* VIA, VAS E AIA – DIRITTO DELL’ENERGIA – Impianto eolico – Effetti transfrontalieri – Profilo procedimentale – Disciplina – Convenzione di Eespo – Direttiva n. 85/337/CEE – Comune e associazione stranieri – Legittimazione a ricorrere avverso la deliberazione di approvazione del progetto – Art. 310, c. 1 e 309 d.lgs. n. 152/2206 – Convenzione di Aarhus – L.p.Bolzano n- 2/2007 – Parere del comitato ambientale – Natura – VIA – Comparazione tra il valore della produzione di energia da fonte rinnovabile e il valore della tutela paesaggistica – Fattispecie.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 6^
Regione:
Città:
Data di pubblicazione: 22 Settembre 2014
Numero: 4775
Data di udienza: 22 Luglio 2014
Presidente: Severini
Estensore: Lageder
Premassima
* VIA, VAS E AIA – DIRITTO DELL’ENERGIA – Impianto eolico – Effetti transfrontalieri – Profilo procedimentale – Disciplina – Convenzione di Eespo – Direttiva n. 85/337/CEE – Comune e associazione stranieri – Legittimazione a ricorrere avverso la deliberazione di approvazione del progetto – Art. 310, c. 1 e 309 d.lgs. n. 152/2206 – Convenzione di Aarhus – L.p.Bolzano n- 2/2007 – Parere del comitato ambientale – Natura – VIA – Comparazione tra il valore della produzione di energia da fonte rinnovabile e il valore della tutela paesaggistica – Fattispecie.
Massima
CONSIGLIO DI STATO, Sez. 6^ – 22 settembre 2014, n. 4775
VIA, VAS E AIA – DIRITTO DELL’ENERGIA – Impianto eolico – Effetti transfrontalieri – Profilo procedimentale – Disciplina – Convenzione di Eespo – Direttiva n. 85/337/CEE – Comune straniero – Legittimazione a ricorrere avverso la deliberazione di approvazione del progetto.
La valutazione di impatto ambientale di un’opera, in caso di significativi effetti transfrontalieri, sotto il profilo procedimentale è disciplinata dalla Convenzione di Espoo del 25 febbraio 1991 (Convenzione sulla valutazione dell’impatto ambientale in un contesto transfrontaliero) – ratificata e resa esecutiva con legge 3 novembre 1994, n. 640, e in vigore dal 10 settembre 1997 –, nonché dall’art. 7 della direttiva 27 giugno 1985, n. 85/337/CEE (Direttiva del Consiglio concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati), e ss. mm. Ii. Ne discende, sul piano processuale – in ipotesi di rischio di una significativa incidenza pregiudizievole di un impianto eolico, sotto il profilo ambientale-paesaggistico, sul confinante territorio di un comune straniero (nella specie, austriaco) –, a detto comune va riconosciuta la legittimazione a ricorrere avverso la deliberazione di approvazione del progetto relativo all’impianto de quo. Peraltro, un distinto ed autonomo fondamento normativo della legittimazione a ricorrere del Comune in questione in impugnazione del provvedimento autorizzatorio è rinvenibile nella Convenzione di Århus del 25 giugno 1998 (Convenzione sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale), ratificata e resa esecutiva con legge 16 marzo 2001, n. 108, il cui articolo 9 impone alle Parti aderenti di garantire a chiunque ritenga leso il proprio diritto partecipativo in materia ambientale (tra l’altro, per l’inadeguatezza delle risposte fornite alle proprie richieste informative) l’«accesso a una procedura di ricorso dinanzi a un organo giurisdizionale o a un altro organo indipendente e imparziale istituito dalla legge» (v., altresì, l’art. 10-bis della citata direttiva 27 giugno 1985, n. 85/337/CEE, e ss. mm. ii.).
(Conferma TRGA Bolzano, n. 330/2012) – Pres. Severini, Est. Lageder – W. S.p.a. (avv.ti Dell’Anno, Frei, Widmann, Neulichedl, Deflorian e Corti) c. W.W.F. Italia onlus (avv.ti Wielander, Natzler e Petretti) e Österreichischer Alpenverein (ÖAV) (avv.ti Wielander, Natzler e Petretti)
VIA, VAS E AIA – DIRITTO DELL’ENERGIA – Impianto eolico – Effetti transfrontalieri – Associazione straniera – Legittimazione a ricorrere avverso la deliberazione di approvazione del progetto . Art. 310, c. 1 e 309 d.lgs. n. 152/2206 – Convenzione di Aarhus.
Il carattere straniero di un’associazione non può costituire ostacolo a ricorrere avverso l’atto autorizzatorio promanante da un’autorità amministrativa interna. La configurabilità effettiva della presenza di effetti pregiudizievoli transfrontalieri, comporta l’applicabilità non solo del principio generale dell’art. 310, comma 1, in relazione al comma 1 dell’art. 309 d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152; ma anche dell’art. 25 l. n. 218 del 1995, che ai fini dell’individuazione dello statuto delle associazioni e degli altri soggetti comunque entificati (tra cui « ogni altro ente, pubblico o privato») rinvia alla disciplina della legge dello Stato, nel cui territorio è stato perfezionato il procedimento di costituzione; va poi rammentato l’art. 2, comma 5, della Convenzione di Århus, secondo cui, ai fini della definizione dell’ivi accolta nozione di «pubblico interessato» – da intendersi per «pubblico che subisce o può subire gli effetti dei processi decisionali in materia ambientale o che ha un interesse da far valere al riguardo» –, «si considerano titolari di tali interessi le organizzazioni non governative che promuovono la tutela dell’ambiente e che soddisfano i requisiti prescritti dal diritto nazionale», in tal modo pure rimandando, alla disciplina dell’ordinamento di appartenenza [v. altresì la definizione di «pubblico interessato», contenuta nell’art. 1, comma 2, della citata direttiva 27 giugno 1985, n. 85/337/CEE, e ss.mm.ii.].
(Conferma TRGA Bolzano, n. 330/2012) – Pres. Severini, Est. Lageder – W. S.p.a. (avv.ti Dell’Anno, Frei, Widmann, Neulichedl, Deflorian e Corti) c. W.W.F. Italia onlus (avv.ti Wielander, Natzler e Petretti) e Österreichischer Alpenverein (ÖAV) (avv.ti Wielander, Natzler e Petretti)
VIA, VAS E AIA – DIRITTO DELL’ENERGIA – Impianto eolico – L.p.Bolzano n- 2/2007 – Parere del comitato ambientale – Natura.
Secondo le previsioni dell’art. 15 l. prov. Bolzano n. 2 del 2007, dopo una prima fase di verifica della completezza della documentazione e di formulazione di un parere tecnico-scientifico di qualità ad opera del Gruppo di lavoro in materia ambientale, di cui all’art. 4 l. prov. n. 2 del 2007, in relazione al progetto ed allo studio d’impatto ambientale presentati dall’istante, e dopo una fase di pubblicazione e di acquisizione di eventuali osservazioni da parte del pubblico interessato (comma 6), il Comitato ambientale esamina il progetto e il relativo studio di impatto ambientale, emettendo «un parere motivato sul suo prevedibile impatto ambientale, tenendo conto delle osservazioni presentate e del verbale (di audizione pubblica; n.d.e.) di cui al comma 9» (v. comma 11 del citato art. 15), al che la Giunta provinciale si pronuncia, in via definitiva, sulla compatibilità ambientale del progetto, tenendo conto delle pervenute osservazioni e del verbale di pubblica audizione. Il provvedimento di valutazione dell’impatto ambientale, emanato dalla Giunta provinciale, oltre a concludere il procedimento di VIA, è dotato dell’efficacia di sostituire ogni altra autorizzazione, visto o nulla-osta sul progetto (comma 16), mentre gli ulteriori atti autorizzativi o consultivi di competenza provinciale e la concessione edilizia, ove richiesta, sono subordinati all’esito positivo della VIA (comma 17). Da quanto sopra emerge che l’oggetto del parere – obbligatorio, ma non vincolante – espresso dal Comitato ambientale è costituito dalla valutazione del «prevedibile impatto ambientale» dell’opera od impianto progettati, ossia dalla valutazione dell’«insieme degli effetti, diretti o indiretti, a breve o a lungo termine, permanenti o temporanei, singoli o cumulativi, positivi o negativi che i piani e programmi o progetti hanno sull’ambiente», intendendosi per «ambiente» i fattori costituiti da «a) uomo, fauno e flora; b) suolo, acqua, aria, clima e paesaggio; c) patrimonio ambientale, storico e culturale» e dalla rispettiva «interazioni» (v., così, testualmente, l’art. 1, comma 2, della citata legge provinciale; le riportate definizioni normative coincidono, sostanzialmente, con le definizioni dei concetti di «ambiente» e di «impatto ambientale», contenute negli artt. 4 e 5 d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, rispettivamente nell’art. 3 della direttiva 27 giugno 1985, n. 85/337/CEE, e nell’art. 3 della direttiva 13 dicembre 2011, n. 2011/92/UE).
(Conferma TRGA Bolzano, n. 330/2012) – Pres. Severini, Est. Lageder – W. S.p.a. (avv.ti Dell’Anno, Frei, Widmann, Neulichedl, Deflorian e Corti) c. W.W.F. Italia onlus (avv.ti Wielander, Natzler e Petretti) e Österreichischer Alpenverein (ÖAV) (avv.ti Wielander, Natzler e Petretti)
VIA, VAS E AIA – DIRITTO DELL’ENERGIA – VIA – Comparazione tra il valore della produzione di energia da fonte rinnovabile e il valore della tutela paesaggistica – Fattispecie.
Sul piano della comparazione degli interessi da compiere in sede di valutazione di impatto ambientale di un impianto eolico, è destinato ad assumere un ruolo preminente – rispetto al valore ambientale della produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili – il valore della tutela paesaggistica, con conseguente sussistenza di un onere motivazionale particolarmente gravoso a suffragio di una VIA ad esito positiv (nella specie, tenuto conto della diffusa presenza, con ulteriori potenzialità espansive, in territorio provinciale, di impianti di produzione di energia elettrica da fonte rinnovabile).
(Conferma TRGA Bolzano, n. 330/2012) – Pres. Severini, Est. Lageder – W. S.p.a. (avv.ti Dell’Anno, Frei, Widmann, Neulichedl, Deflorian e Corti) c. W.W.F. Italia onlus (avv.ti Wielander, Natzler e Petretti) e Österreichischer Alpenverein (ÖAV) (avv.ti Wielander, Natzler e Petretti)
Allegato
Titolo Completo
CONSIGLIO DI STATO, Sez. 6^ - 22 settembre 2014, n. 4775SENTENZA
CONSIGLIO DI STATO, Sez. 6^ – 22 settembre 2014, n. 4775
N. 04775/2014REG.PROV.COLL.
N. 01155/2013 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1155 del 2013, proposto da:
WPP UNO s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Paolo Dell’Anno, Arthur Frei, Andreas Widmann, Herwing Neulichedl, Umberto Deflorian e Paolo Corti, con domicilio eletto presso lo studio del primo, in Roma, via Umberto Saba, 54;
contro
WWF Italia O.n.l.u.s., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Wolfgang Wielander, Manfred Natzler ed Alessio Petretti, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo, in Roma, via degli Scipioni, 268/A;
Österreichischer Alpenverein (ÖAV), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Wolfgang Wielander, Manfred Natzler ed Alessio Petretti, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo, in Roma, via degli Scipioni, 268/A;
Comune di Gries am Brenner (A), non costituito in giudizio nel presente grado;
nei confronti di
Provincia autonoma di Bolzano, in persona del legale rappresentate pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Renate von Guggenberg, Hansjörg Silbernagl, Fabrizio Cavallar e Michele Costa, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo, in Roma, via Bassano del Grappa, 24;
Comune di Brennero, non costituito in giudizio nel presente grado;
per la riforma
della sentenza del Tribunale regionale di giustizia amministrativa – Sezione autonoma della Provincia di Bolzano, n. 330/2012, resa tra le parti e concernente: valutazione d’impatto ambientale, approvazione progetto realizzazione parco eolico;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti appellate;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 22 luglio 2014, il Cons. Bernhard Lageder e uditi, per la parte appellante, gli avvocati De Florian, Dell’Anno, Corti e Petretti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Con la sentenza in epigrafe, il Tribunale regionale di giustizia amministrativa, Sezione autonoma di Bolzano, pronunciava definitivamente sui ricorsi n. 93 del 2012 e n. 94 del 2012, tra di loro riuniti e recanti motivi identici, di cui il primo proposto cumulativamente dal Comune di Gries am Brenner (Austria) e dall’Österreichischer Alpenverein – ÖAV (Club Alpino Austriaco; d’ora in poi: ‘ÖAV’), ed il secondo proposto dalla WWF Italia O.n.l.u.s. (d’ora in poi: ‘WWF’) avverso i seguenti atti:
(i) la deliberazione della Giunta provinciale di Bolzano n. 1618 del 24 ottobre 2011, avente ad oggetto la valutazione d’impatto ambientale e l’approvazione del progetto per la realizzazione di un parco eolico sul dorso montuoso Sattelberg nel Comune di Brennero, presentato dalla WPPO UNO s.p.a.;
(ii) tutti gli atti amministrativi presupposti e consequenziali, «se ed in quanto contrastanti con il parere del Comitato ambientale n. 10 del 24 agosto 2011».
Giova, al riguardo, premettere, per un verso, in linea di fatto, che il parco eolico in oggetto, secondo progetto, è costituito da 22 torri eoliche (di cui 19 autorizzate), dell’altezza complessiva di 95 m (pala di 60 m fino al mozzo + rotori di 70 m) e del peso di 52 tonnellate ciascuna, in un’area sita ad un’altitudine tra 1.984 m e 2.219 m s.l.m., sul crinale del monte Sattelberg nel territorio del Comune di Brennero, lungo il confine di Stato italo-austriaco, e, per altro verso, in linea diritto, che la l. prov. 5 aprile 2007, n. 2 (Valutazione ambientale per piani e progetti), prevede l’assoggettamento alla procedura di impatto ambientale, tra l’altro, degli impianti per la produzione di energia elettrica mediante lo sfruttamento del vento o del sole con potenza elettrica superiore a 1 MW [v. allegato D, n. 3), lett. j), della citata legge provinciale].
2. Il Tribunale regionale di giustizia amministrativa, in particolare, provvedeva come segue:
(i) affermava la legittimazione a ricorrere in capo al WWF, quale associazione di protezione ambientale riconosciuta ai sensi dell’art. 13 l. 8 luglio 1986, n. 349 (Istituzione del Ministero dell’ambiente e norme in materia di danno ambientale);
(ii) respingeva l’eccezione di carenza di legittimazione attiva in capo al ricorrente Comune di Gries am Brenner (A) – sollevata dalla controinteressata sotto il profilo che, trattandosi di ente pubblico straniero, lo stesso era legittimato a far valere i propri interessi esclusivamente nell’ambito dello Stato di appartenenza –, in quanto, in primo luogo, il relativo territorio comunale si estendeva fino al confine italo-austriaco, confinando direttamente con l’area interessata dal parco eolico, sicché la legittimazione a ricorrere si radicava nella vicinitas e nell’impatto dell’impianto sul territorio del confinante Comune austriaco, ed, in secondo luogo, la legittimazione a ricorrere trovava fondamento nelle Convenzioni internazionali di Espoo del 25 febbraio 1991 e di Århus del 25 giugno 1998, in materia di valutazione d’impatto ambientale in un contesto transfrontaliero e, rispettivamente, in materia di accesso alle informazioni, di partecipazione del pubblico ai processi decisionali e di accesso alla giustizia in materia ambientale;
(iii) accoglieva, invece, l’eccezione di carenza di legittimazione attiva in capo all’ÖAV, non essendo il Club alpino austriaco riconosciuto come associazione di protezione ambientale ai sensi dell’art. 13 l. n. 349 del 1986;
(iv) accoglieva il terzo motivo dei ricorsi introduttivi – di eccesso di potere per contraddizione con atti amministrativi precedenti –, ritenendo il contrasto dell’impugnata deliberazione della Giunta provinciale con la precedente deliberazione di massima del 21 febbraio 2011, affermativa del principio che, nel bilanciamento degli interessi tra le esigenze sottese alla produzione di energia rinnovabile tramite impianti eolici e le esigenze di tutela del paesaggio alpino nel territorio della Provincia di Bolzano, doveva darsi prevalenza a quest’ultima, con l’unica eventuale eccezione della zona del Brennero, «laddove il progetto venga valutato positivamente da tutte le istanze», mentre, nel caso di specie, tale condizione non si era avverata;
(v) accoglieva il quarto motivo di censura – con il quale era stata dedotta la violazione degli artt. 1-bis l. prov. 25 giugno 1970, n. 16 (Tutela del paesaggio) e 3-bis d.P.G.P. 28 settembre 2007, n. 52 (Regolamento di esecuzione della legge urbanistica provinciale, legge provinciale 11 agosto 1997, n. 13, articolo 44/bis comma 3) –, interpretando il citato disposto normativo nel senso dell’imposizione di un divieto di realizzare impianti eolici nelle zone soggette a vincolo paesaggistico, nelle quali rientravano le aree site ad un’altitudine superiore a 1.600 m s.l.m., tra cui quella interessata dall’impianto in oggetto (ubicata a ca. 2.000 m s.l.m.);
(vi) accoglieva il settimo e l’ottavo motivo di ricorso – con i quali era stato dedotto il vizio di eccesso di potere sotto i profili di travisamento di fatto e di insufficienza e contraddittorietà motivazionali ed istruttorie –, ritenendo che la Giunta provinciale non avesse tenuti in debita considerazione i pareri e le osservazioni formulate da vari soggetti ed organi pubblici e privati (italiani e austriaci) partecipi del procedimento, tra cui, in particolare, il parere negativo del Comitato ambientale di cui all’art. 3 l. prov. 5 aprile 2007, n. 2 (Valutazione ambientale per piani e progetti), che avevano evidenziato una serie di effetti pregiudizievoli sotto il profilo ambientale e paesaggistico, discostandosene senza una motivazione plausibile e puntuale;
(vii) condannava la Provincia di Bolzano, il Comune di Brennero e la WWP-UNO s.p.a. a rifondere al WWF e al Comune di Gries am Brenner le spese di causa, dichiarandole compensate tra le altre parti.
3. Avverso tale sentenza interponeva appello l’originaria controinteressata WPP UNO s.p.a., deducendo i seguenti motivi:
a) l’erroneo rigetto dell’eccezione di carenza della legittimazione a ricorrere in capo al Comune austriaco di Gries am Brenner, essendo quest’ultimo «titolare di una situazione giuridica, la cui lesione da parte dello Stato italiano, può (anzi deve) essere utilmente azionata avanti il Tribunale amministrativo dell’U.E. », ai sensi delle citate Convenzioni internazionali (v. così, testualmente, a p. 12 del ricorso in appello);
b) l’erroneo accoglimento del terzo motivo di ricorso di primo grado, non potendosi ravvisare alcun contrasto con un precedente atto della Giunta provinciale in materia di impianti eolici, risolvendosi l’asserita precedente deliberazione del 21 febbraio 2011 in un mero comunicato stampa diramato dalla Provincia, non sorretto da una formale deliberazione;
c) l’erroneo accoglimento del quarto motivo di ricorso, per l’erronea interpretazione degli artt. 1-bis l. prov. 25 giugno 1970, n. 16, e 3-bis d.P.G.P. 28 settembre 2007, n. 52, anche con riferimento agli artt. 12 d.lgs. 27 dicembre 2003, n. 387, e 17.2 d.m. 10 settembre 2010;
d) l’erroneo accoglimento del settimo e dell’ottavo motivo di ricorso, in quanto:
– la valutazione di impatto ambientale non costituisce «un mero giudizio tecnico, suscettibile in quanto tale di verificazione sulla base di oggettivi criteri di misurazione», ma presenta «profili particolarmente intensi di discrezionalità amministrativa sul piano dell’apprezzamento degli interessi pubblici in rilievo» (v. così, testualmente, a p. 24 del ricorso in appello), sicché il correlativo potere discrezionale, riservato all’amministrazione attiva, non poteva essere ridotto, in senso limitativo, ai pareri resi dagli organi tecnici consultivi (nella specie, dal Comitato ambientale di cui all’art. 3 l. prov. n. 2 del 2007);
– il Tribunale regionale di giustizia amministrativa aveva travalicato i limiti propri del sindacato giurisdizionale, richiamando acriticamente le osservazioni del Comitato ambientale – il quale peraltro, nel proprio parere, aveva superato le competenze assegnategli dalla l. prov. n. 2 del 2007, limitate alla valutazione, sotto un angolo visuale prettamente tecnico, delle ripercussioni ecologiche del progetto – e venendosi a sostituire all’autorità amministrativa nell’esercizio degli ampi poteri discrezionali connotanti la funzione amministrativa in questione.
La società appellante chiedeva pertanto, in riforma dell’impugnata sentenza, il rigetto degli avversari ricorsi di primo grado (compresi i motivi assorbiti).
4. Si costituiva in giudizio la Provincia autonoma di Bolzano, aderendo all’appello proposto dall’originaria controinteressata e chiedendone l’accoglimento.
5. Si costituiva, altresì, in giudizio il WWF, contestando la fondatezza dell’appello e chiedendone la reiezione, nonché riproponendo espressamente i motivi assorbiti del ricorso di primo grado.
6. Infine, si costituiva in giudizio nel presente grado l’ÖAV, proponendo appello incidentale avverso la statuizione escludente la propria legittimazione a ricorrere avverso l’atto autorizzatorio dell’impianto in oggetto, nonché riproponendo tutti i motivi del proprio ricorso di primo grado (presentato cumulativamente con il Comune di Gries am Brenner).
7. Omettevano, invece, di costituirsi nel presente grado il Comune di Brennero e il Comune di Gries am Brenner, sebbene fossero stati evocati ritualmente in giudizio.
8. All’udienza pubblica del 22 luglio 2014 la causa è stata trattenuta in decisione.
9. L’appello incidentale proposto dall’ÖAV è fondato, sicché s’impone la riforma del capo di sentenza escludente la legittimazione a ricorrere di detta associazione, mentre l’appello principale, sebbene fondato sotto alcuni profili, deve essere, conclusivamente, disatteso, con conseguente conferma, nel merito, dell’appellata sentenza, seppure sulla base di un percorso motivazionale parzialmente diverso da quello sviluppato dal Tribunale regionale di giustizia amministrativa.
9.1. Procedendo in ordine logico all’esame delle questioni devolute al presente grado, si osserva, in reiezione del primo motivo d’appello principale, di cui sopra sub 3.a), che correttamente è stata affermata la legittimazione a ricorrere in capo al confinate Comune austriaco di Gries am Brenner.
Giova premettere che si verte in fattispecie di progetto di parco eolico da realizzare in territorio italiano (Comune di Brennero), su un’area a diretto confine con il territorio austriaco (in particolare, Comune di Gries am Brenner), ad impatto ambientale-paesaggistico immediatamente transfrontaliero.
Orbene, con riguardo alla menzionata questione di legittimazione a ricorrere in capo al detto Comune austriaco, rileva il Collegio che, in virtù del principio di territorialità connotante l’esercizio dei poteri sovrani (tra cui il potere esecutivo-amministrativo) dello Stato e delle sue articolazioni ordinamentali interne (per cui, nei rapporti tra Stati, solo il giudice amministrativo italiano può annullare atti di autorità amministrative italiane, e solo il giudice straniero può giudicare di atti amministrativi del suo ordinamento), i soggetti stranieri – siano essi persone fisiche o giuridiche, pubbliche o private – non residenti o non aventi sede in Italia, non sono, di regola, assoggettati agli effetti dei provvedimenti amministrativi emanati dalle autorità nazionali. Tuttavia, tale regola trova un limite, per ciò che concerne la legittimazione a ricorrere, nell’interesse pratico che insorge per effetto di attività per loro natura ad effetti immediatamente e macroscopicamente transfrontalieri. Un simile fenomeno è, da tempo, riscontrabile nel diritto ambientale, connotato dalla peculiarità che gli effetti materiali dei provvedimenti interni, per loro intrinseca natura non si arrestano ai confini di Stato, e, come nel caso di specie, possono assumere la valenza di un contiguo impatto ambientale transfrontaliero (sotto molteplici profili, quali, come è patente nel caso di specie, le interferenze pregiudizievoli paesaggistiche, acustiche e visive sul confinante territorio del Comune austriaco).
In siffatte fattispecie, la legittimazione a ricorrere con azione di annullamento di un soggetto territoriale straniero avverso provvedimenti amministrativi interni – da proporre comunque dinanzi al giudice amministrativo italiano, poiché il criterio di collegamento, unico ed esclusivo, è costituito dall’appartenenza all’ordinamento interno italiano dell’autorità che ha emanato l’atto impugnato nell’esercizio di poteri sovrani (con conseguente inconfigurabilità di un concorso o conflitto tra vari criteri di collegamento che rimandino a criteri di diritto processuale internazionale) – deve essere individuata, applicando gli stessi criteri che valgono a individuare la legittimazione a ricorrere dei soggetti appartenenti all’ordinamento interno.
Un tale approccio ricostruttivo nell’individuazione dei soggetti stranieri legittimati a ricorrere s’impone sia in virtù del principio di non discriminazione sancito dall’art. 12 TUE, sia in forza dei principi costituzionali di parità di trattamento ex art. 3 Cost. e di garanzia del diritto di azione a tutela dei diritti soggettivi e degli interessi legittimi, riconosciuto dall’art. 24 Cost. a «tutti», a prescindere dalle condizioni personali e sociali, quindi anche dalla cittadinanza o (quanto alle persone giuridiche) dalla nazionalità.
Orbene, con specifico riguardo agli impianti eolici, i quali, al di là della zona territoriale in cui vengano materialmente realizzati, si inseriscano, per la loro visibilità ed il loro impatto paesistico, in un contesto che coinvolge il territorio di altri Comuni od enti territoriali, questo Consiglio di Stato ha ripetutamente affermato che gli enti territoriali limitrofi, il cui territorio sia inciso in modo pregiudizievole dall’impianto, sono legittimati a ricorrere avverso i relativi atti autorizzativi (v., in tal senso, ex plurimis, Cons. Stato, VI, 31 marzo 2011, n. 2001; v. altresì, con riguardo alla legittimazione di soggetti privati a ricorrere avverso atti autorizzatori di impianti di tal fatta, in applicazione del criterio della vicinitas, Cons. Stato, IV, 13 marzo 2014, n. 1217, con ampi richiami giurisprudenziali). In altri termini, l’elemento della vicinitas, costituito dalla situazione di stabile collegamento giuridico con l’area di ubicazione dell’impianto eolico autorizzato, proprio perché suscettibile di una molteplicità di contenuti correlati a situazioni soggettive, individuali, pubbliche o collettive, è ex se sufficiente a conferire la legittimazione al ricorso, tenuto conto che quest’ultimo costituisce strumento di difesa della tipologia di zona di fronte a opere che possono essere atte a disturbarne l’ordinato sviluppo o, comunque, a incidervi in senso pregiudizievole.
Peraltro, la valutazione di impatto ambientale di un’opera, in caso di significativi effetti transfrontalieri, sotto il profilo procedimentale è disciplinata dalla Convenzione di Espoo del 25 febbraio 1991 (Convenzione sulla valutazione dell’impatto ambientale in un contesto transfrontaliero) – ratificata e resa esecutiva con legge 3 novembre 1994, n. 640, e in vigore dal 10 settembre 1997 –, nonché dall’art. 7 della direttiva 27 giugno 1985, n. 85/337/CEE (Direttiva del Consiglio concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati), e ss. mm. ii., che, nella fattispecie in esame, hanno trovato applicazione, essendo il progetto stato trasmesso alle competenti autorità austriache per l’acquisizione di eventuali osservazioni del pubblico.
Ne discende, sul piano processuale – dovendosi nel caso di specie ritenere incontroverso il rischio di una significativa incidenza pregiudizievole dell’impianto in questione, sotto il profilo ambientale-paesaggistico, sul confinante territorio del Comune austriaco di Gries am Brenner (tant’è che la Provincia di Bolzano ha azionato la procedura di cui alle citate fonti di diritto internazionale e comunitario) –, che al predetto Comune correttamente è stata riconosciuta la legittimazione a ricorrere avverso la deliberazione della Giunta provinciale di Bolzano, di approvazione del progetto relativo all’impianto de quo.
Peraltro, un distinto ed autonomo fondamento normativo della legittimazione a ricorrere del Comune austriaco in impugnazione del provvedimento autorizzatorio in questione è rinvenibile nella Convenzione di Århus del 25 giugno 1998 (Convenzione sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale), ratificata e resa esecutiva con legge 16 marzo 2001, n. 108, il cui articolo 9 impone alle Parti aderenti di garantire a chiunque ritenga leso il proprio diritto partecipativo in materia ambientale (tra l’altro, per l’inadeguatezza delle risposte fornite alle proprie richieste informative) l’«accesso a una procedura di ricorso dinanzi a un organo giurisdizionale o a un altro organo indipendente e imparziale istituito dalla legge» (v., altresì, l’art. 10-bis della citata direttiva 27 giugno 1985, n. 85/337/CEE, e ss. mm. ii.).
Il rimedio del ricorso a organi internazionali di giustizia, previsto dalla richiamata Convenzione di Espoo del 25 febbraio 1991 (Convenzione sulla valutazione dell’impatto ambientale in un contesto transfrontaliero), invocato dall’odierna appellante quale mezzo necessario ed esclusivo per far valere in sede giudiziaria violazioni in tema di valutazione ambientale dei progetti ad impatto transfrontaliero, si muove sul piano dei rapporti tra gli Stati aderenti alla Convenzione, disciplinando i procedimenti di soluzione delle controversie in ipotesi insorgenti tra gli Stati aderenti, ma lascia impregiudicata la disciplina dei singoli ordinamenti concernente gli ordinari strumenti di tutela giurisdizionale riconosciuti ai soggetti diversi dagli Stati, siano esse persone fisiche o persone giuridiche, pubbliche o private, con conseguente infondatezza del correlativo profilo di censura svolto dall’odierna appellante.
Né, sotto altro profilo, può sussistere dubbio alcuno in ordine alla capacità processuale del Comune austriaco (da verificarsi d’ufficio), in quanto:
– secondo l’ordinamento austriaco – la cui disciplina rileva per individuare lo statuto dell’ente [v. art. 25 l. 31 maggio 1995, n. 218 (Riforma del sistema italiano di diritto internazionale privato), secondo cui le società, le associazioni, le fondazioni ed ogni altro ente, pubblico o privato, anche se privo di natura associativa, sono disciplinati dalla legge dello Stato nel cui territorio è stato perfezionato il procedimento di costituzione] – i comuni sono istituiti come enti territoriali dai §§ 116 ss. B-VG (Bundes-Verfassungsgesetz) e muniti di personalità giuridica, nonché di correlativa capacità processuale;
– con specifico riguardo alla disciplina della valutazione d’impatto ambientale, il § 19, comma 3, UVP-G 2000 (Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz 2000 = legge federale austriaca sulla valutazione di impatto ambientale) attribuisce ai comuni, il cui territorio sia inciso da opere od impianti assoggettati alla valutazione d’impatto ambientale e realizzati su territori comunali confinanti, sia strumenti di partecipazione procedimentale, sia il diritto di azione dinanzi all’autorità giurisdizionale amministrativa.
Per le esposte ragioni, deve essere confermata – seppure con le sopra sviluppate integrazioni motivazionali – la statuizione reiettiva dell’eccezione di carenza di legittimazione attiva in capo al Comune austriaco di Gries am Brenner.
9.2. Analoghe ragioni impongono l’accoglimento dell’appello incidentale proposto dall’ÖAV avverso la statuizione escludente la propria legittimazione a ricorrere.
Premesso che, per le esposte ragioni di non discriminazione e di parità di accesso alla tutela giurisdizionale a prescindere dalla appartenenza ad ordinamenti esteri, il carattere straniero dell’associazione in questione non può costituire ostacolo a ricorrere avverso l’atto autorizzatorio promanante da un’autorità amministrativa interna, si osserva che la motivazione del Tribunale regionale di giustizia amministrativa, secondo cui l’ÖAV difettava della legittimazione attiva per non essere riconosciuto come associazione di protezione ambientale ai sensi dell’art. 13 l. n. 349 del 1986, deve ritenersi erronea. A parte infatti ogni considerazione di irragionevolezza sul conflitto tra, da un alto, la naturale esclusione di un tale riconoscimento per enti stranieri, intrinseca alla rammentata disposizione, e dall’altro, la configurabilità effettiva della descritta presenza di effetti pregiudizievoli transfrontalieri, vale rilevare che questa motivazione contrasta non solo con il principio generale dell’art. 310, comma 1, in relazione al comma 1 (non già: al comma 2) dell’art. 309 d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152; ma anche con il richiamato art. 25 l. n. 218 del 1995, che ai fini dell’individuazione dello statuto delle associazioni e degli altri soggetti comunque entificati (tra cui « ogni altro ente, pubblico o privato») rinvia alla disciplina della legge dello Stato, nel cui territorio è stato perfezionato il procedimento di costituzione; e contrasta altresì con l’art. 2, comma 5, della Convenzione di Århus, secondo cui, ai fini della definizione dell’ivi accolta nozione di «pubblico interessato» – da intendersi per «pubblico che subisce o può subire gli effetti dei processi decisionali in materia ambientale o che ha un interesse da far valere al riguardo» –, «si considerano titolari di tali interessi le organizzazioni non governative che promuovono la tutela dell’ambiente e che soddisfano i requisiti prescritti dal diritto nazionale», in tal modo pure rimandando, alla disciplina dell’ordinamento di appartenenza [v. altresì la definizione di «pubblico interessato», contenuta nell’art. 1, comma 2, della citata direttiva 27 giugno 1985, n. 85/337/CEE, e ss.mm.ii.].
Circa il regime dell’associazione in questione, va considerato il suo riconoscimento, con decreto (Bescheid) del Bundesministerium für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft (ossia, del Ministero federale per l’ambiente) del 20 aprile 2005, come associazione ambientalista (Umweltorganisation) ai sensi del § 19, comma 6, UVP-G 2000, alle quali il comma 10 del citato § 19 garantisce, oltre il diritto di partecipazione alle procedure di impatto ambientale, anche il diritto di azione dinanzi ai competenti organi di giustizia amministrativa. Tanto è sufficiente, dal punto di vista dell’ordinamento italiano, non già a presumerne comunque la legittimazione a ricorrere davanti al giudice italiano, ma certo a identificarlo come portatore di un interesse qualificato ai fini che qui occupano: dal che discende l’analogo effetto della riconoscibilità, seppure in concreto (e mostrata da quanto sopra evidenziato), della legittimazione a ricorrere.
In accoglimento dell’appello incidentale ed in riforma della statuizione sub 2.(iii) deve, pertanto, affermarsi la sussistenza della legittimazione a ricorrere in capo all’ÖAV.
9.3. Scendendo all’esame dei motivi di merito, si osserva che merita accoglimento il motivo sub 3.d), con cui è censurata la statuizione di accoglimento del quarto motivo di ricorso di primo grado, per l’erronea interpretazione degli artt. 1-bis l. prov. 25 giugno 1970, n. 16 (Tutela del paesaggio), e 3-bis d.P.G.P. 28 settembre 2007, n. 52 (Regolamento di esecuzione della legge urbanistica provinciale, legge provinciale 11 agosto 1997, n. 13, articolo 44/bis comma 3).
L’art. 1-bis, comma 1, lett. c), l. prov. n. 16 del 1970, n. 16, assoggetta a vincolo paesaggistico «le montagne per la parte eccedente 1600 metri sul livello del mare».
L’art. 3-bis del citato regolamento attuativo dell’art. 44-bis, comma 3, l. urb. prov. – che rimette ad un regolamento di esecuzione la disciplina dei «casi in cui è possibile autorizzare impianti per la produzione di energia da fonti rinnovabili senza previsione di una zona produttiva ai sensi del comma 1» –, per quanto qui interessa, recita testualmente:
«1. La realizzazione di impianti eolici può essere autorizzata senza limite di potenza e indipendentemente dalla destinazione urbanistica dell’area, salva la valutazione architettonica, paesaggistica e in materia di tutela dei beni culturali, purché non ostino prevalenti interessi pubblici. Per la valutazione del sito vanno considerate inoltre la raggiungibilità, la necessaria sistemazione degli accessi e la connessione alla rete elettrica (…).
3. Nelle seguenti aree è vietata la realizzazione di impianti eolici:
a) nei parchi naturali, nei siti Natura 2000, nei biotopi, nelle aree classificate monumenti naturali, nel Parco nazionale, nelle Dolomiti – patrimonio mondiale UNESCO, nelle zone di tutela paesaggistica e nelle zone di rispetto paesaggistico (…);
c) in tutte le aree al di sopra dei 2.600 m sul livello del mare (…)».
Orbene, non può condividersi l’assunto dell’appellata sentenza, secondo cui la previsione regolamentare, di cui all’art. 3-bis, comma 3, lett. c), d.P.G.P. n. 52 del 2007, che, ponendo il divieto di costruire impianti eolici al di sopra dei 2.600 m sul livello del mare, quindi ammettendone la costruzione nella fascia altitudinale compresa tra i 1.600 ed i 2.600 m s.l.m., contrasterebbe con la previsione legislativa che sottopone a vincolo paesaggistico le zone site al di sopra di 1.600 m s.l.m., in quanto attratte dal divieto di realizzazione di impianti eolici in zone sottoposte a tutela paesaggistica, posto dalla precedente lett. a) del comma 3 del citato art. 3-bis.
A confutazione di tale assunto, è sufficiente rilevare che:
– contrariamente a quanto affermato nell’appellata sentenza, non si verte in fattispecie di contrasto tra disposizione regolamentare e disposizione legislativa, bensì di antinomia tra due disposizioni entrambe di rango regolamentare, ossia tra la previsioni di cui alla lett. a) e, rispettivamente, alla lett. c) del comma 3 dell’art. 3-bis d.P.G.P. n. 52 del 2007 [con la precisazione che il richiamo, contenuto nella lett. a), alle zone di tutela paesaggistica – e, quindi, al disposto dell’art. 1-bis, comma 1, lett. c), l. prov. n. 16 del 1970 – vale ad integrare solo uno degli elementi normativi della fattispecie di divieto posto dalla stessa lett. a), nel suo contenuto precettivo di rango regolamentare al pari della previsione, apparentemente antinomica, di cui alla successiva lett. c)], sicché, per risolvere il conflitto, non può trovare applicazione il criterio della prevalenza della fonte di rango superiore su quella di rango inferiore;
– a pena di un’inammissibile interpretazione abrogatrice, lesiva del principio della conservazione degli atti normativi (e, più in generale, degli atti giuridici), nel risolvere l’apparente conflitto tre le due previsioni regolamentari – peraltro, contenute nello stesso documento normativo, sicché deve trovare applicazione anche la presunzione di coerenza interna e di non contraddizione del testo normativo –, deve darsi la prevalenza alla disposizione espressa contenuta nella lett. c) del comma 3 dell’art. 3-bis, che consente la realizzazione di impianti fino a 2.600 m s.l.m., la quale rimarrebbe priva di significato, qualora la disposizione di cui alla precedente lett. a) fosse interpretata nel senso che il relativo divieto si estenda anche alle zone sottoposte a vincolo paesaggistico comprese tra i 1.600 ed i 2.600 m s.l.m..
Per le esposte ragioni, non può ravvisarsi il vizio di legittimità per violazione del combinato disposto degli artt. 3-bis, comma 1, lett. a) d.P.G.P. n. 52 del 2007 ed 1-bis, comma 1, lett. c), l. prov. n. 16 del 1970, n. 16, con assorbimento di ogni altro profilo di censura dedotto nell’ambito del motivo in esame.
9.4. Parimenti fondato è il motivo d’appello sub 3.b), non risultando comprovato che il comunicato stampa della Giunta provinciale del 21 febbraio 2011 fosse stato preceduto da un formale atto deliberativo dell’organo esecutivo della Provincia, con conseguente inconfigurabilità di un’ipotesi di contraddittorietà dell’atto impugnato con un precedente atto programmatico di tenore contrario.
9.5. Destituito di fondamento è, invece, il motivo d’appello sub 3.d), dedotto avverso la statuizione affermativa dell’illegittimità dell’impugnato atto autorizzatorio della Giunta provinciale, in quanto viziato da eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto d’istruttoria e per motivazione insufficiente e contraddittoria, in conseguenza di una valutazione non adeguata delle osservazioni pervenute dai soggetti, pubblici e privati, italiani ed austriaci, coinvolti nella procedura di valutazione di impatto ambientale, e della mancanza di una motivazione plausibile a suffragio della deroga al parere negativo espresso dal Comitato ambientale di cui all’art. 3 l. prov. n. 2 del 2007.
9.5.1. Occorre premettere in linea di diritto, per quanto qui interessa, che, secondo le previsioni dell’art. 15 l. prov. n. 2 del 2007, dopo una prima fase di verifica della completezza della documentazione e di formulazione di un parere tecnico-scientifico di qualità ad opera del Gruppo di lavoro in materia ambientale, di cui all’art. 4 l. prov. n. 2 del 2007, in relazione al progetto ed allo studio d’impatto ambientale presentati dall’istante, e dopo una fase di pubblicazione e di acquisizione di eventuali osservazioni da parte del pubblico interessato (comma 6), il Comitato ambientale esamina il progetto e il relativo studio di impatto ambientale, emettendo «un parere motivato sul suo prevedibile impatto ambientale, tenendo conto delle osservazioni presentate e del verbale (di audizione pubblica; n.d.e.) di cui al comma 9» (v. comma 11 del citato art. 15), al che la Giunta provinciale si pronuncia, in via definitiva, sulla compatibilità ambientale del progetto, tenendo conto delle pervenute osservazioni e del verbale di pubblica audizione. Il provvedimento di valutazione dell’impatto ambientale, emanato dalla Giunta provinciale, oltre a concludere il procedimento di VIA, è dotato dell’efficacia di sostituire ogni altra autorizzazione, visto o nulla-osta sul progetto (comma 16), mentre gli ulteriori atti autorizzativi o consultivi di competenza provinciale e la concessione edilizia, ove richiesta, sono subordinati all’esito positivo della VIA (comma 17).
Da quanto sopra emerge che l’oggetto del parere – obbligatorio, ma non vincolante – espresso dal Comitato ambientale è costituito dalla valutazione del «prevedibile impatto ambientale» dell’opera od impianto progettati, ossia dalla valutazione dell’«insieme degli effetti, diretti o indiretti, a breve o a lungo termine, permanenti o temporanei, singoli o cumulativi, positivi o negativi che i piani e programmi o progetti hanno sull’ambiente» [v. così, testualmente, la definizione del concetto di «impatto ambientale», contenuta nell’art. 2, lett. d), l. prov. n. 2 del 2007], intendendosi per «ambiente» i fattori costituiti da «a) uomo, fauno e flora; b) suolo, acqua, aria, clima e paesaggio; c) patrimonio ambientale, storico e culturale» e dalla rispettiva «interazioni» (v., così, testualmente, l’art. 1, comma 2, della citata legge provinciale; le riportate definizioni normative coincidono, sostanzialmente, con le definizioni dei concetti di «ambiente» e di «impatto ambientale», contenute negli artt. 4 e 5 d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, rispettivamente nell’art. 3 della direttiva 27 giugno 1985, n. 85/337/CEE, e nell’art. 3 della direttiva 13 dicembre 2011, n. 2011/92/UE).
Ne deriva l’infondatezza del profilo di censura dedotto dall’odierna appellante, secondo cui il Comitato ambientale avrebbe dovuto limitarsi «alla valutazione da un punto di vista tecnico delle ripercussioni ecologiche del progetto» (v. p. 25 del ricorso in appello), sicché – sempre secondo l’assunto dell’appellante – il Tribunale regionale di giustizia amministrativa erroneamente avrebbe annullato la deliberazione finale della Giunta provinciale per lo scostamento, non sufficientemente motivato, dal provvedimento conclusivo dal predetto parere di detto Comitato, che sarebbe ecceduto dalle proprie competenze.
Invero, contrariamente all’assunto dell’odierna appellante, la valutazione di impatto ambientale deferita al Comitato tecnico non può essere ridotta alla sola verifica dell’impatto ecologico (ossia, dell’incidenza sull’ambiente-quantità), ma – come dimostrato dalle riportate definizioni legislative – ricomprende una serie di altri aspetti (quale, primariamente, l’incidenza sull’ambiente-qualità, id est sul paesaggio), legittimamente tenuti in considerazione dal Comitato medesimo nel parere del 24 agosto 2011.
9.5.2. Parimenti privo di pregio è il profilo di censura, con cui l’appellante lamenta lo sconfinamento dell’appellata sentenza dai limiti del sindacato giudiziale di legittimità sull’operato della pubblica amministrazione e l’invasione della sfera di discrezionalità riservata a quest’ultima.
Sebbene la valutazione di impatto ambientale del progetto di realizzazione di un impianto eolico, per la pluralità, ampiezza e varietà degli interessi pubblici coinvolti, in parte tra di loro confliggenti, sia improntata ad ampia discrezionalità, sia tecnica che amministrativa, deve tuttavia rilevarsi che, in ordine a detto apprezzamento – insindacabile nel merito –, la successiva cognizione del giudice amministrativo deve ritenersi piena, nel senso che, pur non potendo il giudice sostituirsi alla amministrazione (in quanto siffatto potere è proprio soltanto della giurisdizione di merito), secondo ormai consolidato orientamento giurisprudenziale di questo Consigli di Stato deve ritenersi ammissibile non più soltanto un esame estrinseco della valutazione discrezionale, secondo i noti parametri di logicità, congruità e completezza dell’istruttoria, estendendosi invece l’oggetto del giudizio anche alla esatta valutazione del fatto, secondo i parametri della disciplina nella fattispecie rilevante, ove in concreto verificabile (v., per tutte, Cons. Stato, IV, 9 aprile 1999, n. 601).
In tale ottica – ed in applicazione del principio di effettività della tutela delle situazioni soggettive protette, rilevanti a livello comunitario (quale principio imposto anche dall’art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali) –, il giudice non può sostituire all’apprezzamento dell’amministrazione il proprio soggettivo apprezzamento, ma, allo stesso tempo, non può esimersi dal valutare l’eventuale erroneità dell’apprezzamento dell’amministrazione stessa, ove tale erroneità sia valutabile e in concreto rappresentata (v. sul punto, in una fattispecie analoga relativa a VIA concernente la realizzazione di un parco eolico, Cons. Stato, VI, 9 luglio 2013, n. 3613).
Orbene, il Tribunale regionale di giustizia amministrativa, nell’accogliere le censure di eccesso di potere dedotte con il settimo e l’ottavo motivo dei ricorsi di primo grado, si è attenuto agli evidenziati limiti posti al sindacato giurisdizionale di legittimità, limitandosi ad evidenziare il travisamento in fatto, la carenza d’istruttoria e l’assenza di una motivazione puntuale e coerente, a fronte delle molteplici osservazioni, di tenore negativo, dei soggetti, pubblici e privati, intervenuti nel procedimento (di cui 24 osservazioni/pareri trasmessi dal Ministero federale all’ambiente dell’Austria e 14 presentati da enti e soggetti in Italia), e del dettagliato parere negativo del Comitato ambientale del 24 agosto 2011.
9.5.3. Affrontando nel merito i vari profili del vizio di eccesso di potere ravvisati dal Tribunale regionale, giova premettere che, in materia di valutazione di impatto ambientale degli impianti eolici, si pone, in linea generale, l’esigenza del vaglio di compatibilità delle ragioni di tutela dell’ambiente, sottese alla realizzazione di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili con quelle di tutela del paesaggio, che possono entrare in collisione. Queste ultime del resto si riferiscono a un principio fondamentale della Costituzione (art. 9, secondo comma) e rilevano non solo dal punto di vista storico e culturale, ma anche economico, in considerazione delle potenzialità dello sviluppo turistico e, in generale, per la vivibilità della popolazione residente (sul potenziale rapporto conflittuale tra i valori in questione v., ad es., Corte Cost. 21 ottobre 2011, n. 275). Sul piano concettuale, la Corte Costituzionale ha precisato che il paesaggio deve essere considerato «l’ambiente nel suo aspetto visivo» (sentenza n. 226 del 2009, in relazione alle sentenze n. 180 del 2008, n. 367 del 2007, n. 183 e n. 182 del 2006), e che l’art. 9, secondo comma, Cost. sancisce un principio fondamentale, che vale sia per lo Stato che per le Regioni, ordinarie e speciali, con la precisazione che il riferimento testuale della norma costituzionale è alla «Repubblica», con ciò affermandosi la natura di valore costituzionale in sé e per sé del valore del paesaggio.
Orbene, la fattispecie sub iudice si colloca in un contesto territoriale, in cui l’energia netta prodotta in ambito provinciale è riconducibile, nella misura del 96,1 %, ad impianti idroelettrici – rientranti tra le fonti di energia rinnovabile – e supera il doppio del fabbisogno provinciale (v. i dati ufficiali forniti dall’Istituto provinciale di statistica per l’anno 2009).
Tale dato di fatto, espressamente messo in risalto sia nel parere negativo del Comitato ambientale, sia in alcune delle osservazioni pervenute (come, ad es., in quelle formulate dall’Alpenverein Südtirol – AVS), comporta che gli obiettivi in materia di fonti rinnovabili, sottesi alla correlativa disciplina di incentivazione – internazionale, comunitaria e nazionale [direttive 27 settembre 2001, n. 2001/77/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sulla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità) e 23 aprile 2009, n. 2009/28/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sulla promozione dell’uso dell’energia da fonti rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE); l. 1° giugno 2002, n. 120 (Ratifica ed esecuzione del Protocollo di Kyoto alla Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici, fatto a Kyoto l’11 dicembre 1997); d.lgs. n. 29 dicembre 2003, 387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell’energia prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità)] –, appaiono tendenzialmente soddisfatti, in ambito provinciale, dal sistema di produzione di energia elettrica tramite impianti idroelettrici, per effetto della particolare conformazione del territorio, connotata da una ricca ed articolata rete di corsi d’acqua e dunque dalla diffusa presenza di tale materia prima ecocompatibile.
Ne consegue, per un verso, che, sul piano della comparazione degli interessi da compiere in sede di valutazione di impatto ambientale dell’impianto eolico in questione ai fini della rammentata compatibilità, è destinato ad assumere un ruolo preminente il valore della tutela paesaggistica, con conseguente sussistenza di un onere motivazionale particolarmente gravoso a suffragio di una VIA ad esito positivo, e, per altro verso, che appare contrario ai principi di proporzionalità ed adeguatezza una soluzione, la quale, nonostante la diffusa presenza (con ulteriori potenzialità espansive), in territorio provinciale, di impianti di produzione di energia elettrica da fonte rinnovabile, si orienti verso la realizzazione, in zona alpina, di impianti eolici per la produzione di energia elettrica (quale quello in esame), a evidente incisivo impatto paesaggistico nelle aree montane, salvo che venga fornita la prova contraria attraverso una precisa motivazione che si fondi su elementi puntuali e concreti, da acquisire all’esito di un’approfondita istruttoria.
Ebbene, esaminando l’impugnata deliberazione sotto l’angolo visuale in esame, non è data rinvenire alcuna motivazione dettagliata, puntuale e concreta a sostegno della reiezione dei correlativi rilievi contenuti nelle pervenute osservazioni e nel parere negativo del Comitato ambientale (ove, tra l’altro, si legge testualmente: «L’energia eolica costituisce sicuramente una delle più importanti alternative alle fonti energetiche fossili, ove gli impianti possano essere realizzati senza massicci interventi di urbanizzazione, le ripercussioni sulla natura e sul paesaggio sono limitate, sussista un relativo potenziale di vento e sia possibile un successivo ripristino dello stato originario senza danni irreversibili alla natura e al paesaggio. L’arco alpino non soddisfa tali condizioni e non è quindi idoneo all’utilizzo dell’energia eolica. L’arco alpino dà già un ampio contributo al passaggio alle fonti energetiche rigenerative con la produzione di energia idroelettrica. Anche nell’ottica degli obiettivi della politica energetica europea, la costruzione di pochi impianti eolici nell’arco alpino con un enorme dispendio di mezzi ed interventi per l’urbanizzazione e con le relative pesanti ripercussioni negative sull’ambiente, non è sostenibile. »), se non quella, generica, che appare apodittica e priva di un concreto suffragio istruttorio, secondo cui, nel periodo invernale, il fabbisogno di energia elettrica non sarebbe coperto dagli impianti idroelettrici, ponendosi tale assunto in manifesto contrasto con il sopra richiamato fatto notorio dell’eccedenza della produzione di energia elettrica da impianti idroelettrici di oltre il doppio rispetto il fabbisogno.
Come, poi, puntualmente rilevato nell’appellata sentenza, nell’impugnata deliberazione della Giunta provinciale risultano non prese in debita considerazione gran parte degli effetti ambientali e paesaggistici pregiudizievoli evidenziati, con documentati rilievi, dalle parti austriache, quali, ad esempio, i rilievi che:
– a differenza dalla parte altoatesina del Sattelberg, parzialmente antropizzata per la presenza di (oggi in disuso) impianti militari e priva di rilevanza turistica, il confinante versante nord-tirolese della zona montana in questione (Obernbergtal) costituisce un’area alpina a funzione ricreativa molto apprezzata, frequentata da sci-alpinisti, ciclisti ed escursionisti, che verrebbe fortemente svalorizzata dalla realizzazione dell’impianto;
– il parco eolico confina con la zona di tutela paesaggistica Nössalch – Obernbergsee-Tribulaun, in territorio austriaco, e dista di appena 3 km (in linea d’aria) dal sito Natura 2000 Valsertal, incidendo in modo pregiudizievole, sotto i profili dell’immissione acustica ed dell’impatto estetico-visivo, su tali siti.
Tali osservazioni risultano respinte con rilievi apodittici, soggettivi ed inconferenti, quali la mancanza di vocazione turistica del Sattelberg, l’assenza di pregiudizi estetici, il maggior disturbo arrecato alla selvaggina dagli stessi sci-alpinisti, con conseguenti palesi correlative insufficienze motivazionali ed istruttorie.
Occorre, poi, rilevare che lo scostamento della deliberazione della Giunta provinciale dal parere del Comitato ambientale, senza ulteriore attività istruttoria, costituisce, di per sé, indice sintomatico di eccesso di potere inficiante la validità dell’impugnata deliberazione.
Come condivisibilmente rilevato dal Tribunale di prima istanza, il parere del Comitato evidenzia una serie di effetti ambientali e paesaggistici negativi del progetto, quali:
– la necessità di realizzare opere secondarie di notevole entità (ampliamento del tracciato esistente delle vecchie strade militari, parziale realizzazione di tracciati nuovi, varie misure di consolidamento statico), non considerate adeguatamente nello studio di impatto ambientale, tenuto conto delle dimensioni e del peso di mezzi di trasporto, delle gru e dei segmenti degli aerogeneratori;
– la necessità, per l’esecuzione dei lavori di costruzione delle strade di accesso, di movimenti terra per un volume di ca. 65.000 mc e, data l’acclività del terreno, la necessità di costruire muri di sostegno dell’altezza da 4 a 6 m e di posare ca. 300 pali di sostegno;
– la necessità di realizzare, per ciascuna torre eolica, una base in cemento del volume di ca. 300 mc, comportante lavori di movimento terra su una superficie complessiva di ca. tre ettari, accompagnata dalla difficoltà della riduzione in pristino delle aree di cantiere e del relativo rinverdimento;
– la distruzione di alcune zone umide di particolare valore sotto il profilo biologico;
– la visibilità a largo raggio degli impianti – posti sulla cresta della zona montuosa del Sattelberg, ad un’altitudine da 1.984 a 2.219 m s.l.m. –, in particolare dalla confinate zona sottoposta a tutela paesaggistica, in territorio austriaco;
– il forte deprezzamento dell’adiacente zona ricreativa e l’incidenza pregiudizievole sulla bellezza degli aspetti visivi del paesaggio, anche tenuto conto dell’ampiezza del bacino visivo del parco eolico (anche dai centri abitati in valle);
– l’inidoneità delle misure di mitigazione a ridurre il rischio di abbattimento degli uccelli, essendo la zona di ubicazione degli aerogeneratori attraversata da un’importante rotta di migrazione dell’avifauna, nonché l’incidenza pregiudizievole sull’habitat di alcune specie di uccelli alpini (gallo forcello, coturnice, pernice, aquila).
A fronte delle molteplici criticità rilevate dall’organo tecnico provinciale, la motivazione della deliberazione della Giunta provinciale risulta alquanto generica ed inidonea a confutare, in modo plausibile, i dettagliati argomenti sviluppati dal Comitato tecnico nel proprio parere negativo, risolvendosi, anche qui, in assunti apodittici (quali: «Sattelberg è un paesaggio significativamente reso accessibile e edificato», «le torri eoliche sono visibili per definizione e pertanto la visibilità non costituisce motivo di rigetto ed inoltre non esistono zone abitate nei paraggi», «tutte le ripercussioni negative sull’ambiente possono essere adeguatamente mitigate adottando apposite misure», «non sono da temere ripercussioni significative sulla zona Natura-2000 Valsertal»), per di più privi di adeguato supporto istruttorio.
Da ultimo, particolare rilevanza può attribuirsi alla circostanza che nella stessa relazione tecnica allegata al progetto la realizzazione del parco è qualificato come «intervento medio-grave nel paesaggio ad oggi in parte intatto» (v. p. 60 della relazione), costituendo un ulteriore indice della fondatezza delle criticità rilevate nelle osservazioni acquisite in sede procedimentale e nel parere tecnico negativo del Comitato ambientale, per le sopra svolte considerazioni minimamente superate dalle motivazioni addotte dalla Giunta provinciale nella propria deliberazione.
Per le esposte ragioni, l’impugnata deliberazione della Giunta provinciale n. n. 1618 del 24 ottobre 2011 deve ritenersi viziata da eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto di istruttoria, motivazione insufficiente e contraddittoria, oltre che per la violazione dei canoni di proporzionalità ed adeguatezza, sicché s’impone la conferma, in parte qua, della statuizione di annullamento del Tribunale regionale di giustizia amministrativa, con assorbimento di ogni altra questione, ormai irrilevante ai fini decisori.
Si precisa, da ultimo, che non ha influenza sul presente giudizio la circostanza, dedotta dalla difesa dell’odierna appellante in sede di udienza di discussione, secondo cui in una recente bozza del piano urbanistico ‘Energia eolica nel Tirolo’ dell’autorità governativa austriaca del Bundesland Tirol circa tre quarti del potenziale energetico eolico del Tirolo sarebbe localizzabile nella zona tra Innsbruck ed il Brennero, trattandosi, per un verso, di mera bozza informale prodotta all’odierna udienza, peraltro inerente alla fase iniziale del procedimento pianificatorio, di esito incerto (che, nelle sue fase più avanzate, esigere comunque l’applicazione della disciplina internazionale e comunitaria in tema di valutazioni ambientali di piani e/o progetti ad impatto transfrontaliero), ed esulando, peraltro verso, sotto il profilo strettamente processuale, ogni relativa questione dai limiti oggettivi del presente giudizio.
9.6. Da quanto sopra deriva che, in parziale riforma dell’impugnata sentenza, in accoglimento dell’appello incidentale proposto dall’ÖAV deve essere affermata la legittimazione a ricorrere in capo a predetta associazione, mentre deve essere confermata la statuizione annullatoria adottata nell’impugnata sentenza, seppure con la diversa motivazione sopra sviluppata.
10. Tenuto conto di ogni circostanza connotante la presente controversia e la sua intrinseca complessità, si ravvisano i presupposti di legge per dichiarare le spese del doppio grado di giudizio interamente compensate tra le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (ricorso n. 1155 del 2013), provvede come segue:
– accoglie l’appello incidentale proposto dall’ÖAV e, per l’effetto, in parziale riforma dell’appellata sentenza, dichiara la legittimazione a ricorrere in capo a predetta associazione;
– respinge l’appello principale, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione, e, per l’effetto, conferma, entro tali limiti, l’appellata statuizione di annullamento;
– dichiara le spese del doppio grado di giudizio interamente compensate tra tutte le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 22 luglio 2014, con l’intervento dei magistrati:
Giuseppe Severini, Presidente
Sergio De Felice, Consigliere
Gabriella De Michele, Consigliere
Carlo Mosca, Consigliere
Bernhard Lageder, Consigliere, Estensore
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 22/09/2014
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
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