LA SUSSIDIARITA’ NEI TRATTATI EUROPEI E NELLA COSTITUZIONE ITALIANA
di Antonio Cogliandro
Il concetto di sussidiarietà si sviluppa nell’ambito della dottrina sociale di una Chiesa in conflitto con lo Stato unitario. La sua origine è molto antica, si trovano accenni già nel pensiero di San Tommaso e di Dante.
Nel corso della seconda metà del Ventesimo secolo, la riflessione sulla sussidiarietà ha varcato i confini della Dottrina Sociale della Chiesa e ha trovato posto nell’opera di studiosi, giuristi e politici di diversa estrazione culturale, tanto che, nel 1992, il principio di sussidiarietà è stato accolto nel Trattato di Maastricht come uno dei principi-guida dell’Unione Europea e, da quel momento in poi, è entrato a far parte in maniera sempre più importante dei vari Trattati europei e dell’ordinamento giuridico di diversi Stati, tra cui quello italiano.
Il concetto di sussidiarietà, viene declinato in modi diversi distinguendo tra sussidiarietà orizzontale, verticale, positiva e negativa.
La sussidiarietà orizzontale, riguarda i rapporti tra le istituzioni pubbliche e i cittadini singoli o associati e si basa sul principio secondo cui le istituzioni pubbliche devono favorire l’azione dei singoli cittadini e delle organizzazioni della società civile in vista del conseguimento di obiettivi di interesse generale, intervenendo in maniera sussidiaria solo nel caso e nella misura in cui tali soggetti non siano in grado di raggiungere autonomamente gli obiettivi in questione.
La sussidiarietà verticale: è il principio che regola i rapporti tra i diversi livelli di governo, affermando che l’intervento delle istituzioni pubbliche deve essere attuato dal livello più vicino al cittadino e, solo nel caso in cui tale livello non sia in grado di intervenire in maniera sufficientemente efficace, può subentrare il livello superiore.
Confrontando i due concetti di sussidiarietà, si comprende che tra i due quello fondamentale, da cui trae origine anche l’altro, è certamente il primo. Infatti il principio in base al quale l’azione pubblica deve essere intrapresa dalle istituzioni più vicine al cittadino implica il principio, sul quale si fonda la sussidiarietà orizzontale, che le istituzioni pubbliche debbano intervenire solo nel momento in cui i cittadini, singoli o associati, non siano autonomamente in grado di conseguire un determinato obiettivo di interesse generale.
Sussidiarietà positiva e negativa, costituiscono due modalità di approccio che ineriscono sia alla sussidiarietà orizzontale che a quella verticale. La direzione positiva della sussidiarietà consiste nel dovere delle istituzioni pubbliche di intervenire in aiuto della società civile (cittadini singoli o riuniti in associazioni, organizzazioni, imprese, ecc.), qualora essa non sia in grado di raggiungere da sola determinati obiettivi di interesse generale e nel dovere dei livelli superiori di governo di supplire a quelli inferiori nel caso in cui essi non riescano a garantire il conseguimento di un certo risultato; la direzione negativa della sussidiarietà consiste nel dovere delle istituzioni pubbliche di non interferire indebitamente nelle attività della società civile e nell’analogo dovere dei livelli di governo superiori di non sostituirsi a quelli inferiori nell’espletamento di funzioni che possono essere da questi ultimi autonomamente esercitate.
L’aspetto più studiato e che viene particolarmente accentuato nelle varie legislazioni (europee, nazionali e locali) è quello relativo alla sussidiarietà verticale. Anche il Trattato di Maastricht accoglie il principio di sussidiarietà soprattutto in questa valenza, facendone un principio-guida per la regolamentazione dei rapporti tra Unione Europea e Stati membri, cosi come si evince dalla lettura dell’art. 5:”La Comunità agisce nei limiti delle competenze che le sono conferite e degli obiettivi che le sono assegnati dal presente Trattato. Nei settori che non sono di sua esclusiva competenza la Comunità interviene, secondo il principio della sussidiarietà, soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere sufficientemente realizzati dagli Stati membri e possono dunque, a motivo delle dimensioni o degli effetti dell’azione in questione, essere realizzati meglio a livello comunitario. L’azione della Comunità non va al di là di quanto necessario per il raggiungimento degli obiettivi del presente Trattato”. Manca, invece, nel Trattato in questione, un preciso riferimento alla sussidiarietà orizzontale.
Il principio di sussidiarietà, la cui presenza sostanziale nella Costituzione del 1948 è oggetto di controversie tra i vari studiosi, è entrato in maniera esplicita a far parte della Carta Costituzionale, attraverso la riforma del Titolo V della Parte II attuata nel 2001. Nel testo del nuovo Titolo V il principio di sussidiarietà viene richiamato esplicitamente attraverso tre formulazioni complementari:
la prima formulazione, che implica una sussidiarietà verticale attiva, è presente nel primo comma dell’art. 118, che recita:”Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurare l’esercizio unitario, siano conferite a Provincie, Città Metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza”;
la seconda, che prospetta una sussidiarietà verticale attiva, ”sostituiva”, si trova nel secondo comma dell’art. 120 e in pratica afferma che il Governo può sostituirsi ai livelli amministrativi inferiori quando il suo intervento si renda necessario per la difesa del “bene comune”o “interesse generale”:”Il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città Metropolitane, delle Provincie e dei Comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o di pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali. La legge definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione”;
la terza formulazione implica il concetto di sussidiarietà orizzontale ed è contenuta nel quarto comma dell’art. 118, dove si afferma:”Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà”.
Quest’ultima formulazione è quella più dirompente ed innovativa. Viene infatti riconosciuta a chiare lettere in un ordinamento giuridico positivo la capacità della cittadinanza di agire non solo in vista di interessi privati e corporativi, ma anche in direzione dell’interesse generale, fino a quel momento riservato allo Stato, inteso nella sua funzione diretta e nelle forme di amministrazione indiretta rappresentata dalle Regioni e dagli enti locali.
Sicuramente il principio di sussidiarietà non servirebbe a nulla se non venisse concretamente applicato. E’ per questo motivo che non è sufficiente limitarsi alle sue definizioni generali, ma è necessario trovare gli strumenti opportuni per calarlo nella concreta realtà dei rapporti tra i diversi livelli di governo e tra pubbliche amministrazioni e società civile.
Per quanto riguarda la sussidiarietà verticale, quella più studiata e che da più tempo è entrata a far parte dei diversi ordinamenti, gli strumenti, dal decentramento alla devolution, sono già in parte noti e sono stati anche ampiamente utilizzati, con diversi gradi di successo.
E’ conveniente soffermarci sulla sussidiarietà orizzontale, concetto che è entrato nell’orizzonte teorico e pratico delle istituzioni pubbliche, ed in particolare delle pubbliche amministrazioni, da meno tempo.
Dall’analisi effettuata da alcuni studiosi su dei casi di sussidiarietà, messi in atto negli ultimi anni da diverse amministrazioni pubbliche, si possono desumere una serie di”fattori-base”:
1) Perché si avvii un processo di sussidiarietà orizzontale è necessario che vi sia un bisogno sociale da soddisfare, che costituisce la motivazione da cui scaturiscono le proposte della cittadinanza che devono essere favorite e aiutate dall’amministrazione pubblica;
2) Ogni processo di sussidiarietà orizzontale è caratterizzato dalla presenza di iniziative portate avanti dai diversi attori coinvolti nel processo;
3) In ogni processo di sussidiarietà orizzontale la pubblica amministrazione, grazie alle competenze che possiede e alle risorse, anche economiche, di cui dispone, può efficacemente svolgere un ruolo di intermediazione tra gli interessi dei diversi soggetti coinvolti, di facilitazione delle loro dinamiche comunicative e relazionali;
4) Un elemento determinante per il successo di un processo di sussidiarietà orizzontale e, più in generale, per la diffusione della cultura della sussidiarietà, è l’interesse dell’ente di governo a valutarne l’impatto sul territorio e a prevederne le ricadute potenziali;
5) Qualsiasi processo di sussidiarietà orizzontale, infine, produce degli effetti: si pone quindi il problema di utilizzare criteri e strumenti adatti a valutare i benefici prodotti e gli eventuali effetti negativi, al fine di attivare delle misure volte a limitare questi ultimi.
In conclusione, come si vede, i processi di sussidiarietà orizzontale hanno caratteristiche affini ai processi di governante “forte”, a partire dalla molteplicità ed eterogeneità dei fattori da tenere in considerazione per riuscire a gestirne e valutarne al meglio le concrete applicazioni. Incentivare, la sussidiarietà orizzontale, però, oltre ad essere un preciso dovere stabilito, anche dalla Costituzione, rappresenta una grandissima opportunità sia per le pubbliche amministrazioni, sia, in generale, per l’intera società. Grazie ad essa si può andare più efficacemente incontro ai bisogni dei cittadini, ridurre gli sprechi e realizzare sevizi e interventi più utili. Una virtuosa applicazione della sussidiarietà orizzontale, inoltre, produce incentivazione e circolazione di saperi e competenze e porta con sé l’educazione e la formazione dei cittadini e dei funzionari pubblici.
Attraverso la sussidiarietà orizzontale i cittadini, chiamati ad agire non solo in vista dei loro interessi particolari, ma anche e soprattutto in vista dell’interesse generale, vedono incrementata la loro libertà di iniziativa e il loro senso di responsabilità, e le istituzioni pubbliche imparano ad interagire sempre meglio con la società civile. L’attivazione e l’implementazione di processi di sussidiarietà orizzontale si pongono quindi come elementi cardine dello sviluppo del governo con il territorio.
Pubblicato su AmbienteDiritto.it il 22 Giugno 2015
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