* DIRITTO DELL’ENERGIA – Impianti fotovoltaici – Contributo erogato ex l.r. Lombardia n. 17/1990 – Divieto di cumulo ex art. 44 – Benefici di cui al d.lgs. n. 115/2008 (tariffe incentivanti) – Diversi ratio, natura e scopo – Possibile contemporanea convivenza.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 2^
Regione: Lombardia
Città: Brescia
Data di pubblicazione: 17 Novembre 2011
Numero: 1584
Data di udienza: 3 Novembre 2011
Presidente: Pedron
Estensore: Bertagnolli
Premassima
* DIRITTO DELL’ENERGIA – Impianti fotovoltaici – Contributo erogato ex l.r. Lombardia n. 17/1990 – Divieto di cumulo ex art. 44 – Benefici di cui al d.lgs. n. 115/2008 (tariffe incentivanti) – Diversi ratio, natura e scopo – Possibile contemporanea convivenza.
Massima
TAR LOMBARDIA, Brescia, Sez. 2^ – 17 novembre 2011, n. 1584
DIRITTO DELL’ENERGIA – Impianti fotovoltaici – Contributo erogato ex l.r. Lombardia n. 17/1990 – Divieto di cumulo ex art. 44 – Benefici di cui al d.lgs. n. 115/2008 (tariffe incentivanti) – Diversi ratio, natura e scopo – Possibile contemporanea convivenza.
Il contributo erogato dalla Camera di Commercio ex l.r. Lombardia n. 17/1990 è destinato a sostenere investimenti delle imprese artigiane in qualche modo riconducibili al risanamento ambientale. A sostegno di tali investimenti l’impresa, in ragione del divieto dell’art. 44, non può ottenere alcun ulteriore finanziamento o contributo, se beneficia di un contributo erogato ai sensi dell’art. 14 della medesima legge. Con riferimento alla realizzazione di un impianto fotovoltaico, tale contributo deve però ritenersi cumulabile con il beneficio di cui al d.lgs. n. 115/2008, il quale non prevede l’erogazione di un ulteriore finanziamento o contributo alla realizzazione dell’investimento (il quale sarebbe in effetti vietato dal richiamo all’art. 44), ma prevede, invece, il riconoscimento di tariffe incentivanti per l’energia elettrica prodotta da impianti fotovoltaici. Proprio questo beneficio intendeva garantire il legislatore laddove, al comma 4 dell’art. 115/2008, ha voluto fare salvo il cumulo con incentivi di “diversa natura”. In altre parole si è inteso evitare che la fruizione del beneficio, in termini di tariffe agevolate ed eventuali premi per l’uso efficiente dell’energia, potesse essere esclusa dal fatto di aver goduto di un contributo regionale relativo, come nel caso di specie, alla realizzazione dell’impianto fotovoltaico; la diversa ratio delle due disposizioni, la diversa natura dei due interventi pubblici, il diverso scopo perseguito nelle due ipotesi (il miglioramento dell’efficienza aziendale in un’ottica di sostenibilità dell’impresa, da un lato, e il contributo al perseguimento degli obiettivi posti a livello internazione in termini di produzione di energia da fonti rinnovabili, dall’altro), appaiono mettere in luce la possibilità di contemporanea convivenza dei due incentivi.
Pres. f.f. Pedron, Est. Bertagnolli – R. s.n.c. (avv.ti Gorlani e Zambelli) c. Camera di Commercio Industria, Agricoltura e Artigianato di Brescia (avv. Bezzi), Regione Lombardia (avv. Schiena) e altro (n.c.)
Allegato
Titolo Completo
TAR LOMBARDIA, Brescia, Sez. 2^ - 17 novembre 2011, n. 1584SENTENZA
TAR LOMBARDIA, Brescia, Sez. 2^ – 17 novembre 2011, n. 1584
N. 01584/2011 REG.PROV.COLL.
N. 00739/2011 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 739 del 2011, proposto da:
Riber di Bersi & Rigato Snc, rappresentata e difesa dagli avv.ti Mario Gorlani e Elisa Zambelli, con domicilio eletto presso Elisa Zambelli in Brescia, via Romanino, 16;
contro
Camera di Commercio Industria, Agricoltura e Artigianato di Brescia, rappresentata e difesa dall’avv. Domenico Bezzi, con domicilio eletto presso Domenico Bezzi in Brescia, via Cadorna, 7; Regione Lombardia, rappresentata e difesa dall’avv. Raffaela Schiena, con domicilio eletto presso Donatella Mento in Brescia, via Cipro, 30;
Unioncamere Lombardia, non costituita in giudizio;
per l’annullamento
– della determinazione n. 57 del 16 marzo 2011, avente ad oggetto il bando regionale per l’erogazione di contributi a imprese artigiane in materia di sostegno al risanamento ambientale – anno 2009, nella parte in cui ha negato alla ricorrente il diritto al contributo per l’impianto fotovoltaico;
– della comunicazione del 4 maggio 2011, n. 17618, di rigetto della richiesta di annullamento del diniego del 16 marzo 2011;
– della comunicazione n. prot. 4880, ricevuta il 1 febbraio 2011, di richiesta di apposita dichiarazione di non aver ricevuto alcun contributo pubblico;
– della comunicazione del 22 dicembre 2010, prot. 46565, con cui la Camera di Commercio ha ribadito, con riferimento al bando 2009, il principio della non cumulabilità del contributo previsto da tale bando con strumenti di incentivazione di ogni natura attivati dallo Stato per la promozione dell’efficienza energetica;
– della comunicazione del 24 novembre 2010, prot. n. 42090;
– della determinazione n. 57 del 16 marzo 2011, avente ad oggetto il bando regionale per l’erogazione di contributi a imprese artigiane in materia di sostegno al risanamento ambientale – anno 2009, nella parte in cui ha negato alla ricorrente il diritto al contributo per l’impianto fotovoltaico;
– della comunicazione n. prot. 12476 del 25 marzo 2011;
– della comunicazione n. prot. 524/MPA/RM del 16 febbraio 2011, ancorchè non conosciuta, con cui Unioncamere ha comunicato che il Comitato di valutazione ha negato il diritto al contributo per l’impianto fotovoltaico;
– della comunicazione del 4 maggio 2011, n. 17618, di rigetto della richiesta di annullamento del diniego del 16 marzo 2011;
– della comunicazione del 22 dicembre 2010, prot. 46565, con cui la Camera di Commercio ha ribadito, con riferimento al bando 2009, il principio della non cumulabilità del contributo previsto da tale bando con strumenti di incentivazione di ogni natura attivati dallo Stato per la promozione dell’efficienza energetica;
– della comunicazione del 24 novembre 2010, prot. n. 42090;
– se, ed in quanto occorra, del bando 2009 per il riconoscimento di contributi alle imprese artigiane della Lombardia per il sostegno al risanamento ambientale nell’esercizio dell’attività d’impresa;
– di ogni altro provvedimento presupposto, connesso o consequenziale, ancorchè non conosciuto.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Camera di Commercio Industria, Agricoltura e Artigianato di Brescia e di Regione Lombardia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 3 novembre 2011 la dott.ssa Mara Bertagnolli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
A seguito della pubblicazione del bando per il riconoscimento, con riferimento all’anno 2009, di contributi alle imprese artigiane della Lombardia per il sostegno al risanamento ambientale nell’esercizio dell’attività d’impresa, la Riber s.n.c. di Bersi&Rigato presentava domanda per ottenere un contributo pari a 43.500,00 Euro riferito ad un investimento di Euro 218.000,00, finalizzato alla realizzazione di un impianto innovativo per la produzione di energia da fonti rinnovabili, funzionale al processo produttivo.
La domanda veniva accolta e, con nota del 16 aprile 2010, n. 15807 si evidenziava che il progetto d’investimento avrebbe dovuto essere completato e pagato entro il 15 luglio 2010 e che avrebbe dovuto essere presentata una rendicontazione delle spese ammissibili.
Con la nota del 24 novembre 2010, prot. n. 42090, però, la Camera di Commercio, nel richiedere al legale rappresentante della ditta la dichiarazione di non aver ricevuto e di non aver richiesto o di non richiedere altri contributi pubblici, compreso il GSE, per i successivi cinque anni a decorrere dall’erogazione del contributo, ha per la prima volta affermato il divieto del cumulo tra l’erogazione a fondo perduto cui la Riber s.n.c. risultava essere stata ammessa, ed altre agevolazioni.
La Riber s.n.c. inviava una comunicazione nella quale cercava di evidenziare la differenza tra contributi percepiti dal GSE, a sostegno della produzione di energia da fonti rinnovabili e il contributo richiesto per la realizzazione dell’impianto ed esprimeva le proprie perplessità in ordine alla individuazione postuma del nuovo principio della non cumulabilità con il “Conto energia”.
Sostenendo la giurisdizione del giudice amministrativo, non controvertendosi in ordine all’erogazione di un contributo già riconosciuto, ma alla pretesa assenza di condizioni per l’erogazione, la Tipolitotas ha dedotto:
1. violazione dell’art. 6, comma 3, del d. lgs. 115/2008 e del successivo decreto del Ministero dello sviluppo economico del 6 agosto 2010. Quest’ultimo decreto ha chiarito, all’art. 5, comma 4, che “Agli impianti fotovoltaici per la cui realizzazione siano previsti o siano stati concessi incentivi pubblici di natura nazionale, regionale, locale o comunitaria, in conto capitale o in conto interessi, si applicano le condizioni di cumulabilità previste dal decreto ministeriale 19 febbraio 2007, a condizione che i bandi per la concessione degli incentivi siano stati pubblicati prima della data di entrata in vigore del presente decreto e che gli impianti entrino in esercizio entro il 31 dicembre 2011”. Poiché il decreto richiamato, n 48390, prevedeva un limite del 20 % del costo dell’investimento, proprio entro limite è stato richiesto il contributo dall’odierna ricorrente;
2. violazione dell’art. 44 della legge regionale n. 17/1990 ed eccesso di potere per motivazione contraddittoria, considerato che, nonostante la norma applicabile fosse da tempo in vigore prima della pubblicazione del bando, l’interpretazione censurata della stessa è stata per la prima volta fatta valere solo in sede di erogazione del contributo. L’applicazione operata della richiamata norma regionale sarebbe, inoltre, in contrasto con i principi costituzionali, in quanto, trattandosi di contributi connessi al miglioramento dell’impatto ambientale delle attività produttive, si verterebbe in materia riservata, in via esclusiva o almeno in via concorrente, allo Stato;
3. violazione dell’art. 6, comma 3, del d. lgs. 115/2008 sotto il diverso profilo per cui gli impianti fotovoltaici oggetto del richiesto contributo non rientrerebbero tra gli impianti di promozione dell’efficienza energetica per cui è previsto il divieto di cumulo degli strumenti di incentivazione: essi sono strumenti finalizzati alla produzione di energia elettrica e non al miglioramento dell’efficienza energetica dell’impianto, dell’edificio o dell’azienda. Nel contempo il “Conto Energia” è uno strumento di incentivazione che prevede il riconoscimento di “tariffe incentivanti” sull’energia prodotta e, quindi, si differenzierebbe nettamente da un contributo per la realizzazione di un impianto;
4. violazione del bando 2009 della Regione Lombardia per violazione del d. lgs. 115/2008. Il bando faceva espresso rinvio ai limiti imposti alla contribuzione da parte del d. lgs. 30 maggio 2008, n. 115. L’Amministrazione, invece, ha posto in essere un’arbitraria e fuorviante applicazione selettiva del parametro normativo;
5. eccesso di potere per difetto di istruttoria e per motivazione carente. Con riferimento al bando 2008 la stessa Camera di Commercio aveva ammesso, rispondendo ad uno specifico quesito nelle FAQ, la cumulabilità nei limiti del 20 % di cui alla sopra riportata interpretazione pretesa da parte ricorrente. Cumulabilità che è stata negli stessi termini ammessa anche dal GSE, all’uopo interrogato con richiesta di parere, dalla ricorrente. Il mutamento di orientamento appare totalmente senza motivazione;
6. violazione del principio del giusto procedimento e degli artt. 21 nonies e 1 della legge n. 241/90. La nuova interpretazione della legge sposata dalla Camera di Commercio molto dopo la conclusione dell’istruttoria integrerebbe una violazione del divieto di aggravamento istruttorio e delle regole che sottendono all’esercizio del potere di autotutela, in particolare per quanto attiene all’omissione della comunicazione di avvio del procedimento.
Si è costituita in giudizio la Camera di commercio, eccependo l’inammissibilità del ricorso per la mancata notifica dello stesso ad almeno una ditta controinteressata (cioè ad una delle ditte che potrebbero vedere finanziato il proprio intervento per effetto dell’esclusione dell’erogazione alla ricorrente).
Nel merito si tratterebbe di questioni attinenti non all’ambiente e all’energia, bensì all’erogazione di agevolazioni alle imprese artigiane, con ciò determinando la competenza legislativa regionale e la conseguente possibilità di modificare la normativa statale prevedendo il contestato divieto di cumulo tra contributi.
Una restrittiva interpretazione delle norme, nel senso specifico dell’esclusione della cumulabilità dei benefici, si imporrebbe in ragione dei restrittivi limiti agli aiuti pubblici imposti dalla normativa comunitaria.
La camera di commercio, inoltre, si sarebbe adeguata ad un’interpretazione della norma ritenuta conforme dalla Regione ed avrebbe rispettato tutte le fasi del procedimento.
In vista della pubblica udienza, a sostegno delle tesi ora esposte, la Camera di commercio ha, quindi, evidenziato come essa operi in forza di apposita delega riguardante non “l’incentivazione dell’uso di tecnologie per la produzione di energia da fonti rinnovabili, ma, più in generale, “il sostegno al risanamento ambientale nell’esercizio dell’attività di impresa artigiana”. Inoltre significativo sarebbe il capitolo di riferimento a cui si attinge per l’erogazione dei contributi.
Così individuato l’ambito di riferimento, secondo la Camera di commercio legittimamente la Regione avrebbe dettato una specifica disciplina che esclude ogni cumulo di contributi e benefici, peraltro puntualmente richiamata nel bando, con conseguente esclusione della lamentata lesione del legittimo affidamento.
Anche la Regione ha depositato, in vista della pubblica udienza, una memoria finale nella quale ha, in primo luogo, eccepito la tardività del ricorso, per mancata tempestiva impugnazione del bando contenente una clausola ab initio lesiva, nonché la sua inammissibilità per mancata notificazione ad almeno un’impresa controinteressata. Nel merito il ricorso sarebbe infondato, in quanto muoverebbe dal presupposto, errato, che le agevolazioni in questione siano disciplinate dal d. lgs. 115/08, anziché dalla legge regionale n. 17/90, il cui artt. 44 escluderebbe in radice la possibilità del cumulo pretesa da parte ricorrente. Tale divieto di cumulo sarebbe frutto di una specifica scelta operata dal legislatore regionale.
Parte ricorrente ha replicato sostenendo che non fosse necessaria l’impugnazione del bando, in quanto privo di un contenuto direttamente lesivo, come dimostrato dal fatto stesso che la ricorrente è stata dapprima ammessa al finanziamento, secondo quella che era la prassi interpretativa seguita prima del 2011. Né potrebbe essere ravvisata la necessità della notifica del ricorso a tutte le società finanziate o finanziabili od almeno una di esse, trattandosi di una situazione inidonea al configurarsi di un controinteresse.
Nel merito l’agevolazione in questione sarebbe cumulabile alle altre ottenute dall’impresa quali misure incentivanti finalizzate alla promozione dell’energia elettrica da fonti rinnovabili, a nulla rilevando la scelta organizzativa di attribuire la competenza alla erogazione del contributo regionale alla Camera di Commercio. Trattandosi di incentivi di diversa origine e giustificazione sarebbero, quindi, cumulabili nel limite del 20 % previsto dall’art. 6, comma 3, d. lgs. 115/2008.
Alla pubblica udienza del 3 novembre 2011, la causa, su conforme richiesta dei procuratori, è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
Deve essere pregiudizialmente rigettata l’eccezione volta alla dichiarazione di inammissibilità del ricorso, quale conseguenza della mancata notificazione del medesimo ad almeno un controinteressato.
È pur vero, infatti, che l’art. 41 della legge n. 104/2010, espressamente prevede che “Qualora sia proposta azione di annullamento il ricorso deve essere notificato, a pena di decadenza, alla pubblica amministrazione che ha emesso l’atto impugnato e ad almeno uno dei controinteressati che sia individuato nell’atto stesso entro il termine previsto dalla legge”.
L’atto impugnato, rappresentato dalla revoca dell’ammissione alla graduatoria per la concessione del contributo, però, non individua controinteressati.
Né potrebbe in concreto essere utile a tal fine il riferimento all’originaria graduatoria, non essendo dato di sapere, alla ricorrente, se ed in quale misura anche gli altri soggetti in essa indicati siano stati destinatari di un qualche provvedimento di revoca o comunque di successivo diniego dell’erogazione, per analoghe o diverse ragioni. Solo una nuova approvazione delle graduatoria, previo accertamento del possesso dei requisiti nei confronti dei nuovi soggetti utilmente inclusi in essa, avrebbe potuto consentire l’individuazione dei reali controinteressati, facendo scattare l’obbligo di notificazione di cui al citato art. 41 del codice del processo amministrativo.
Del resto, anche prima dell’entrata in vigore di tale norma, la giurisprudenza aveva avuto modo di affermare il principio secondo cui: “in relazione alla mera esclusione da una procedura di assegnazione di contributi finanziari, ancorché la stessa comporti la formulazione di una graduatoria e l’assegnazione dei contributi medesimi solo a quei soggetti utilmente collocati, non è possibile individuare soggetti controinteressati almeno con riguardo a tale fase del procedimento ed in relazione al tipo di atto impugnato, che è meramente atto di esclusione” (cfr Consiglio Stato , sez. V, 08 maggio 2007 , n. 2122).
A parere del Collegio, come già affermato nell’ordinanza cautelare n. 566/11, la posizione dell’odierna ricorrente ben può essere equiparata a quella del concorrente escluso, ancorché l’esclusione sia sopravvenuta in un momento successivo a quello della pubblicazione della graduatoria, con la conseguenza che –ancora una volta ed ad abundantiam – non pare fosse configurabile un obbligo di notificazione del ricorso, a pena di nullità, nei confronti di almeno uno dei soggetti di cui non è noto se l’ammissione sia stata poi oggetto di revoca.
Ciò premesso, il ricorso in esame ha ad oggetto una pretesa non corretta applicazione della disciplina che regola l’ammissione all’erogazione di contributi per interventi preordinati al perseguimento di una maggiore efficienza energetica.
L’erroneo risultato del subprocedimento di revoca i cui atti sono impugnati con il ricorso in esame sarebbe, quindi, frutto di una non corretta lettura del bando operata dalla Camera di commercio.
Proprio tale precisazione appare sufficiente al rigetto dell’eccezione di tardività introdotta dalla Regione, secondo cui la ricorrente avrebbe dovuto impugnare tempestivamente il bando relativo all’ammissione al contributo per l’anno 2009: ciò sarebbe stato vero se tale bando avesse effettivamente, inequivocabilmente, escluso il cumulo tra contributo ex legge regionale 17/90 e benefici ex d. lgs. 115/08, mentre nel caso di specie la clausola in questione deve ritenersi senza dubbio equivoca, come si avrà modo di dimostrare nel prosieguo.
In via preliminare deve, infatti, essere chiarito l’ambito di riferimento.
A tale proposito si dà atto che, secondo la tesi sostenuta dalla Camera di commercio resistente, la questione portata all’attenzione del Collegio non atterrebbe alla materia degli incentivi connessi allo sviluppo delle fonti energetiche rinnovabili e, quindi, in senso lato alla tutela ambientale, bensì alla materia dell’artigianato, con conseguente riconoscimento di un’autonoma competenza legislativa regionale che ben potrebbe introdurre una regolamentazione diversa da quella rinvenibile a livello statale, ma, soprattutto, con prevalenza della normativa regionale in materia di concessione di contributi alle attività artigianali di cui alla L.R. 14/1990, sulla normativa statale di cui al d. lgs. 115/2008.
Tale conclusione non appare condivisibile.
La Camera di Commercio evidenzia, nella propria ultima memoria, come tale ente agisca, con riferimento all’erogazione di contributi di cui si controverte, in forza di una delega non concernente “l’incentivazione dell’uso di tecnologie per la produzione di energia da fonti rinnovabili, ma, più in generale, il sostegno al risanamento ambientale nell’esercizio dell’attività di impresa artigiana”.
La riportata affermazione mette in luce, a parere del Collegio, come oggetto del contendere sia l’applicazione di una misura di sostegno al risanamento ambientale rientrante tra quelle la cui erogazione è prevista dall’art. 14 della legge regionale 17/1990, come risulta confermato dal fatto che le risorse destinate al finanziamento delle misure adottate fanno capo alla Direzione Generale Artigianato e Servizi.
Si può, quindi, concludere, come sostenuto da parte resistente, che le misure in questione tendono a perseguire lo scopo del risparmio nei processi produttivi.
Tale finalità è in concreto diversa da quella perseguita dal d. lgs. 30 maggio 2008, n. 115 – relativo all’efficienza degli usi finali dell’energia e i servizi energetici, il cui articolo 6, comma 3 è espressamente, anche se solo parzialmente, richiamato nel bando in esame, mediante la trascrizione del relativo testo – che tende verso obbiettivi di miglioramento della produzione di energia da fonti rinnovabili condivisi a livello europeo.
Questo appare rilevante alla luce di quanto si andrà a dire a breve, dopo aver opportunamente ricostruito il quadro normativo di riferimento specificando come l’art. 14 della L.R. 17/1990 preveda che “La Regione, per incentivare l’ adeguamento dei laboratori e degli impianti alle norme vigenti sulla tutela dell’ ambiente, concede alle imprese artigiane contributi in conto capitale fino al 25% della spesa ritenuta ammissibile per la realizzazione o la modifica di strutture e processi atti a prevenire, contenere e/ o ridurre l’ inquinamento ambientale”. A sua volta la L.R. 1/2000 prevede che le funzioni relative all’attuazione di tale disposizione siano delegate alla Camera di Commercio, Industria, Agricoltura ed Artigianato, secondo specifici indirizzi e criteri direttivi dettati dalla Regione.
Chiarito, quindi, sulla scorta di ciò, che i contributi in questione vengono erogati dalla Camera di Commercio in forza della delega ricevuta dalla Regione e nel rispetto di indirizzi e criteri direttivi da quest’ultima dettati, in attuazione della delega, la Camera di Commercio, anche per l’anno 2009, ha pubblicato un bando per “contributi alle imprese artigiane della lombardia per l’introduzione di innovazione nei processi e prodotti a basso impatto ambientale e per il sostegno al risanamento ambientale nell’esercizio dell’attività d’impresa”.
Lo stesso bando prevede, peraltro, che “I contributi non sono cumulabili con altre agevolazioni: l’impresa, pertanto, non deve aver già ricevuto per lo stesso investimento altri tipi di finanziamento e facilitazioni concessi da amministrazioni pubbliche”, richiamando, a tale proposito, l’art. 44 della legge regionale n. 17 del 20 marzo 1990 che proprio tale divieto di cumulo prevede, stabilendo che “I contributi concessi ai sensi della presente Legge non sono cumulabili con le agevolazioni previste dalle Leggi Statali o da altre Leggi Regionali, per le medesime iniziative e contemporaneamente per i medesimi beneficiari”.
Sempre nel medesimo bando si legge, però, anche che “I contributi per la realizzazione di impianti innovativi di produzione di energia sono sottoposti al d. lgs. 30 maggio 2008, n. 115 relativo all’efficienza degli usi finali dell’energia e i servizi energetici e successive modifiche”.
Di tale legge è stato quindi riportato solo il terzo comma dell’art. 6, secondo il quale. “A decorrere dal 1° gennaio 2009 gli strumenti di incentivazione di ogni natura attivati dallo Stato per la promozione dell’efficienza energetica, non sono cumulabili con ulteriori contributi comunitari, regionali o locali,….”, omettendo, però, l’ultima proposizione secondo cui è “fatta salva la possibilità di cumulo con i certificati bianchi”, nonché quanto previsto dal comma 4. Quest’ultimo, diversamente da quanto sostenuto dall’Amministrazione nell’applicazione del suddetto bando ammette che: “Gli incentivi di diversa natura sono cumulabili nella misura massima individuata, per ciascuna applicazione, sulla base del costo e dell’equa remunerazione degli investimenti, con decreti del Ministro dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze e d’intesa con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, sulla base di appositi rapporti tecnici redatti dall’Agenzia di cui all’articolo 4. Con gli stessi decreti sono stabilite le modalita’ per il controllo dell’adempimento alle disposizioni di cui al presente comma”.
Il decreto del Ministero dello sviluppo economico del 6 agosto 2010, adottato in attuazione di tale disposizione, recita, infine: “Agli impianti fotovoltaici per la cui realizzazione siano previsti o siano stati concessi incentivi pubblici di natura nazionale, regionale, locale o comunitaria, in conto capitale o in conto interessi, si applicano le condizioni di cumulabilità previste dal decreto ministeriale 19 febbraio 2007, a condizione che i bandi per la concessione degli incentivi siano stati pubblicati prima della data di entrata in vigore del presente decreto e che gli impianti entrino in esercizio entro il 31 dicembre 2011”.
L’unico modo di far, ragionevolmente, convivere le due norme (L.R. 17/1990 e d. lgs. 115/2008) e consentirne la contemporanea applicazione imposta dal duplice richiamo contenuto nel bando è quello di valorizzare la diversa ratio delle stesse.
In tal modo si può evidenziare come il contributo erogato dalla Camera di Commercio in ragione delle funzioni delegate dalla Regione si inserisca in un più generico quadro destinato a sostenere investimenti delle imprese artigiane in qualche modo riconducibili al risanamento ambientale.
A sostegno di tali investimenti l’impresa, in ragione del divieto dell’art. 44, non può ottenere alcun ulteriore finanziamento o contributo, se beneficia di un contributo erogato ai sensi dell’art. 14 della medesima legge.
Il d. lgs. 115/2008, però, non prevede l’erogazione di un ulteriore finanziamento o contributo alla realizzazione dell’investimento (il quale sarebbe in effetti vietato dal richiamo all’art. 44), ma prevede, invece, il riconoscimento di tariffe incentivanti per l’energia elettrica prodotta da impianti fotovoltaici. Proprio questo beneficio intendeva garantire il legislatore laddove, al comma 4 dell’art. 115/2008, ha voluto fare salvo il cumulo con incentivi di “diversa natura”.
In altre parole si è inteso evitare che la fruizione del beneficio, in termini di tariffe agevolate ed eventuali premi per l’uso efficiente dell’energia, potesse essere esclusa dal fatto di aver goduto di un contributo regionale relativo, come nel caso di specie, alla realizzazione dell’impianto fotovoltaico.
Se, quindi, la Regione ha finanziato l’investimento finalizzato al miglioramento del processo produttivo in un’ottica di risanamento ambientale, che solo casualmente coincide con la realizzazione dell’impianto fotovoltaico (posto che poteva trattarsi di intervento di diversa tipologia, come espressamente previsto dal bando), lo Stato ha premiato la produzione di energia da fonti rinnovabili mediante la concessione di tariffe agevolate: la diversa ratio delle due disposizioni, la diversa natura dei due interventi pubblici, il diverso scopo perseguito nelle due ipotesi (il miglioramento dell’efficienza aziendale in un’ottica di sostenibilità dell’impresa, da un lato, e il contributo al perseguimento degli obiettivi posti a livello internazione in termini di produzione di energia da fonti rinnovabili, dall’altro), appaiono mettere in luce la possibilità di contemporanea convivenza dei due incentivi.
Ogni diversa lettura del bando ed in particolare quella operata dalla Regione, omettendo di considerare completamente e senza alcuna motivazione il quarto comma dell’art. 6 del d. lgs. 115/08, appare in contrasto con la stessa lex specialis contenuta nel bando (che espressamente assoggetta la concessione del contributo a quanto disposto dal richiamato d. lgs. 115/08), con quest’ultima disposizione ed anche con la normativa regionale.
Lo stesso dato letterale dell’art. 44 della L.R. 17/90 pare ragionevolmente consentire di escludere il cumulo con altre agevolazioni che riguardino la stessa iniziativa e cioè il medesimo investimento finalizzato alla realizzazione o alla modifica di strutture e processi atti a prevenire, contenere e/o ridurre l’ inquinamento ambientale, ma non anche con agevolazioni che attengano ai positivi effetti ottenuti sotto lo specifico (e quindi diverso, rispetto a quello generico “ambientale”) profilo della produzione di “energia pulita” e, quindi, delle conseguenze dell’investimento medesimo.
Ne deriva la possibilità di procedere all’annullamento degli atti impugnati con cui la Camera di commercio ha escluso la ricorrente dal godimento del contributo per la realizzazione dell’investimento, a prescindere dal fatto che, come eccepito da parte resistente, non sia stato espressamente impugnato il bando pubblicato. A differenza di quello relativo al successivo anno 2010, il bando 2009, della cui applicazione si discute nel caso di specie, era, infatti, formulato in modo tale da indurre le imprese interessate ad una lettura dello stesso conforme a quella più sopra delineata dal Collegio. Ciò esclude la immediata lesività del bando, derivando la violazione di legge e delle legittime aspettative dell’impresa, da una applicazione della lex specialis non conforme alle disposizioni ivi richiamate.
Accertata, quindi, l’ammissibilità del ricorso, lo stesso merita anche accoglimento sotto gli specifici profili dedotti con le doglianze n. 1, 2, 3 e 4, il che rende superfluo indagare se l’Amministrazione sia incorsa anche in un vizio di eccesso di potere, avendo cambiato, pur a fronte di un quadro normativo di riferimento sostanzialmente immutato, chiave di lettura del combinato disposto delle norme richiamate che, precedentemente, era stato interpretato nel senso di ammettere la concessione del contributo regionale pur a fronte del riconoscimento, da parte del GSE, delle tariffe incentivanti di cui al d. lgs. 115/08 (censura n. 5).
Non pare, invece, meritevole di positivo apprezzamento la sesta censura dedotta, nella quale si lamenta una non corretta applicazione dei principi relativi al giusto procedimento che, nel caso di specie, appaiono rispettati, alla luce del fatto che la stessa ricorrente dimostra di essere stata destinataria di richieste di chiarimenti e di aver prodotto le proprie osservazioni nell’ottica di indurre la Camera di commercio al ripensamento sulla posizione assunta.
Peraltro, se da un lato non risulta comprovato che, come affermato dalla Regione, la ricorrente abbia ottenuto altra agevolazione statale oltre al beneficio di tariffe incentivanti sulla produzione di energia, dall’altro non è stato dimostrato nemmeno che la stessa abbia subito, in concreto, un danno non riparabile mediante la riammissione al contributo conseguente all’annullamento degli atti impugnati.
Ne deriva il rigetto della domanda risarcitoria, potendosi ritenere che, nel caso di specie, l’effetto caducatorio sia, allo stato, pienamente sattisfattivo della pretesa.
Le spese del giudizio possono trovare compensazione, attesa la particolarità della questione, di natura prettamente interpretativa del complesso quadro normativo di riferimento.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla gli atti con esso impugnati.
Dispone la compensazione delle spese del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 3 novembre 2011 con l’intervento dei magistrati:
Mauro Pedron, Presidente FF
Stefano Tenca, Consigliere
Mara Bertagnolli, Primo Referendario, Estensore
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 17/11/2011
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
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