* SICUREZZA IN GENERE – Sicurezza aeroportuale – Piano di emergenza aeroportuale – Verifica periodica dell’efficienza – Attività di pianificazione delle esercitazioni – Competenza – Gestore.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 1^
Regione: Emilia Romagna
Città: Parma
Data di pubblicazione: 6 Marzo 2012
Numero: 119
Data di udienza: 22 Febbraio 2012
Presidente: Arosio
Estensore: Marzano
Premassima
* SICUREZZA IN GENERE – Sicurezza aeroportuale – Piano di emergenza aeroportuale – Verifica periodica dell’efficienza – Attività di pianificazione delle esercitazioni – Competenza – Gestore.
Massima
TAR EMILIA ROMAGNA, Parma, Sez. 1^ – 6 marzo 2012, n. 119
SICUREZZA IN GENERE – Sicurezza aeroportuale – Piano di emergenza aeroportuale – Verifica periodica dell’efficienza – Attività di pianificazione delle esercitazioni – Competenza – Gestore.
Secondo il novellato codice della navigazione (artt. 687, 705 e 718), l’assetto organizzativo dell’aeroporto è suddiviso in due macroaree: quella afferente alla perfetta funzionalità delle infrastrutture aeroportuali, che è attribuita al gestore aeroportuale, e quella afferente alla regolazione tecnica e controllo nel settore dell’aviazione civile, che è attribuita all’Enac. A entrambi i soggetti, nell’ambito delle relative competenze, anche se in misura differente sono attribuiti poteri autoritativi e di coordinamento. Ciò posto, l’attività di pianificazione delle esercitazioni al fine della verifica periodica dell’efficienza del PEA (Piano di Emergenza Aeroportuale) rientra nelle attribuzioni del gestore aeroportuale. Specificando l’art. 705 che il gestore aeroportuale “organizza l’attività aeroportuale al fine di garantire l’efficiente ed ottimale utilizzazione delle risorse per la fornitura di attività e di servizi di livello qualitativo adeguato, anche mediante la pianificazione degli interventi in relazione alla tipologia di traffico”, il legislatore ha infatti inteso ragionevolmente attribuire al gestore tutta l’attività strumentale al raggiungimento dell’efficiente ed ottimale utilizzazione delle risorse, nella quale non può non farsi rientrare la pianificazione delle esercitazioni per la verifica periodica del PEA.
Pres. Arosio, Est. Marzano – S. s.p.a. (avv.ti Terzi, Terzi e Osti) c. ENAC (Avv. Stato)
Allegato
Titolo Completo
TAR EMILIA ROMAGNA, Parma, Sez. 1^ - 6 marzo 2012, n. 119SENTENZA
TAR EMILIA ROMAGNA, Parma, Sez. 1^ – 6 marzo 2012, n. 119
N. 00119/2012 REG.PROV.COLL.
N. 00056/2011 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna
sezione staccata di Parma (Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 56 del 2011, proposto da:
Sogeap S.p.a. – Aeroporto di Parma – G. Verdi, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Francesco Terzi, Francesca Terzi e Cristiano Osti, con domicilio eletto presso quest’ultimo in Parma, Strada Farini 37;
contro
Enac – Ente Nazionale Aviazione Civile – Direzione Aeroportuale Bologna – Rimini, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura distrettuale dello Stato, presso cui è domiciliato per legge in Bologna, via Guido Reni 4;
per l’annullamento
della Ordinanza Enac – Direzione Aeroportuale di Bologna – Rimini n.30/2010 datata 22 novembre 2010-prot. 0140446, nella parte in cui ordina “Articolo 2- Nel capitolo 3 “Ruoli e funzioni” vengono apportate le seguenti modifiche: -alla voce “ Enac Direzione Aeroportuale” è soppressa la frase “ne verifica l’efficacia pianificando esercitazioni totali e parziali, quando possibile, con periodicità mensile”; – alla voce “Gestore aeroportuale”, dopo le parole “Ufficio Operativo Sogeap”, è aggiunta la seguente frase: “Verifica l’efficacia del P.E.A. pianificando ed organizzando periodicamente esercitazioni totali o parziali”; al punto 4.3.2. termine dello Stato di incidente – l’ultimo capoverso è soppresso”.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Enac – Ente Nazionale Aviazione Civile – Direzione Aeroportuale Bologna – Rimini;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore la dott.ssa Laura Marzano;
Udito, nell’udienza pubblica del giorno 22 febbraio 2012, il difensore della parte ricorrente come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con il ricorso in epigrafe Sogeap S.p.a., società che gestisce l’aeroporto di Parma G. Verdi, ha impugnato l’ordinanza della Direzione Aeroportuale Enac di Bologna – Rimini del 22 novembre 2010, con cui è stato modificato il Piano di Emergenza Aeroportuale (PEA), predisposto da Sogeap, nella parte in cui attribuiva a Enac, anziché al gestore totale, la pianificazione e lo svolgimento delle esercitazioni per verificare l’efficacia del PEA.
L’Enac si è costituita in giudizio chiedendo la reiezione dell’istanza cautelare e del ricorso.
Previa richiesta all’Amministrazione di relazionare sui fatti di causa, con ordinanza n. 105/2011 la Sezione ha respinto l’istanza cautelare; detto provvedimento è stato riformato in appello, con ordinanza n. 2665/2011 della Sezione VI, al solo fine della sollecita fissazione del merito.
In vista della discussione sono stati depositati scritti conclusivi e all’udienza pubblica del 22 febbraio 2012 la causa è passata in decisione.
2. Sogeap S.p.a., gestore certificato dall’Enac, svolge funzioni di gestore totale dell’Aeroporto di Parma in forza di provvedimento concessorio.
La disputa tra Sogeap S.p.a. e la Direzione aeroportuale Bologna – Rimini dell’Enac si incentra sulla individuazione del soggetto deputato a predisporre tutte le operazioni di verifica dell’efficacia del PEA, ivi comprese, in particolare, le esercitazioni.
Il ricorso è affidato a due motivi con i quali, in sintesi, il ricorrente censura l’impugnata ordinanza per: 1) violazione di legge, in particolare degli artt. 687, 705, 718, 726, 792 e 1174 del Codice della Navigazione, atteso che il gestore aeroportuale non avrebbe titolo a coordinare anche i soggetti pubblici presenti in aeroporto ma soltanto i privati, con la conseguenza che sarebbe di competenza dell’Enac attuare le esercitazioni per verificare la funzionalità del Piano di Emergenza Aeroportuale, ciò comportando il necessario coordinamento anche di soggetti pubblici, quali Vigili del Fuoco, Polizia, Carabinieri e Guardia di Finanza; 2) eccesso di potere per contraddittorietà con il Regolamento Enac per la costruzione e l’esercizio degli aeroporti, che attribuirebbe ad Enac il compito di adottare le iniziative per assicurare il buon funzionamento del piano, ivi compresa la pianificazione delle esercitazioni.
L’amministrazione si difende osservando, quanto al primo motivo, che proprio dal tenore di una delle invocate norme del codice della navigazione, l’art. 705, si ricaverebbe che il gestore aeroportuale è il soggetto a cui vengono trasposte funzioni pubblicistiche dirette a presidiare la sicurezza del trasporto aereo nello scalo di interesse e, dunque, anche la verifica dell’adeguatezza del Piano di Emergenza Aeroportuale ricadrebbe fra i suoi compiti.
Quanto al secondo motivo osserva (nella relazione istruttoria) che il Regolamento Enac è anteriore all’entrata in vigore del nuovo Codice della Navigazione e, dunque, non potrebbe essere assunto come parametro di riferimento dovendo esso essere adeguato alla nuova normativa.
3. Le deduzioni dell’amministrazione vanno condivise.
3.1. Va delineato il quadro normativo di riferimento.
Ai sensi dell’art. 687 del Codice della Navigazione, novellato dal D.Lgs. 9 maggio 2005, n. 96, “L’ente nazionale per l’aviazione civile (ENAC), nel rispetto dei poteri di indirizzo del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, nonché fatte salve le competenze specifiche degli altri enti aeronautici, agisce come unica autorità di regolazione tecnica, certificazione, vigilanza e controllo nel settore dell’aviazione civile, mediante le proprie strutture centrali e periferiche, e cura la presenza e l’applicazione di sistemi di qualità aeronautica rispondenti ai regolamenti comunitari”.
Il successivo art. 705 stabilisce: “1. Il gestore aeroportuale è il soggetto cui è affidato, sotto il controllo e la vigilanza dell’ENAC, insieme ad altre attività o in via esclusiva, il compito di amministrare e di gestire, secondo criteri di trasparenza e non discriminazione, le infrastrutture aeroportuali e di coordinare e controllare le attività dei vari operatori privati presenti nell’aeroporto o nel sistema aeroportuale considerato. L’idoneità del gestore aeroportuale a espletare le attività di cui al presente comma, nel rispetto degli standard tecnici di sicurezza, è attestata dalla certificazione rilasciata dall’ENAC. 2. Ferme restando la disciplina del titolo VII e comunque le competenze attribuite agli organi statali in materia di ordine e sicurezza pubblica, difesa civile, prevenzione degli incendi e lotta agli incendi, soccorso e protezione civile, il gestore aeroportuale:….b) organizza l’attività aeroportuale al fine di garantire l’efficiente ed ottimale utilizzazione delle risorse per la fornitura di attività e di servizi di livello qualitativo adeguato, anche mediante la pianificazione degli interventi in relazione alla tipologia di traffico;…”.
Infine, il secondo comma dell’art. 718, recita: “I soggetti privati che esercitano un’attività nell’interno degli aeroporti sono soggetti alla vigilanza dell’ENAC, nell’esercizio dei poteri autoritativi di competenza, nonché al coordinamento e controllo del gestore aeroportuale. Ferme restando le competenze delle forze di polizia, i soggetti pubblici operanti negli aeroporti si coordinano su impulso e sotto la supervisione dell’ENAC”.
3.2. Dall’esame del quadro normativo fin qui tratteggiato si ricava che, secondo il novellato codice della navigazione, l’assetto organizzativo dell’aeroporto è suddiviso in due macroaree: quella afferente alla perfetta funzionalità delle infrastrutture aeroportuali, che è attribuita al gestore aeroportuale, e quella afferente alla regolazione tecnica e controllo nel settore dell’aviazione civile, che è attribuita all’Enac.
A entrambi i soggetti, nell’ambito delle relative competenze, anche se in misura differente sono attribuiti poteri autoritativi e di coordinamento.
Ciò posto il Collegio ritiene che l’attività di pianificazione delle esercitazioni al fine della verifica periodica dell’efficienza del PEA rientri, alla luce della suindicata disciplina codicistica, nelle attribuzioni del gestore aeroportuale.
Invero, non può essere condiviso il metodo argomentativo della parte ricorrente, laddove individua nella natura privata dei soggetti sottoposti al coordinamento del gestore il discrimine per escludere che l’attività per cui è causa rientri nelle sue competenze.
A parere del Collegio l’indagine logicamente deve muovere dall’esame delle rispettive sfere di competenza; specificando (art. 705 cod. nav.) che il gestore aeroportuale “organizza l’attività aeroportuale al fine di garantire l’efficiente ed ottimale utilizzazione delle risorse per la fornitura di attività e di servizi di livello qualitativo adeguato, anche mediante la pianificazione degli interventi in relazione alla tipologia di traffico”, il legislatore ha inteso ragionevolmente attribuire al gestore tutta l’attività strumentale al raggiungimento dell’efficiente ed ottimale utilizzazione delle risorse, nella quale non può non farsi rientrare la pianificazione delle esercitazioni per la verifica periodica del PEA.
A garanzia dell’idoneità del soggetto gestore ad esercitare la complessa attività demandatagli vi è, a monte, la certificazione rilasciata da Enac ai sensi del Regolamento per la costruzione e l’esercizio degli aeroporti, con cui l’Ente attesta, fra l’altro, che “l’organizzazione aziendale, i mezzi, il personale, le procedure di gestione e gli altri elementi necessari per la corretta gestione e per la sicurezza dell’aeroporto sono idonei per le operazioni degli aeromobili” (cfr. cap. 3, art. 2.1.lett.a).
Al punto 4.8. il Regolamento prescrive che “Il gestore deve predisporre strutture idonee per garantire una gestione in sicurezza delle proprie operazioni e condizioni adeguate per i fruitori dei suoi servizi” e, al successivo punto 5.2. stabilisce che “Il gestore deve predisporre verifiche periodiche e sistematiche del sistema di gestione della sicurezza, incluse le modalità di assolvimento delle proprie funzioni, tenuto anche conto dell’impatto delle attività svolte da altri soggetti in ambito aeroportuale”.
Appare, dunque, evidente che le esercitazioni per la verifica del PEA rientrino fra le attribuzioni del gestore, relative alla sicurezza.
Il fatto che, nello svolgimento delle esercitazioni in discorso, siano coinvolti anche enti di Stato (Polizia, Carabinieri, Guardia di Finanza, Vigili del Fuoco), non esclude che il coordinamento spetti al gestore aeroportuale atteso che, da una parte si tratta di attività riconducibile a quella finalizzata a garantire livelli qualitativi adeguati del servizio, dall’altra il gestore aeroportuale è un soggetto cui sono trasferite, anche se in misura limitata, potestà pubblicistiche finalizzate a presidiare la sicurezza del trasporto aereo all’interno dello scalo aeroportuale di cui è concessionario.
Difatti, lo stesso art. 705 cod. nav., come novellato dall’art. 4 del D.Lgs. 15 marzo 2006, n. 151, al comma 2, fra le competenze attribuite al gestore aeroportuale, elenca quanto segue: “ebis) propone all’ENAC l’applicazione delle misure sanzionatorie previste per l’inosservanza delle condizioni d’uso degli aeroporti e delle disposizioni del regolamento di scalo da parte degli operatori privati fornitori di servizi aerei e aeroportuali; eter) applica, in casi di necessità e urgenza e salva ratifica dell’ENAC, le misure interdittive di carattere temporaneo previste dal regolamento di scalo e dal manuale di aeroporto”.
Si tratta, con tutta evidenza, di attività riconducibili all’esercizio di funzioni pubblicistiche trasferite ex lege al gestore – concessionario; ruolo che postula il possesso, quale requisito indefettibile, della menzionata certificazione rilasciata da Enac.
Invero il Regolamento, al punto cap. 3, 2.2., stabilisce: “Il certificato dell’aeroporto viene rilasciato dall’ENAC, sulla base dell’esito favorevole dei propri accertamenti, al gestore quando questo ha dimostrato, per le parti di propria competenza, la rispondenza ai requisiti contenuti nel presente regolamento”.
3.3. D’altra parte non coglie nel segno la censura della società ricorrente secondo cui vi sarebbe contraddittorietà dell’impugnata ordinanza con il regolamento per la costruzione e l’esercizio degli aeroporti.
Invero il Regolamento in discorso (Edizione 2), è di epoca antecedente alla riscrittura del codice della navigazione, essendo entrato in vigore il 21 ottobre 2003 e non ancora del tutto adeguato alla nuova normativa, anche internazionale.
Ciononostante nell’ambito di tale Regolamento il gestore è definito “Il soggetto cui è affidato, insieme ad altre attività o in via esclusiva, il compito di amministrare e di gestire le infrastrutture aeroportuali e di coordinare e controllare le attività dei vari operatori presenti nell’aeroporto considerato. Il gestore è titolare di concessione per la progettazione, lo sviluppo, la realizzazione, l’adeguamento, la gestione, la manutenzione e l’uso degli impianti e delle infrastrutture aeroportuali, comprensivi dei beni demaniali datigli in affidamento dell’aeroporto e ne assume le relative responsabilità”.
La sorveglianza è definita come “Insieme delle attività messe in atto dall’ENAC per verificare il soddisfacimento dei requisiti applicabili per il mantenimento di una certificazione nonché la capacità dell’organizzazione certificata di mantenere con continuità la rispondenza a tali requisiti”.
Infine il Regolamento precisa che il piano di emergenza è adottato dall’ENAC che, ai fini dell’adozione, considera le caratteristiche e le esigenze dei servizi interessati e degli enti coinvolti quali Vigili del fuoco, ente ATS, Polizia, Servizi di sicurezza, Servizio sanitario, etc., e concorda con essi i contenuti delle parti del piano di relativa competenza.
Sempre a norma del Regolamento il gestore, quale titolare della concessione per la gestione aeroportuale, dotato di organizzazione infrastrutture e mezzi e di adeguata conoscenza delle potenzialità e dell’organizzazione dell’aeroporto e delle possibili condizioni di rischio, predispone, per le parti di competenza, il piano di emergenza.
In definitiva, nell’ottica di una lettura del Regolamento coerente con la vigente disciplina codicistica, l’art. 4.1 del Cap. 9, laddove prescrive che “Il piano contiene procedure per la valutazione periodica della sua adeguatezza e per l’analisi dei risultati, allo scopo di migliorarne la efficacia. L’ENAC adotta le iniziative che assicurano il buon funzionamento del piano, in termini di pianificazione delle esercitazioni, e gli eventuali provvedimenti correttivi”, deve essere inteso nel senso che all’Enac, in qualità di organo preposto alla “sorveglianza” è deputato il controllo dell’attività di verifica del Piano di emergenza anche mediante correttivi alla pianificazione delle esercitazioni.
La correttezza di tale ricostruzione relativa alla suddivisione dei ruoli è ricavabile anche dalla previsione regolamentare di cui al punto 4.5. secondo cui i risultati delle esercitazioni sono acquisiti dall’ENAC e sono oggetto di analisi al fine di verificare l’adeguatezza del piano nel tempo.
Per tutto quanto precede il ricorso deve essere respinto.
4. Le spese del giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna, sezione staccata di Parma, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo respinge.
Condanna la parte ricorrente alla rifusione, in favore dell’Enac – Direzione Aeroportuale di Bologna – Rimini, di spese e competenze del giudizio che liquida in complessivi € 2.500,00 (duemilacinquecento) oltre rimborso forfetario spese generali, nonché oneri previdenziali e fiscali come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Parma nella camera di consiglio del giorno 22 febbraio 2012 con l’intervento dei magistrati:
Mario Arosio, Presidente
Laura Marzano, Referendario, Estensore
Marco Poppi, Referendario
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 06/03/2012
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
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