* RIFIUTI – Rifiuti abbandonati sulla sede stradale o sue pertinenze – Art. 14 d.lgs. n. 285/92 – Rapporto di specialità rispetto alle disposizioni del d.lgs. n. 152/2006 – Ente proprietario o gestore della strada – Obbligo di pulizia e manutenzione – Interpretazione restrittiva – Erroneità – Ordinanza di rimozione – Parametro normativo – Art. 14 d.lgs. n. 285/1992 – Accertamento del dolo o della colpa dell’ente proprietario o gestore – Necessità – Esclusione – Responsabilità oggettiva – Preventiva ricerca dell’autore dell’abbandono – Necessità – Esclusione.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 1^
Regione: Basilicata
Città: Potenza
Data di pubblicazione: 11 Maggio 2012
Numero: 196
Data di udienza: 5 Aprile 2012
Presidente: Perrelli
Estensore: Pennetti
Premassima
* RIFIUTI – Rifiuti abbandonati sulla sede stradale o sue pertinenze – Art. 14 d.lgs. n. 285/92 – Rapporto di specialità rispetto alle disposizioni del d.lgs. n. 152/2006 – Ente proprietario o gestore della strada – Obbligo di pulizia e manutenzione – Interpretazione restrittiva – Erroneità – Ordinanza di rimozione – Parametro normativo – Art. 14 d.lgs. n. 285/1992 – Accertamento del dolo o della colpa dell’ente proprietario o gestore – Necessità – Esclusione – Responsabilità oggettiva – Preventiva ricerca dell’autore dell’abbandono – Necessità – Esclusione.
Massima
TAR BASILICATA, Sez. 1^ – 11 maggio 2012 n. 196
RIFIUTI – Rifiuti abbandonati sulla sede stradale o sue pertinenze – Art. 14 d.lgs. n. 285/92 – Rapporto di specialità rispetto alle disposizioni del d.lgs. n. 152/2006.
Per effetto dell’esplicita previsione della pulizia della sede stradale e delle pertinenze, la previsione di cui all’art. 14 del d.lgs. n. n. 285/92 è caratterizzata da un rapporto di specialità rispetto alle disposizioni del D. Lgvo 152/06, poiché, più che il dato relativo alla materia dei “rifiuti”, che costituiscono, per così dire, l’oggetto dell’attività cui il destinatario dell’ordine è tenuto, sembra significativo l’ulteriore dato del contesto spaziale rispetto a cui l’attività in parola va svolta: la circostanza che i rifiuti interessino beni quali le strade, difatti, per l’evidente peculiarità che le medesime presentano sul piano strutturale, funzionale e della sicurezza pubblica, giustifica – anche sul piano costituzionale – la configurabilità di speciali doveri di vigilanza, controllo e conservazione in capo al proprietari o concessionario. Le previsioni ( art. 192 D. Lgvo 152 del 2006) successive in materia di rimozione dei rifiuti sono pertanto destinate a trovare applicazione solo per quanto (ad es., individuazione tipologie di rifiuti; modalità di smaltimento; ecc.) non espressamente regolamentato dalla previsione del Codice della strada.
Pres. Perrelli, Est. Pennetti – A. s.p.a.(avv. Pandiscia) c. Comune di Irsina (avv. Frungieri)
RIFIUTI – Rifiuti abbandonati sulle pertinenze della strada – Art. 14 d.lgs. n. 285/1992 – Ente proprietario o gestore della strada – Obbligo di pulizia e manutenzione – Interpretazione restrittiva – Erroneità.
Il riferimento allo scopo di garantire la sicurezza e la fluidità della circolazione, presente nel primo comma dell’art. 14 del D. Lvo 30 aprile 1992, n. 285, individua semplicemente la “ratio” di una serie di attribuzioni di competenze che chiaramente comprendono anche la pulizia < delle strade, delle loro pertinenze e arredo, nonché delle attrezzature, impianti e servizi>; in altre parole, il chiaro riferimento alle pertinenze, agli arredi, alle attrezzature, impianti e servizi annessi alla sede stradale evidenzia un campo applicativo della norma che è già tanto ampio da ricomprendere anche i rifiuti non direttamente abbandonati sulla sede stradale e non è ammissibile un’interpretazione restrittiva che, sulla base dell’incerto riferimento alla “ratio” della previsione, approdi ad una lettura della norma che è certamente in contraddizione con la volontà del legislatore.
Pres. Perrelli, Est. Pennetti – A. s.p.a.(avv. Pandiscia) c. Comune di Irsina (avv. Frungieri)
RIFIUTI – Rifiuti abbandonati sulle pertinenze della strada – Ordinanza di rimozione – Parametro normativo – Art. 14 d.lgs. n. 285/1992.
In tema di rifiuti abbandonati sulle immediate pertinenze (piazzole di sosta e strisce di terreno comprese tra la carreggiata ed il confine stradale) di strada, la legittimità dell’ordinanza di rimozione deve essere valutata con riferimento al parametro costituito dall’art. 14 del D. Lvo 30 aprile 1992, n. 285 e non dall’art. 192 del D. Lvo 03 aprile 2006, n. 152.
Pres. Perrelli, Est. Pennetti – A. s.p.a.(avv. Pandiscia) c. Comune di Irsina (avv. Frungieri)
RIFIUTI – Art. 14 d.lgs. n. 285/1992 – Accertamento del dolo o della colpa dell’ente proprietario o gestore – Necessità – Esclusione – Responsabilità oggettiva – Preventiva ricerca dell’autore dell’abbandono – Necessità – Esclusione.
La previsione dell’art. 14 del D. Lvo 285/1992 individua la responsabilità oggettiva del gestore della strada e, quindi, una strutturazione della responsabilità che non richiede il previo accertamento del dolo o colpa dello stesso; analogamente, non è richiesta la previa ricerca dell’autore dell’abbandono dei rifiuti che è rinviata, per così dire, alla fase successiva della rivalsa da parte dell’ente gestore ( Cass. Civ. sez. II, 24 giugno 2008, n. 17178).
Pres. Perrelli, Est. Pennetti – A. s.p.a.(avv. Pandiscia) c. Comune di Irsina (avv. Frungieri)
Allegato
Titolo Completo
TAR BASILICATA, Sez. 1^ - 11 maggio 2012 n. 196SENTENZA
TAR BASILICATA, Sez. 1^ – 11 maggio 2012 n. 196
N. 00196/2012 REG.PROV.COLL.
N. 00441/2010 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 441 del 2010, proposto da:
A.N.A.S. Spa, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Carlo Pandiscia, con domicilio eletto presso Daniele Stolfi Avv. in Potenza, via F. Baracca, n.61;
contro
Comune di Irsina in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Leonardo Frungieri, con domicilio eletto presso il di lui studio in Potenza, via Parigi, n.62;
per l’annullamento
ordinanza dirigenziale n. 109 dell’8/9/2010, di rimozione rifiuti abbandonati lungo la ss 96 bis direzione Bari e lungo la ss 655 “Bradanica” direzione Matera.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Irsina;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 aprile 2012 il dott. Giancarlo Pennetti e uditi per le parti i difensori Avv. Pandiscia Carlo, per la parte ricorrente; Avv. Leonardo Frungieri, per il Comune intimato;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con l’ordinanza impugnata il responsabile del settore ambiente del comune intimato ha ordinato all’ANAS, quale gestore delle strade interessate di provvedere entro 60 giorni alla raccolta, trasporto, avvio a smaltimento dei rifiuti giacenti sui tratti stradali comprensivi delle aree di pertinenza seguenti:
– S.S. 96 bis in direzione Bari: km.10+030 lato sx: n.5 pneumatici di diverse dimensioni 1; km. 23+260 lato ds n.1 pneumatico; km. 16+900 lato sx n.17 pneumatici di diverse dimensioni; km. 23+160, lato ds: n.2 pneumatici di diverse dimensioni;
– S.S. 655 “Bradanica”- direzione Matera: km. 112+430 lato destro: n.3 pneumatici di diverse dimensioni.
L’amministrazione, nelle premesse del provvedimento, ha:
-rilevato che dalla relazione tecnica del responsabile del procedimento del 3/9/10 è emerso che i rifiuti “ricadono tutti lungo i tratti stradali e le relative pertinenze come definite ai sensi del combinato disposto degli artt. 24 e 3 (n.10 e n.21) del d. lgs. n.285/92 e successive modificazioni, gestiti tutti dall’ANAS e quindi entro il confine della proprietà stradale”;
-richiamato l’articolo 14 del nuovo codice della strada che al comma 1 stabilisce che gli enti proprietari delle strade, allo scopo di garantire la sicurezza e la fluidità della circolazione provvedono alla manutenzione, gestione e pulizia delle strade, delle loro pertinenze e arredo nonché delle attrezzature, impianti e servizi;
-rilevato che alla luce della logica della citata norma speciale, che prevale sulla norma di settore in materia di rifiuti che pone in testa al comune il compito della raccolta, trasporto avvio a smaltimento dei rifiuti urbani e speciali (art. 198 codice dell’ambiente) è del tutto evidente che la pulizia della strada e delle sue pertinenze interferisce direttamente con la stessa funzionalità dell’infrastruttura e con la sicurezza della viabilità e non può non far capo direttamente al soggetto gestore;
-precisato che sarebbe illogico imporre al comune di rimuovere i rifiuti accumulati sulla strada e le sue pertinenze poiché tale attività implicherebbe l’occupazione della carreggiata con mezzi pesanti per la raccolta e il trasporto, il transito di operatori ecologici e altre attività incompatibili col normale flusso della circolazione stradale o comunque interferenti con essa laddove a tale attività può essere razionalmente programmata e attuata in sicurezza con la contestuale, necessaria adozione di tutte le misure e la cautele idonee a garantire la sicurezza della circolazione e degli operatori addetti alle pulizie; rilevato che il dovere funzionale di raccolta trasporto e avvio a smaltimento dei rifiuti giacenti sulle strade e sue pertinenze incombe in capo all’ente gestore e quindi, nella specie, in capo all’ANAS.
Avverso tale provvedimento si deducono i seguenti motivi:
-violazione e falsa applicazione degli articoli 7 e 10 della legge n. 241/90, dell’art. 14 del d. lgs. n. 285/92, dell’art. 192 del d. lgs n.152/06, degli articoli 184 e 198 del d. lgs. 152/06- eccesso di potere per travisamento dei fatti- illogicità e ingiustizia manifesta- difetto di istruttoria e di motivazione.
Rileva la società ricorrente che, a fronte d’una comunicazione di avvio del procedimento effettuata in data 3/9/10, già l’8/9/10 il comune emanava il provvedimento impugnato, così violando le facoltà partecipative previste dalla legge.
Si sostiene che l’art. 14 del nuovo codice della strada non possa trovare applicazione nella fattispecie poiché si occupa della regolamentazione della circolazione stradale ispirandosi al principio della sicurezza; come tale non comporta un generico dovere di rimozione e gestione di tutti i rifiuti lasciati nelle aree stradali e nelle relative pertinenze. Conseguentemente impone all’ente proprietario di tenere sgombro e pulito solo il nastro stradale laddove qualcosa intralci o renda pericolosa la viabilità. Nella specie dovrebbe invece trovare applicazione l’art. 192 del codice dell’ambiente sia per ragioni cronologiche e sia per ragioni di competenza. Si osserva poi che l’ANAS non è proprietario delle strade né sulle stesse vanta diritti di reali o personali di godimento. In ogni caso sarebbe violato il citato art. 192 che richiede quale presupposto della responsabilità solidale del proprietario l’accertamento dell’elemento psicologico caratterizzante la condotta del proprietario.
Si costituisce il Comune di Irsina che resiste e deduce l’improcedibilità e l’infondatezza del gravame.
Alla pubblica udienza del 5 aprile 2012 il ricorso è stato ritenuto per la decisione.
DIRITTO
Può prescindersi dall’eccezione d’improcedibilità del gravame dato che lo stesso è infondato e deve pertanto essere respinto.
Quanto alla prima censura, l’ordinanza impugnata, se ricorrono i presupposti previsti dall’art. 14 del D. Lg.vo n. 285/92, in quanto atto vincolato, non necessitava di previa comunicazione di avvio del procedimento; comunque la stessa non avrebbe potuto comunque assumere diverso contenuto.
Poi, con specifico riferimento a quest’ultima previsione di legge (art. 14 cit., che recita: <gli enti proprietari delle strade, allo scopo di garantire la sicurezza e la fluidità della circolazione, provvedono: a) alla manutenzione, gestione e pulizia delle strade, delle loro pertinenze e arredo… Per le strade in concessione i poteri e i compiti dell’ente proprietario della strada previsti dal presente codice sono esercitati dal concessionario>), essa attribuisce all’ente proprietario della strada (o al concessionario, nel caso di strada in concessione) la competenza a provvedere < alla manutenzione, gestione e pulizia delle strade, delle loro pertinenze e arredo>; si tratta quindi indubbiamente di una previsione che centralizza sostanzialmente nel gestore del servizio stradale tutte le competenze relative alla corretta manutenzione, pulizia e gestione del tratto stradale.
Tra i titolari di diritti personali di godimento va compresa quindi anche la società ricorrente, in quanto appunto concessionaria della gestione e della manutenzione ordinaria e straordinaria delle strade e delle autostrade di proprietà dello Stato (cfr. art. 2, comma 1, lett. a, D. Lg.vo n. 143/1994).
Per effetto soprattutto dell’esplicita previsione della pulizia della sede stradale e delle pertinenze, appare poi di tutta evidenza come si tratti sostanzialmente di una previsione caratterizzata da un rapporto di specialità rispetto alle disposizioni del D. Lgvo 152/06: < poiché, più che il dato relativo alla materia dei “rifiuti”, che costituiscono, per così dire, l’oggetto dell’attività cui il destinatario dell’ordine è tenuto, sembra significativo l’ulteriore dato del contesto spaziale rispetto a cui l’attività in parola va svolta: la circostanza che i rifiuti interessino beni quali le strade, difatti, per l’evidente peculiarità che le medesime presentano sul piano strutturale, funzionale e della sicurezza pubblica, giustifica – anche sul piano costituzionale – la configurabilità di speciali doveri di vigilanza, controllo e conservazione in capo al proprietari o concessionario>.
Del resto, la conclusione sopra richiamata non può essere contestata sulla base di generici riferimenti alla natura cronologicamente successiva delle norme del D. Lgvo 22 del 1997 o del D. Lgs 152 del 2006, in quanto le previsioni successive non recano certamente l’ulteriore elemento specializzante, costituito dall’attinenza dell’obbligo di rimozione dei rifiuti alla sede stradale ed alle pertinenze; del resto, la strutturazione normativa del settore è stata ben compresa dalla Corte di Cassazione ( Cass. Civ. sez. II, 24 giugno 2008, n. 17178) che ha rilevato come la norma cardine in materia sia l’art. 14 del D. Lgs 285 del 1992 ( proprio in virtù della natura speciale sopra individuata) e non le previsioni ( art. 192 D. Lgvo 152 del 2006) successive in materia di rimozione dei rifiuti che sono destinate a trovare applicazione solo per quanto (ad es., individuazione tipologie di rifiuti; modalità di smaltimento; ecc.) non espressamente regolamentato dalla previsione del Codice della strada.
La ricostruzione sistematica proposta è contrastata dalla difesa dell’ANAS, con argomentazioni che portano ad interpretare la disposizione nel senso di restringere l’attribuzione di competenza ai soli rifiuti abbandonati sulla sede stradale, con esclusione di quelli abbandonati (come nel caso di specie) nelle immediate pertinenze.
Senonchè il Collegio non può mancare di rilevare come il riferimento < allo scopo di garantire la sicurezza e la fluidità della circolazione> presente nel primo comma dell’art. 14 del D. Lvo 30 aprile 1992, n. 285 venga ad individuare semplicemente la “ratio” di una serie di attribuzioni di competenze che chiaramente comprendono anche la pulizia < delle strade, delle loro pertinenze e arredo, nonché delle attrezzature, impianti e servizi>; in altre parole, il chiaro riferimento alle pertinenze, agli arredi, alle attrezzature, impianti e servizi annessi alla sede stradale evidenzia un campo applicativo della norma che è già tanto ampio da ricomprendere anche i rifiuti non direttamente abbandonati sulla sede stradale e non è certamente ammissibile un’interpretazione restrittiva che, sulla base dell’incerto riferimento alla “ratio” della previsione, approdi ad una lettura della norma che è certamente in contraddizione con la volontà del legislatore.
Del resto, lo stesso riferimento < allo scopo di garantire la sicurezza e la fluidità della circolazione> porta a conclusioni completamente diverse da quelle prospettate dalla giurisprudenza richiamata; è stato, infatti, esattamente rilevato in giurisprudenza (da TAR Campania Napoli, sez. V 22 giugno 2006 n. 7428) come la previsione speciale e derogatoria dell’art. 14 del D. Lvo 285 del 1992 sia, in sostanza, giustificata dal fatto evidente che < la pulizia della strada interferisce direttamente con la stessa funzionalità dell’infrastruttura e con la sicurezza della viabilità e non può non fare capo direttamente al soggetto gestore ( proprietario, concessionario o comunque affidatario della gestione del bene);… del resto, sarebbe illogico imporre al comune il dovere di rimuovere i rifiuti accumulati sulla strada e sue pertinenze, poiché tale attività implicherebbe l’occupazione della carreggiata con mezzi pesanti per la raccolta e il trasporto, il transito di operatori ecologici e altre attività incompatibili con il normale flusso della circolazione stradale, o comunque interferenti con essa; attività che solo l’ente gestore della strada può razionalmente programmare ed attuare “ in sicurezza”, con la contestuale, necessaria adozione di tutte le misure e le cautele idonee a garantire la sicurezza della circolazione e degli operatori addetti alle pulizie>; si tratta, quindi, della semplice rilevazione della possibile interferenza delle attività di raccolta dei rifiuti con le esigenze di sicurezza della circolazione stradale e, quindi, di una circostanza che investe, non solo la raccolta dei rifiuti abbandonati direttamente sulla sede stradale, ma anche i rifiuti abbandonati sulle pertinenze o sulle altre strutture annesse alla strada.
A quanto già rilevato dalla citata pronuncia del TAR Campania questo Tribunale deve poi aggiungere l’ulteriore considerazione relativa al fatto che la competenza dell’ente proprietario della strada (o del gestore) trova giustificazione anche nella necessità di evitare la frammentazione di competenze che deriverebbe dal semplice fatto che un determinato tratto stradale attraversa i territori di più comuni (con il rischio di comportamenti differenziati); da non trascurare poi l’ulteriore considerazione, rilevante anche ai fini dell’analisi economica della previsione, relativa al fatto che, attraverso l’art. 14 del D Lvo 285 del 1992, si ottiene il risultato di attribuire chiaramente (e sulla base di una forma di responsabilità oggettiva) al soggetto gestore della strada l’obbligo di procedere alla pulizia della strada e delle pertinenze (si pensi, a questo proposito, al pericolo imminente che può derivare dal trasporto sulla sede stradale, ad opera di agenti atmosferici, di rifiuti abbandonati sulle pertinenze stradali), così determinando benefici effetti sulla sicurezza della circolazione, sulla base di una strutturazione complessiva che non preclude certo la possibile rivalsa dell’ente proprietario o gestore della strada sul soggetto autore dell’abbandono dei rifiuti (possibilità richiamata da Cass. Civ., sez. II, 24 giugno 2008, n. 17178) e quindi la necessità sostanziale di attribuire (ovviamente, solo ove possibile) al responsabile dell’inquinamento la responsabilità finale dell’abuso.
In definitiva, trattandosi indubbiamente di rifiuti abbandonati sulle immediate pertinenze (piazzole di sosta e strisce di terreno comprese tra la carreggiata ed il confine stradale) di strada in concessione all’ANAS (profilo fattuale comprovato dalla documentazione fotografica depositata in giudizio dalla difesa del Comune che non è contestato dalla ricorrente), la legittimità del provvedimento impugnato deve essere valutata con riferimento al parametro costituito dall’art. 14 del D. Lvo 30 aprile 1992, n. 285 e non dall’art. 192 del D. Lvo 03 aprile 2006, n. 152; ne deriva l’infondatezza delle censure proposte da parte ricorrente.
Sul rilievo del mancato accertamento del dolo o della colpa del proprietario/ gestore della strada devesi far presente che la previsione dell’art. 14 del D. Lvo 285/1992 individua la responsabilità oggettiva del gestore della strada e, quindi, una strutturazione della responsabilità che non richiede il previo accertamento del dolo o colpa dello stesso; analogamente, non è richiesta la previa ricerca dell’autore dell’abbandono dei rifiuti che è rinviata, per così dire, alla fase successiva della rivalsa da parte dell’ente gestore ( Cass. Civ. sez. II, 24 giugno 2008, n. 17178).
Quanto sopra rende altresì priva di pregio la censura di difetto di motivazione atteso che essa si fonda sulla supposta applicazione di una normativa che, al contrario, questo Collegio ha ritenuto non applicabile alla vicenda esaminata.
Per tutte le ragioni innanzi esposte il ricorso deve essere respinto. Sussistono comunque giusti motivi per compensare le spese di giudizio fra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Potenza nella camera di consiglio del giorno 5 aprile 2012 con l’intervento dei magistrati:
Michele Perrelli, Presidente
Antonio Ferone, Consigliere
Giancarlo Pennetti, Consigliere, Estensore
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 11/05/2012
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
AMBIENTEDIRITTO.IT EDITORE