TAR SICILIA, Catania 10 aprile 2014

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Provvedimento: Sentenza
Sezione: 4^
Regione: Sicilia
Città: Catania
Data di pubblicazione: 10 Aprile 2014
Numero: 1065
Data di udienza: 27 Marzo 2014
Presidente: Di Paola
Estensore: Di Paola

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Premassima

* DIRITTO DEGLI ALIMENTI – Sicurezza alimentare – Produttori di alimenti e mangimi – Requisiti igienico sanitari – Non conformità – Art. 54 reg. CE 882/2004 – Art. 6, c. 7 d.lgs.n. 193/2007 – Azione graduale – Principio di proporzionalità.
 

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Massima

 

TAR SICILIA, Catania, Sez. 4^ – 10 aprile 2014, n. 1065

DIRITTO DEGLI ALIMENTI – Sicurezza alimentare – Produttori di alimenti e mangimi – Requisiti igienico sanitari – Non conformità – Art. 54 reg. CE 882/2004 – Art. 6, c. 7 d.lgs.n. 193/2007 – Azione graduale – Principio di proporzionalità.

In tema di requisiti igienico sanitari che devono essere posseduti dai produttori di mangimi e alimenti (nella specie: produzione di uova), l’art. 54 del regolamento CE 882/2004, evidentemente ispirato al principio di proporzionalità, prevede che, qualora l’autorità competente individui una non conformità, interviene per assicurare che l’operatore rimuova la situazione. L’azione da intraprendere si deve estrinsecare in una serie di misure che sono contrassegnate da un criterio di gradualità: dalla formulazione di prescrizioni, alla restrizione o divieto di immissioni sul mercato di taluni alimenti, alla sospensione e ritiro del riconoscimento. Del pari l’art. 31 lett. e) del Regolamento individua nella revoca del riconoscimento dello stabilimento la misura estrema, da seguire in presenza di gravi mancanze o allorquando l’operatore del settore non sia in grado di fornire adeguate garanzie per il futuro. (Si veda anche l’art. 6, c. 7 del d.lgs. n. 193/2007). Ne segue che, nell’ipotesi in cui uno stabilimento presenti carenze igienico sanitarie e di titoli amministrativi debitamente accertate dal NAS e dall’Asp, prima di adottarsi un provvedimento di chiusura immediata o sospensione dell’attività, l’amministrazione deve concedere all’interessata, quanto meno un congruo termine per adeguarsi a prescrizioni all’uopo imposte.

Pres. ed Est. Di Paola – Ditta C. (avv. Nigra) c. Azienda Sanitaria Provinciale N° 3 di Catania (avv. Morina), Comando Carabinieri per la tutela della Salute – Nucleo Antisofisticazioni e Sanita’ di Catania (Avv. Stato) e altro (n.c.)

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Allegato

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Titolo Completo

TAR SICILIA, Catania, Sez. 4^ - 10 aprile 2014, n. 1065

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SENTENZA

 

TAR SICILIA, Catania, Sez. 4^ – 10 aprile 2014, n. 1065

N. 01065/2014 REG.PROV.COLL.
N. 02137/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2137 del 2013, proposto da:
Ditta Cucuzza Marianna, rappresentata e difesa dall’avv. Edoardo Nigra, con domicilio eletto presso Edoardo Nigra in Catania, via V. Giuffrida, 37;

contro

Azienda Sanitaria Provinciale N° 3 di Catania, rappresentata e difesa dall’avv. Filippa Morina, con domicilio eletto presso Filippa Morina in Catania, via S.Maria La Grande, 5; Comune di Palagonia; Comando Carabinieri per la tutela della Salute – Nucleo Antisofisticazioni e Sanita’ di Catania, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura, domiciliata in Catania, via Vecchia Ognina, 149;

per l’annullamento

-del provvedimento dell’Azienda Sanitaria Provinciale di Catania n° 3 (ASP 3 di Catania) del 5-8-2013 prot. n° 2246, con il quale è stata disposta la chiusura del centro confezionamento e imballaggio uova del quale è titolare la ricorrente;

-dell’ordinanza del 21-8-2013 n° 150 emessa dalla suindicata ASP 3 di Catania, che dispone la sospensione dell’attività del predetto centro di imballaggio e confezionamento uova;

-del provvedimento dell’ASP 3 di Catania del 22-8-2013 prot. n° 002369/U.O. Palagonia che ha disposto la chiusura dell’Azienda Avicola;

-di ogni altro atto antecedente e/o successivo, comunque presupposto e/o consequenziale, ivi compresi: i verbali di accertamento del 5-8-2013 redatti dal Comando Carabinieri per la tutela della salute – Nucleo Antisofisticazioni e Sanità di Catania, della richiesta di emissione di ordinanza di cessazione dell’azienda avicola, non meglio conosciuta, avanzata dall’U.O. Distrettuale di Sanità Pubblica Veterinaria di Palagonia con nota prot. n° 2332 del 19-8-2013.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Azienda Sanitaria Provinciale N° 3 di Catania e del Comando Carabinieri per la Tutela della Salute – Nucleo Antisofisticazioni e Sanita’ di Catania;
Viste le memorie difensive;
Visto il D.P. n.766/2013;
Vista l’ordinanza cautelare n. 830/2013;
Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 27 marzo 2014 il dott. Cosimo Di Paola e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Col ricorso in epigrafe si impugnano i provvedimenti ivi indicati e se ne chiede l’annullamento per i motivi di censura seguenti.

1) Con riferimento ai provvedimenti di chiusura dell’attività ex art. 8 D.Lgs. 507/1999 : violazione e falsa applicazione di detta norma e dell’art.54 Regolamento CE 882/2004 – 852/2004 e 853/2004. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità e buon andamento della pubblica amministrazione; violazione dell’art.3 della L. n.241/1990 , difetto di motivazione.

Non poteva l’Asp di Catania adottare tout court il provvedimento di chiusura immediata dello stabilimento della ricorrente, dovendo invece rispettare i suindicati principi ispiratori dell’azione amministrativa e del procedimento sanzionatorio, specialmente quello di matrice comunitaria in ordine alla proporzionalità e ragionevolezza delle misure necessarie all’eliminazione delle irregolarità riscontrate.

2) Ancora con riferimento ai provvedimenti di chiusura: violazione e falsa applicazione dell’art.8 D.Lgs. 507/1999, violazione dell’art.54 Reg. CE 852/2004 e 852/2004 sotto altro profilo. Nullità per elusione del giudicato. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità e del principio di buon andamento della pubblica amministrazione; difetto di motivazione.

Non sarebbe adeguatamente dimostrata la mancanza dei requisiti igienico sanitari e delle altre irregolarità riscontrate dall’Asp tenuto pure conto della sentenza del Tar Catania n.422/2007 che ha ritenuto l’altezza di due metri del locale imballaggio conforme alla vigente normativa.

3) Con riferimento all’ordinanza di sospensione dell’attività : violazione e falsa applicazione, sotto ulteriore e distinto profilo, della normativa comunitaria indicata nei precedenti motivi, nonché dell’art. 4 Reg. CE 853/2004 e dell’accordo Governo-Regioni stipulato ex art. 2 comma 2 lett. b) e 4 comma 1, D.Lgs. 28 agosto 1997 n.281. Eccesso di potere sotto i profili in precedenza denunziati.

In virtù della normativa suindicata e del predetto Accordo la ditta ricorrente è regolarmente e automaticamente << registrata >> quale impresa alimentare in quanto titolare di precedente autorizzazione sanitaria; quanto alla mancanza di approval number, l’Asp avrebbe dovuto sollecitare la ricorrente a produrre il certificato di agibilità, anziché ordinare l’immediata chiusura dello stabilimento.

4) Con riferimento al provvedimento Asp del 22 agosto 2013 : violazione delle norme comunitarie di cui ai precedenti motivi, nonché degli artt. 24 e segg. del D.P.R. 380/2001. Violazione del principio del contrarius actus, dell’art. 7 e segg. L. n.241/1990; violazione dei principi ispiratori dell’azione amministrativa, ed eccesso di potere, come indicato nei precedenti motivi.

La mancanza del certificato di agibilità poteva legittimare l’Asp a revocare in autotutela il codice aziendale alla ricorrente ma non a disporre la chiusura dello stabilimento.

5) Violazione delle medesime norme comunitarie , dei principi amministrativi ed eccesso di potere sotto profili in precedenza dedotti, in quanto i provvedimenti impugnati non sono stati preceduti dalla comunicazione di avvio del relativo procedimento all’interessata.

1.1. Istanza risarcitoria ex art. 30 c.p.a.

Quantifica il danno la ricorrente, secondo le seguenti voci :

a) lucro cessante € 10.000 al mese;

b) danno all’immagine € 100.000;

c) spese per smaltimento uova non commerciabili € 20.000.

1.2. Con successive memorie la ricorrente ha ulteriormente illustrato quanto dedotto in ricorso.

1.3. L’Asp di Catania si è costituita in giudizio sostenendo la legittimità dei propri atti e concludendo per la reiezione del ricorso.

1.4. L’Avvocatura dello Stato ha depositato il 15/10/2013 relazione del NAS di Catania, sull’attività svolta in ordine alla vicenda amministrativa in questione.

1.5.Alla pubblica udienza del 27 marzo 2014 la causa, dopo breve discussione delle parti, è passata in decisione.

2. Il ricorso è fondato nei sensi e limiti di cui in motivazione.

Si deve in primo luogo rammentare :

A) che in sede cautelare la sospensiva veniva concessa con l’ordinanza n.830/13, osservandosi :

“ -) che il procuratore della ricorrente ha chiesto, in via subordinata, la concessione di misura cautelare per un tempo determinato, impegnandosi, con dichiarazione verbalizzata all’odierna camera di consiglio, a far conseguire alla propria assistita i titoli amministrativi ancora mancanti, entro il termine di sei mesi decorrenti dalla data odierna;”

“-) che, dal canto suo, il procuratore dell’ASP n.3 di Catania, si è opposto a tale domanda, affermando, tuttavia, che l’allevamento della ditta ricorrente potrebbe continuare nella produzione di uova, senza però poter utilizzare l’impianto di confezionamento ed imballaggio delle stesse ( in assenza delle autorizzazioni mancanti ) “.;

B) Con memoria depositata il 24/02/2014 la ricorrente ha affermato :

-) di avere ottenuto nel mese di gennaio 2014 un mutuo bancario “ per ristrutturare i capannoni destinati all’attività avicola, come richiesto dall’ASL “;

-) che “ in data 13 febbraio 2014, quindi, la ricorrente ha presentato al Comune di Palagonia la “ … denuncia di inizio attività e agibilità parziale…” per la realizzazione di lavori “… di manutenzione straordinaria e variazione di prospetto dei locali a piano terra…”;

-) che “ I lavori sono attualmente in corso e, una volta completati, consentiranno il rilascio del certificato di agibilità e, conseguentemente, ….il rilascio dell’approval number da parte dell’Azienda sanitaria …”;

B) Con successiva memoria depositata il 04/03/2014 si aggiunge :

-) che la ditta ricorrente ha conseguito concessione edilizia in sanatoria n. 11/2013 del 27/08/2013;

-) che ha effettuato i lavori necessari al fine di eliminare gli aspetti critici rilevati dall’autorità sanitaria;

-) che il 13/02/2014 la ditta ha spedito via PEC al Comune di Palagonia DIA relativa all’avvio di lavori di ristrutturazione interna, che analiticamente indica.

E’ dunque la stessa ricorrente ad ammettere, in modo palese, che la propria Ditta non possiede quei requisiti igienico sanitari e titoli amministrativi posti a fondamento dei provvedimenti impugnati che, tuttavia – va osservato – avrebbero dovuto attenersi al principio di proporzionalità, previsto dall’art. 54 del regolamento CE 882/2004,la cui violazione è più volte dedotta in ricorso.

Invero, tale disposizione prevede che, qualora l’autorità competente individui una non conformità, interviene per assicurare che l’operatore rimuova la situazione.

L’azione da intraprendere si deve estrinsecare in una serie di misure che sono contrassegnate da un criterio di gradualità: dalla formulazione di prescrizioni, alla restrizione o divieto di immissioni sul mercato di taluni alimenti, alla sospensione e ritiro del riconoscimento.

Del pari l’art. 31 lett. e) del Regolamento individua nella ( revoca ) del riconoscimento dello stabilimento la misura estrema, da seguire in presenza di gravi mancanze o allorquando l’operatore del settore non sia in grado di fornire adeguate garanzie per il futuro.

Con decreto legislativo 6 novembre 2007, n. 193, lo Stato italiano ha recepito i regolamenti in materia e attuato la “direttiva 200/41/CE relativa ai controlli in materia di sicurezza alimentare e applicazione dei regolamenti comunitari nel medesimo settore”.

In particolare nell’art. 6 co. 7 è stato previsto che “ Nel caso in cui l’autorità competente riscontri inadeguatezze nei requisiti o nelle procedure di cui ai commi 4, 5 e 6 fissa un congruo termine di tempo entro il quale tali inadeguatezze devono essere eliminate”.

Orbene, la predetta normativa che disciplina la materia della sicurezza alimentare, è all’evidenza ispirata al principio di proporzionalità di matrice comunitaria che assume nel procedimento amministrativo un ruolo fondamentale e innovativo poiché offre una maggiore tutelabilità degli interessi del privato. In forza di tale principio il mezzo utilizzato dall’amministrazione pubblica deve al contempo essere idoneo ed efficace allo scopo perseguito. Tale principio è già presente nel nostro ordinamento come una delle manifestazioni del principio di ragionevolezza nel quale confluiscono i principi di uguaglianza, di imparzialità e buon andamento. In tale prospettiva il principio di proporzionalità, richiamando una valutazione che incide sulla misura dell’esercizio del potere, impone alla p.a. di valutare attentamente le esigenze dei soggetti titolari di interessi coinvolti nell’azione amministrativa, al fine di trovare la soluzione che comporti il minor sacrificio per gli interessi stessi. ( Cfr. in termini, TAR Calabria – Catanzaro – 23 aprile 2012, n.431 )

Ne segue che, nella fattispecie in esame, sebbene lo stabilimento di cui è titolare la ricorrente, presentasse le carenze igienico sanitarie e di titoli amministrativi debitamente accertate dal NAS e dall’Asp – come in atti – prima di adottarsi un provvedimento di chiusura immediata o sospensione dell’attività, avrebbe dovuto concedersi all’interessata, quanto meno un congruo termine per adeguarsi a prescrizioni all’uopo imposte, tenuto conto, peraltro, del particolare tipo di attività svolta dalla stessa.

Restano espressamente salvi, pertanto, gli ulteriori provvedimenti di competenza dell’Autorità amministrativa.

3. Non sussistono, chiaramente, i presupposti per la delibazione della domanda di risarcimento, non supportata da alcun principio di prova del danno, neppure configurabile attesa l’immediata concessione della misura cautelare, monocratica e collegiale.

4. L’esito della controversia giustifica la compensazione delle spese.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Quarta)

Accoglie il ricorso in epigrafe, nei sensi e limiti di cui in motivazione, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti dell’Autorità amministrativa.

Compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 27 marzo 2014 con l’intervento dei magistrati:

Cosimo Di Paola, Presidente, Estensore
Francesco Brugaletta, Consigliere
Francesco Bruno, Consigliere

IL PRESIDENTE, ESTENSORE       
  

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 10/04/2014
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)