* VIA, VAS E AIA – Adeguamento della normativa regionale al codice del’ambiente – Termine – Dodici mesi – Art. 35 d.lgs. n. 152/2006 – Assenza di normative regionali – Immediata applicabilità della disciplina nazionale – Considerazione unitaria della sommatoria degli impatti delle singole componenti del progetto – Legittimità – Direttiva 2001/42/CE – Natura self-executing – Esclusione – VIA e VAS – Differenza.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 1^
Regione: Veneto
Città: Venezia
Data di pubblicazione: 7 Ottobre 2011
Numero: 1503
Data di udienza: 7 Luglio 2011
Presidente: Borea
Estensore: Farina
Premassima
* VIA, VAS E AIA – Adeguamento della normativa regionale al codice del’ambiente – Termine – Dodici mesi – Art. 35 d.lgs. n. 152/2006 – Assenza di normative regionali – Immediata applicabilità della disciplina nazionale – Considerazione unitaria della sommatoria degli impatti delle singole componenti del progetto – Legittimità – Direttiva 2001/42/CE – Natura self-executing – Esclusione – VIA e VAS – Differenza.
Massima
TAR VENETO, Sez. 1^ – 7 ottobre 2011, n. 1503
VIA, VAS E AIA – Adeguamento della normativa regionale al codice del’ambiente – Termine – Dodici mesi – Art. 35 d.lgs. n. 152/2006 – Assenza di normative regionali – Immediata applicabilità della disciplina nazionale.
Il termine – di cui all’art. 35 del d.lgs. n. 152/2006 – per adeguare la normativa regionale al Codice dell’Ambiente è stato fissato in dodici mesi dalla data di entrata in vigore del decreto. Nell’ipotesi in cui non vi fossero state normative regionali sull’argomento, è stata invece prevista, in base alla seconda parte del primo comma, l’applicazione immediata delle norme contenute nel decreto. Se ne deduce, pertanto, il principio per cui, in presenza di normative regionali, queste non subiscono immediata disapplicazione, ma si rimanda al legislatore regionale la possibilità di introdurre, nell’arco temporale di dodici mesi dall’entrata in vigore del decreto, opportuni adeguamenti per renderle compatibili e quindi ancora applicabili. Decorso il suddetto termine, avrebbero trovato diretta applicazione le disposizioni del decreto o le norme regionali vigenti (opportunamente adeguate) con esso compatibili.
Pres. Borea, Est. Farina – Provincia di Mantova (avv.ti Persegati Ruggerini e Sartori) c. Provincia di Verona (avv.ti Pretin e Zumerle), A. s.p.a. (avv.ti Bonatti, Fumarola e Orsoni), S. s.r.l. e altro (avv.ti Curato e Neri) e Regione Veneto (avv.ti Ligabue e Zanon)
VIA, VAS E AIA – Considerazione unitaria della sommatoria degli impatti delle singole componenti del progetto – Legittimità.
In tema di VIA, non appare censurabile una valutazione che considera l’impatto ottenuto dalla sommatoria degli impatti conseguenti dalle singole componenti dell’intervento nella sua complessità, piuttosto che una valutazione frazionata in cui gli interventi vengano considerati singolarmente, che può invece risultare fuorviante.
Pres. Borea, Est. Farina – Provincia di Mantova (avv.ti Persegati Ruggerini e Sartori) c. Provincia di Verona (avv.ti Pretin e Zumerle), A. s.p.a. (avv.ti Bonatti, Fumarola e Orsoni), S. s.r.l. e altro (avv.ti Curato e Neri) e Regione Veneto (avv.ti Ligabue e Zanon)
VIA, VAS E AIA – Direttiva 2001/42/CE – Natura self-executing – Esclusione.
La direttiva 2001/42/CE, che ha introdotto l’obbligo di operare la VAS, non deve considerarsi self-executing, richiedendo l’intervento di recepimento (avvenuto in Italia con il d.lgs. n. 152/2006) delle previsioni in essa contemplate da parte degli Stati membri (cfr. T.A.R. Sicilia, Palermo, 23.3.2011, n. 546; T.A.R. Umbria, Perugia, 24.1.2011, n. 34, T.A.R. Campania, Napoli, IV, 7.5.2008).
Pres. Borea, Est. Farina – Provincia di Mantova (avv.ti Persegati Ruggerini e Sartori) c. Provincia di Verona (avv.ti Pretin e Zumerle), A. s.p.a. (avv.ti Bonatti, Fumarola e Orsoni), S. s.r.l. e altro (avv.ti Curato e Neri) e Regione Veneto (avv.ti Ligabue e Zanon)
VIA, VAS E AIA – VIA e VAS – Differenza.
La VAS costituisce per sua stessa natura e finalità uno strumento diverso rispetto alla VIA, essendo la prima rivolta ad assicurare l’accertamento della compatibilità ambientale dei piani e dei programmi, mentre è propria delle valutazioni inerenti i singoli progetti la Valutazione di Impatto Ambientale (cfr. C.d.S., IV, 4.12.2009, n. 7651 e 19.11.2010, n. 8113)
Pres. Borea, Est. Farina – Provincia di Mantova (avv.ti Persegati Ruggerini e Sartori) c. Provincia di Verona (avv.ti Pretin e Zumerle), A. s.p.a. (avv.ti Bonatti, Fumarola e Orsoni), S. s.r.l. e altro (avv.ti Curato e Neri) e Regione Veneto (avv.ti Ligabue e Zanon)
Allegato
Titolo Completo
TAR VENETO, Sez. 1^ – 7 ottobre 2011, n. 1503SENTENZA
TAR VENETO, Sez. 1^ – 7 ottobre 2011, n. 1503
N. 01503/2011 REG.PROV.COLL.
N. 01473/2009 REG.RIC.
N. 00808/2010 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1473 del 2009, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Provincia di Mantova, rappresentato e difeso dagli avv. Eloisa Persegati Ruggerini, Antonio Sartori, con domicilio eletto presso Antonio Sartori in Venezia-Mestre, Calle del Sale, 33;
contro
Provincia di Verona, rappresentato e difeso dagli avv. Debora Pretin, Franco Zumerle, con domicilio eletto presso Debora Pretin in Venezia, Piazzale Roma, 468/B;
Autodromo del Veneto Spa, rappresentato e difeso dagli avv. Rinaldo Bonatti, Lorella Fumarola, Giorgio Orsoni, con domicilio eletto presso Giorgio Orsoni in Venezia, Santa Croce, 205;
Spalt Immobiliare Srl, Comune di Trevenzuolo, rappresentati e difesi dagli avv. Francesco Curato, Paolo Neri, con domicilio eletto presso Francesco Curato in Venezia, Piazzale Roma, 468/B; Serenissima Spa, Verona Sviluppo Spa;
Regione Veneto, rappresentato e difeso dagli avv. Cecilia Ligabue, Ezio Zanon, con domicilio eletto presso Ezio Zanon in Venezia, Regione Veneto – Cannaregio, 23;
Comune di Vigasio, rappresentato e difeso dall’avv. Andrea Leoni, con domicilio eletto presso Franco Zambelli in Venezia-Mestre, via Cavallotti, 22;
sul ricorso numero di registro generale 808 del 2010, proposto da:
Provincia di Mantova, rappresentato e difeso dagli avv. Eloisa Persegati Ruggerini, Antonio Sartori, con domicilio eletto presso Antonio Sartori in Venezia-Mestre, Calle del Sale, 33;
contro
Regione Veneto, rappresentato e difeso dagli avv. Cecilia Ligabue, Ezio Zanon, con domicilio eletto presso Ezio Zanon in Venezia, Regione Veneto – Cannaregio, 23;
Provincia di Verona, rappresentato e difeso dagli avv. Debora Pretin, Franco Zumerle, con domicilio eletto presso Debora Pretin in Venezia, Piazzale Roma, 468/B;
Comune di Trevenzuolo, rappresentato e difeso dagli avv. Francesco Curato, Paolo Neri, con domicilio eletto presso Francesco Curato in Venezia, Piazzale Roma, 468/B;
Comune di Vigasio, rappresentato e difeso dagli avv. Andrea Leoni, Giovanni Sala, con domicilio eletto presso Franco Zambelli in Venezia-Mestre, via Cavallotti, 22;
nei confronti di
Autodromo del Veneto Spa, rappresentato e difeso dagli avv. Rinaldo Bonatti, Lorella Fumarola, Giorgio Orsoni, con domicilio eletto presso Giorgio Orsoni in Venezia, Santa Croce, 205;
Spalt Immobiliare Srl;
per l’annullamento
quanto al ricorso n. 1473 del 2009:
della deliberazione del Consiglio della Provincia di Verona n. 27 dell’8 aprile 2009 e di tutti gli atti preordinati e connessi, collegati, conseguenti e consequenziali, con riguardo specifico alla lettera di convocazione ed alle risultanze della conferenza di servizi del 25.1.2007 e dello studio di fattibilità redatto nel luglio del 2007 dall’ing. Piccoli di Verona;
quanto al ricorso n. 808 del 2010:
della deliberazione G.R. Veneto 29 dicembre 2009 n. 4141, avente ad oggetto “Autodromo del Veneto SPA – Autodromo del Veneto Motorcity” ed atti connessi e/o collegati e presupposti, con specifico riguardo alla VIA del progetto presentato dalla società Autodromo del Veneto s.p.a.
Visti i ricorsi i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Provincia di Verona e di Autodromo del Veneto Spa e di Spalt Immobiliare Srl e di Regione Veneto e di Comune di Trevenzuolo e di Comune di Vigasio e di Regione Veneto e di Provincia di Verona e di Comune di Trevenzuolo e di Comune di Vigasio e di Autodromo del Veneto Spa;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 7 luglio 2011 la dott.ssa Alessandra Farina e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
La Regione Veneto con legge n.27 del 30.7.2009 ha dato avvio al procedimento per la realizzazione nel proprio territorio del progetto di un’opera complessa di pubblica utilità, destinata a favorire la pratica dell’automobilismo, assegnando alla società Veneto Sviluppo S.p.A., di cui la Regione Veneto è azionista di maggioranza, l’incarico di elaborare uno studio di fattibilità per l’individuazione del sito più idoneo.
A tal fine le amministrazioni comunali interessate avrebbero potuto esternare la propria disponibilità alla localizzazione dell’impianto sportivo, previo adeguamento della propria strumentazione urbanistica.
In base alla normativa regionale la Giunta Regionale ha quindi costituito tramite Veneto Sviluppo una società fra enti pubblici e privati, denominata “Società Autodromo Veneto S.p.A.”, cui sarebbe stata affidata la progettazione, la realizzazione e la gestione dell’intervento denominato “Motorcity”.
Il complesso intervento avrebbe visto la realizzazione di un autodromo ed un kartodromo, oltre al complesso consistente in un parco divertimenti a tema, un centro commerciale, un polo tecnologico ed altre attrezzature ricettive a destinazione residenziale.
In virtù di successive leggi regionali (LL.rr. n. 35/2002 e n. 7/2005) la normativa di cui alla L.r. n. 27/1999 è stata modificata, con l‘introduzione del nuovo art. 3, in base al quale l’area destinata ad ospitare l’autodromo e le strutture connesse e complementari avrebbe assunto la destinazione urbanistica quale zona speciale “F”, con possibilità per la società Autodromo di usufruire di autorizzazioni in deroga agli obiettivi di sviluppo ed ai limiti dimensionali della grande distribuzione di vendita, così come stabiliti dalla normativa regionale sul commercio.
Inoltre, l’intervento de quo, essendo contemplato nell’ambito delle previsioni del P.A.Q.E. (art.88), avrebbe goduto delle previsioni in esso contenute circa la realizzazione dell’autodromo, in virtù delle quali sarebbero state ammesse specifiche deroghe alle discipline in materia di “Ambiti di interesse paesistico-ambientale” e di “Paleoalvei”.
I Comuni di Vigasio e Trevenzuolo si dichiaravano disponibili all’allocazione dell’autodromo e strutture connesse nell’ambito del proprio territorio, adottando le necessarie delibere di adeguamento della strumentazione urbanistica generale, così prevedendo per le aree interessate dall’intervento la destinazione quale zona speciale “F” (zona territoriale omogenea – Z.T.O. F Autodromo”).
In tale contesto la società Autodromo del Veneto presentava un progetto di piano urbanistico attuativo, denominato P.U.A. “Motorcity”, caratterizzato da tre macrocomparti (autodromo, tecnologico e residenziale), il quale otteneva l’approvazione da parte delle amministrazioni comunali di Trevenzuolo e Vigasio con delibere dei rispettivi Consigli Comunali del 16.3.2009 e del 9.2.2009.
Parallelamente all’iter di pianificazione relativo all’intervento così previsto, la Provincia di Verona si attivava al fine del coinvolgimento di tutti i Comuni interessati, compresi nel P.A.Q.E., onde addivenire ad una sede di concertazione per la realizzazione delle infrastrutture necessarie per adeguare e rendere maggiormente funzionali quelle esistenti in occasione della realizzazione del progetto dell’autodromo e relative strutture connesse.
Conformemente quindi alle stesse previsioni di cui all’art. 88 del P.A.Q.E., si addiveniva alla decisione di potenziare le infrastrutture viarie esistenti, mediante la realizzazione di una nuova strada extraurbana a quattro corsie, che avrebbe collegato, partendo da nord, un casello di nuova costruzione sull’autostrada A22, in corrispondenza con il Comune di Vigasio, con la nuova strada provinciale posta a sud, anch’essa in previsione di realizzazione, denominata “Mediana”.
Il suddetto intervento di potenziamento delle infrastrutture esistenti risultava necessario anche con riguardo agli altri due Piani Attuativi – collegati a quello riguardante l’autodromo – presentati, rispettivamente, dalla società Spalt srl per la realizzazione del “Centro Agroalimentare” e dalla Serenissima Società di Gestione del Risparmio s.p.a. per la realizzazione della “logistica avanzata –District Park”.
L’iniziativa così avviata dalla Provincia di Verona, finalizzata al raggiungimento di un accordo di programma fra gli enti pubblici direttamente interessati, al fine della progettazione e realizzazione di tutti gli ulteriori interventi necessari (nuovo casello a Vigasio, potenziamento di quello esistente a Nogarole Rocca, la nuova strada provinciale Mediana), con il coinvolgimento degli operatori privati, veniva quindi accolta e concretizzata nella sottoscrizione in data 21 gennaio 2009 di un atto unilaterale d’obbligo da parte dei privati, con il quale gli stessi si impegnavano a realizzare, a loro cura e spese, la strada extra urbana di cui sopra.
L’accordo di programma e l’atto unilaterale d’obbligo venivano quindi approvati dalla Provincia di Verona con deliberazione consiliare n. 27 dell’8 aprile 2009.
Nel corso del mese di febbraio del 2009, prendeva avvio anche il procedimento per la Valutazione di Impatto Ambientale, attivato dalla società Autodromo del Veneto, sia in relazione agli interventi previsti dal PUA avente per oggetto l’Autodromo, che per quelli relativi al potenziamento delle infrastrutture esistenti
Infatti, in data 10 febbraio 2009 la società presentava ai competenti uffici regionali la domanda di compatibilità ambientale, corredata dalla relativa documentazione necessaria al fine dell’istruttoria della pratica, interessante l’intervento proposto in un contesto unitario, così come ritenuto dalla Direzione Valutazione Progetti ed Investimenti della Regione Veneto, che con decreto n. 16 del 25.6.2007 aveva espressamente sancito l’assoggettabilità del progetto unitariamente inteso alla procedura di VIA.
Esaurito l’esame della pratica, con le integrazioni istruttorie richieste nel corso dell’esame della stessa, la Commissione di VIA addiveniva alla formulazione del parere favorevole di compatibilità ambientale, parere che veniva quindi recepito dalla Giunta Regionale con la deliberazione n. 4141 del 29 dicembre 2009.
Avverso la deliberazione della Giunta Regionale di compatibilità ambientale del progetto interessante tutto l’intervento finalizzato alla realizzazione del PUA “Motorcity”, nonché avverso la deliberazione della Provincia di Verona, inerente alla implementazione ed al rafforzamento delle infrastrutture necessarie e connesse al suddetto interevento ed a quelli allo stesso collegati, insorgeva con due autonomi ricorsi, meglio identificati in epigrafe con nn. R.G. 808/2010 e 1473/2009, la Provincia di Mantova, evidenziando la propria legittimazione in relazione alla vicinitas delle nuove strutture previste al proprio ambito territoriale di riferimento ed agli inevitabili impatti dalle stesse derivanti sia per l’incremento del traffico veicolare che per l’inquinamento acustico ed ambientale, per quindi concludere richiedendo, sulla base delle articolate censure dedotte, l’annullamento degli atti impugnati con entrambi i ricorsi.
Le amministrazioni intimate, nonché gli altri soggetti controinteressati ai quali i ricorsi sono stati rispettivamente notificati, si sono costituiti in giudizio, rilevando per taluni profili l’inammissibilità dei gravami per difetto di legittimazione e carenza di un interesse qualificato in capo alla ricorrente Provincia di Mantova, non ritenendo sufficiente la mera vicinitas dell’ambito territoriale di riferimento (in modo specifico per quanto riguarda l’impugnata deliberazione della Provincia di Verona circa l’adeguamento ed incremento della rete viaria, trattandosi di interventi che non risultavano localizzati entro il confine della Provincia di Mantova), salvo controdedurre ampiamente nel merito alle censure dedotte con entrambi i ricorsi, per infine concludere chiedendone il rigetto, stante la loro infondatezza.
All’udienza del 7 luglio 2011, udite le difese di tutte le parti costituite, entrambi i ricorsi sono stati trattenuti in decisione.
DIRITTO
Preliminarmente si dispone la riunione dei due ricorsi indicati in epigrafe, essendo evidente la loro connessione soggettiva ed oggettiva, trattandosi di ricorsi volti a censurare sotto profili diversi ma convergenti, gli atti principali della procedura avviata al fine della realizzazione del progetto denominato “Motorcity”, così come previsto dalla L.r. n. 27/1999 e sue successive modificazioni.
Tenuto conto del fatto che parte delle censure dedotte con il ricorso n. 1473/09 sono state trasfuse e rinnovate nel ricorso n. 808/10 – quest’ultimo proposto avverso la deliberazione della Giunta Regionale di positiva valutazione dell’impatto ambientale del progetto di realizzazione dell’autodromo – sulla base dell’incidenza, in via derivata, dei provvedimenti ivi impugnati (accordo approvato dalla Provincia di Verona per l’adeguamento delle infrastrutture esistenti in funzione dell’opera da realizzare), in quanto atti presupposti, sui profili di illegittimità della delibera della Giunta Regionale, appare opportuno e agevole seguire l’ordine con il quale sono state esposte le censure nel ricorso n. 808/10, comprendenti, come anticipato, anche quelle di cui al precedente gravame rubricato con il n. 1473/09.
Ciò premesso, per entrambi i ricorsi la Provincia di Mantova qualifica il proprio interesse e quindi la legittimazione ad agire, in ragione della vicinanza del proprio ambito territoriale all’area interessata dall’intervento oggetto del P.U.A. denominato “Motorcity”, evidenziando gli inevitabili impatti negativi che la realizzazione di tale struttura potrebbe determinare sia in termini di incremento del traffico veicolare (i flussi sarebbero incrementati con evidenti riflessi anche sulla viabilità dei Comuni appartenenti alla fascia di confine fra la Provincia di Mantova e quella di Verona, cui appartengono i Comuni di Vigasio e Trevenzuolo, ove le opere saranno localizzate), che in termini di impatto ambientale, da cui le doglianze relative al mancato coinvolgimento formale della Provincia nell’ambito di entrambi i procedimenti conclusisi con i provvedimenti impugnati rispettivamente con i due ricorsi proposti e quindi le articolate censure aventi per oggetto la violazione della normativa di cui al D.lgs. n. 152/2006 (Codice dell’Ambiente) in sede di valutazione della compatibilità ambientale del progetto dell’opera pubblica.
Ritiene il Collegio di poter prescindere dall’esame delle eccezioni di inammissibilità di entrambi i ricorsi relativamente alla carenza di legittimazione ad agire in capo alla Provincia di Mantova, così come dedotte da parte di alcune delle resistenti, in ragione della ritenuta infondatezza, sulla base delle considerazioni che seguono, di entrambi i gravami proposti.
Nell’esaminare le censure mosse con il ricorso 808/10 avverso la delibera regionale di positiva valutazione dell’impatto ambientale del progetto presentato dalla società Autodromo del Veneto, emerge in primo luogo che l’assunto difensivo di parte ricorrente si articola sulla ritenuta applicabilità nella fattispecie in esame della normativa introdotta per effetto del D.lgs. n. 152/2006, da cui le numerose doglianze volte ad evidenziare molteplici profili di illegittimità del procedimento seguito in sede di VIA, soprattutto per quanto riguarda la violazione delle garanzie partecipative, non essendo stata la ricorrente chiamata a prendere parte alla procedura.
L’assunto da cui partono le argomentazioni difensive di parte istante non può tuttavia essere condiviso, in quanto basato su una non corretta lettura della norma di cui all’art. 35 del D.lgs. 152/06 ed in particolare sull’individuazione del momento in cui sarebbero entrate in vigore le nuove disposizioni in esso contemplate per quanto riguarda la procedura di VIA.
Invero, come hanno sottolineato le difese resistenti, proprio per effetto del disposto contenuto nella norma transitoria di cui al richiamato art. 35, tenuto conto della tempistica con la quale la domanda di valutazione dell’impatto ambientale del progetto di realizzazione dell’autodromo è stata presentata alla Regione, nel caso in esame non poteva ancora trovare applicazione quanto disciplinato dal Codice dell’Ambiente, bensì doveva essere osservata, in quanto ancora applicabile, la normativa regionale, nella specie la legge regionale n. 10/1999.
Dispone infatti l’art. 35 del D.lgs. n. 152/06 – “Disposizioni transitorie e finali”:
“1. Le regioni ove necessario adeguano il proprio ordinamento alle disposizioni del presente decreto, entro dodici mesi dall’entrata in vigore. In mancanza di norme vigenti regionali trovano diretta applicazione le norme di cui al presente decreto.
2. Trascorso il termine di cui al comma 1, trovano diretta applicazione le disposizioni del presente decreto, ovvero le disposizioni regionali vigenti in quanto compatibili.
2-bis …..
2-ter. Le procedure di VAS, VIA ed AIA avviate precedentemente all’entrata in vigore del presente decreto sono concluse ai sensi delle norme vigenti al momento dell’avvio del procedimento.”
Indubbiamente la richiamata disposizione indica una precisa scansione temporale, in base alla quale la nuova disciplina nazionale subentra a quella previgente, di matrice regionale, salva l’ipotesi che le Regioni stesse introducano nelle more una nuova disciplina che si concili con quella introdotta dal Decreto Legislativo.
Il termine assegnato per adeguare la normativa regionale al Codice dell’Ambiente è stato quindi fissato in dodici mesi dalla data di entrata in vigore del decreto, sulla base, quindi, dell’esistenza di normative regionali, sulle quali intervenire in via di adeguamento alla disciplina statale.
Soltanto nell’ipotesi in cui non vi fossero state normative regionali sull’argomento, è stata prevista, in base alla seconda parte del primo comma, l’applicazione immediata delle norme contenute nel decreto.
Se ne deduce, pertanto, il principio per cui, in presenza di normative regionali, queste non subiscono immediata disapplicazione, ma si rimanda al legislatore regionale la possibilità di introdurre, nell’arco temporale di dodici mesi dall’entrata in vigore del decreto, opportuni adeguamenti per renderle compatibili e quindi ancora applicabili.
Decorso il suddetto termine, avrebbero trovato diretta applicazione le disposizioni del decreto o le norme regionali vigenti (opportunamente adeguate) con esso compatibili.
In linea di massima, quindi, l’entrata in vigore del Codice dell’Ambiente non avrebbe provocato l’immediata disapplicazione delle norme regionali, essendo evidente la volontà del Legislatore nazionale di costruire un sistema compatibile fra la norma statale e quella regionale, dando la possibilità alle Regioni di intervenire sulle eventuali normative vigenti al fine del loro adeguamento a quella nazionale.
L’altro profilo che interessa particolarmente il caso di specie è l’individuazione di un riferimento temporale per quanto riguarda la disciplina da applicare ai procedimenti in corso al momento dell’entrata in vigore del nuovo decreto : a tale riguardo il comma 2-ter espressamente stabilisce che le procedure già avviate (nel nostro caso di VIA) precedentemente all’entrata in vigore del decreto sono concluse seguendo le normative vigenti al momento dell’avvio del procedimento.
Al riguardo è peraltro necessario chiarire, al fine di dare un senso logico alla disposizione testè richiamata, che detto riferimento temporale deve necessariamente tenere conto della possibilità per le Regioni di adeguare nei dodici mesi dall’entrata in vigore del decreto le proprie normative, per cui è evidente che per “norme vigenti al momento dell’avvio del procedimento” debbono intendersi le normative regionali vigenti nelle more del loro eventuale adeguamento: diversamente, la disposizione non avrebbe senso, risultando in contrasto con il termine annuale assegnato alle Regioni per apportare i necessari adeguamenti, ferma restando la vigenza nelle more della normativa esistente.
Tutto quanto sin qui osservato porta quindi a concludere nel senso che tutte le procedure avviate prima che le norme del decreto entrassero in vigore a pieno regime, dovevano essere disciplinate secondo la normativa vigente al momento dell’avvio del procedimento: poiché nel caso di specie la domanda per ottenere la VIA è stata presentata il 10 febbraio 2009 e quindi entro l’arco temporale dei dodici mesi assegnati alla Regioni per adeguare la propria normativa al nuovo decreto, durante il quale continuava ad essere applicabile la normativa regionale vigente (L.R.!0/99), ne deriva che correttamente nel procedimento in oggetto è stata data applicazione alle norme regionali e non a quelle contenute nel decreto legislativo.
In buona sostanza, riassumendo quanto testè evidenziato, considerato che, per espressa previsione transitoria, l’entrata in vigore immediata delle norme del decreto è stata prevista solo in caso di mancanza di normative regionali, mentre ne è stata differita l’applicabilità per un anno dalla data di entrata in vigore, legittimamente è stata ritenuta l’applicabilità della legge regionale veneta n. 10/1999 (così come peraltro sottolineato dalla stessa Regione Veneto con la ricordata delibera n. 1998 del 22.7.2008, ove è stato chiarito, conformemente al dettato dell’art. 35, che a far data dal 13.2.2008 e per dodici mesi “…nelle more dell’adozione di un nuovo provvedimento legislativo in materia di VIA”, la normativa applicabile sarebbe stata ancora quella contenuta nella legge regionale n. 10 del 26 marzo 1999).
Ciò ritenuto, risulta evidente l’infondatezza di tutte le censure dedotte basate sulla denunciata violazione delle disposizioni contemplate nel D.lgs. n.152/06, in quanto dette norme, per tutte le considerazioni che precedono, non erano applicabili nel caso in esame.
Di conseguenza, non trovando applicazione l’invocato art. 23 del D.lgs. n. 152/06 (primo motivo) che impone la presentazione del progetto definitivo, risulta ammissibile la domanda presentata da Autodromo del Veneto, basata su un progetto preliminare, stante la previsione di cui all’art. 2 della L.r. n. 10/99 che contempla la possibilità della presentazione anche di un progetto nella fase preliminare.
Con il secondo motivo, invocando sia la legislazione regionale che quella contenuta nel decreto legislativo, parte ricorrente lamenta la mancata valutazione in sede di VIA degli impatti, singolarmente considerati, derivanti dai singoli interventi collegati al complesso progetto “Motorcity”, quali, oltre all’autodromo, il parco tematico, il centro commerciale, il polo tecnologico, la strada “Mediana”, che rientrerebbero in quanto tali nell’elenco degli interventi da assoggettare o comunque da valutare ai fin dell’assoggettabilità alla VIA.
La censura presenta profili di inammissibilità, oltre a non essere fondata.
Invero, non può essere disatteso quanto eccepito dalla difesa resistente circa la prescrizione imposta dalla Regione con decreto n. 16/2007, regolarmente pubblicato sul Bollettino Ufficiale Regionale, in base al quale è stata disposta l’assoggettabilità dell’intero progetto “Motorcity” a VIA, prescrizione che – vincolando i presentatori del progetto – non poteva essere disattesa e quindi doveva essere oggetto di impugnazione quale atto necessariamente presupposto.
In ogni caso, va osservato come la valutazione di impatto ambientale unitariamente estesa a tutto il progetto, così come articolato, non sia illegittima, trovando la sua giustificazione proprio nella necessità di considerare l’impatto complessivo derivante dalla realizzazione dell’opera nella sua complessità, dato che i singoli interventi sono alla medesima strettamente connessi e quindi complementari (si pensi alle strutture ricettivo-alberghiere o ai parcheggi): il che evidentemente giustifica la valutazione complessiva, valutazione che, diversamente, sarebbe potuta risultare fuorviante laddove gli interventi fossero stati considerati singolarmente.
Non appare quindi censurabile una valutazione che considera l’impatto derivante dal complesso “Motorcity”, ottenuto dalla sommatoria degli impatti conseguenti dalle singole componenti dell’intervento nella sua complessità, in quanto sicuramente più aderente alla realtà della situazione di fatto che si verrà a determinare, una volta realizzati gli impianti, piuttosto che una valutazione frazionata che può, di fatto, rivelarsi di nessuna utilità.
Con il terzo motivo viene denunciata la violazione degli artt. 6,10,11 e seguenti del D.lgs. n. 152/06, nonché l’eccesso di potere per sviamento e difetto di istruttoria con specifico riguardo all’omesso assoggettamento a VAS – Valutazione Ambientale Strategica dei piani e dei programmi idonei a comportare impatti significativi per l’ambiente.
Il riferimento è quindi alla variante al PAQE (n.3) ed alle varianti agli strumenti urbanistici comunali di Vigasio e Trevenzuolo, con annessa approvazione del PUA Motorcity, nonché alle varianti connesse agli interventi sulla viabilità di cui all’accordo di programma con la Provincia di Verona, in occasione delle quali non sarebbe stata operata alcuna ponderazione circa l’impatto ambientale di tale progetto.
Detta mancanza, derivante secondo parte ricorrente dalla violazione delle specifiche disposizioni contenute nel Codice dell’Ambiente, oltre a rendere illegittime le delibere regionali e comunali di approvazione dei piani urbanistici, determinerebbe l’illegittimità della stessa delibera regionale di VIA, in quanto la VAS ne costituisce indispensabile presupposto, nonché della delibera della Provincia di Verona, ancora una volta in via derivata.
Detti profili di illegittimità sono stati peraltro ampiamente esternati alla Regione dalla stessa Provincia di Mantova in occasione del parere espresso con deliberazione della Giunta n. 162/2009, con il quale sono state evidenziate le temute conseguenze, in termini di impatto ambientale, che le opere progettate avrebbero avuto anche sul territorio mantovano, conseguenze che avrebbero dovuto essere preventivamente ponderate proprio in sede di VAS.
La censura così dedotta non può trovare accoglimento.
Invero – anche volendo prescindere dalla pur rilevante eccezione di tardività della censura sollevata dalla difesa resistente, in quanto le delibere impugnate a tale riguardo non sono state oggetto di impugnativa entro il termine di legge successivo alla loro pubblicazione – per quanto attiene in modo particolare l’avvio della procedura di VAS, all’epoca in cui sono state assunte le delibere di approvazione dei piani urbanistici interessanti il progetto de quo, non risultavano ancora applicabili le norme del Codice dell’Ambiente che prevedono il ricorso a tale procedura, trattandosi di norme entrate in vigore successivamente (31.7.2007).
Né, come osservato dalle resistenti, poteva trovare immediata applicazione quanto disposto in sede comunitaria con la direttiva 2001/42/CE che ha introdotto l’obbligo di operare la VAS.
Va infatti richiamato e condiviso l’orientamento giurisprudenziale secondo il quale la richiamata direttiva comunitaria non deve considerarsi self-executing, richiedendo l’intervento di recepimento delle previsioni in essa contemplate da parte degli Stati membri (cfr. T.A.R. Sicilia, Palermo, 23.3.2011, n. 546; T.A.R. Umbria, Perugia, 24.1.2011, n. 34, T.A.R. Campania, Napoli, IV, 7.5.2008).
Poiché il recepimento da parte dello Stato Italiano è intervenuto soltanto per effetto dell’entrata in vigore del D.lgs. n. 152/06 e quindi a far data dal 31.7.2007, è evidente che, per quanto riguarda le delibere censurate, il vizio di legittimità prospettato non può essere configurato.
A tale considerazione deve poi aggiungersi l’ulteriore osservazione per cui – esclusa per le ragioni testè evidenziate l’illegittimità in via derivata delle delibere oggetto dei due ricorsi in esame – la VAS costituisce per sua stessa natura e finalità uno strumento diverso rispetto alla VIA, essendo la prima rivolta ad assicurare l’accertamento della compatibilità ambientale dei piani e dei programmi, mentre è propria delle valutazioni inerenti i singoli progetti la Valutazione di Impatto Ambientale (cfr. C.d.S., IV, 4.12.2009, n. 7651 e 19.11.2010, n. 8113) : è quindi evidente la volontà del Legislatore di affidare al diverso strumento della VIA la concreta valutazione dell’impatto ambientale del progetto, di tal chè emerge anche sotto tale profilo la legittimità della delibera regionale impugnata, con la quale, per valutare la compatibilità ambientale del progetto proposto, è stato dato corso alla procedura di VIA.
Con il quarto motivo di ricorso, invocata l’applicazione degli artt. 30 e 23, comma 3 del D.lgs. n. 152/06, la Provincia di Mantova lamenta il suo mancato coinvolgimento nell’ambito della procedura di VIA relativa al progetto Motorcity.
In base all’art.30, infatti, nell’ipotesi in cui il progetto di competenza regionale sottoposto a VIA può avere impatti ambientali rilevanti su Regioni confinanti, sorge l’obbligo per l’autorità competente di dare informazione ed acquisire i pareri da parte delle Regioni coinvolte, nonché da parte degli altri enti locali territoriali interessati.
L’art. 23, comma 3 impone a sua volta a carico del proponente l’obbligo di depositare la domanda e la relativa documentazione anche presso gli uffici delle altre amministrazioni interessate, seppure solo parzialmente, dall’intervento progettato, dando così la possibilità a queste di interloquire sull’impatto ambientale derivante dalla realizzazione dello stesso nel proprio ambito territoriale di competenza.
Nel caso di specie la Provincia di Mantova, pur essendo evidentemente soggetto interessato dall’intervento caratterizzato dalla sua valenza sovra regionale, così come riconosciuto dalla stessa Regione Veneto con il decreto n. 16/2007, non è stata coinvolta nel procedimento di VIA, né l’amministrazione regionale ha ritenuto di avviare una conferenza di servizi sul punto.
Né, infine, è stata data alcuna rilevanza al parere comunque trasmesso dalla Provincia alla Regione, parere che, assumendo natura obbligatoria in virtù delle richiamate disposizioni, poteva essere disatteso soltanto con adeguata e coerente motivazione.
Infatti, la Regione, pur avendo dato atto del parere espresso dalla Giunta Provinciale di Mantova con delibera n. 162/2009, non ha ritenuto di condividere quanto ivi esposto, senza peraltro fornire adeguata motivazione.
La censura così riassunta ancora una volta si basa sull’applicazione delle disposizioni contenute nel Codice dell’Ambiente e quindi, per le considerazioni già svolte in via preliminare, non può trovare accoglimento, in quanto norme non applicabili al caso di specie, sulla base della disciplina transitoria di cui al richiamato art. 35 del D.lgs. n. 152/06.
Diversamente, trovando applicazione la legge regionale n. 10/1999 ed in particolare l’art. 20, non sono ravvisabili nel procedimento di VIA le doglianze denunciate sotto il profilo della mancata osservanza delle garanzie partecipative.
Dispone, infatti, l’art. 20 “Procedure per i progetti con impatto ambientale interregionale”:
“Nel caso di progetti, opere o interventi che risultino localizzati anche sul territorio di regioni confinanti, la Giunta Regionale esprime il giudizio di compatibilità ambientale d’intesa con le regioni interessate.
Nel caso di progetti di impianti, opere o interventi che possano avere impatti rilevanti sul territorio di regioni confinanti, la Giunta regionale è tenuta a darne immediata comunicazione alla Regione confinante che sarà chiamata a partecipare alla commissione regionale VIA per esprimervi il proprio parere”.
Orbene, esclusa l’applicabilità del primo comma, in quanto l’opera progettata non risulta localizzata anche sul territorio della Regione Lombardia, nel caso in esame doveva trovare applicazione il secondo comma, in quanto la procedura di VIA doveva necessariamente coinvolgere anche la Regione Lombardia, in quanto regione confinante sul cui territorio potevano estendersi gli effetti derivanti dall’intervento progettato.
Il che porta già a concludere nel senso che l’unico soggetto che, per espressa previsione normativa, doveva essere direttamente coinvolto nella procedura di VIA era la Regione Lombardia, non la Provincia di Mantova.
Evidentemente il legislatore regionale ha ritenuto sufficiente il coinvolgimento diretto dell’ente regionale, cui sarebbe spettato il compito di valutare gli impatti derivanti su tutto il suo territorio, compresi quindi gli ambiti provinciali direttamente interessati, ai quali eventualmente dare opportune comunicazioni in merito al fine di acquisire da parte degli stessi tutti i dati necessari da riportare in sede di commissione VIA.
Su tale base è stata avviata la procedura VIA per il progetto Motorcity, nell’ambito della quale è stata coinvolta direttamente la Regione Lombardia, il cui rappresentante è stato debitamente convocato per partecipare alle sedute della commissione : in tali occasioni – come emerge dalla documentazione depositata in giudizio dalla resistente Società Autodromo del Veneto – lo stesso rappresentante ha dato atto di aver attivato gli enti potenzialmente interessati, al fine della presentazione di eventuali osservazioni, ottenendo peraltro anche una proroga del termine assegnatogli da parte della commissione, proprio al fine di consentire il recepimento di tutte le osservazioni e quindi formulare il proprio parere definitivo.
Indipendentemente, quindi, dall’avvenuto svolgimento di specifiche osservazioni da parte della Regione Lombardia, è possibile concludere nel senso della conformità del procedimento seguito, in modo particolare per quanto riguarda il coinvolgimento dei soggetti interessati, al dettato normativo regionale, di cui al richiamato secondo comma dell’art. 20.
Peraltro, non può essere ignorato il fatto che comunque la ricorrente ha potuto svolgere le proprie osservazioni mediante il parere espresso con delibera della Giunta n. 162/09, parere che è stato puntualmente recepito dalla commissione.
Quanto poi alla denunciata inadeguatezza della motivazione con la quale i contenuti di tale parere non sono stati condivisi dalla commissione o comunque non hanno portato alla dichiarazione di incompatibilità ambientale del progetto, è da sottolineare come, proprio alla luce del dettato normativo, detto parere non possa essere configurato – come preteso da parte ricorrente – quale parere obbligatorio, bensì quale apporto collaborativo nell’ambito della procedura di VIA, di modo che l’eventuale conclusione da esso divergente non necessitava di specifica e puntuale motivazione, essendo quest’ultima del tutto assorbente rispetto ad ogni altra valutazione espressa nel corso del procedimento.
Infondato è anche il quinto motivo, in quanto basato su una norma, art. 31 del Codice dell’Ambiente, non applicabile, non essendo prevista dalla legge regionale alcuna devoluzione alla Presidenza del Consiglio dei Ministri in caso di conflitto fra Regioni confinanti.
Ulteriormente denunciando la violazione delle garanzie partecipative, con il sesto motivo parte istante lamenta la violazione dell’art. 26, comma 3 del D.lgs. n. 152/06, in quanto non sono state messe a disposizione del pubblico tutte le informazioni contenute nelle integrazioni progettuali succedutesi in duplice ripresa, di modo che importanti contenuti del progetto iniziale sarebbero stati oggetto di adeguamenti senza dare la possibilità al pubblico di conoscerne i contenuti.
La censura si basa ancora una volta sulla disposizione del Codice dell’Ambiente, più volte ritenuto inapplicabile: in ogni caso, parte ricorrente, pur facendo riferimento alle integrazioni apportate su richiesta della commissione, non specifica se effettivamente trattasi di integrazioni che hanno snaturato il progetto originario o se, come diversamente sostenuto dalla difesa della società Autodromo, si tratti di integrazioni che comunque non hanno modificato il SIA e quindi il contenuto del progetto così come presentato dalla società.
In realtà, viste sul punto le controdeduzioni della resistente, nonché gli atti prodotti, e tenuto conto del fatto che, in ogni caso, è la commissione a dover valutare la rilevanza delle eventuali integrazioni apportate al progetto tali da giustificare la sua ripubblicazione (cosa che nella specie non è stata ritenuta necessaria), può concordarsi sul fatto che le integrazioni non hanno avuto per oggetto profili essenziali del progetto iniziale, bensì precisazioni e chiarimenti su punti senza dubbio importanti, ma che di fatto si sono poi tradotti in prescrizioni contenute nello stesso parere favorevole espresso dalla commissione e recepito dalla Giunta regionale, da osservarsi in sede di realizzazione dell’intervento.
Nella sostanza quindi non vi è stata alcuna limitazione delle garanzie partecipative, in considerazione del fatto che la portata di tali integrazioni non ha modificato il progetto iniziale tanto da rendere necessaria la sua ripubblicazione, non essendo quindi stati privati i soggetti interessati della possibilità di conoscerne l’eventuale diverso contenuto e di svolgere ulteriori osservazioni al riguardo.
Con il settimo motivo, parte ricorrente, entrando nel merito del parere di compatibilità ambientale espresso dalla commissione, denuncia la mancata valutazione degli effetti combinati derivanti dalla compresenza di altri interventi, strettamente collegati a quello oggetto della valutazione, ossia i progetti relativi alla realizzazione del centro agroalimentare, da localizzare nel Comune di Trevenzuolo, ed il progetto “District Park” da localizzare in Comune di Vigasio, senza dimenticare le interazioni derivanti dalla prevista realizzazione di altri interventi nei vicini Comuni di Nogarole Rocca e di Isola della Scala.
Tale mancanza risulta particolarmente rilevante, secondo parte istante, ai fine dell’attendibilità del parere di sostenibilità ambientale del progetto.
Sul punto la difesa della Società Autodromo coglie nel segno rilevando come, in sede di VIA, debba essere valutato l’impatto complessivo solo nell’ipotesi di interventi fra di loro funzionali e quindi non possa ravvisarsi nella fattispecie proprio quel legame funzionale fra il progetto dell’autodromo con quelli segnalati, se non in termini di conseguenze in ordine alla viabilità (oggetto comunque di specifico studio), i quali all’epoca non erano stati ancora valutati sotto il profilo urbanistico dagli enti territoriali coinvolti.
Con l’ottavo motivo parte ricorrente denuncia il difetto di istruttoria sotto diversi profili, lamentando che la procedura di VIA è stata svolta ed ha valutato la situazione senza aver preventivamente esaminato la deliberazione assunta dal Comune di Trevenzuolo che ha approvato il P.U.A. Motorcity (D.C.C. n. 6/2009) e quella relativa all’approvazione della nuova viabilità extraurbana.
Detti profili dovevano essere necessariamente esaminati in sede di VIA, anche in ragione della loro rilevanza ai fini della Valutazione Ambientale Strategica.
Inoltre, in sede di VIA non è stata adeguatamente esaminata la deliberazione n. 27/2009 assunta dalla Provincia di Verona (oggetto dell’altro ricorso proposto dalla Provincia di Mantova, n. 1473/09), con la quale è stato approvato lo schema di accordo di programma e annesso atto unilaterale d’obbligo, per la realizzazione della nuova strada extraurbana, deliberazione che avrebbe avuto un contenuto diverso da quello allegato allo studio di impatto ambientale presentato alla Commissione, in quanto frutto delle modifiche richieste nell’ambito di tale contesto proprio dalla stessa Provincia di Verona.
Ciò avrebbe quindi determinato una valutazione distorta della situazione di fatto, con specifico riferimento alla realizzazione della strada extra comparto, con evidenti riflessi circa l’attendibilità delle valutazioni operate dalla commissione VIA.
La censura non ha pregio in considerazione non solo del dato oggettivo per cui entrambe le deliberazioni richiamate sono successive alla data di presentazione del SIA da parte della società Autodromo, ma soprattutto per la rilevanza che le stesse potevano assumere in sede di valutazione dell’impatto ambientale del progetto.
Invero, trattasi della delibera di approvazione del PUA da parte del Comune di Trevenzuolo, ossia del rilievo prettamente urbanistico dell’insediamento, con annesso adeguamento della strumentazione esistente, mentre per quanto riguarda la deliberazione provinciale di adeguamento della rete viaria, questa ha avuto per oggetto unicamente un accordo preliminare e relativo atto d’obbligo sottoscritto dai soggetti privati interessati alla realizzazione degli interventi, senza assumere quindi immediata rilevanza ai fini del giudizio di sostenibilità ambientale del progetto dell’autodromo.
Infine, come chiarito dalle difese resistenti, la denunciata diversità dell’accordo approvato dalla Provincia di Verona rispetto a quello tenuto in considerazione in occasione della predisposizione del SIA, non sussiste, non essendo la Provincia intervenuta sui contenuti dello stesso, bensì su profili non rilevanti ai fini ambientali, quali la presentazione delle garanzie finanziarie da parte dei soggetti che si erano assunti l’onere di realizzare gli interventi sulle infrastrutture.
Per dette ragioni, anche detta censura, non è meritevole di accoglimento.
Nell’articolare il successivo motivo di ricorso (nono) parte istante riprende fedelmente, riportandone il testo integrale, le censure che sono state esposte in occasione del ricorso (qui riunito, n. 1473/09) già proposto avverso la delibera della Provincia di Verona, n. 27/2009, avente per oggetto la più volte citata approvazione dello schema di accordo di programma e dell’atto unilaterale d’obbligo finalizzati alla realizzazione della strada extra comparto, necessaria al fine di adeguare lo schema viabilistico in previsione della realizzazione del progetto Motorcity e di quelli ad esso connessi (District Park e Centro Agroalimentare).
Le illegittimità rilevate con riguardo alla delibera provinciale veronese si rifletterebbero sulla legittimità della delibera della Giunta Regionale in materia di VIA per il progetto Motorcity, quale atto ad essa necessariamente presupposto.
L’assunto principale sul quale si basano le doglianze dedotte avverso la delibera n. 27/2009 si fonda sulla denunciata violazione delle garanzie di partecipazione, in quanto la Provincia di Mantova – il cui territorio sarebbe stato certamente interessato dagli impatti derivanti dalla realizzazione delle opere viarie oggetto dell’accordo censurato – è stata illegittimamente esclusa dalla partecipazione al procedimento, non essendo stata formalmente notiziata dell’avvio dello stesso, né invitata a partecipare alle riunioni della conferenza di servizi indetta dalla Provincia di Verona fra le amministrazioni interessate al progetto.
In tal modo, essendo stata ingiustamente esclusa dalla partecipazione al procedimento conclusosi con la delibera impugnata, non sono state acquisite nell’ambito dello stesso tutte le osservazioni che la ricorrente era in grado di esprimere, in modo particolare per quel che riguarda le conseguenze derivanti dall’attuazione del progetto sia in termini di incremento del traffico veicolare anche sulle arterie stradali provinciali confinanti, sia in termini di inquinamento ambientale ed acustico.
La mancata acquisizione degli apporti collaborativi provenienti dalla Provincia di Mantova e dai Comuni ad essa facenti capo e confinanti con l’ambito interessato dall’intervento, ha quindi reso del tutto inattendibile e parziale l’istruttoria che ha dato luogo alla delibera provinciale.
Da ciò la denunciata violazione degli artt. 7 e 10, nonché 14 della legge n. 241/90, vizi che quindi, proprio in ragione della mancata acquisizione di tutti gli elementi necessari per valutare la situazione di fatto e le inevitabili implicazioni – soprattutto sotto il profilo dell’inquinamento ambientale – che sarebbero derivate, hanno dato luogo ad un provvedimento finale basato su un’istruttoria insufficiente e parziale, mentre la stessa conferenza di servizi non è stata in grado di esprimere un valido parere in merito all’intervento da effettuare.
La difesa istante ripercorre l’iter che ha dato luogo alla delibera impugnata, così come richiamato nelle premesse della medesima, il quale è iniziato con la convocazione nel gennaio del 2007 di una conferenza di servizi, cui sono stati invitati alcuni Comuni (fra cui Vigasio, Trevenzuolo, Nogarole Rocca, Isola della Scala ed altri) al fine di valutare la possibilità di addivenire ad un accordo di programma “per la definizione di un piano delle infrastrutture”, in considerazione dell’impatto derivante su quelle esistenti per effetto degli interventi previsti dalla pianificazione, onde assicurare gli adeguamenti e gli incrementi più opportuni: da ciò la necessità di procedere ad uno studio di fattibilità (poi reso nel luglio dello stesso anno) che esaminasse approfonditamente la sostenibilità delle trasformazioni urbanistiche previste con il sistema infrastrutturale.
Orbene, lamenta la Provincia di Mantova che detto studio di fattibilità, così come recepito dalla Provincia di Verona, non ha adeguatamente valutato le implicazioni derivanti anche sul territorio mantovano, sebbene le suddette implicazioni siano state comunque esposte dalla stessa Provincia in occasione della memoria depositata in data 4 agosto 2008.
Dette osservazioni avrebbero dovuto indurre la Provincia di Verona a rivedere ed integrare l’istruttoria, estendendo l’indagine e coinvolgendo formalmente anche la Provincia di Mantova.
Illegittimamente quindi la Provincia di Verona non ha tenuto conto delle osservazioni della ricorrente, procedendo senza l’apporto partecipativo della stessa e concludendo i lavori della conferenza con il mero recepimento dello studio di fattibilità, senza tuttavia procedere ad una nuova riunione per rivedere i risultati dello stesso.
Quanto poi ai contenuti dell’accordo di programma raggiunto fra enti e dell’atto unilaterale d’obbligo con il quale i soggetti privati si sono obbligati a realizzare a proprie spese gli interventi sulle infrastrutture viarie esistenti, parte ricorrente denuncia, anche mediante i motivi aggiunti successivamente depositati a seguito dell’accesso effettuato alla relativa documentazione, l’assoluta insufficienza dello studio effettuato, da cui il reiterato vizio di difetto di istruttoria e travisamento dei fatti .
Infine, viene rilevata la contraddittorietà del comportamento tenuto dalla Provincia di Verona che, precedentemente, si era espressa in termini sfavorevoli agli altri due interventi collegati al P.U.A. Motorcity (P.U.A. Centro Agroalimentare e P.U.A. District Park), osservando altresì come il progetto di implementazione della rete viaria non potesse essere valutato isolatamente, bensì in misura coordinata con l’intervento principale, onde rilevarne il reale impatto complessivo, nonché il mancato coinvolgimento della società Autostrada per il Brennero, nonostante fosse stata prevista l’apertura di un nuovo casello autostradale all’altezza del Comune di Vigasio.
Così riassunte le censure esposte con il ricorso n. 1473/09 ed i successivi motivi aggiunti, il Collegio, valutate le difese avversarie, anche con riguardo alle eccezioni di inammissibilità delle stesse formulate sotto diversi profili, ritiene che le suddette doglianze non siano dotate di fondamento, per cui, superate le eccezioni relative alla carenza di legittimazione (ancora una volta sollevate dalle resistenti in considerazione dell’irrilevanza del solo elemento della vicinitas), è possibile concludere per il loro rigetto.
Al riguardo è necessario inquadrare l’oggetto della delibera provinciale impugnata, delibera che è stata assunta – come ricorda la difesa della Provincia veronese – in forza del disposto di cui alla l.r. n. 11/2004, che all’art.7 prevede la possibilità di concludere accordi di programma ai sensi dell’art. 34 del D.lgs. n.267/2000 fra amministrazioni statali, soggetti pubblici o privati ed enti locali, in funzione della definizione e la realizzazione di programmi di intervento o di opere pubbliche o di pubblico interesse, stabilendo altresì che, per quanto riguarda i rapporti con i soggetti privati, si sarebbe provveduto alla sottoscrizione di un atto unilaterale d’obbligo o una convenzione appositamente allegata all’accordo di programma.
In questo contesto si è sviluppato l’incontro fra le amministrazioni interessate direttamente dalle opere di cui al progetto Motorcity, nonché dagli altri progetti connessi (Centro Agroalimentare e District Park), mediante l’indizione della conferenza di servizi, cui sono stati invitati i soggetti pubblici e privati direttamente interessati dagli interventi, in modo particolare gli enti locali sul cui territorio sarebbero stati localizzati gli impianti, i quali risultavano direttamente interessati a valutare la necessità di adeguare anche lo stato attuale delle infrastrutture.
All’esito della conferenza, in occasione della quale è stata commissionata la predisposizione di uno studio di fattibilità per quanto riguarda l’adeguamento del sistema viario, si è addivenuti alla conclusione dell’accorso di programma fra i soggetti pubblici coinvolti e dell’atto unilaterale d’obbligo con il quale i soggetti privati si sarebbero assunti l’onere di realizzare gli interventi.
L’opera da realizzare sarebbe quindi consistita in una nuova arteria stradale extraurbana a quattro corsie, che si sarebbe snodata per 9,5 km a partire dal nuovo casello autostradale da realizzare sull’A22 in Comune di Vigasio (utilizzando nelle more quello esistente di Nogarole Rocca) sino a raggiungere la nuova strada provinciale denominata “Mediana” e quindi congiungersi con l’attuale strada provinciale n. 24 “del Serraglio”.
Direttamente connessa con la realizzazione degli interventi di cui ai Piani Attuativi denominati Motorcity, Centro Agroalimentare e District Park, l’opera sarebbe stata oggetto di un atto unilaterale d’obbligo che i soggetti attuatori dei P.U.A avrebbero dovuto sottoscrivere, impegnandosi a realizzare a loro spese le opere viarie, per poi trasferirle a titolo gratuito alla Provincia di Verona subordinatamente all’approvazione del P.U.A. di rispettivo interesse ed al conseguimento del parere favorevole di VIA.
Ciò premesso, non sussistono nel caso di specie le illegittimità denunciate dalla ricorrente avverso il procedimento conclusosi con la delibera provinciale impugnata.
Non sussisteva, infatti, alcun obbligo di comunicazione di avvio del procedimento nei confronti della Provincia di Mantova, in quanto, stante il disposto di cui all’art. 7, primo comma della legge n. 241/90, la suddetta comunicazione è dovuta unicamente nei confronti dei soggetti che risultano essere i destinatari diretti del provvedimento finale o che per espressa previsione di legge devono essere invitati ad intervenire.
La posizione rivestita dalla ricorrente non rientra in tali ipotesi, in quanto non è soggetto direttamente interessato dagli effetti derivanti dai provvedimenti per la cui adozione è stato avviato il relativo procedimento, né sussiste una previsione normativa che imponga la comunicazione dell’avvio del procedimento de quo anche alla provincia di Mantova (a maggior ragione in considerazione dell’inapplicabilità della normativa contenuta nel Codice dell’Ambiente e della previsione contemplata nella legge regionale, allora suscettibile di applicazione).
Quanto all’ipotesi di cui alla seconda parte del primo comma dell’art.7, in base al quale la comunicazione di avvio del procedimento può essere estesa anche ai soggetti, individuati o facilmente individuabili, diversi dai diretti destinatari, che possono subire un eventuale pregiudizio dal provvedimento, deve osservarsi come in tale ipotesi sia necessario rilevare a monte, in via prognostica, una reale e concreta possibilità del verificarsi di effetti pregiudizievoli a carico di altri soggetti, diversi da quelli direttamente interessati dall’atto e/o individuati direttamente dalla legge : è quindi indispensabile – onde non aggravare inutilmente il procedimento, nell’ottica generale della semplificazione amministrativa – che detta posizione differenziata risulti chiara ed evidente ex ante e non si riduca ad una mera eventualità, basata su elementi fattuali, di ordine generale, quale la mera vicinitas dei territori coinvolti.
In buona sostanza, proprio al fine di assicurare alla disposizione normativa invocata una concreta valenza, così evitando di tradursi in un’estensione generalizzata dell’istituto partecipativo, è necessario che l’individuazione dei possibili soggetti cui estendere la comunicazione di avvio del procedimento sia supportata da una valutazione della situazione di fatto che giustifichi l’apertura alla partecipazione al procedimento.
Orbene, come sottolineato dalla difesa della società Autodromo, considerato che – in base alle argomentazioni spese dalla Provincia di Mantova – il coinvolgimento della stessa nel procedimento sarebbe stato giustificato dall’incidenza che l’incremento del flusso automobilistico avrebbe avuto anche sulla rete viaria dei Comuni del territorio mantovano, è evidente che in assenza di tale coinvolgimento pregiudizievole, non sarebbe sorto alcun obbligo di comunicazione di avvio del procedimento anche nei confronti della ricorrente.
Ciò è quanto avvenuto nel caso di specie, ove, in considerazione della natura degli interventi e soprattutto della loro localizzazione, non è stato riscontrato, a seguito degli studi effettuati, un reale pregiudizio a carico di soggetti diversi da quelli individuati dalla prima parte del comma 1 dell’art.7, non essendo stato rilevato un incremento del traffico veicolare tale da pregiudicare la rete viaria dei comuni confinanti, causando un aumento del livello attuale dell’inquinamento acustico ed ambientale.
Ciò ritenuto quanto alla violazione dell’art. 7 e quindi dell’art. 10 della legge n.241/90, è possibile respingere anche la dedotta violazione dell’art. 14 della medesima legge, in quanto non sono ravvisabili le condizioni ed i presupposti per ritenere che la Provincia di Mantova rientrasse fra le amministrazioni da convocare nell’ambito della conferenza di servizi indetta per addivenire alla conclusione dell’accordo di programma.
Al riguardo va in primo luogo chiarito che la conferenza indetta dalla Provincia di Verona rientra nell’ipotesi contemplata dal primo comma dell’art. 14 (conferenza di servizi facoltativa), strumento di semplificazione amministrativa da utilizzare ogni qual volta “…sia opportuno effettuare un esame contestuale di vari interessi pubblici coinvolti in un procedimento amministrativo…”, ipotesi diversa da quella contemplata dal secondo comma del medesimo articolo (obbligatoria) che presuppone la necessità per l’amministrazione procedente di acquisire nulla-osta, atti di assenso, intese o concerti da parte di altre amministrazioni e questi non siano stati resi entro il termine di trenta giorni ovvero nelle altre ipotesi espressamente indicate dalla norma.
Ciò chiarito, la norma testè richiamata non può essere interpretata quale fonte di un obbligo per l’amministrazione procedente di invitare tutte le amministrazioni teoricamente interessate, dato che una simile conclusione si manifesterebbe in palese contrasto con lo spirito stesso della disposizione: invero, tenuto conto della funzione e della finalità dell’istituto della conferenza di servizi, quale strumento per ricondurre, nell’obbiettivo della semplificazione, in un’unica sede di confronto i diversi interessi coinvolti, appare evidente come nel caso di specie la pretesa estensione della partecipazione alla conferenza ad un ente non direttamente interessato dagli interventi da realizzare, avrebbe ingiustificatamente ampliato l’oggetto della discussione, estendendo oltre i confini territoriali degli enti coinvolti ogni valutazione circa la necessità ed opportunità dell’intervento programmato.
A tale riguardo va quindi condiviso l’orientamento giurisprudenziale ricamato da controparte (T.A.R. Emilia Romagna, Bologna, I, n. 1755/2009), che ha precisato come il concetto di “amministrazioni interessate” debba essere inteso con riferimento alle amministrazioni che direttamente vengono coinvolte nella realizzazione del progetto, essendo chiamate ad esprimere in merito la loro volontà in quanto il loro ambito territoriale risulta direttamente interessato.
Orbene, seguendo la suddetta impostazione, non è ravvisabile in capo alla Provincia di Mantova una posizione qualificata e differenziata che imponesse la convocazione alla partecipazione alla conferenza di servizi indetta dalla Provincia di Verona al fine di attuare, per le ben note ragioni, gli interventi sulle infrastrutture del proprio ambito territoriale.
Infine, va sottolineato come, in ogni caso, la denunciata limitazione della possibilità di esprimere le proprie valutazioni circa l’intervento programmato e gli impatti che lo stesso avrebbe determinato anche sul confinante territorio provinciale mantovano, di fatto non si è verificata, attesa la memoria trasmessa dalla ricorrente in data 4 giugno 2008 alla Provincia di Verona, nella quale ha provveduto ad esternare le proprie deduzioni ed osservazioni circa lo schema di accordo in corso di approvazione : in tal modo, nella sostanza, è stato comunque raggiunto l’obiettivo partecipativo, avendo la ricorrente avuto conoscenza del procedimento ed avendo di fatto preso parte allo stesso con le proprie osservazioni.
Un’ultima considerazione va poi svolta circa il contenuto di dette osservazioni e quindi sulla loro rilevanza ai fini della conclusione dell’accordo qui contestato: invero, esaminandone i contenuti, è agevole rilevare come le stesse si siano sostanzialmente tradotte in una richiesta di adeguamento della struttura viaria del confinante territorio provinciale mantovano, evidenziando l’attuale carenza della rete viaria esistente.
Orbene, pur senza entrare in questa sede nel merito di tali valutazioni, deve essere osservato come queste non abbiano tanto contestato il progetto da realizzare, quanto piuttosto la necessità di creare un collegamento con interventi, da realizzare in territorio mantovano, che comunque rientravano nell’ambito delle opere da programmare da parte degli enti competenti e che, di conseguenza, non potevano necessariamente costituire, nelle more della loro realizzazione, una causa di impedimento al raggiungimento dell’accordo per quanto riguarda le infrastrutture viarie nell’ambito del territorio della Provincia di Verona.
Inoltre, tenuto conto delle ulteriori considerazioni svolte in occasione dei motivi aggiunti successivamente depositati, con le quali parte ricorrente ha ampiamente dedotto circa i contenuti dello studio di fattibilità e delle ripercussioni degli interventi programmati in termini di aumento del traffico veicolare e dell’incremento dell’inquinamento ambientale, il Collegio ritiene di poter osservare come dette analisi non appaiono insufficienti o contraddittorie, in quanto forniscono una rappresentazione della situazione del traffico conseguente all’avvio del progetto Motorcity che – tenendo conto del traffico già esistente lungo l’arteria autostradale, il quale potrà essere parzialmente dirottato verso i nuovi impianti – risulta entro i limiti di ammissibilità per quanto riguarda l’inquinamento ambientale.
Ferma restando infatti la natura strettamente tecnica delle valutazioni effettuate – in ordine alle quali il Collegio non può entrare nel merito – nonché la loro attinenza a profili che attengono piuttosto alla compatibilità ambientale del progetto, come tale oggetto di esame in sede di VIA, non pare che le risultanze dello studio effettuato nell’ambito della conferenza di servizi siano inattendibili in quanto basate su dati non corrispondenti alla situazione di fatto.
In modo particolare appare rilevante proprio in prospettiva del temuto incremento del traffico veicolare sulla rete stradale mantovana, quanto evidenziato nel SIA, ove infatti è stato sottolineato che la maggior parte del traffico verrà intercettato dalla rete autostradale esistente (A4/A22), rete che già assorbe l’ingente afflusso diretto alla vicina zona del Lago di Garda e che consente il raggiungimento delle altre zone di interesse artistico-culturale (anche della stessa provincia mantovana), mentre altra valvola di sfogo sarebbe stata rappresentata dalla realizzanda Strada Mediana.
A tale riguardo, non appaiono inattendibili o fuorviate le considerazioni svolte dalla difesa resistente, nella parte in cui evidenziano come la stessa localizzazione del progettato complesso sia a stata effettuata nella convergenza del tracciato autostradale dell’A4 ed A22, onde “catturare” il traffico già in essa presente e dirottarlo verso i costruendi impianti (essendo evidente lo sfruttamento di un’agevole linea di comunicazione esistente, ampiamente utilizzata, quale è il tracciato autostradale indicato): il che porta necessariamente a concludere nel senso che, se è oggettivo che parte del traffico esistente potrà essere incrementato proprio per effetto della presenza delle nuove strutture (che certamente attireranno sulle strade interessate nuovo traffico), al tempo stesso non è corretto addebitare tutto il traffico attualmente circolante, sommato a quello indotto dai nuovi insediamenti, all’avvenuta realizzazione del progetto.
Invero, è plausibile ritenere che al traffico esistente, già di per se stesso di notevole entità, possa essere imputata solo una percentuale in aumento causata dai nuovi insediamenti, senza che il valore complessivo ottenuto sia tale da quintuplicare, come pronosticato dalla Provincia di Mantova, quello attualmente esistente.
Le previsioni contenute nel SIA – che quindi concludono per un contenuto riversamento del traffico veicolare indotto dai nuovi impianti, anche per quanto riguarda il sistema viario della vicina Provincia di Mantova, solo parzialmente coinvolto per le ragioni sopra ricordate – appaiono quindi sufficientemente attendibili e coerenti con la situazione di fatto e quindi idonee a supportare le determinazioni assunte dagli enti locali coinvolti.
Quanto, infine, al denunciato mancato coinvolgimento dell’Autostrada per il Brennero, deve darsi atto che la suddetta società è stata comunque informata in ordine al progetto oggetto dell’accordo di programma (così infatti risulta in atti) e che la stessa sarà evidentemente interessata nell’ambito di un accordo di programma con le amministrazioni coinvolte in funzione della realizzazione del nuovo casello a Vigasio, mentre è stato chiarito come detta previsione non sia comunque condizionante la realizzazione degli interventi cui si sono obbligati i soggetti privati al momento della sottoscrizione dell’atto d’obbligo, in quanto è stato ritenuto utilizzabile nelle more l’esistente casello presso Nogarole Rocca.
In conclusione, per quel che riguarda le doglianze esposte con il ricorso n. 1473/09 e trasfuse nel ricorso n. 808/10, così come ulteriormente integrate in sede di motivi aggiunti, non sono ravvisabili i vizi di illegittimità denunciati, tali quindi da inficiare in via derivata la legittimità della delibera regionale in ordine alla VIA, il che porta a concludere per la loro integrale reiezione.
Tornando ad esaminare le doglianze contenute nel ricorso n. 808/10, sempre seguendo l’ordine con il quale queste sono state esposte, la Provincia di Mantova con i successivi motivi (10,11,12) riprende ed approfondisce ulteriormente le argomentazioni dedotte riguardo all’incremento del traffico veicolare dovuto all’afflusso dei veicoli indotti dal progetto Motorcity, ancora una volta evidenziando l’insufficienza dello studio commissionato, nel quale non sarebbero state rilevate le oggettive incapacità del sistema stradale ed autostradale esistente di sopportare l’inevitabile incremento del livello del traffico automobilistico.
Sul punto specifico la difesa istante richiama le valutazioni rese dal proprio servizio in ordine ai livelli del traffico, contestando il sistema di computo seguito dal proponente in sede di SIA.
Al riguardo il Collegio, attese le puntuali controdeduzioni rese dalla difesa della Società Autodromo, richiamato quanto sopra osservato al riguardo, ritiene che le valutazioni operate e condivise dalla commissione VIA, possano essere giudicate accettabili e coerenti, soprattutto in considerazione del computo derivante sia dalla stima del traffico autostradale che di quello relativo al sistema viario, così come rafforzato proprio a seguito dell’accordo di programma concluso dalla provincia di Verona.
A tale riguardo vanno riproposte le medesime considerazioni testè espresse (con la ripetuta esclusione dell’applicabilità delle norme del Codice dell’Ambiente – artt. 3 ter e quater, e quindi della possibilità di presentate il progetto preliminare dell’opera), in ordine all’attendibilità delle valutazioni effettuate in occasione della presentazione del SIA relativamente all’impatto sull’ambiente dell’inevitabile incremento del traffico veicolare, nonché della sostenibilità dello stesso dal punto di vista strutturale, le quali sono state peraltro oggetto di specifici chiarimenti: vedasi sul punto il parere favorevole espresso da ARPAV sul livello di inquinamento ambientale e la contestuale previsione di attivare un monitoraggio ante realizzazione, in corso d’opera e post realizzazione, onde assicurare il controllo delle emissioni inquinanti derivanti proprio dall’incremento del traffico veicolare.
Con gli ulteriori ed ultimi tre motivi di ricorso (13,14 e 15) la difesa della Provincia di Mantova concentra le proprie doglianze sui sistemi di calcolo delle emissioni inquinanti utilizzati dalla società Autodromo al fine di attestare la compatibilità ambientale del progetto, facendo leva sul parere espresso nell’ambito del procedimento da ARPAV e quindi sulla necessità ivi rilevata di assicurare controlli specifici ed ulteriori al fine di monitorare costantemente il livello di inquinamento.
Sul punto il Collegio, stante l’evidente specificità della materia e tenuto conto delle puntuali controdeduzioni rese dalla difesa resistente, non ritiene che le conclusioni cui è giunta la Commissione (nonché la stessa ARPAV) possano condurre a ritenere che lo studio presentato dalla società controinteressata sia del tutto inattendibile ed inidoneo a sostenere la compatibilità ambientale del progetto.
Indubbiamente – e sul punto è oggettivo il rilevo formulato da ARPAV – sarà necessario monitorare costantemente il progetto e a tal fine sono state imposte le misure più idonee a garantire il mantenimento dei livelli di sicurezza, oltre ad aver considerato il rafforzamento di altre vie di accesso al complesso Motorcity, quale l’attuabilità di un collegamento ferroviario ed il rafforzamento dei collegamenti con l’aeroporto veronese : tuttavia, in questa sede di legittimità, non possono essere condivise le pur articolate argomentazioni di parte ricorrente, nel senso dell’assoluta inidoneità dello studio presentato dalla controinteressata, tale da rendere del tutto inattendibili le conclusioni rese dalla commissione VIA e recepite dalla Giunta Regionale.
Invero, lo studio presentato dalla società Autodromo non ha trascurato di valutare il livello esistente di inquinamento nei territori coinvolti e quindi ha potuto valutare la sostenibilità dell’incremento che sarebbe stato determinato dalla realizzazione dell’importante complesso progettato, così come ampiamente argomentato e documentato nelle proprie difese.
Quanto poi all’ulteriore vizio di legittimità, derivante ancora una volta in via derivata dalla delibera della Provincia di Verona, nonchè in via autonoma, relativo all’assenza di alcun coordinamento del sistema infrastrutturale previsto per il progetto Motorcity con quelli collegati agli altri due piani attuativi, deve darsi atto che per tali interventi sarà operato un apposito studio di compatibilità ambientale, che quindi dovrà tenere conto delle necessità derivanti dalla loro realizzazione (ovviamente considerando anche la situazione esistente per effetto dall’avvio del progetto Motorcity).
Il che tuttavia non è certamente idoneo a supportare il vizio di legittimità dedotto avverso la delibera di VIA per il progetto Motorcity.
Infine, quanto alla dedotta violazione del Protocollo di intesa fra Regioni e Province Autonome della Pianura Padana, in quanto il progetto avrebbe sostanzialmente violato l’impegno ivi assunto di non apportare incrementi al traffico veicolare, è appena il caso di osservare, come evidenziato dalla stessa difesa resistente, che trattasi di una dichiarazione di intenti, che certo non costituisce ostacolo all’approvazione di progetti di grande rilevo e implicanti ricadute economiche sui territori interessati, fermo restando la necessità che le amministrazioni coinvolte provvedano (come avvenuto nel caso di specie) ad effettuare tutte le indagini necessarie ed assumere tutte le necessarie precauzioni onde evitare tutte le conseguenze dannose, soprattutto sul piano ambientale, che possono derivare dall’attuazione di progetti del tipo di quello in esame.
In conclusione, valutate tutte le doglianze dedotte con entrambi i ricorsi indicati in epigrafe, ferma restando l’insindacabilità sul piano strettamente tecnico-discrezionale delle valutazioni operate in seno alla Commissione VIA circa la compatibilità ambientale del progetto elaborato dalla controinteressata Società Autodromo del Veneto, ritenuta per le considerazioni sin qui svolte l’infondatezza delle censure esposte, entrambi i gravami debbono essere respinti.
Appare di tutta evidenza, infine, l’opportunità di disporre per entrambi i ricorsi l’integrale compensazione fra tutte le parti costituite delle spese di giudizio, stante la complessità e specificità delle questioni trattate.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima)
riuniti i ricorsi indicati in epigrafe, definitivamente pronunciando, li respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 7 luglio 2011 con l’intervento dei magistrati:
Vincenzo Antonio Borea, Presidente
Claudio Rovis, Consigliere
Alessandra Farina, Consigliere, Estensore
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 07/10/2011
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
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