* RIFIUTI – Ricorso temporaneo a speciali forme di gestione – Eccezionale e urgente necessità di tutela dell salute pubblica e dell’ambiente – Ordinanze con tingibili e urgenti – Art. 191 d.lgs. n. 152/2006 – Omessa assunzione dei pareri ex art. 191, c. 3 – Illegittimità – Fattispecie.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 3^
Regione: Sicilia
Città: Catania
Data di pubblicazione: 26 Gennaio 2012
Numero: 235
Data di udienza: 21 Dicembre 2011
Presidente: Ferlisi
Estensore: Boscarino
Premassima
* RIFIUTI – Ricorso temporaneo a speciali forme di gestione – Eccezionale e urgente necessità di tutela dell salute pubblica e dell’ambiente – Ordinanze con tingibili e urgenti – Art. 191 d.lgs. n. 152/2006 – Omessa assunzione dei pareri ex art. 191, c. 3 – Illegittimità – Fattispecie.
Massima
TAR SICILIA, Catania, Sez. 3^ – 26 gennaio 2012, n. 235
RIFIUTI – Ricorso temporaneo a speciali forme di gestione – Eccezionale e urgente necessità di tutela dell salute pubblica e dell’ambiente – Ordinanze con tingibili e urgenti – Art. 191 d.lgs. n. 152/2006 – Omessa assunzione dei pareri ex art. 191, c. 3 – Illegittimità – Fattispecie.
L’art. 191 del d.lg. n. 152 del 2006 prevede che le ordinanze contingibili ed urgenti ivi previste sono adottate “su parere degli organi tecnici o tecnico-sanitari locali, che si esprimono con specifico riferimento alle conseguenze ambientali”; è pertanto illegittima l’ordinanza assunta senza i predetti specifici pareri (T.A.R. Campania Napoli, sez. I, 06 luglio 2009 , n. 3732 e sez. V, 31 gennaio 2007 , n. 803). (Fattispecie relativa al divieto, disposto dal Sindaco, di effettuare lo smaltimento presso una discarica dei r.s.u. provenienti da alcuni comuni, al fine di ovviare al pericolo di anticipato esaurimento delle potenzialità della discarica di ricevere i rifiuti).
Pres. Ferlisi, Est. Boscarino – A.T.O. Ragusa Ambiente Spa (avv. Sallemi) c. Comune di Ragusa (avv. Boncoraglio)
Allegato
Titolo Completo
TAR SICILIA, Catania, Sez. 3^ - 26 gennaio 2012, n. 235SENTENZA
TAR SICILIA, Catania, Sez. 3^ – 26 gennaio 2012, n. 235
N. 00235/2012 REG.PROV.COLL.
N. 00204/2011 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia
sezione staccata di Catania (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 204 del 2011, proposto da:
A.T.O. Ragusa Ambiente Spa in liquidazione, rappresentata e difesa dall’avv. Sebastiano Sallemi, con domicilio eletto presso l’avv. Maria Grazia Gagliano in Catania, via G.B. Grassi, 8;
contro
Comune di Ragusa, rappresentato e difeso dall’avv. Sergio Boncoraglio, con domicilio ex lege presso la Segretaria di questo T.A.R.;
per l’annullamento
dell’ordinanza n°1594/ROS del 16.11.2010 – nonché di ogni altro atto ad essa presupposto, connesso e conseguenziale- con la quale il Comune di Ragusa ha vietato “all’A.T.O. Ragusa Ambiente S.p.a. e comunque alla ditta che attualmente gestisce la discarica di c/da Cava dei Modicani per conto dell’ATO Ragusa Ambiente, ATI Costruzioni Costanzo s.r.l. –SE.AP. srl con sede in via A.Mancini n°3-95036 Randazzo (CT), di effettuare presso la discarica di Cava dei Modicani lo smaltimento dei r.s.u. provenienti dai Comuni diversi da Giarratana, Chiaramonte Gulfi, Monterosso Almo e Ragusa” .
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Ragusa;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 21 dicembre 2011 il dott. Maria Stella Boscarino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con il ricorso introduttivo del giudizio, proposto dai componenti del collegio sindacale di A.T.O. Ragusa Ambiente Spa in liquidazione, notificato il 14 gennaio 2011 e depositato il successivo 21 gennaio, parte ricorrente premette che con ordinanza n.223 del 24 marzo 2010 il Comune di Ragusa vietava alla ricorrente stessa di effettuare presso la discarica di Cava dei Modicani ( sita nel territorio della provincia di Ragusa ed esercitata, per conto di A.T.O. Ragusa Ambiente, dalla ATI Costruzioni Costanzo s.r.l. –SE.AP. srl ) lo smaltimento dei r.s.u. provenienti da Comuni diversi da Giarratana, Chiaramonte Gulfi, Monterosso Almo e Ragusa.
Avendo il Dipartimento Regionale Acqua e Rifiuti ritenuto illegittima detta ordinanza, giusto atto del 30 marzo 2010, il comune di Ragusa ne sospendeva l’esecutività; in vista della cessazione di tale sospensione, di seguito, parte ricorrente deliberava la non utilizzabilità da parte dei comuni di Modica, Scicli, Ispica e Pozzallo della discarica in questione, disponendo l’utilizzo di altre discarica sita fuori dalla provincia di Ragusa.
In data 19 ottobre 2010, facendo seguito ad espressa richiesta del comune di Ragusa, il collegio dei liquidatori dell’ATO Ragusa ambiente disponeva il trasferimento temporaneo in capo al comune stesso della discarica di Cava dei Modicani.
Ma , successivamente, a seguito di contestazione da parte dei comuni di Modica, Scicli, Ispica e Pozzallo del divieto di utilizzo della discarica di Cava dei Modicani, parte ricorrente, con deliberazione del 30 novembre 2010, revocava la precedente deliberazione del 19 ottobre 2010 relativa al trasferimento temporaneo della titolarità della discarica di Cava dei Modicani in capo al comune di Ragusa.
Nelle more, tuttavia, con ordinanza n°1594/ROS del 16.11.2010 il Comune di Ragusa vietava all’A.T.O. Ragusa Ambiente S.p.a. di effettuare presso la discarica di Cava dei Modicani lo smaltimento dei r.s.u. provenienti dai Comuni diversi da Giarratana, Chiaramonte Gulfi, Monterosso Almo e Ragusa.
Poste le superiori premesse in punto di fatto, parte ricorrente avversa detto provvedimento affidando il ricorso ad unica, articolata, censura di “violazione degli artt.50 e 54 T.U.E.L. – violazione D. Lgs n°152/2006 e sue modifiche ed integrazioni- violazione D. Lgs n°36/2003 e sue modifiche ed integrazioni- incompetenza ed eccesso di potere, violazione ex art. 29 d.lgs. n°104/2010”; la censura presenta tre differenti profili, volti ad evidenziare i seguenti vizi di illegittimità:
con il primo motivo la ricorrente sostiene l’incompetenza in capo al comune di Ragusa, adducendo che quest’ultimo, al momento dell’adozione dell’ordinanza in questione, non aveva la titolarità della discarica, della quale, quindi, non poteva disporre. In ogni caso, la competenza a disporre l’utilizzo della discarica farebbe capo al presidente della provincia.
Con il secondo motivo di ricorso si sostiene la carenza dei presupposti previsti dall’articolo 54, T.U. EE.LL., al fine di adottare ordinanze contingibili ed urgenti; in particolare, la dedotta sofferenza ambientale indicata nella motivazione dell’atto in questione non determinerebbe una situazione di emergenza o grave pericolo.
Con il terzo motivo si sostiene la violazione, sotto altro profilo, dell’articolo 54, T.U. EE.LL., in relazione all’articolo 191 del D.L.vo 152/2006 per non essere stato assunto alcun parere degli organi tecnici o tecnico sanitari locali.
Si costituiva in giudizio il comune di Ragusa, sollevando in via preliminare eccezioni di inammissibilità del ricorso per mancata notifica ai comuni controinteressati nonché di difetto di capacità processuale dei componenti del collegio sindacale dell’ATO, e, nel merito, difendendo la correttezza del provvedimento impugnato, radicato nell’esigenza di ritardare l’esaurimento della potenzialità della discarica di ricevere i rifiuti, limitando l’accesso ai soli comuni di Giarratana, Chiaramonte Gulfi, Monterosso Almo e Ragusa.
Con ordinanza n.197/2011 questa Sezione rigettava la domanda di sospensione degli atti impugnati ritenendo determinante il profilo della carenza di legittimazione eccepito dal comune di Ragusa.
Ma il C.G.A. per la Regione Siciliana, adito in appello da ATO Ragusa Ambiente, con ordinanza n.410/2011 riformava la pronuncia in primo grado di questa Sezione.
Parte ricorrente, con produzione documentale e memoria, ha controdedotto alle eccezioni in rito e in merito sollevate dal comune ed ha insistito per l’accoglimento del ricorso.
Infine, nell’udienza pubblica del giorno 21 dicembre 2011 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
DIRITTO
I. Preliminarmente il Collegio prende in esame le eccezioni in rito sollevate dal comune di Ragusa, ma le ravvisa infondate.
Quanto alla dedotta inammissibilità del ricorso per mancata notifica ai comuni controinteressati, il Collegio ritiene di disattendere l’eccezione, alla luce del condivisibile orientamento giurisprudenziale secondo il quale, essendo l’ordinanza contingibile ed urgente provvedimento per sua natura finalizzato alla tutela di interessi generali o diffusi e comunque superindividuali ed impersonali, è da escludere che nel caso di ricorso proposto per il suo annullamento siano configurabili soggetti controinteressati nei confronti dei quali occorra a pena di inammissibilità instaurare il contraddittorio; e ciò anche nell’ipotesi in cui la testuale menzione nel preambolo dell’impugnato provvedimento di soggetti nominativamente indicati renda palese che costoro sono titolari di un interesse di fatto, atteso che quest’ultimo potrebbe al più legittimare un intervento ad opponendum ma non conferisce la qualità di controinteressato in senso tecnico spettando essa non a chiunque riceva, in senso lato, un beneficio dal provvedimento, ma solo al soggetto il cui soddisfacimento costituisca la funzione tipica e legale dell’atto (in termini: T.A.R. Umbria Perugia, sez. I, 04 marzo 2009 , n. 70; cfr. anche Consiglio Stato , sez. V, 06 giugno 2006 , n. 3356).
II. Quanto all’eccezione di difetto di capacità processuale dei componenti del collegio sindacale dell’ATO ricorrente, il collegio ritiene di adeguarsi all’orientamento desumibile dall’ordinanza n.410/2011 del C.G.A. per la Regione Siciliana, il quale, adito in appello da ATO Ragusa Ambiente, ha riformato la pronuncia in primo grado di questa Sezione n.197/2011.
Poiché il rigetto della domanda di sospensione era motivato dall’accoglimento dell’eccezione di carenza di legittimazione sollevata dal comune di Ragusa, evidentemente, al fine di addivenire alla riforma dell’ordinanza di primo grado, il C.G.A ha favorevolmente deliberato la sussistenza e la prova della legittimazione.
Ebbene, come detto, il collegio ritiene di aderire a tale orientamento sulla scorta delle considerazioni che seguono.
Parte ricorrente ha prodotto (in allegato al ricorso introduttivo), tra l’altro, copia del verbale numero 11 del 30 novembre 2010, ove il Rag. Salvatore Linguanti, il dottor Giuseppe Zacco ed il Dott. Nunzio Scribano, che ivi risultano presenti, figurano, rispettivamente, quali presidente e componenti del collegio sindacale; lo stesso comune di Ragusa ha prodotto il verbale di assemblea della SPA ATO Ragusa Ambiente del 1º febbraio 2011, avanti al notaio Giovanna Falco di Ragusa, ove viene dato atto che il collegio sindacale, nella persona dei predetti signori Linguanti, Zacco e Scribano, per effetto delle dimissioni dei liquidatori dal giorno 11 dicembre 2010, “ a partire da tale data, ai sensi dell’articolo 2386 c.c., svolge le funzioni di organo amministrativo, limitatamente agli atti di ordinaria amministrazione”.
Quindi, nonostante l’ ATO Ragusa Ambiente ricorrente non abbia , neppure ai fini dell’udienza di merito, prodotto in giudizio l’originario atto di nomina del collegio sindacale nonché lo statuto, può ritenersi in ogni caso accertato che le persone fisiche che hanno rilasciato la procura per il ricorso in epigrafe (Salvatore Linguanti, Giuseppe Zacco e Nunzio Scribano) erano effettivamente il presidente ed i componenti del collegio sindacale, e posto che il comune di Ragusa risulta presente in occasione della seduta dell’assemblea della SPA ATO Ragusa Ambiente del 1º febbraio 2011, ove il collegio sindacale risulta investito della legale rappresentanza per effetto delle dimissioni dei liquidatori, ebbene, il comune avrebbe dovuto contestare in maniera puntuale e specifica, non generica, la capacità processuale.
In altri termini, pur non risultando puntualmente e doverosamente comprovati i poteri mediante la produzione integrale dello statuto (depositato solo in stralcio dal comune) e dell’atto di nomina del collegio sindacale, ciò che ordinariamente avrebbe potuto condurre ad una declaratoria di inammissibilità del ricorso, nello specifico caso, a ben vedere, deve pervenirsi a diversa decisione, risultando provato, dagli atti acquisiti al fascicolo processuale, che i signori Salvatore Linguanti, Giuseppe Zacco e Nunzio Scribano erano, rispettivamente, presidente e componenti del collegio sindacale sia in data anteriore che in data posteriore alla proposizione del ricorso; e che, per specifica ammissione in sede di assemblea, per effetto delle dimissioni dei liquidatori dal giorno 11 dicembre 2010, il collegio sindacale “ a partire da tale data, ai sensi dell’articolo 2386 c.c., svolge le funzioni di organo amministrativo, limitatamente agli atti di ordinaria amministrazione”.
Ciò detto, una volta che la nomina si desume dalla documentazione agli atti del giudizio, il comune non poteva limitarsi ad una generica contestazione della legittimazione, ma era tenuto a svolgere puntuali rilievi, specificando per quali ragioni il collegio sindacale (o alcuno dei suoi componenti) non avesse mai posseduto, ovvero avesse in un secondo momento perduto, la legittimazione.
In sostanza, l’eccezione va disattesa in quanto, in presenza di un consistente principio di prova circa la legittimazione processuale, i fatti alla base della predetta eccezione avrebbero dovuto essere puntualmente provati da chi (il comune di Ragusa) aveva interesse ad eccepirli.
Pertanto, trova applicazione il principio, assolutamente pacifico, secondo il quale, ai fini della proposizione di ricorsi da parte delle persone giuridiche private, il rappresentante legale ha piena capacità di compiere tutti gli atti, anche processuali, che rientrano all’oggetto sociale.
E d’altra parte, l’art. 2386 c.c. assegna al collegio dei sindaci sia il compito di convocare d’urgenza l’assemblea, per la nomina del nuovo amministratore unico, sia quello di svolgere, nelle more, compiti di ordinaria amministrazione; la gestione comporta l’esercizio dei poteri connessi, ivi incluso quello che comporta la legittimazione ad impugnare un atto amministrativo lesivo quale l’ordinanza in questione .
Al riguardo, appaiono condivisibili le argomentazioni svolte in memoria da parte ricorrente, laddove osserva che occorre tener conto da una parte del carattere d’urgenza (e di eccezionalità) sotteso all’ordinanza contingibile ed urgente da opporre, dall’altra della perentorietà dei termini processuali di impugnazione, che non avrebbero di certo consentito di attendere per agire la costituzione del nuovo Collegio dei Liquidatori.
Infine, il Collegio dei Liquidatori successivamente costituito risulta avere, in data 04.03.2011, ratificato e fatto proprio l’operato del Collegio Sindacale, come documentato dalla ricorrente .
Pertanto l’eccezione dev’essere respinta.
III. Il primo motivo di ricorso, con il quale l’ATO ricorrente sostiene che il comune di Ragusa, al momento dell’adozione dell’ordinanza in questione, non aveva la titolarità della discarica, della quale, quindi, non poteva disporre, è infondato in punto di fatto: il trasferimento temporaneo in capo al comune di Ragusa della discarica di Cava dei Modicani è avvenuto in data 19 ottobre 2010; tale trasferimento risulta revocato con deliberazione del 30 novembre 2010.
È pertanto evidente che, essendo stata l’ordinanza n°1594/ROS adottata in data 16.11.2010, e cioè anteriormente alla revoca del trasferimento temporaneo, l’operato del Comune di Ragusa sfugge al dedotto profilo di illegittimità.
Nemmeno il profilo sviluppato da parte ricorrente circa la competenza esclusiva in capo al Presidente della Provincia è fondato, in quanto il Comune ha esercitato, per ragioni contingibili ed urgenti, il potere di ordinanza di cui all’art. 191 del decreto legislativo n.152/2006 (richiamato dall’articolo 4 della legge regionale 8-4-2010 n. 9), potere riconosciuto, tra gli altri, al Sindaco, nell’ambito della propria competenza, come verrà meglio chiarito infra.
IV. Il ricorso risulta tuttavia fondato sotto altro profilo.
L’atto impugnato consiste in una ordinanza contingibile ed urgente adottata dal comune di Ragusa al fine di ovviare ad una presunta emergenza ambientale suscettibile di derivare dall’anticipato esaurimento delle potenzialità della discarica di ricevere i rifiuti per effetto del conferimento da parte di altri comuni dell’ambito territoriale provinciale.
Ora, un’analoga ordinanza, adottata il 17 marzo 2010, era stata ritenuta illegittima da parte del dirigente del Dipartimento Regionale Acqua e Rifiuti il quale, con relazione del 30 marzo 2010, ne aveva evidenziato numerose illegittimità, chiedendone il ritiro in autotutela.
Tra i vari profili, il Dirigente aveva contestato all’Amm.ne comunale che le ordinanze contingibili ed urgenti in materia di gestione integrata dei rifiuti per ambiti territoriali ottimali possono essere adottate solo dopo apposita relazione della competente autorità tecnico o tecnico sanitaria locale, vale a dire la competente ASP provinciale ovvero la competente provincia regionale.
Il rilievo in questione non risulta in alcun modo superato in sede di adozione dell’ordinanza impugnata con il ricorso in epigrafe, che consiste nella sostanziale riproposizione del precedente provvedimento.
Ora, lo stesso comune di Ragusa argomenta che il potere che si è inteso esercitare discende dall’articolo 4, comma 2, lettera g), della legge regionale 8-4-2010 n. 9 (relativa alla gestione integrata dei rifiuti e bonifica dei siti inquinati), che attribuisce ai comuni la competenza ad adottare disposizioni per la tutela igienico sanitaria nella gestione dei rifiuti, e dal successivo comma 4, il quale prevede che il sindaco adotta le ordinanze di cui agli articoli 191 e 192 del decreto legislativo n.152/2006 nell’ambito del territorio comunale.
Ebbene, l’art.191 (rubricato “Ordinanze contingibili e urgenti e poteri sostitutivi.”) stabilisce –tra l‘altro- quanto segue:
“1. Ferme restando le disposizioni vigenti in materia di tutela ambientale, sanitaria e di pubblica sicurezza, ………….., qualora si verifichino situazioni di eccezionale ed urgente necessità di tutela della salute pubblica e dell’ambiente, e non si possa altrimenti provvedere, il Presidente della Giunta regionale o il Presidente della provincia ovvero il Sindaco possono emettere, nell’ambito delle rispettive competenze, ordinanze contingibili ed urgenti per consentire il ricorso temporaneo a speciali forme di gestione dei rifiuti, anche in deroga alle disposizioni vigenti, garantendo un elevato livello di tutela della salute e dell’ambiente. Dette ordinanze sono comunicate al Presidente del Consiglio dei Ministri, al Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio, al Ministro della salute, al Ministro delle attività produttive, al Presidente della regione e all’autorità d’ambito di cui all’articolo 201 entro tre giorni dall’emissione ed hanno efficacia per un periodo non superiore a sei mesi.
“2. omissis.
“3. Le ordinanze di cui al comma 1 indicano le norme a cui si intende derogare e sono adottate su parere degli organi tecnici o tecnico-sanitari locali, che si esprimono con specifico riferimento alle conseguenze ambientali”.
Ciò posto, risulta, effettivamente, sussistente il vizio, dedotto dall’ATO ricorrente, di violazione della citata normativa, non rinvenendosi, anteriormente all’adozione dell’atto impugnato, la necessaria previa relazione tecnico sanitaria, indispensabile presupposto ai fini dell’adozione delle ordinanze in questione.
Al riguardo, la Giurisprudenza ha affermato che il d.lg. n. 152 del 2006 prevede che le ordinanze contingibili ed urgenti in questione sono adottate “su parere degli organi tecnici o tecnico-sanitari locali, che si esprimono con specifico riferimento alle conseguenze ambientali” (art. 191), e che pertanto è illegittima l’ordinanza assunta senza i predetti specifici pareri (T.A.R. Campania Napoli, sez. I, 06 luglio 2009 , n. 3732 e sez. V, 31 gennaio 2007 , n. 803).
Ebbene, nel caso in questione nell’ordinanza sindacale manca la menzione circa la previa espressione ed acquisizione del parere obbligatorio degli organi tecnici o tecnico-sanitari locali sulle conseguenze ambientali del divieto ad una parte dei comuni di utilizzo della discarica.
Detto profilo di illegittimità è sufficiente a condurre all’accoglimento del ricorso ed all’annullamento dell’ ordinanza impugnata, previo assorbimento delle ulteriori censure, al cui esame parte ricorrente non mantiene alcun interesse.
Il collegio ritiene di disporre l’integrale compensazione delle spese avuto riguardo, da un canto, alla parziale novità della questione, e, sotto altro profilo, valorizzando l’esito della fase cautelare in primo grado, determinato (anche) dalla carenza documentale di cui in narrativa.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Terza)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per effetto annulla gli atti impugnati.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 21 dicembre 2011 con l’intervento dei magistrati:
Calogero Ferlisi, Presidente
Gabriella Guzzardi, Consigliere
Maria Stella Boscarino, Primo Referendario, Estensore
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 26/01/2012
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
AMBIENTEDIRITTO.IT EDITORE