.C. n. 383/1934, norme
vigenti all’epoca della proposizione del presente ricorso. Ed invero, per il
principio di irretroattività della legge, operante, salvo espresse disposizioni
contrarie, ai sensi dell’art.11 disp.prel.c.c. non ha rilevanza per la
risoluzione di vertenze instaurate prima del mutamento normativo il
sopravvenire di legislazione abrogativa della precedente. Non possono, dunque,
trovare applicazione in relazione alla fattispecie in questione né l’art. 19
L.3.8.1999, n.265, né l’art.78 T.U.E.L.18.8.2000, n.267, norme non aventi
efficacia retroattiva.
Sull’obbligo di astensione
il collegio conferma l’orientamento della Sezione, rilevando come l’obbligo
per i consiglieri comunali di astenersi dal prendere parte a deliberazioni alle
quali possono essere direttamente interessati è regola assoluta che, in quanto
dettata al fine di garantire la trasparenza e l’imparzialità dell’azione
amministrativa, non ammette deroghe o eccezioni e ricorre ogni qualvolta
l’affare trattato sia tale da suscitare un interesse proprio di un consigliere
o di persona a lui legata da vincoli di parentela (Cons.St.V, 6 novembre
1983 n.813;IV, 20 settembre 1993 n.794; IV, 23 maggio 1994 n.437; IV, 12
dicembre 2000 n.6586).
Inoltre, è regola
pacifica quella per cui la relazione di interesse privato con effetti vizianti
sulla delibera va valutata a priori, non essendo necessario attendere di
verificare se gli esiti provvedimentali abbiano apportato dirette migliorie
alle posizioni giuridicamente incompatibili collegate al consigliere
deliberante ( Cons. St. Sez.IV 13 ottobre 1983 n.713 e 23 maggio 1994 n.437).
E’ opinione
ripetuta della giurisprudenza amministrativa che l’obbligo di astensione dei
consiglieri comunali dal prendere parte a deliberazioni alle quali possono
essere interessati interviene sol che esista un collegamento tra deliberazione
e interesse del votante, pur quando la votazione non potrebbe avere altro
apprezzabile esito e quand’anche tale scelta fosse in concreto la più utile ed
opportuna per l’interesse pubblico ( da ultimo Cons. St. IV, 12 dicembre
2000 n.6586).
L’interesse
personale presupposto dell’obbligo di astensione opera indipendentemente dal
vantaggio effettivo che il consigliere abbia tratto dalla delibera e dal suo
accertamento, in quanto è rilevabile da una situazione di carattere oggettivo
che renda manifesta la possibilità di un conflitto di interessi. Invero,
l’interesse del consigliere o di propri stretti congiunti alla delibera gli
impone non solo l’obbligo di non votare, ma anche quello di astenersi dal
partecipare alla deliberazione medesima.
Il Consiglio di
Stato ha ribadito le suesposte argomentazioni proprio con riferimento alla
delibera di adozione del piano regolatore assunta con la partecipazione di
amministratori portatori di interessi personali, che, in quanto presa in
conflitto di interessi, è illegittima, indipendentemente dalla dimostrazione
concreta del fatto che l’atto sia stato emanato in considerazione dei
particolari interessi e vantaggi ricevuti (Cons.St. IV, 1 settembre 1997 n.937
e 18 maggio 1998 n.827).
In relazione al quarto motivo di gravame,
afferente la violazione degli artt.7 e
ss. della L.17.8.1942, n.1150, dell’art.27 L.R.51/75 e dell’art.3 L.7.8.1990,
n.241, i ricorrenti lamentano la mancanza di motivazione della delibera
di respingimento delle osservazioni presentate dagli stessi nel corso dell’approvazione
della variante al P.R.G.
In effetti, dall’esame della delibera
comunale di esame delle osservazioni presentate dai ricorrenti non è dato
evincere alcuna, seppur minima, motivazione specifica in merito alla reiezione
delle stesse, essendosi il consiglio limitato alla elencazione delle singole
osservazioni da accogliere integralmente, da accogliere parzialmente o da
respingere ed alla votazione relativa alle medesime specificamente per ogni
osservazione.
Per la Suprema giurisprudenza amministrativa,
infatti, la reiezione delle osservazioni mosse dai privati al piano
regolatore generale deve essere motivata. Inoltre, al fine di soddisfare
il requisito della motivazione, la reiezione delle osservazioni mosse dai
privati al piano regolatore generale deve almeno far riferimento al fatto che
le osservazioni stesse contrastano con le linee portanti del piano. Si
rileva, infine, che la sufficienza di una motivazione pur succinta allegata
per giustificare la reiezione delle osservazioni mosse dai privati al piano
regolatore generale presuppone che la reiezione stessa sia congrua rispetto
agli elementi di fatto e di diritto posti alla base dell’osservazione e che si
dimostri che si è tenuto presente l’apporto critico e collaborativo dei
privati, in comparazione con gli interessi pubblici coinvolti. (Cons.
St. Sez. IV, 15 luglio 1999
n.1237).
La normativa dispositiva della facoltà per i privati di presentare osservazioni al piano regolatore generale, ai sensi dell’ art. 9 L.1150/1942, deve ritenersi finalizzata a garantire la effettiva partecipazione degli stessi al procedimento di adozione del medesimo. Tale partecipazione ha assunto valenza generale con l’emanazione della legge 7.8.1990, n. 241, il cui art.10, inserito nel capo terzo afferente la partecipazione al procedimento amministrativo, prevede la possibilità da parte dei destinatari e di coloro che sono intervenuti di prendere visione degli atti e di presentare memorie scritte e documenti, che l’amministrazione ha l’obbligo di valutare ove siano pertinenti all’oggetto del procedimento.
Si ritiene in questa sede che la tutela
effettiva e completa della partecipazione del privato al procedimento di
adozione del piano regolatore debba essere garantita anche mediante il rispetto
dell’obbligo di motivazione della
decisione afferente la reiezione delle osservazioni. Queste ultime, infatti,
pur non essendo un vero e proprio mezzo di gravame, costituiscono comunque una
forma di collaborazione partecipativa del privato, che determina il
sopraggiungere in capo all’amministrazione comunale dell’obbligo di
pronunciarsi sulle stesse, anche se con una succinta motivazione, dalla quale
risulti che sono state esaminate ed i motivi della reiezione, obbligo che non è
stato assolto nel caso di specie, ove la reiezione andava ad incidere
sull’attività lavorativa effettuata dai ricorrenti.
Per le suesposte considerazioni il ricorso
va accolto, ritenendosi gli atti impugnati illegittimi, i primi due per
invalidità principale, gli altri per invalidità derivata. Per l’effetto, tali
atti vanno annullati.
Gli ulteriori motivi di ricorso restano
assorbiti.
Le spese di giudizio sono a carico della
parte soccombente e possono essere liquidate in complessive lire 4.000.000,
oltre ad oneri di legge.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per
la Lombardia - Sezione staccata di Brescia - definitivamente pronunciando,
accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati.
Condanna il Comune di Isorella a
corrispondere le spese di giudizio a favore della parte ricorrente, che liquida
in complessive lire 4.000.000 a titolo di spese, competenze ed onorari di
difesa.
Ordina che la presente sentenza sia
eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso, in Brescia, il 15.6.2001, dal
Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, in Camera di Consiglio,
con l'intervento dei Signori:
Francesco Mariuzzo Presidente
Sergio Conti Consigliere
Elena Quadri Referendario estensore