La configurazione del reato ex art. 734 cod. pen. nella giurisprudenza della Cassazione penale.
SALVATORE RUBERTI
1. La fattispecie
l’articolo 734 cod. pen. punisce chi devasta o deteriora le bellezze naturali di determinati siti; la norma pone, quale condizione essenziale, che si tratti di luoghi soggetti alla speciale protezione dell’Autorità.
Per quanto riguarda la distruzione o l’alterazione dei luoghi, l’evento si può determinare in qualsiasi modo; l’articolo del codice penale richiama, evidentemente a titolo esemplificativo, l’opera costruttrice o demolitrice che, comunque, indica un agere decisamente di impatto per il territorio.
L’assoggettamento di determinati luoghi alla protezione speciale dell’Autorità avviene secondo quanto stabilito dal D.Lgs. n. 42 del 22 gennaio 2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio).
Il Decreto delegato, sopra richiamato, sancisce la piena efficacia delle dichiarazioni di importante e notevole interesse pubblico nonché i provvedimenti di riconoscimento delle zone di interesse archeologico emananti diversi anni prima dell’entrata in vigore del Codice dei beni culturali e del paesaggio.
L’articolo 157 riconosce, altresì, efficacia agli elenchi compilati ai sensi della legge 29 giugno 1939, n. 1497 (Protezione delle bellezze naturali).
La giurisprudenza ha avuto modo di affermare che l’art. 734 cod. pen. è norma a carattere sanzionatorio.I
L’articolo 734 cod. pen. si configura come un reato di danno e l’evento dannoso può essere determinato attraverso qualsiasi condotta attiva od omissiva in considerazione della natura di reato a forma libera.
Il reato de quo è un reato istantaneo, perché la condotta omissiva antigiuridica, che produce l’evento dell’alterazione, si esaurisce nel momento del compimento della costruzione, verificandosi nello stesso momento la lesione del bene giuridico tutelato, dalla norma, con effetti permanenti perché, pur consumandosi istantaneamente, tuttavia perdura il danno dell’alterazione delle bellezze naturali.II
Tale principio vale anche nel caso in cui la condotta non si esaurisca in un unico atto ma in atti plurimi frazionati e protratti nel tempo; il reato si consuma nel momento in cui si completa l’attività vietata e perdura fino alla rimozione (ove possibile, come nel caso di sistemazione di un cartellone pubblicitario stradale).
L’illecito in oggetto può concorrere con la contravvenzione ex art. 1sexies L. n. 431/1985 (c.d. Legge Galasso) in tema di zone di particolare interesse:III
la contravvenzione prevista dall’art. 734 cod. pen. è reato di danno concreto e il precetto va individuato nel divieto di cagionare distruzione e deturpamento di bellezze naturali; la contravvenzione ex art. 1sexies L. n. 431/1985 è un reato formale di pericolo presuntoIV e il precetto è quello di non porre in essere attività in certe zone senza la prescritta autorizzazione amministrativa, a prescindere dal risultato dell’attività stessa nei riguardi delle bellezze naturali aggredite, che possano risultare anche non danneggiate dall’attività autorizzata.V
Alla breve comparazione sopraesposta tra due fattispecie contravvenzionali va, però, ulteriormente chiarito, che ai fini della configurabilità del reato di cui all’art. 1sexies Legge 431/85, è necessaria la sussistenza di una condotta idonea ad incidere in maniera apprezzabile sull’assetto ambientale territoriale.VI
Il reato di cui all’articolo 734 cod. pen. sembra poter concorrere anche con quello di distruzione o deterioramento di habitat in sito naturale protetto di cui all’articolo 733bis cod. pen.;le due fattispecie, però, si differenziano per l’oggetto tutelato: il primo è posto a protezione delle bellezze naturali intese nella loro dimensione estetica ed in quanto componenti dell’ambiente; l’art. 733bis cod. pen. tutela gli habitat naturali (con le specie animali o la flora tipica) inseriti in un sito protetto e considerati meritevoli di salvaguardia.
Appare, comunque, evidente che l’articolo 734 cod. pen. sanziona un comportamento illecito richiamato anche nella direttiva 2008/99/CE (tutela penale dell’ambiente) e che il legislatore abbia inserito il nuovo art. 733bis cod. pen. in chiave di “copertura” delle fattispecie illecite previste dalla direttiva suddetta.
2. L’oggetto giuridico del reato
L’articolo 734 cod. pen. tutela le “bellezze naturali dello Stato”; garantire il diritto della Comunità, di poter godere ed usufruire del patrimonio paesaggistico ed estetico, significa conservare l’armonica fusione di forme e colori assunta dalla natura in particolari località; la conservazione ambientale ha rilevanza costituzionale in quanto è un bene riconosciuto e garantito dall’articolo 9 della Costituzione. VII
La tutela codicistica è rivolta verso il “bello” inteso come la ricerca di un armonico ed equilibrato rapporto tra l’utilizzo del suolo e l’interesse sociale della Pubblica Amministrazione a difendere il paesaggio tutelato; il vincolo paesaggistico indica è, perciò, espressione dei criteri di stabilità tra l’ambiente e gli interventi trasformativi dell’uomo.
È bene precisare che la bellezza naturale non è intesa, sic et simpliciter, come bene da proteggere in sé ma come una componente essenziale dell’ambiente la cui integrità è riconosciuta, soprattutto a livello costituzionale, come interesse pubblico.
Di conseguenza, nella configurazione del reato ex art. 734 cod. pen. il “danno ambientale” è rappresentato dal nocumento dovuto agli impatti negativi di tipo percettivo-visivo, storico-culturale in dimensione locale, di quartiere e urbana, come anche da impatti negativi sul paesaggio, oltre che sull’ecosistema e sulla fauna.VIII
Risulta essenziale il richiamo al Codice dei beni culturali e del paesaggio (D.Lgs. n. 42 del 22 gennaio 2004) per la definizione dell’oggetto materiale sul quale ricadono le ripercussioni negative della condotta punita dall’art. 734 cod. pen.
L’articolo 2 del Codice dei beni culturali e del paesaggio definisce il patrimonio culturale come l’insieme dei beni culturali e dei beni paesaggistici, definendo questi ultimi gli immobili e le aree indicati all’articolo 134, costituenti espressione dei valori storici, culturali, naturali, morfologici ed estetici del territorio, e gli altri beni individuati dalla legge o in base alla legge.
I beni tutelati, a titolo di esempio, possono essere gli immobili di un certo pregio estetico, le residenze impreziosite da splendidi giardini, i parchi, i belvedere, le litoranee, le bellezze panoramiche.IX
Prima dell’entrata in vigore del Codice dei beni culturali e del paesaggio, la Suprema Corte ha specificato che le bellezze naturali, ex art. 734 cod. pen., sono quelle individuate dall’articolo 1, della L. n. 1497 del 1939 che, indica le cose immobili che hanno cospicui caratteri di bellezza naturale o di singolarità geologica indicando anche la disciplina del procedimento per l’imposizione del vincolo distinguendo tra bellezze individuali e bellezze d’insieme.X
3. Distruzione e alterazione delle bellezze naturali: la condotta
L’unanime indirizzo giurisprudenziale della Cassazione insiste sull’effetto d’impatto che la condotta deve avere sull’oggetto materiale del reato.
Il concetto di distruzione è abbastanza facile da delineare: tenuto conto del forte effetto che tale condotta deve avere ci si può rifare ai concetti di abbattimento, atterramento, demolizione e rovina, comunque ad un avvenimento irreparabile come la deforestazione di un sito.
Meno pacifica è la definizione di alterazione: non è indispensabile che sia un alterazione grave e insanabile né, in chiave riparatoria, che sia rimovibile: ciò che deve risultare pregiudicato è il valore estetico.XI
La costruzione di un opera o l’alterazione dei beni soggetti a vincolo non basta perché si configuri il reato; è necessario l’ulteriore elemento in relazione al quale l’azione del reo abbia effettivamente determinato la distruzione o il deturpamento delle bellezze naturali.XII
Quindi, nel reato ex art. 734 cod. pen. il precetto non si identifica in un mero divieto di fare alcunché, bensì nel divieto di cagionare “in qualsiasi modo” distruzione o deturpamento di bellezze naturali…la legge non specifica la condotta punibile, ma considera qualsiasi comportamento attraverso il quale sia realizzabile la violazione del precetto penale: comportamento che può consistere sia in un’attività positiva sia in una condotta omissiva.XIII
Qualunque condotta, quindi, può essere idonea a configurare la condotta illecita punita dall’articolo 734 cod. pen. di distruzione o l’alterazione delle bellezze naturali.XIV
La giurisprudenza non ha lesinato di specificare ancora meglio la condotta inquisita: perché l’illecito si configuri è sufficiente il fatto di aver alterato, in qualsiasi modo, la visione panoramica o comunque estetica offerta dalla natura; alterazione che può attuarsi anche mediante occultamento totale o parziale del panorama.XV
Sempre la Cassazione ha affermato che è necessario che quella specifica alterazione incida sulla bellezza naturale, così che si realizzi quantomeno una lesione o anche un semplice turbamento del godimento estetico dei visitatori o utenti, anche potenziali, del luogo.XVI
In un caso specifico anche un ammasso di sostanza organica è stato ritenuto sufficiente per configurare il reato ex art. 734 cod. pen.XVII
Ma, ancora, è stato ravvisato l’illecito penale a fronte dell’abbattimento di alberi ad alto fusto, per un deposito incontrollato di auto ormai destinate alla demolizione, l’istallazione di un’antenna o di un sistema di parabole, apposizione di cartelli pubblicitari, l’inserimento stabile di roulotte; prefabbricati o un regolare parcheggio di mezzi che, però, compromette la visione del paesaggio nonché l’attività estrattiva (esercizio delle cave).XVIII
In materia di attività estrattiva, è stato ravvisato che integra l’ipotesi di cui all’art. 734 c.p. – che si configura come reato di danno – la condotta di chi, in assenza delle necessarie autorizzazioni, prosegua l’attività di escavazione in zona sottoposta a vincolo ambientale, deturpando così le bellezze naturali dell’area.XIX
Per quanto riguarda l’istallazione di parabole, la Cassazione ha ravvisato l’illecito nel fatto che non necessariamente la condotta può concretizzarsi in un’attività di rimozione o il cambiamento morfologico dei luoghi, bensì può avvenire con l’aggiunta di elementi che rompano l’equilibrio delle varie componenti, come accade nel caso delle apposizioni di cartelli pubblicitari, di antenne paraboliche o altro perché l’alterazione delle bellezze naturali può avvenire in qualsiasi modo; le costruzioni o le demolizioni sono soltanto le più frequenti, ma non le uniche.XX
4. L’elemento soggettivo
Il reato di cui all’articolo 734 cod. pen. può essere punito sia a titolo di dolo che a titolo di colpa.
La conoscenza del vincolo o del provvedimento speciale dell’Autorità è indispensabile per l’imputazione del reato ed infatti, il rilascio dell’autorizzazione paesistica esclude la sussistenza dell’elemento psicologico.XXI
Sulla rilevanza del nulla-osta eventualmente rilasciato dalla pubblica amministrazione competente sono sorte non poche divergenze di opinione. Accanto all’asserto che il giudice non può ritenersi vincolato dall’autorizzazione perché la mancanza di quest’ultima non fa parte della fattispecie penale si è fatto largo quello secondo il quale l’autorizzazione suddetta escluderebbe l’antiguridicità.XXII
5. La speciale protezione dell’Autorità
L’articolo 734 c.p. è una norma a carattere sanzionatorio e presuppone un atto di speciale protezione da parte dell’Autorità con la quale, al sito naturale, ne venga riconosciuta la bellezza naturale meritevole di una particolare salvaguardia.
Una volta emanato il provvedimento amministrativo, la protezione speciale investe l’intero luogo nel suo complesso e non solo per quella parte che ha suggerito l’intervento tutorio, la quale non esaurisce l’oggetto della tutela penale, che è rappresentato dal panorama nel suo insieme.XXIII
Nelle aree sottoposte a vincolo ambientale ai sensi della parte III del D.Lgs. 42/04 l’autorizzazione paesaggistica è prescritta per l’esecuzione di ogni tipo di intervento che possa arrecare “pregiudizio ai valori paesaggistici oggetto di protezione” (art. 146 D.Lgs. 42/04).
L’autorizzazione paesaggistica non è prescritta per “gli interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria, di consolidamento statico e di restauro conservativo che non alterino lo stato dei luoghi e l’aspetto esteriore degli edifici” (art. 149 D.Lgs. 42/04).
Il vincolo paesaggistico, sancito con provvedimento dell’Autorità, è indispensabile nonché condizione imprescindibile perché solo la sua violazione comporta la configurabilità del reato ex art. 734 cod. pen.
Ad esempio, non è configurabile l’illecito penale se la costruzione abusiva di un immobile avviene in un luogo nel quale è accertata l’esistenza di un vincolo idrogeologico ma non è ancora intervenuto il vincolo di tutela delle bellezze naturali e del paesaggio.XXIV
La Regione ha il compito di predisporre due elenchi su base provinciale; uno di questi è il decreto di individuazione delle bellezze d’insieme.
Tale elenco viene affisso nell’albo provinciale per novanta giorni e, successivamente, notificato al Ministero competente.
In merito, anche se una parte della giurisprudenza ritiene essenziale la pubblicazione dell’elenco sulla Gazzetta Ufficiale, l’orientamento prevalente ritiene che il vincolo cautelare a protezione delle bellezze naturali, sorge con l’inclusione della località nell’elenco approvato dalla competente commissione provinciale e,quindi, anche prima del provvedimento definitivo di approvazione dell’elenco stesso da parte del Ministero dei beni culturali;XXV la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale serve solo a conferire al provvedimento carattere di definitività.
Proprio per l’importanza che riveste l’atto speciale posto dall’Autorità, è opinione uniformemente accettata che l’art. 734 cod. pen. si presenti come una norma in bianco perché trae il suo contenuto dalle leggi speciali poste a tutela dell’ambiente.
La disposizione in esame punisce la distruzione o l’alterazione di beni ambientali sui quali esiste un provvedimento di tutela dell’Autorità; il legislatore ha fatto ricorso alla tecnica del rinvio formale non ricettizio ad altra fonte che fornisce le regole di qualificazione di detta situazione che determina la soggezione alla speciale tutela dell’autorità competente.
Pertanto, in presenza di un’autorizzazione dell’autorità che ha competenza in ordine al vincolo di protezione del bene ambientale, le opere autorizzate non possono integrare il reato ex art. 734 cod. pen. perché è la norma stessa a richiamare quelle regole che legittimano la gestione del vincolo ambientale e l’autorizzazione suddetta rappresenta proprio un’espressione di quel potere di gestione.
Ad ogni modo, l’ottenimento dell’autorizzazione richiesta non esula il soggetto dal rispetto di ulteriori obblighi: l’effettivo e grave danno ambientale ben si può configurare, infatti, a seguito di una diversa destinazione dell’opera rispetto a quella concordata in sede di autorizzazione; in un caso specifico, inizialmente si era autorizzato il soggetto alla costruzione di un residence attrezzato per il tempo libero con attrezzature apposite; successivamente, si era, invece, proceduto ad una frammentazione del terreno che si effettua al fine di ricavarne porzioni individuali separate fra loro, ossia in una lottizzazione.
La Cassazione aveva ravvisato il reato ex art. 734 cod. pen. tenendo conto dei rilievi in ordine alla viabilità della zona, di certo insufficiente per servire un insediamento abitativo stabile quale quello risultante dalla lottizzazione, nonché alla totale mancanza di opere di urbanizzazione al servizio dello stesso.XXVI
I Cassazione penale, sent. n. 8092 del 1983.
II Sull’argomento esiste copiosa e consolidata giurisprudenza: Cassazione penale sen. n. 5112 del 22 aprile 1976; 1079 del 26 giugno 1985; 1225 del 26 aprile 1988; 7026 del 20 giugno 1995.
III Cassazione penale, sent. n. 11716 del 29 gennaio 2001.
IV La situazione di pericolo viene presunta in sede legislativa con la commissione della condotta incriminata, non risultando, quindi, necessaria alcuna indagine sull’effettiva messa in pericolo del bene o oggetto di tutela…il pericolo può non essere implicito nella stessa condotta, poiché al momento di essa è possibile controllare l’esistenza o meno delle condizioni per il verificarsi dell’evento lesivo, ma viene presunto juris et de jure, per cui non è ammessa neppure prova contraria della sua concreta esistenza. F. CARINGELLA, F. DELLA VALLE, M. DE PALMA, Manuale di Diritto Penale, parte generale, 2011.
V Cassazione penale sen. n. 11716 del 26 marzo 2001.
VI Nella specie la Corte ha escluso la configurabilità di questo reato per transito con imbarcazione da diporto nell’area di mare antistante l’isola di Giannutri, facente parte del parco nazionale dell’Arcipelago Toscano. Cassazione penale sent. 5003 del 14 maggio 1993.
VII Cassazione penale, sent. n. 1428 del 31 ottobre 1968.
VIII Cassazione penale , sez. III, sent. n. 11716, 29 gennaio 2001
IX Le bellezze paesaggistiche sono il risultato di componenti varie, quali la conformazione del terreno, la vegetazione naturale, la distribuzione, il tipo e la ubicazione dei fabbricati esistenti, il paesaggio e la cornice complessiva, per cui anche il semplice spianamento del terreno e la distruzione della vegetazione integrano il reato di cui all’art. 734 C.P.” Cassazione penale, sez. III, sent. n. 1803, 19 febbraio 1982
X Cassazione penale, 1 aprile 1984.
XI Cass pen 31 1 86
XII Cassazione penale Sez. Un. 21 ottobre 1992
XIII Cassazione penale, sent. n. 7652 del 14 giugno 1980
XIV In un caso specifico, la Cassazione ha punito un sindaco per non aver prevenuto l’abbandono di rifiuti lungo l’alveo di confine e non abbia sanzionato tali comportamenti imponendo lo sgombero o non per aver provveduto d’ufficio alla loro rimozione. Cassazione penale sent. n. 9233 del 29 agosto 1995.
XV Cassazione penale sent. n. 11111 del 28 ottobre 1980.
XVI Cassazione penale sent. n. 40267 del 3 ottobre 2002.
XVII E’ configurabile il reato di cui all’art. 734 c.p. quando ammassi di letame siano di entità tale da comportare una modifica definitiva ed irreversibile della situazione ambientale con riferimento all’aspetto paesaggistico”. Cassazione penale n. 86 del 5 gennaio 1991.
XVIII In materia di esercizio di cave in zone sottoposte a vincolo ai sensi della l. 8 agosto 1985, n. 431, il fatto che la cava sia in attività da lungo tempo (nel caso di specie dal 1961) non è sufficiente ad escludere di per sé la sussistenza delle ipotesi delittuose previste dall’art. 1-sexies della legge e dall’art. 734 c.p. sul presupposto della già compiuta modificazione dell’ambiente, ma é necessario verificare…se si sia già verificata in fatto una irreversibile compromissione dei valori paesaggistici, se la prosecuzione dell’attività estrattiva sia suscettibile, in astratto, di ulteriore pregiudizio al bene vincolato. Cassazione penale sez. III, 16 aprile 1996.
XIX Cassazione penale sent. n. 3200 del 1997.
XX Cassazione penale 6 giugno 1990.
XXI Cassazione penale, 29 settembre 1992.
XXII Così Antolisei che aggiunge di concordare con la prima opinione aggiungendo, però, che il giudice deve darsi carico del parere dell’organo tecnico e, se lo supera, dovrà fornire congrua motivazione dell’assunto. F. ANTOLISEI, Manuale di diritto penale, Parte speciale, vol. II, 2008.
XXIII Cassazione penale, sent. n. 8092 del 1983, vedi anche Cassazione penale, sent. n. 19207 del 13 maggio 2008.
XXIV Cassazione penale, sent. n. 4423 del 13 maggio 1977.
XXV Cassazione sez. III sent. n. 5237 dell’8 giugno 1979; Contra sent. n. 16029 del 18 dicembre 1978.
XXVI Cassazione penale, sent. n. 32125, 29 marzo 2004.
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