* VIA, VAS E AIA – D.lgs. n. 152/2006 – Disciplina dell’autorizzazione integrata ambientale – Terzo correttivo (d.lgs. n. 128/2010) – Titolo III bis – Disciplina unitaria delle autorizzazioni ambientali – VIA – Analisi comparativa tra il sacrificio ambientale e l’utilità socio-economica – Opzione zero – Funzione di indirizzo politico-amministrativo – Corretto uso del territorio.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 1^
Regione: Marche
Città: Ancona
Data di pubblicazione: 6 Giugno 2013
Numero: 418
Data di udienza: 22 Novembre 2012
Presidente: Morri
Estensore: Ruiu
Premassima
* VIA, VAS E AIA – D.lgs. n. 152/2006 – Disciplina dell’autorizzazione integrata ambientale – Terzo correttivo (d.lgs. n. 128/2010) – Titolo III bis – Disciplina unitaria delle autorizzazioni ambientali – VIA – Analisi comparativa tra il sacrificio ambientale e l’utilità socio-economica – Opzione zero – Funzione di indirizzo politico-amministrativo – Corretto uso del territorio.
Massima
TAR MARCHE, Sez. 1^ 6 giugno 2013, n. 418
VIA, VAS E AIA – D.lgs. n. 152/2006 – Disciplina dell’autorizzazione integrata ambientale – Terzo correttivo (d.lgs. n. 128/2010) – Titolo III bis – Disciplina unitaria delle autorizzazioni ambientali.
Il D. Lgs. 29.6.2010 n.128 ha inserito, nella Parte Seconda del D.L.vo n. 152 del 2006, il nuovo Titolo III bis, , contenente la disciplina dell’autorizzazione integrata ambientale (AIA), in precedenza rinvenibile nel d.lgs 18.2.2005 n. 59 (oggi abrogato), e che viene, dunque, ad affiancarsi a quelle della valutazione ambientale strategica (VAS) e della valutazione di impatto ambientale (VIA), in tal modo eliminando una delle più macroscopiche anomalie del sistema previgente nonché realizzando quella disciplina unitaria e coerente delle autorizzazioni ambientali che costituiva uno degli obiettivi dell’originaria legge delega 15.11.2004 n. 308 (Tar Catanzaro 8.11.2011 n. 1345).
Pres. f.f. Morri, Est. Ruiu – A. s.p.a. (avv.ti Tedeschini, Pugliano e Pallavicini) c. Regione Marche (avv. De Bellis), Provincia di Macerata (avv. Filippucci), Comune di Appignano (avv.ti Felici e Carassai) e altro (n.c.)
VIA, VAS E AIA – VIA – Analisi comparativa tra il sacrificio ambientale e l’utilità socio-economica – Opzione zero – Funzione di indirizzo politico-amministrativo – Corretto uso del territorio.
Alla stregua dei principi comunitari e nazionali, oltre che delle sue stesse peculiari finalità, la valutazione di impatto ambientale non si sostanzia in una mera verifica di natura tecnica circa la astratta compatibilità ambientale dell’opera, ma implica una complessa e approfondita analisi comparativa tesa a valutare il sacrificio ambientale imposto rispetto all’utilità socio – economica, tenuto conto anche delle alternative possibili e dei riflessi sulla stessa c.d. opzione zero; in particolare (CdS sez. IV, 5.7.2010, n. 4245, cit.), la natura schiettamente discrezionale della decisione finale (e della preliminare verifica di assoggettabilità), sul versante tecnico ed anche amministrativo, rende allora fisiologico ed obbediente alla ratio su evidenziata che si pervenga ad una soluzione negativa ove l’intervento proposto cagioni un sacrificio ambientale superiore a quello necessario per il soddisfacimento dell’interesse diverso sotteso all’iniziativa; da qui la possibilità di bocciare progetti che arrechino vulnus non giustificato da esigenze produttive, ma suscettibile di venir meno, per il tramite di soluzioni meno impattanti in conformità al criterio dello sviluppo sostenibile e alla logica della proporzionalità tra consumazione delle risorse naturali e benefici per la collettività che deve governare il bilanciamento di istanze antagoniste (CdS sez.V 31.5.2012 n. 6254). Si tratta quindi di un provvedimento con cui è esercitata una vera e propria funzione di indirizzo politico-amministrativo con particolare riferimento al corretto uso del territorio (in senso ampio), attraverso la cura ed il bilanciamento della molteplicità dei (contrapposti) interessi, pubblici (urbanistici, naturalistici, paesistici, nonché di sviluppo economico-sociale) e privati, che su di esso insistono (Cds 6254/2012 cit.).
Pres. f.f. Morri, Est. Ruiu – A. s.p.a. (avv.ti Tedeschini, Pugliano e Pallavicini) c. Regione Marche (avv. De Bellis), Provincia di Macerata (avv. Filippucci), Comune di Appignano (avv.ti Felici e Carassai) e altro (n.c.)
Allegato
Titolo Completo
TAR MARCHE, Sez. 1^, 6 giugno 2013, n. 418SENTENZA
TAR MARCHE, Sez. 1^ 6 giugno 2013, n. 418
N. 00418/2013 REG.PROV.COLL.
N. 00729/2011 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 729 del 2011, proposto da:
Appignano Ambiente S.r.l., rappresentata e difesa dagli avv. Federico Tedeschini, Pierpaolo Salvatore Pugliano, Tommaso Pallavicini, con domicilio eletto presso Avv. Salvatore Menditto in Ancona, via Panoramica, 40;
contro
Regione Marche, rappresentata e difesa dall’avv. Pasquale De Bellis, con domicilio eletto presso Avv. Pasquale De Bellis in Ancona, via Giannelli 36;
Provincia di Macerata, rappresentata e difesa dall’avv. Leonardo Filippucci, con domicilio eletto presso Avv. Gian Luca Grisanti in Ancona, via Goito, 4;
Comune di Appignano, rappresentato e difeso dagli avv. Ranieri Felici, Giuseppe Carassai, con domicilio eletto presso Avv. Alberto Cucchieri in Ancona, corso Mazzini, 148;
Regione Marche Servizio Territorio Ambiente Energia -Posizione Funzione Valutazioni e Autorizzazioni Ambientali, non costituito in giudizio.
e con l’intervento di
ad opponendum:
Il Comitato “Scarica La Discarica”, rappresentato e difeso dall’avv. Andrea Calzolaio, con domicilio eletto presso Avv. Alessandra Moneta in Ancona, via Matteotti, 74;
per l’annullamento
– del Decreto n. 48/VAA del 26/04/2011 (comunicato il 04/05/2011, unitamente all’allegato documento istruttorio, con il quale il Dirigente della “Posizione di Funzione Valutazioni ed Autorizzazioni Ambientali” della Regione Marche ha espresso Valutazione di Impatto Ambientale (V.I.A.) negativa sul progetto per la realizzazione di una discarica per rifiuti non pericolosi in Località Campo di Bove nel Comune di Appignano (MQ proposto dalla Ditta ricorrente;
– del successivo Decreto n. 50/VAA del 03/05/2011 (comunicato il 18/05/2011 ), unitamente all’allegato documento istruttorio, con il quale il Dirigente della “Posizione di Funzione Valutazioni ed Autorizzazioni Ambientali” della Regione Marche ha decretato di non rilasciare l’Autorizzazione Integrata Ambientale (A.I.A.) sul progetto per la realizzazione di una discarica per rifiuti non pericolosi in Località Campo di Bove nel Comune di Appignano (MC) proposto dalla Ditta ricorrente, poiché il preventivo procedimento di V.I.A. si è concluso con esito negativo espresso con Decreto n. 48/VAA del 26/04/2011;
– per quanto occorrer possa, della Comunicazione ex art. 10 bis L. n. 241/1990, prot. n. 0131444 del 07/03/2011, con la quale il Dirigente della “Posizione di Funzione Valutazioni ed Autorizzazioni Ambientali” della Regione Marche ha comunicato i motivi ostativi all’accoglimento della domanda di V.I.A. presentata dalla Ditta ricorrente;
– per quanto occorrer possa, della nota prot. n. 0058046 del 31/01/2011 con la quale il Dirigente della ‘Posizione di Funzione Valutazioni ed Autorizzazioni Ambientali- della Regione Marche ha comunicato la proroga del temine per la valutazione della V.I.A. di ulteriori 60 giorni in considerazione della particolare complessità dell’istruttoria e per l’effettuazione di ulteriori approfondimenti tecnici;
– di ogni altro atto presupposto, connesso e comunque consequenziale, ancorché incognito, che incida sfavorevolmente nella sfera giuridico patrimoniale della Ditta odierna ricorrente;
NONCHÉ PER IL RISARCIMENTO
di tutti i danni subiti e subendí dalla Ditta Appignano Ambiente S.r.l. in conseguenza e per effetto dei provvedimenti gravati: danni che saranno quantificati in corso di causa.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Marche e di Provincia di Macerata e di Comune di Appignano;
Visto l’atto di costituzione in giudizio ed il ricorso incidentale proposto dal ricorrente incidentale Comune di Appignano, rappresentato e difeso dall’avv. Giuseppe Carassai, con domicilio eletto presso Avv. Alberto Cucchieri in Ancona, corso Mazzini, 148;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 novembre 2012 il dott. Giovanni Ruiu e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
Con nota datata 23.11.2009, la ditta Appignano Ambiente s.r.l. ha chiesto I’avvio della fase di consultazione preliminare di cui all’art. 21 del D.Lgs. n. 152/2006, per la realizzazione del progetto di una discarica per rifiuti speciali non pericolosi, in località Campo di Sove, nel Comune di Appignano.
La procedura si è conclusa con la trasmissione del verbale della conferenza di servizi preliminare tenutasi il 19.1.2010, completa dei contributi istruttori pervenuti, dalla quale è emersa la necessità di sottoposizione a VIA del progetto.
Nelle more dell’approvazione delle linee guida, previste dall’art. 11, comma 3 della L.R. 24/2009, contenenti i criteri per I’individuazione di eventuali siti alternativi, con deliberazione n. 460 del 15.03.2010 la Giunta regionale ha emanato indirizzi preliminari alle linee guida concernenti gli impianti di smaltimento e recupero di rifiuti da realizzare in aree contigue alle province di Ancona e Macerata ed ha demandato agli uffici competenti il completamento dei procedimenti amministrativi in corso, riguardanti gli impianti di smaltimento di Appignano (MC) e Filottrano (AN).
La deliberazione n. 460/10 e stata impugnata dalla Appignano Ambiente s.r.l., con ricorso proposto dinanzi a questo Tar e rubricato al n. RG 969/10, tuttora pendente.
In data 8.4.2010, la ditta Appignano Ambiente ha presentato alla Regione domanda per I’avvio del procedimento di Valutazione d’impatto Ambientale, completa di documentazione, per la realizzazione della discarica per rifiuti speciali non pericolosi, in località Campo di Sove. R.G. 729/2011.
Nella stessa data la società ha presentato alla Regione domanda per il rilascio dell’Autorizzazione Integrata Ambientale.
La competenza per la VIA veniva individuata in capo alla Regione.
Per quanto disposto al paragrafo 1.3.9 della DGRM n. 1400/2008, la procedura di VAS è stata sostituita e compresa nella procedura di VIA.
L’intervento era compreso nella previsione di cui punto 5 dell’allegato I del d.Lgs. n. 59/2005, cioè ricadente nel campo di applicazione della normativa che disciplina l’ AIA, la cui competenza per il rilascio è in capo alla Regione ai sensi dell’art. 11 della L.R. n. 24/2009. La discarica in questione è infatti annoverabile tra le opere di cui all’allegato A2 lett. E) della L.R. 7/2004.
Con nota prot. n. 256522 del 27.4.2010, del Dirigente della PF regionale Valutazioni ed Autorizzazioni Ambientali si è provveduto a comunicare agli interessati I’avvio dei procedimenti amministrativi (VIA-VAS ed AIA).
Inoltre, il Comune di Appignano ha adottato, in data 27.5.2010, una variante al proprio PRG, dove è stata mutata la destinazione del terreno interessato, rendendolo incompatibile con l’insediamento della discarica. Tale variante è stata impugnata da Appignano Ambiente con ricorso r.g. 847/2010, tuttora pendente.
Ai sensi dell’art. 5, c. 12, del D.Lgs. n. 152/2006 il procedimento di AIA è stato sospeso, in attesa della conclusione del procedimento di VIA.
L’avviso di deposito del progetto è stato pubblicato sui BURM n. 37 del 29.4.2010 e sul Resto del Carlino del 29.4.2010.
Il Dirigente della P.F. Valutazioni ed Autorizzazioni Ambientali convocava un tavolo tecnico per il 18.6.2010, nell’ambito dell’istruttoria di VIA. In data 28.5.2010 il Comune di Appignano ha trasmesso la certificazione d’assetto territoriale (come risultante dalla sopra ricordata variante del 27.5.2010).
Sono poi pervenute le osservazioni del 28.6.2010 del Dipartimento provinciale ARPAM di Macerata, del 25.6.2010 del Comune di Appignano e del 12.7.2010 della Provincia di Macerata.
In data 27.7.2010 si è tenuta la prima conferenza dei servizi istruttoria, con la consegna delle osservazioni alla proponente e con richiesta di documentazione integrativa.
Con nota del 5.11.2010, la ditta trasmetteva la documentazione integrativa richiestale e le controdeduzioni alle osservazioni formulate nei confronti del progetto, in occasione della conferenza dei servizi del 27.7.2010.
Con nota prot. n. 0712394 del 16.11.2010, il Dirigente della P.F. Valutazioni ed Autorizzazioni Ambientali ha convocato un nuovo tavolo tecnico.
Con nota del 21.12.2010 pervenuta al prot. n. 0779848 del 27.12.2010, la ditta ha trasmesso una relazione concernente “Ausilio alla lettura dei dati relativi alle esigenze di smaltimento di rifiuti speciali della Regione Marche”.
Con nota prot. n. 3876062 del 28.12.2010, il Dirigente della P.F. Green Economy, Ciclo dei Rifiuti, Bonifiche Ambientali, AERCA e Rischio Industriale evidenziava come i dati forniti dalla ditta, in relazione al fabbisogno di discarica per rifiuti non pericolosi di origine speciale, fossero superiori al dato reale.
In data 29.12.2010 si teneva la seconda conferenza dei servizi istruttoria, nel corso della quale venivano acquisiti formalmente ed illustrati i contributi istruttori pervenuti.
Con nota prot. n. 0058043 del 31.1.2011, il Dirigente della P.F. Valutazioni ed Autorizzazioni Ambientali ha chiesto ad ARPAM un ulteriore esame tecnico su alcuni aspetti progettuali.
Con nota prot. n. 0058046 del 31.1.2011, iI Dirigente della P.F. Valutazioni ed Autorizzazioni Ambientali ha comunicato il prolungamento di 60 giorni, a decorrere dal 2.2.2011, del tempo per la VIA, per I’effettuazione di ulteriori approfondimenti tecnici.
Con nota ARPAM prot. n. 0008217 del 01.03.2011 sono pervenute le precisazioni tecniche richieste.
Con nota del 24.02.2011 la ditta ha diffidato la Regione ad adottare entro iI 7.3.2011 il provvedimento conclusivo del procedimento di VIA.
Con racc. A.R. prot. n. 0131444 del 7.3.2011 il Dirigente della P.F. Valutazioni ed Autorizzazioni Ambientali ha comunicato alla Appignano Ambiente s.r.l., ex art. 10 bis l. n. 241/90, i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza.
Con nota datata 21.3.2011 la ditta ha formulato osservazioni alla comunicazione ex art. 10 bis.
Con decreto n. 48NAA del 26.04.2011 il Dirigente della PF Valutazioni ed Autorizzazioni Ambientali ha espresso valutazione negativa di impatto ambientale.
Con decreto n. 50NAA del 03.05.2011 il Dirigente della P.F. Valutazioni ed Autorizzazioni Ambientali, considerati gli esiti negativi della procedura di VIA ha negato la concessione dell’Autorizzazione Integrata Ambientale..
Con l’odierno ricorso, depositato in data 15.7.2011, la ricorrente ha impugnato detti dinieghi, unitamente agli atti presupposti.
Si è costituito il Comune di Appignano, presentando ricorso incidentale. Si sono costituiti la Regione Marche e la Provincia di Macerata, resistendo al ricorso. E’ intervenuto in opposizione il comitato “Scarica la Discarica”.
Alla pubblica udienza del 22.11.2012 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
1 Il ricorso principale è infondato, per cui deve essere dichiarato improcedibile per carenza di interesse il ricorso incidentale presentato dal Comune di Appignano. Difatti, la decisione negativa della Regione riguardo la Valutazione di Impatto Ambientale e conseguentemente, il diniego di rilascio dell’Autorizzazione Integrata Ambientale, caratterizzati da ampia discrezionalità, sono immuni dalle censure dedotte dalla ricorrente.
1.1 Va premesso che, comunque, è palesemente infondata l’eccezione di inammissibilità dedotta dalla Regione Marche per mancata notifica del ricorso ai controinteressati, non potendo essere identificato come tale ogni soggetto che abbia proposto memorie o deduzioni nel procedimento.
2 Con il primo motivo di ricorso, la ditta ricorrente afferma la violazione e la falsa applicazione degli artt. 3 e 97 Cost., dell’art. 41 della Costituzione, degli artt. 23, 24, 25 ,26, 189 e 208 del d.lgs 152/2006 s.m.i., violazione del DPCM 27.12.1998, violazione e falsa applicazione degli artt. 9, 10 e 11 della Legge Regione Marche 7/2004, violazione e falsa applicazione della linee guida adottate con DGRM n. 1600/2004. Deduce inoltre la violazione del proprio affidamento e l’ecccesso di potere sotto numerosi profili.
2.1 Con dette censure, sostiene che il progetto sia stato valutato negativamente per il solo fatto che la realizzazione dell’intervento produrrebbe un qualche impatto ambientale. E che il procedimento di VIA sarebbe stato sbilanciato più su ragioni di mera opportunità e non su criticità ambientali, in violazione della previsione del DPCM 27.12.1988, secondo cui non può essere negata la VIA per il contrasto dell’intervento con gli strumenti programmatori. Inoltre la Regione avrebbe illegittimamente fondato il diniego di VIA sui giudizio prognostico di non concessione dell’AIA, in base alla rilevanza erroneamente attribuita al ruolo del Comune di Appignano. Infatti, la Regione avrebbe attribuito un particolare rilievo al contributo istruttorio del Comune di Appignano, mentre i contributi istruttori sono posti dalla normativa tutti sullo stesso piano. Sarebbe inoltre errata la valutazione del fabbisogno stimato dalla Regione di discariche per RSNP (rifiuti speciali non pericolosi), che ha indotto a ritenere non necessaria e, pertanto, non di interesse pubblico la discarica in argomento. Infine il provvedimento negativo di AIA sarebbe affetto da illegittimità derivata dal provvedimento di VIA.
2.1 Va premesso che, come chiarito recentemente da questo Tribunale, la scelta del sito dove realizzare una discarica non è la risultante dell’esclusiva applicazione di criteri meccanicistici avulsi da ogni valutazione anche discrezionale (discrezionalità riguardante scelte di merito che non sono proponibili attraverso numeri, formule e tabelle, Tar Marche 24.2.2012 n. 150). A parere del Collegio spetta sempre alla Regione sulla base dei dati a propria disposizione, verificare l’esistenza di un interesse pubblico alla realizzazione nel territorio regionale di una nuova discarica per RSNP, in considerazione degli impatti sul territorio, del fabbisogno regionale e degli impatti interprovinciali.
2.2 Appare, di conseguenza, contraddittoria la pur argomentata e articolata tesi di parte ricorrente riguardo il ruolo della procedura di VIA, vista come totalmente separata dalla successiva autorizzazione AIA. E’ indubbio che la VIA sia la sede dove si esamina l’impatto dell’opera e l’interesse pubblico alla realizzazione della stessa, sotto i profili localizzativi e strutturali. Come è stato condivisibilmente sostenuto in giurisprudenza le due autorizzazioni e i due procedimenti, perlomeno nel quadro normativo antecedente al c.d. “terzo correttivo” (quale quello fatto proprio dalla legge regionale 14.4.2004 n. 7 applicabile alla fattispecie), introdotto con d.lgs. 29.6.2010 n.128, rimangono, comunque, distinti anche nel caso in cui uno stesso progetto debba essere sottoposto sia a VIA sia ad AIA). A livello statale, il nuovo Titolo III bis, contenente la disciplina dell’autorizzazione integrata ambientale (AIA), in precedenza rinvenibile nel d.lgs 18.2.2005 n. 59 (oggi abrogato), e che viene, dunque, ad affiancarsi a quelle della valutazione ambientale strategica (VAS) e della valutazione di impatto ambientale (VIA), in tal modo eliminando una delle più macroscopiche anomalie del sistema previgente nonché realizzando quella disciplina unitaria e coerente delle autorizzazioni ambientali che costituiva uno degli obiettivi dell’originaria legge delega 15.11.2004 n. 308 (si veda l’articolata esposizione in Tar Catanzaro 8.11.2011 n. 1345).
2.4 A parere del Collegio, anche con riferimento alla normativa applicabile al caso in esame, precedente alla novella del 2010, parte ricorrente non chiarisce in cosa consisterebbe la valutazione da operare con la VIA. Se è certamente condivisibile la tesi di parte ricorrente per cui sarebbe assurdo che presenza di un qualsiasi impatto ambientale escluda la possibilità di concedere la VIA, allo stesso modo appare di inusitata rigidità la sua opzione interpretativa relativa al DPCM 27.12.1988, per cui la contrarietà agli strumenti di programmazione non potrebbe impedire il rilascio della VIA. Prima di tutto, data anche l’epoca della sua emanazione, in tutta evidenza la norma appena citata si riferisce principalmente ai piani urbanistici, e non ai piani Regionali di Gestione Rifiuti previsti dall’art. 196 del d.lgs 152/2006. In seconda analisi, la circostanza che il contrasto con uno strumento programmatorio non possa impedire il rilascio dell’autorizzazione, non implica che sia “vietato” utilizzare le valutazioni contenute nello strumento medesimo (in particolare in uno strumento specifico quale il PRGR). Conseguentemente, la normativa citata non osta alla valutazione, nel giudizio di VIA, di disposizioni programmatorie volte comunque a disciplinare l’impatto ambientale della discarica quali, ad esempio la distanza da centri abitati, prevista dal PRGR.
2.5 Difatti, nella disciplina della VIA applicabile al presente caso, la VIA deve precedere il rilascio dell’AIA e ne condiziona il contenuto (v. art. 5 c. 12 e art. 7 c. 2 del d.lgs. 59/2005). È però evidente che l’ampiezza delle valutazioni svolte in relazione all’AIA si riflette sulla procedura di VIA, nella quale assumono rilievo necessariamente anche gli studi effettuati in vista del rilascio dell’AIA (Tar Brescia 22.1.2010 n.211) .In definitiva il medesimo materiale è esaminato due volte, ai fini della VIA e per il rilascio dell’AIA (Tar Brescia 211/2010 cit).
2.6 Nel caso in esame si può quindi concludere che quanto alla dichiarata violazione del DPCM 27.12.1988, le disarmonie esistenti tra l’intervento e gli strumenti di programmazione sono stati solo una componente secondaria del giudizio, tanto è vero che è la stessa Regione a citare nel proprio diniego il DPCM 27.12.1988. Va comunque ribadito che le criticità di tipo ambientale oggetto della VIA possano essere espresse anche con riferimento agli atti di programmazione, i quai però non devono essere considerati di per sé ostativi alla positiva valutazione di impatto ambientale in tale fase. Diversamente optando, si dovrebbe considerare viziato ogni diniego di VIA che faccia riferimento a criticità relative agli strumenti di programmazione, mentre con chiarezza il citato DPCM punta ad evitare che gli eventuali ostacoli posti dagli strumenti di programmazione urbanistica e settoriale siano posti a base di un giudizio negativo di tipo ambientale, cosa che non avviene nel caso in esame.
2.7 Venendo al dettaglio delle motivazioni addotte dalla Regione per il diniego della VIA, la principale è l’affermata assenza di un fabbisogno, per la Regione Marche, relativo ai RSNP, tale da giustificare l’impianto di una nuova discarica. Va preliminarmente rilevato, come si è già accennato, che l’impianto di una discarica e la scelta del sito si presentano come scelte non vincolate, ma connotate da discrezionalità. Ne consegue che la presenza di un fabbisogno per rifiuti speciali nella Regione Marche non comporterebbe in alcun modo l’accoglimento dell’istanza, dato che, in assenza di vizi macroscopici, permarrebbe comunque il potere dell’ente di adottare le opzioni ritenuto più convenienti per lo smaltimento (compreso, per i RSNP, l’invio fuori regione). In ogni caso, il contrasto tra i dati sul fabbisogno per rifiuti speciali non pericolosi della Regione Marche riportati dalla ricorrente (sulla base di dati ufficali ISPRA, risalenti però al 2006) e quello calcolato dalla Regione Marche nei propri contributi del 29.12.2010 e del 12.4.2011, basato su dati 2009 calcolati attraverso il pagamento dei tributi sui rifiuti, non appare facilmente risolvibile a favore dell’una o dell’altra tesi, trattandosi di dati relativi ad anni differenti (parte ricorrente nel ricorso cita anche i dati ISPRA relativi al 2007 e al 2008, successivi all’istanza, che confermerebbero le proprie tesi). In ogni caso non vi sono evidenti ragioni per ritenere i dati della Regione Marche inattendibili. Sul punto, non è condivisibile l’articolato ragionamento di parte ricorrente ove, nel contestare il fabbisogno regionale per i rifiuti speciali individuato dalla Regione, sostiene che, alla luce della non applicabilità ai rifiuti speciali del divieto di smaltimento extraregionale di cui all’art. 182 c.5 del d.lgs 152/2006, la Regione non avrebbe dovuto non limitarsi al fabbisogno regionale ma fare riferimento ad una prospettiva più ampia.
2.8 Difatti, in questo caso la tesi di parte ricorrente si sposta decisamente sul merito dell’azione amministrativa, portando al paradosso per cui la Regione, che può scegliere l’”opzione zero” anche in caso di presenza del fabbisogno interno, sarebbe vincolata nelle sue scelte anche dalle esigenze di altre Regioni. Si tratta di scelte evidentemente, ad alta discrezionalità, per cui va escluso che spetti al giudice verificare se il bilanciamento di interessi effettuato dall’ente procedente sia pienamente condivisibile sotto ogni possibile profilo di opportunità, dovendo, invece, limitarsi a verificare se l’apprezzamento degli interessi operato dall’Amministrazione non sia tanto manifestamente erroneo ed illogico da risultare illegittimo.
3 Tali vizi non si riscontrano nei provvedimenti impugnati, in quanto il diniego appare sufficientemente motivato. Difatti, la decisione della Regione, di carattere tecnico-discrezionale è basata su diversi fattori, tra cui: la presenza di altri impianti di trattamento rifiuti in comuni vicini (Cingoli, km 4,1 e Filottrano, Km 2,8) la presenza di abitazioni a 300 e 500 metri di distanza, le osservazioni per cui la realizzazione comporterebbe consistenti impatti in termini di trasformazione del territorio, prevalentemente agricolo e una situazione di contrasto con gli elementi antropici presenti. Inoltre, vengono menzionati l’impatto delle modifiche della viabilità al servizio dell’impianto ( in termini di aggravio del carico di automezzi pesanti e della presenza di elementi franosi attivi sulla strada interessata), la modifica delle attività turistiche ed agricole e la necessità di varianti per il conferimento dei materiali dello scavo della discarica.
3.1 Ancora, la Regione ha individuato, la presenza del cosiddetto “fattore penalizzante” previsto dal PRGR al capitolo 4, paragrafo 4.2.2.4, in quanto l’impianto è localizzato a distanza inferiore a 2000 mt da una porzione dell’area nord del centro abitato di Appignano. Inoltre è menzionata la distanza inferiore a 500 mt da un centro turistico-sportivo, sempre del Comune di Appignano (criterio escludente per il medesimo paragrafo).
3.2 E’ indubbio altresì che la Regione abbia valutato il forte dissenso proveniente dal Comune di Appignano. Parte ricorrente lamenta che il peso del dissenso del Comune di Appignano nella procedura sarebbe stato eccessivo, in quanto il suo contributo istruttorio sarebbe stato valutato in maniera sovraordinata quello degli altri enti. Sul punto, va ribadito la scelta di impiantare o meno una discarica e la sua localizzazione è tipicamente discrezionale. Ciò vale anche per la VIA. Difatti è stato recentemente ribadito (CdS sez. IV 5.7.2010, n. 4246; sez. V 22.6.2009, n. 4206; VI, 17.5.2006 n. 2851) che, alla stregua dei principi comunitari e nazionali, oltre che delle sue stesse peculiari finalità, la valutazione di impatto ambientale non si sostanzia in una mera verifica di natura tecnica circa la astratta compatibilità ambientale dell’opera, ma implica una complessa e approfondita analisi comparativa tesa a valutare il sacrificio ambientale imposto rispetto all’utilità socio – economica, tenuto conto anche delle alternative possibili e dei riflessi sulla stessa c.d. opzione zero; in particolare (CdS sez. IV, 5.7.2010, n. 4245, cit.), è stato evidenziato che “la natura schiettamente discrezionale della decisione finale (e della preliminare verifica di assoggettabilità), sul versante tecnico ed anche amministrativo, rende allora fisiologico ed obbediente alla ratio su evidenziata che si pervenga ad una soluzione negativa ove l’intervento proposto cagioni un sacrificio ambientale superiore a quello necessario per il soddisfacimento dell’interesse diverso sotteso all’iniziativa; da qui la possibilità di bocciare progetti che arrechino vulnus non giustificato da esigenze produttive, ma suscettibile di venir meno, per il tramite di soluzioni meno impattanti in conformità al criterio dello sviluppo sostenibile e alla logica della proporzionalità tra consumazione delle risorse naturali e benefici per la collettività che deve governare il bilanciamento di istanze antagoniste (CdS sez.V 31.5.2012 n. 6254). Si tratta quindi di un provvedimento con cui è esercitata una vera e propria funzione di indirizzo politico-amministrativo con particolare riferimento al corretto uso del territorio (in senso ampio), attraverso la cura ed il bilanciamento della molteplicità dei (contrapposti) interessi, pubblici (urbanistici, naturalistici, paesistici, nonché di sviluppo economico-sociale) e privati, che su di esso insistono (Cds 6254/2012 cit.).
3.3 In realtà è proprio il compito dell’autorita procedente operare il necessario bilanciamento degli interessi prioprio della procedura, tra i quali non può ovviamente mancare il parere dell’ente che rappresenta la collettività più direttamente incisa dall’impianto.
3.4 Può quindi anche essere condivisa la tesi di parte ricorrente per cui nessuna delle varie criticità relative al quadro ambientale riscontrate per la localizzazione dell’opera assuma, di per sé, un valore decisivo tale da impedire ex se la realizzazione dell’impianto. Però, nel caso in esame, la forte contrarietà del Comune di Appignano alla discarica e la stessa approvazione della variante tesa alla costruzione di strutture turistiche, nonché le dichiarate esigenze di valorizzazione del paesaggio agrario rientrano nella valutazione globale tesa a comparare l’interesse pubblico alla realizzazione dell’opera all’impatto ambientale della stessa. Tutti gli elementi di cui sopra concorrono a formare il giudizio finale, per cui “il sacrificio ambientale, paesaggistico e sociale richiesto al territorio e la compatibilità di una ulteriore discarica con il contesto sopra brevemente descritto si avrebbe solo qualora questa discarica venisse proposta per risolvere un’effettiva problematica di interesse collettivo a favore della comunità regionale superiore ai valori individuati sul sito interessato”.
3.5 Come detto sopra, nel caso in esame, nessuno dei fattori di pregiudizio ambientale individuati dalla Regione Marche, almeno con riguardo al “Quadro Ambientale” di cui al diniego impugnato appare di per sé ostativo ad una decisione positiva, ma i fattori individuati dall’Autorità procedente costituiscono parte di un giudizio che viene soppesato con la circostanza che l’impianto, considerato il fabbisogno, ritenuto dalla Regione, per i rifiuti speciali, non presenta un interesse pubblico sufficiente per superare le problematiche evidenziate. La logica sottesa a tale comparazione è espressa dal PRGR che prevede un sostanziale disfavore per la costruzione di nuovi impianti “limitando l’ampliamento e la realizzazione di nuovi impianti non rispondenti ai fabbisogni di trattamento registrati nei potenziali bacini di utenza”.
3.6 E di questo giudizio globale, si ripete, va considerato parte anche la contrarietà con la programmazione regionale e, in particolare, con il “fattore penalizzante” previsto dal PRGR al capitolo 4, paragrafo 4.2.2.4, in quanto I’impianto è localizzato a distanza inferiore a 2000 mt. da una porzione dell’area nord del centro abitato di Appignano (anche non considerandolo ex se impeditivo alla concessione dalla VIA). Allo stesso modo, è parte del giudizio la vicinanza a centri turistici ricreativi, anche se questi sono previsti solo in fase di programmazione urbanistica dal Comune di Appignano. Come è noto, la concessione dell’AIA, ai sensi dell’art. 208 c.6 d.lgs 152/2006 comprende le necessarie varianti, ma l’operatività dello strumento rimane, ovviamente, condizionata ad una verifica positiva della compatibilità ambientale e della possibilità di concedere l’autorizzazione.
3.7 Il primo motivo di ricorso è quindi infondato, non essendo condivisibile, alla luce delle considerazioni sopra svolte, la tesi di parte ricorrente relativa allo svolgimento improprio della procedura di VIA.
4 Con il secondo motivo del ricorso la ditta assume che il provvedimento di VIA sia affetto da violazione e falsa applicazione dell’art. 41 della Costituzione, degli artt. 23, 24, 25, 26, 189 e 208 del d.lgs 152/2006, del DPCM 27.12.1988, degli artt. 9 e 10 e 11 della Legge Regione Marche 7/2004, e delle linee guida di cui al DGRM 1600/2004, eccesso di potere per difetto di istruttoria, carenza ed erroneità dei presupposti, travisamento illogicità, difetto di proporzionalità ed irragionevolezza manifesta. Innanzitutto, nel raggio di 500 metri dall’area in questione non ci sarebbe alcun centro turistico o sportivo, che possa impedire la realizzazione dell’intervento, ma soltanto una previsione, introdotta con la variante al PRG, successiva rispetto alla domanda della ditta. Comunque l’eventuale approvazione del progetto avrebbe comportato variante urbanistica, con la conseguente soluzione di ogni problema di natura urbanistica.
4.1 Neppure sarebbe esatto, secondo i rilievi della ditta, che la discarica disti meno di 2000 metri dal centro abitato di Appignano. Quanto ai rilievi sulla inadeguatezza della strada provinciale, gli stessi non sarebbero determinanti, perche si sarebbero potuti superare con prescrizioni. L’eventuale necessità di varianti ai piani di ricomposizione ambientale delle ex aree di cava destinatarie del terreno di scavo della discarica si sarebbe potuta risolvere con prescrizioni, e comunque la fattibilità degli interventi sarebbe stata verificata direttamente con gli impresari coinvolti.
4.2 Il secondo motivo si sofferma quindi, in concreto, sull’insussistenza delle circostanze che hanno portato la Regione a negare l’autorizzazione.
4.3 Con riguardo alla destinazione urbanistica dei terreni interessati dalla discarica, il Collegio ritiene di ribadire con Tar Toscana n. 224 del 4.02.2011, citata dalla Regione, che la variante di cui all’art. 206 d.lgs 152/2006 non costituisce una variabile indipendente rispetto alla scelta discrezionale dell’Amministrazione di approvare o meno il progetto presentatole.
4.4 Pertanto l’eventuale variante, da adottarsi a seguito del rilascio dell’AIA, deve essere preceduta necessariamente dalla valutazione in merito alla localizzazione dell’opera, da effettuarsi in sede di VIA, che tenga conto di tutti gli interessi in gioco, come già accennato. E nel caso in esame il diniego è basato su diversi fattori, bilanciati con l’esigenza di realizzazione della discarica, considerata dalla Regione non necessaria o strategica.
4.5 La presenza di una variante tesa a destinare l’area della discarica a zone turistiche e ricettive, anche qualora fosse stata effettuata “ad hoc” per evitare la discarica, rientra anche essa, come già detto, nelle varie circostanze che deve valutare la Regione per effettuare un idoeneo bilanciamento degli interessi. La variante approvata dal Comune non è stata valutata dalla Regione come ostativa alla VIA, benché come un ulteriore elemento da valutare nel bilanciamento degli interessi, tenendo conto che la concessione dell’AIA, con la relativa variante, avrebbe posto nel nulla la decisione pianificatoria comunale.
4.6 Ancora, l’eccessiva vicinanza al limite nord del centro abitato di Appignano risulta dalla cartografia ufficiale del Comune, basata su una delimitazione di centro abitato effettuata con delibera di Giunta Comunale 19.6.1993, quindi ben precedente all’inizio dell’iter per la realizzazione della discarica. Alla luce di ciò, gli elaborati depositati dalla ricorrente non appaiono sufficienti a superare tale dato. Difatti la delimitazione del centro abitato, imposta ai comuni dall’art. 4 del Codice della strada, ha sicuramente rilievo determinante ai fini dell’applicazione delle norme che collegano determinati effetti all’inclusione o meno delle aree nel centro abitato (sul punto Tar Calabria Catanzaro 8.3.2011 n. 341) Tale delimitazione assume quindi rilievo ai fini della distanza dal centro abitato, considerato che manca la perimetrazione del centro abitato, effettuata ai sensi dell’art. 17 della legge 6.8.1967 n. 765, per fini urbanistici e edilizi, che ha valore di regolamento (Tar Milano 9.3. 2009 n. 1768).
4.7 Non è altresì condivisibile la tesi di parte ricorrente per cui il fattore penalizzante di cui al paragrafo 4.2.2.4 del PRGR non si applicherebbe alla discarica per la quale è stata chiesta l’autorizzazione. Difatti, il paragrafo 4.2.2.4 era applicabile alle discariche per rifiuti speciali, per cui comprende i rifiuti speciali non pericolosi.
4.8 In ogni caso, come più volte ripetuto, la vicinanza al centro abitato costituisce un fattore del bilanciamento di interessi, sfavorevole alla ricorrente, operato con ampia discrezionalità della Regione, bilanciamento che, per le ragioni più volte riportate, non è afflitto dai vizi denunciati.
4.9 Tali considerazioni assumono ancora maggiore rilevanza per quanto riguarda le problematiche relative alla strade di accesso. Le problematiche relative alla strada provinciale 173 Serra possono in parte essere risolte con prescrizioni, ma i problemi individuati dalla Regione, tra cui la presenza di fenomeni franosi (che certamente possono essere monitorati e mitigati con gli interventi proposti dalla ditta, ma che comunque costituiscono una criticità) e l’incremento del traffico di mezzi pesanti sono stati considerati nel bilanciamento degli interessi di cui alla decisione regionale.
4.10 Stesso discorso per la presenza delle proprietà rurali vicino alla discarica e la necessità di varianti ai piani di recupero delle cave che dovrebbero accogliere il materiale di scavo. Anche questi fattori rappresentano una criticità, potenzialmente risolvibile con prescrizioni e accordi con i proprietari, ma la cui presenza può essere considerata nella fase di VIA.
4.11 Si ribadisce quindi, anche con riguardo al secondo motivo di ricorso, che le motivazioni addotte dalla Regione Marche sono sufficiente a sostenere i provvedimenti impugnati.
5 Con il terzo motivo di ricorso la ditta afferma che le conclusioni del procedimento di VIA sarebbero pretestuose, prive di consistenza giuridica e prive della motivazione in relazione al caso concreto, con violazione dell’art. 3 della L. n. 241/1990, che stabilisce l’obbligo di motivazione dei provvedimenti amministrativi. Vi sarebbe altresì un uso distorto della proroga, estraneo agli approfondimenti tecnici indicati e comunque privo delle necessarie motivazioni puntuali e violazione dell’art. 10 bis della L. n. 241/1990
5.1 In realtà, dal corpo del provvedimento che ha sancito l’esito negativo della VIA e dalla documentazione relativa al procedimento emerge con chiarezza iter logico e giuridico che ha condotto alla valutazione negativa dell’intervento. Né è rilevante l’utilizzo della proroga per un approfondimento documentale e tecnico, ampiamente motivata dall’autorità procedente.
5.2 Le osservazioni della ditta comunicazione ex art. 10 bis sono state controdedotte dall’Autorità procedente in maniera sufficientemente approfondita. Il contributo della ricorrente è citato pressoché letteralmente nel provvedimento negativo di VIA e le obiezioni della Regione sono puntuali, tenendo conto che non è richiesta una correlazione puntuale ed analitica tra il contenuto del preavviso di rigetto ed il diniego stesso (si veda la dettgliata esposizione in Tar Palermo 19.4.2012 n. 826).
6 Alla luce delle considerazioni fin qui svolte, i dinieghi impugnati sono immuni dalle censure dedotte con il ricorso per cui lo stesso deve essere respinto, in uno con la domanda risarcitoria.
6.1 L’infondatezza del ricorso principale comporta l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse del ricorso incidentale presentato dal Comune di Appignano.
6.2 Considerata la natura e la complessità dei provvedimenti impugnati le spese possono essere compensate.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima)definitivamente pronunciando sul ricorso principale, come in epigrafe proposto, lo respinge. Respinge altresì la domanda risarcitoria.
Dichiara improcedibile il ricorso incidentale.
Compensa le spese di causa.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Ancona nella camera di consiglio del giorno 22 novembre 2012 con l’intervento dei magistrati:
Gianluca Morri, Presidente FF
Giovanni Ruiu, Primo Referendario, Estensore
Francesca Aprile, Primo Referendario
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 06/06/2013
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
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