* DIRITTO URBANISTICO – Adozione del PGT – Retrodatazione delle misure di salvaguardia – Illegittimità.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 2^
Regione: Lomberdia
Città: Milano
Data di pubblicazione: 15 Marzo 2012
Numero: 856
Data di udienza: 8 Marzo 2012
Presidente: De Zotti
Estensore: Zucchini
Premassima
* DIRITTO URBANISTICO – Adozione del PGT – Retrodatazione delle misure di salvaguardia – Illegittimità.
Massima
TAR LOMBARDIA, Milano, Sez.2^ – 15 marzo 2012, n. 856
DIRITTO URBANISTICO – Adozione del PGT – Retrodatazione delle misure di salvaguardia – Illegittimità.
Deve ritenersi illegittima, per contrasto con la disciplina legislativa sulle misure di salvaguardia degli strumenti urbanistici adottati, di cui agli articoli 13 della LR Lombardia 12/2005 e 12 del DPR 380/2001, la norma di piano che realizzi una retrodatazione delle misure di salvaguardia, applicate con riferimento ad un tempo anteriore a quello di effettiva adozione del PGT (Nella specie, la norma poneva un limite temporale all’esame delle proposte di Programmi Integrati d’Intervento coincidente non con la delibera di adozione del PGT, ma con l’emanazione della delibera di Giunta contenente la proposta di PGT da sottoporre al Consiglio)
Pres. De Zotti, Est.Zucchini – I.s.r.l. e altro (avv. Soncini) c. Comune di Milano (avv.ti Surano, Mandarano e Schiavelli), Regione Lombardia (avv. Cederle) e altro (n.c.)
Allegato
Titolo Completo
TAR LOMBARDIA, Milano, Sez.2^ – 15 marzo 2012, n. 856SENTENZA
TAR LOMBARDIA, Milano, Sez.2^ – 15 marzo 2012, n. 856
N. 00856/2012 REG.PROV.COLL.
N. 02823/2010 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2823 del 2010, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Società Italiana Ambiente Ecologia Srl e Sammarco 2000 Srl, rappresentate e difese dall’avv. Stefano Soncini, con domicilio eletto presso il suo studio in Milano, viale Elvezia, 12;
contro
Comune di Milano, rappresentato e difeso dagli avv.ti Maria Rita Surano, Antonello Mandarano e Maria Giulia Schiavelli, con domicilio eletto presso l’Avvocatura Comunale in Milano, via Andreani, 10;
Regione Lombardia, rappresentata e difesa dall’avv. Marco Cederle, con domicilio eletto presso l’Avvocatura Regionale in Milano, piazza Città di Lombardia, 1;
Provincia di Milano, non costituita in giudizio;
per l’annullamento
quanto al ricorso principale, del procedimento di formazione del PGT del Comune di Milano adottato con delibera di CC 13 luglio 2010, nonché di ogni altro atto alla stessa presupposto, conseguente o comunque connesso, ivi espressamente incluso la delibera di GC del 7.4.2006, la conferenza di valutazione del 19.7.2007, la determinazione del Settore Pianificazione Urbanistica n. 36 del 13.3.2009, la determinazione dirigenziale n. 107 del 13.7.2009, la delibera GC 24.7.2009, la conferenza di valutazione conclusiva del 16.10.2009, il parere motivato del Direttore del Settore Attuazione Politiche Ambientali, il provvedimento dirigenziale 26.11.2009, relativi al procedimento di VAS ex art. 4 LR 12/2005, di ogni altro provvedimento con il quale il Comune di Milano ha provveduto relativamente alla valutazione ambientale del PGT ai sensi dell’art. 4 della LR 12/2005, nonché, in parte qua, della delibera GR VIII/6420/2007, limitatamente all’art. 3.2 dell’allegato 1, nonché, occorrendo della delibera di CR 13.3.2007 atto n. VIII/351, di ogni altro atto o provvedimento alle stesse presupposto, conseguente o comunque connesso, nonché, occorrendo, delle delibere GR 18.4.2008, 11.2.009, 30.12.2009, nonché della comunicazione 10.9.2010 del Comune di Milano, della precedente comunicazione 17.6.2010 e della delibera di GC del 4.12.2009 e per la condanna al risarcimento del danno;
quanto ai motivi aggiunti depositati il 13.4.2011, della delibera di CC 4 febbraio 2011, n. 7 con la quale il comune di Milano ha approvato il PGT con reiezione dell’osservazione presentata dalle ricorrenti, nonché di tutti gli atti presupposti, conseguenti e connessi e in particolare di tutti gli atti indicati nel ricorso introduttivo da intendersi nuovamente impugnati e per la condanna al risarcimento del danno;
quanto ai motivi aggiunti depositati il 9.11.2011, della comunicazione del Comune di Milano 15.7.2011 nonché della comunicazione del difensore civico regionale via mail dell’1.8.2011 e per la condanna al risarcimento dei danni.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Milano e della Regione Lombardia;
Viste le memorie difensive;
Vista l’ordinanza presidenziale n. 1205/2011;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 8 marzo 2012 il dott. Giovanni Zucchini e uditi per le parti i difensori: Stefano Soncini, Maria Giulia Schiavelli e Marco Cederle;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Le società esponenti sono proprietarie di un’area sita in Comune di Milano, tra le vie Bovisasca e Tukory, denominata “ex Cava Lucchini”.
In relazione a tale fondo, le stesse presentavano, in data 25.3.2010, una proposta di Programma Integrato di Intervento (PII), ai sensi della legge regionale 12/2005 sul governo del territorio.
La proposta, ai fini dell’istruttoria, era sottoposta all’esame di un apposito ufficio comunale, denominato Nucleo di Consulenza.
Nel corso dello svolgimento della citata istruttoria, il Consiglio Comunale di Milano, con deliberazione n. 25 del 13/14 luglio 2010, adottava il nuovo strumento urbanistico generale, denominato Piano di Governo del Territorio (PGT), in attuazione della legge regionale 12/2005.
Di conseguenza, con nota del 10.9.2010, il Direttore del Settore Piani e Programmi Esecutivi e per l’Edilizia del Comune, evidenziava alle esponenti l’impossibilità di proseguire nell’istruttoria della proposta di PII, stante la previsione dell’art. 32 delle Norme di Attuazione del Piano delle Regole del PGT adottato, in forza del quale, dal momento di adozione del PGT, possono proseguire l’istruttoria le sole proposte di PII ritenute ammissibili alla data di emanazione della delibera di Giunta Comunale di proposta al Consiglio di adozione del PGT.
Le società in epigrafe proponevano pertanto il presente ricorso principale, con domanda di risarcimento dei danni, impugnando la deliberazione consiliare di adozione del PGT ed altri atti del Comune e della Regione Lombardia, per i motivi che possono così essere sintetizzati:
A) con riferimento all’art. 32 delle NTA del Piano delle Regole: violazione e falsa applicazione di norme di legge (art. 25 della LR 12/2005; degli artt. 87 e seguenti della LR 12/2005, dei principi relativi alla salvaguardia derivante dagli strumenti urbanistici e in particolare dell’art. 13 della LR 12/2005, dei principi di logicità e proporzionalità del procedimento amministrativo ex lege 241/1990) ed eccesso di potere per illogicità manifesta della motivazione, travisamento e difetto del presupposto;
B) in subordine: sulla perequazione. Violazione e falsa applicazione di norme di legge (art. 25 della LR 12/2005; degli artt. 87 e seguenti della LR 12/2005, dei principi relativi alla salvaguardia derivante dagli strumenti urbanistici e in particolare dell’art. 13 della LR 12/2005, dei principi di logicità e proporzionalità del procedimento amministrativo ex lege 241/1990) ed eccesso di potere per illogicità manifesta della motivazione, travisamento e difetto del presupposto;
C) in subordine: per quanto riguarda il procedimento di formazione della VAS. Violazione e falsa applicazione di norme di legge (art. 4 LR 12/2005 in relazione all’art. 3 L. 241/1990 nonché in relazione alla deliberazione del CR 13.3.2007 n. 8/351, alla Direttiva CE 27.6.2001, n. 42, al D.Lgs. 152/2006, alla delibera di GR VIII/6420/2007, art. 1 del protocollo addizionale della CEDU) ed eccesso di potere per contraddittorietà, illogicità manifesta della motivazione, travisamento, perplessità, violazione delle norme sul procedimento di valutazione ambientale, illegittimità derivata per illegittimità della DGR VIII/6420/2007 con riferimento all’art. 3.2 dell’allegato 1 nonché di tutti gli atti ad esso presupposti.
Si costituivano in giudizio il Comune di Milano e la Regione Lombardia, concludendo per la reiezione del gravame.
Con successiva deliberazione n. 7 del 4.2.2011, il Consiglio Comunale di Milano, approvava definitivamente il Piano di Governo del Territorio, respingendo, fra le altre, l’osservazione presentata dalle società ricorrenti.
Queste ultime proponevano pertanto il primo ricorso per motivi aggiunti, di impugnazione della delibera consiliare n. 7/2011, denunciando sia vizi propri della deliberazione sia l’illegittimità derivata dal provvedimento consiliare di adozione del PGT.
Tenuto conto che la delibera n. 7/2011 non risultava pubblicata né sul Bollettino Ufficiale della Regione Lombardia (BURL), né all’Albo Pretorio del Comune, il Presidente della sezione II del TAR Lombardia, con propria ordinanza n. 1205 del 15.7.2011, ne ordinava il deposito in giudizio.
L’Amministrazione comunale provvedeva a dare esecuzione all’ordinanza presidenziale in data 14.9.2011.
Successivamente, visto che la deliberazione consiliare n. 7/2011 non era ancora ritualmente pubblicata, come invece previsto dall’art. 13 comma 11° della legge regionale 12/2005 (per il quale: <<Gli atti di PGT acquistano efficacia con la pubblicazione dell’avviso della loro approvazione definitiva sul Bollettino ufficiale della Regione, da effettuarsi a cura del comune>>), le società diffidavano il Comune, affinché provvedesse alla citata pubblicazione, chiedendo altresì al Difensore Civico Regionale di provvedere in luogo del Comune inadempiente, in applicazione dell’art. 136 (rubricato “Poteri sostitutivi per omissione o ritardo degli atti obbligatori”), del D.Lgs. 267/2000 (Testo Unico degli enti locali).
Tuttavia, sia il Comune di Milano sia il Difensore Civico riscontravano negativamente le richieste loro rivolte dalle esponenti, con note rispettivamente del 15.7.2011 e dell’1.8.2011.
Contro tali atti da ultimo indicati era proposto il secondo ricorso per motivi aggiunti, nel quale si lamentava l’illegittimità della mancata pubblicazione sul BURL e si insisteva per la condanna al risarcimento dei danni, anche da ritardo nella conclusione del procedimento amministrativo.
Alla pubblica udienza dell’8.3.2012, la causa era trattenuta in decisione.
DIRITTO
1.1 Nel primo motivo del ricorso principale (indicato con la lettera “A”), viene denunciata l’illegittimità, sotto vari profili, dell’art. 32 delle Norme di Attuazione del Piano delle Regole del PGT adottato il 13/14.7.2010 dal Comune di Milano (si ricordi che, ai sensi dell’art. 7 della LR 12/2005, il PGT, quale strumento urbanistico generale comunale, si articola in tre distinti documenti denominati: documento di piano, piano dei servizi e piano delle regole).
Il citato art. 32 (cfr. per il testo il doc. 5 delle ricorrenti e il doc. 13 del Comune), prevede che le proposte di PII ritenute ammissibili dal Nucleo di valutazione <<alla data di emanazione della delibera di Giunta Comunale (di proposta al Consiglio Comunale di adozione del PGT) e che sono conformi al PGT adottato, possono proseguire (…) l’istruttoria e l’iter di approvazione in base alle previsioni del Documento di inquadramento>>.
Nel caso di specie, la proposta di PII delle esponenti era stata presentata in data 25.3.2010 ed era oggetto di esame da parte dell’apposito ufficio comunale preposto all’istruttoria – denominato Nucleo di Consulenza – che svolgeva una prima serie di considerazioni con nota in data 19.5.2010 (cfr. doc. 9 del Comune), cui faceva seguito un primo incontro di chiarificazione con i tecnici delle società proponenti il successivo 8.7.2010 (cfr. docc. 10 e 11 del Comune), con fissazione della ulteriore riunione per il successivo 21.7.2010 (cfr. doc. 11 del Comune, pag. 2).
Nelle more di tale ultima data, tuttavia, era adottato il PGT (13/14-7-2010), sicché con successiva comunicazione del 10.9.2010 (doc. 12 del Comune), l’Amministrazione di Milano segnalava l’avvenuta conclusione del procedimento di esame della proposta di PII, in attuazione del citato art. 32 del Piano delle Regole (cfr. doc. 12 del Comune ed in particolare l’ultimo periodo della nota, nel quale si dà espressamente atto della conclusione del procedimento ai sensi dell’art. 2 della L. 241/90).
L’art. 32, infatti, preclude la prosecuzione della trattazione delle proposte di PII non ritenute ammissibili alla data di adozione della delibera di Giunta di proposta al Consiglio di adozione del PGT: nel caso di specie la proposta delle società esponenti è del 25.3.2010, mentre la delibera di Giunta di proposta di adozione del PGT è di data addirittura anteriore (4.12.2009), il che ha determinato la definitiva conclusione del procedimento di esame della proposta di PII di cui è causa.
Ciò premesso, non appare sussistere alcun dubbio sull’immediata lesività della nota comunale del 10.9.2010 (ritualmente impugnata col ricorso introduttivo), oltre che dell’art. 32 del Piano delle Regole, in esecuzione del quale è stata emanata la nota suindicata, visto che si è determinata per le esponenti la negativa conclusione del procedimento finalizzato all’approvazione della loro proposta di piano attuativo.
Deve, di conseguenza, essere valutata la legittimità del citato art. 32.
La norma introduce una preclusione all’esame dei PII, qualora gli stessi non siano stati ritenuti ammissibili dall’ufficio comunale preposto all’istruttoria (denominato dall’art. 32, “Nucleo di valutazione”; si ricordi che ai sensi dell’art. 14 comma 1° della LR 12/2005, ogni proposta di piano attuativo viene previamente valutata dagli <<uffici comunali deputati all’istruttoria>>), alla data di emanazione della delibera di Giunta che propone al Consiglio l’adozione del PGT (cfr. ancora il doc. 13 del Comune, per la lettura dell’art. 32).
La delibera di Giunta di proposta di adozione del PGT è del 4.12.2009, sicché l’art. 32 determina l’impossibilità di prosecuzione dell’istruttoria per tutte le proposte di PII non reputate ammissibili (per le quali, cioè, l’istruttoria non si è positivamente conclusa), alla suddetta data del 4.12.2009 e fra queste anche la proposta di piano delle società esponenti, presentata in data 25.3.2010, allorché la proposta di PGT era ancora all’esame del Consiglio Comunale, visto che l’adozione dello strumento urbanistico generale è avvenuta soltanto il 13-14/7/2010.
La soluzione normativa del Comune di Milano non si sottrae però alle censure per violazione di legge e per eccesso di potere contenute nel primo mezzo di gravame.
Innanzi tutto, la norma di piano si pone in contrasto con la disciplina legislativa sulle misure di salvaguardia degli strumenti urbanistici adottati, di cui agli articoli 13 della LR 12/2005 e 12 del DPR 380/2001.
In particolare, l’art. 13 comma 12°, prevede l’applicazione delle misure suddette nel periodo intercorrente fra l’adozione e la definitiva approvazione del PGT; analoga formula è utilizzata dall’art. 12 comma 3° del DPR 380/2001.
L’art. 32, tuttavia, ponendo di fatto un limite temporale all’esame delle proposte di PII non al momento di effettiva adozione del PGT (coincidente con l’approvazione della relativa delibera consiliare), ma ad un momento antecedente (emanazione della delibera di Giunta contenente la proposta di PGT da sottoporre al Consiglio), finisce per realizzare in primo luogo una sorta di illegittima retrodatazione delle misure di salvaguardia, che vengono in tal modo applicate con riferimento ad un tempo anteriore (nel caso di specie circa otto mesi!), a quello di effettiva adozione del PGT.
Si badi ancora che il regime di preclusione dell’art. 32, riferito puramente e semplicemente al momento di emanazione della delibera di Giunta Comunale, impedisce di fatto anche ogni valutazione sull’eventuale conformità della proposta di PII con il PGT adottato: è sufficiente infatti che la proposta non sia stata ritenuta ammissibile al 4.12.2009 per impedire ogni valutazione concreta del contenuto della proposta stessa e della sua eventuale difformità con il PGT medesimo.
Nel caso di specie, infatti, gli uffici comunali, nella nota del 10.9.2010 (cfr. ancora il doc. 12 del Comune), si sono limitati a concludere il procedimento amministrativo richiamando la semplice circostanza della presentazione della proposta di PII in data successiva a quella del 4.12.2009 (data di emanazione della delibera di Giunta), senza però individuare alcuna ipotesi di contrasto della proposta di PII con il PGT adottato nel luglio 2010.
In tal modo, la proposta delle esponenti è stata sostanzialmente rigettata in base al semplice dato temporale della sua proposizione dopo il 4.12.2009, senza alcuna valutazione del suo rapporto con il PGT adottato e senza neppure consentire alle società ricorrenti le eventuali modifiche per conformare la loro proposta alle nuove prescrizioni pianificatorie adottate.
In altri termini, l’art. 32 finisce per introdurre una atipica misura di salvaguardia, non prevista dalla legge, oltre che in contrasto con le finalità di quest’ultima.
La norma di piano citata risulta poi illegittima per violazione dei canoni di logicità, ragionevolezza e proporzionalità che devono presiedere all’esercizio del potere amministrativo.
La previsione appare illogica e non rispettosa del principio di proporzionalità, in quanto la necessità – certamente fuori discussione – di garantire l’effettività delle previsioni di PGT nel corso della loro definitiva approvazione, ben può essere salvaguardata nel rispetto della normativa vigente, valutando la concreta conformità della proposta di piano attuativo con il PGT al momento della sua adozione, ma non fissando un termine anteriore all’adozione del PGT, costituente una rigida barriera preclusiva della prosecuzione dell’iter di valutazione del piano attuativo stesso.
Non si comprende, pertanto, quale concreto interesse pubblico possa essere perseguito attraverso la norma dell’art. 32: non certo quello di salvaguardare i piani urbanistici generali in itinere, dato che in tale caso appare pienamente idoneo l’attuale assetto legislativo, fondato – giova ripeterlo – sulla valutazione della concreta conformità delle proposte urbanistiche con i piani adottati.
Al contrario, l’art. 32 realizza una ingiustificata compromissione degli interessi dei privati proponenti il PII, i quali vedono preclusa la prosecuzione di ogni attività istruttoria in base al semplice elemento temporale riferito non all’adozione del PGT ma all’emanazione della delibera di Giunta contenente la proposta del PGT medesimo.
Non può che confermarsi, di conseguenza, la fondatezza del primo motivo di doglianza.
1.2 L’accoglimento del motivo indicato con la lettera “A” esime il Collegio dalla trattazione dei motivi di cui alle lettere “B” e “C” che sono stati proposti, per espressa ammissione delle ricorrenti, in via di mero subordine (cfr. pag. 8 e pag. 10 del ricorso introduttivo).
Quanto alla domanda risarcitoria, contenuta anche nei due successivi atti di motivi aggiunti, la stessa sarà oggetto di successiva valutazione.
Per effetto dell’accoglimento del gravame principale, devono essere annullati sia l’art. 32 delle Norme di Attuazione del Piano delle Regole del PGT adottato sia la nota comunale del 10.9.2010, con conseguente obbligo del Comune di Milano di riavviare senza indugio l’esame della proposta di PII delle ricorrenti, tenendo conto – ovviamente – delle eventuali modifiche che potrebbero essere apportate dalle esponenti per adeguare il PII al PGT adottato.
2. Il primo ricorso per motivi aggiunti, depositato il 13.4.2011, deve reputarsi improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, avendo il Comune di Milano, con deliberazione del Consiglio Comunale n. 60 del 21.11.2011 (cfr. doc. 15 del Comune), revocato la propria pregressa deliberazione n. 7 del 2011, quest’ultima oggetto dei suddetti motivi aggiunti.
Non può ritenersi, al contrario di quanto sostenuto dalle esponenti nelle proprie memorie, cessata la materia del contendere, in quanto tale formula presuppone il soddisfacimento pieno della pretesa del ricorrente (cfr. art. 34, ultimo comma, del D.Lgs. 104/2010), mentre nel caso di specie il Comune di Milano si è limitato alla revoca della delibera impugnata, senza però assicurare alle ricorrenti il c.d. “bene della vita” alle quali esse aspirano, vale a dire – quanto meno – la ripresa del procedimento amministrativo di valutazione della loro proposta di Programma Integrato di Intervento.
3. Quanto al secondo ricorso per motivi aggiunti, le esponenti non hanno più alcun interesse all’esame della censura con la quale lamentano la mancata pubblicazione sul BURL dell’avviso di approvazione del PGT da parte del Comune di Milano, visto che – come già sopra ricordato – la deliberazione consiliare di approvazione n. 7/2011 (peraltro mai pubblicata), è stata successivamente revocata con deliberazione consiliare del 21.11.2011, n. 60.
Parimenti, devono reputarsi assorbite le doglianze (meramente accennate nei motivi aggiunti e meglio specificate nelle memorie successive), circa una presunta inefficacia del PGT adottato, visto che, in accoglimento del ricorso principale, è stato annullato l’art. 32 del Piano delle Regole.
Da ultimo, in ordine alla domanda di risarcimento dei danni, reputa il Collegio che per effetto dell’accoglimento del ricorso principale, come meglio sopra indicato al punto 1.1, le società esponenti abbiano ottenuto una piena reintegrazione delle loro pretese giuridiche, visto l’obbligo per il Comune, nascente dalla presente sentenza, di proseguire l’iter di valutazione della proposta di PII.
Tenuto conto, infatti, che la proposta era stata soltanto oggetto di un esame preliminare – nel corso del quale erano peraltro emerse talune criticità (cfr. doc. 9 del Comune) – le ricorrenti non possono certo vantare alcuna pretesa all’approvazione della proposta di PII, ma semmai soltanto al riavvio della procedura di valutazione illegittimamente interrotta dall’Amministrazione di Milano.
L’ipotetico danno da ritardo nell’approvazione del PII potrà essere fatto semmai valere al momento della definitiva approvazione del Programma di Intervento, visto che allo stato attuale non è possibile effettuare alcuna prognosi sull’approvazione o meno dello stesso PII.
4. Le spese possono essere compensate nei confronti della Regione Lombardia, attesa la sua peculiare posizione nel presente giudizio, mentre sono poste a carico del Comune di Milano, secondo la regola della soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda)
definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li accoglie in parte, nei sensi e per gli effetti di cui in motivazione e li dichiara improcedibili per la restante parte.
Condanna il Comune di Milano al pagamento delle spese di causa, che liquida in euro 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge (IVA e CPA), spese generali e rimborso del contributo unificato.
Compensa le spese di causa per il resto.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 8 marzo 2012 con l’intervento dei magistrati:
Angelo De Zotti, Presidente
Giovanni Zucchini, Primo Referendario, Estensore
Concetta Plantamura, Primo Referendario
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 15/03/2012
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
AMBIENTEDIRITTO.IT EDITORE