* DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Opere di urbanizzazione – Ammissione alla scomputo – Discrezionalità della P.A. – Realizzazione da parte del privato – Assenza di accordo – Indebito arricchimento – Valutazione dell’utilità dell’opera – Rimedi giurisdizionali.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 3^
Regione: Toscana
Città: Firenze
Data di pubblicazione: 30 Ottobre 2014
Numero: 1745
Data di udienza: 14 Ottobre 2014
Presidente: Nicolosi
Estensore: Gisondi
Premassima
* DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Opere di urbanizzazione – Ammissione alla scomputo – Discrezionalità della P.A. – Realizzazione da parte del privato – Assenza di accordo – Indebito arricchimento – Valutazione dell’utilità dell’opera – Rimedi giurisdizionali.
Massima
TAR TOSCANA, Sez. 3^ – 30 ottobre 2014, n. 1745
DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Opere di urbanizzazione – Ammissione alla scomputo – Discrezionalità della P.A.
L’ammissione allo scomputo costituisce oggetto di una valutazione ampiamente discrezionale da parte dell’amministrazione a fronte della quale non sussiste un vero e proprio diritto sorge in capo al privato proponente che viene in essere solo allorché, a fronte della realizzazione da parte sua di opere di urbanizzazione ovvero dell’impegno a realizzarle, vi sia stato un espresso atto di “accettazione” consensuale da parte della stessa amministrazione (Sez. IV, 21 aprile 2008 n. 1811)
Pres. Nicolosi, Est. Gisondi – C. s.r.l. (avv. Righi) c. Comune di Pistoia (avv.ti Papa, Paci e Andreini)
DIRITTO URBANISTICO – EDILIZIA – Opere di urbanizzazione – Realizzazione da parte del privato – Assenza di accordo – Indebito arricchimento – Valutazione dell’utilità dell’opera – Rimedi giurisdizionali.
La realizzazione da parte dei privati delle opere di urbanizzazione (nell’ambito del rilascio di un permesso di costruire o della approvazione di un piano di lottizzazione convenzionata) si configura alla stregua di un affidamento di appalto di lavori a titolo oneroso il cui corrispettivo viene individuato nello scomputo degli oneri che sarebbero altrimenti dovuti. Ciò comporta che in assenza di un accordo che regoli le conseguenze patrimoniali della loro esecuzione da parte di soggetti diversi dall’ente a cui spetterebbe realizzarle e laddove non vi sia una chiara ed inequivoca espressione da parte del privato della volontà di realizzarle a titolo gratuito, la messa in opera di infrastrutture urbanizzative da parte di terzi può (in astratto) dar luogo alla fattispecie dell’indebito arricchimento risolvendosi in un potenziale vantaggio per il comune a cui sarebbe spettato il relativo onere. Tuttavia, la constatazione di una diminuzione patrimoniale subita dal creditore per la prestazione eseguita e di un oggettivo vantaggio arrecato alla controparte non è sufficiente a fondare l’azione di indebito arricchimento nei confronti della p.a.. E’, infatti, richiesto quale ulteriore indispensabile presupposto che l’amministrazione interessata abbia compiuto una cosciente e consapevole valutazione dell’utilità dell’opera, del servizio, o della prestazione, e che li abbia considerati rispondenti alle proprie finalità istituzionali. Da qui la regola secondo cui il riconoscimento dell’utilitas e la configurabilità stessa di un arricchimento senza causa restano affidati ad una valutazione discrezionale della sola amministrazione beneficiata, unica legittimata ad esprimere il relativo giudizio, che presuppone il doveroso apprezzamento circa la rispondenza diretta o indiretta della cosa o della prestazione al pubblico interesse (Cass. 16348/2004; 5900/2002, 3222/1999); detta valutazione non può non solo essere sostituita da quella dell’esecutore della prestazione, ma neanche provenire da atti e comportamenti imputabili a qualsiasi soggetto che faccia parte della struttura dell’ente di esse destinatario: essendo necessariamente rimessa solo agli organi rappresentativi di detta amministrazione che devono certificarne la rispondenza diretta o indiretta ai programmi ed ai servizi pubblici che formano oggetto dei compiti istituzionali dell’ente (da ultimo Cass. 12/02/2010 n. 3322 resa in tema di esecuzione di opere di urbanizzazione). Non può ritenersi, tuttavia, che a fronte di tale valutazione discrezionale il cittadino rimanga privo di tutela ostandovi il principio della giustiziabilità degli atti e dei comportamenti della p.a. sancito dall’art. 113 della Carta costituzionale. Sicchè, ancorché il giudice civile o amministrativo (ove sia dotato di giurisdizione sui diritti) non possa sostituirsi alla p.a. nell’effettuare il giudizio di utilità sulla prestazione ricevuta, non può negarsi all’esecutore la titolarità di un interesse legittimo a che l’amministrazione si pronunci in modo legittimo sulla sua istanza tesa a provocare una pronuncia espressa sul punto.
Pres. Nicolosi, Est. Gisondi – C. s.r.l. (avv. Righi) c. Comune di Pistoia (avv.ti Papa, Paci e Andreini)
Allegato
Titolo Completo
TAR TOSCANA, Sez. 3^ - 30 ottobre 2014, n. 1745SENTENZA
TAR TOSCANA, Sez. 3^ – 30 ottobre 2014, n. 1745
N. 01745/2014 REG.PROV.COLL.
N. 01717/2011 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1717 del 2011, proposto da:
Costruzioni Iceca S.r.l., rappresentata e difesa dall’avv. Roberto Righi nel cui studio in Firenze, via Lamarmora, 14 è elettivamente domiciliata;
contro
Comune di Pistoia in Persona del Sindaco P.T., rappresentato e difeso dagli avvocati Vito Papa, Federica Paci e Serena Andreini, con domicilio eletto presso lo Studio Legale Lessona in Firenze, via dei Rondinelli N. 2;
per l’accertamento del diritto della società ricorrente, ex art. 16 D.P.R. 380/01, allo scomputo dell’ammontare dei costi sostenuti per la realizzazione diretta dei “sottoservizi” (come descritti nel corpo dell’atto) nella zona di costruzione del fabbricato di civile abitazione autorizzato in Pistoia con C.E. n. 36 del 1° giugno 2006 (pratica edilizia n. 1108/2004 (per un importo pari ad Euro 21.021,60), dalla quota del contributo di urbanizzazione dovuta; e conseguentemente,
per la condanna del Comune di Pistoia alla restituzione alla stessa dell’importo totale di Euro 20.292,73 versato in origine in denaro a titolo di contributo di urbanizzazione; il tutto oltre interessi moratori a far tempo dalla data di ricevimento della prima richiesta di rimborso (17.09.2010) ed interessi legali dalla data di pagamento dell’importo suddetto al Comune fino al dì del soddisfo;
ovvero , in via alternativa, per l’accertamento
del diritto della ricorrente ad ottenere dal Comune, la ripetizione ex art. 2033 c.c. delle spese indebitamente sostenute in eccesso (rispetto alla quota di oneri di urbanizzazione dovuta e già corrisposta) per la realizzazione di opere di urbanizzazione primaria per un importo complessivo pari ad Euro 21.021,60 (comprensivo di IVA), e conseguentemente
per la condanna
del Comune di Pistoia al pagamento di tale importo alla ricorrente con interessi moratori a far tempo dalla data di ricevimento della prima richiesta di rimborso (17.09.2010) fino al dì del soddisfo;
in subordinata ipotesi e previa conversione del rito ex art. 32, comma 2, D.L.G.S. 104/2010:
per la declaratoria
dell’illegittimità del silenzio rifiuto serbato dal Comune di Pistoia in ordine all’istanza di rimborso presentata al protocollo il 17.09.2010 e volta a conseguire il rimborso degli oneri di urbanizzazione versati originariamente, in denaro, per l’importo complessivo di 20.292,73, oltre interessi legali e moratori come sopra dedotto; con conseguente accertamento ex art. 31 del D.L.gs. 104/2010 dell’obbligo della stessa amministrazione comunale a provvedere in senso favorevole sull’istanza anzidetta.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Comune di Pistoia in Persona del Sindaco P.T.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 ottobre 2014 il dott. Raffaello Gisondi e uditi per le parti i difensori A. Giglio delegata da R. Righi e V. Papa.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
La S.r.l. Iceca Costruzioni premesso: a) di aver ottenuto dal Comune di Pistoia permesso di costruire per la realizzazione di un fabbricato di civile abitazione e di aver corrisposto i relativi oneri di urbanizzazione per un ammontare di Euro 21.292,73; b) di aver appurato solo dopo il rilascio del permesso la necessità di integrare le reti relative ai servizi di erogazione di elettricità, acqua, fognatura, telecomunicazioni e gas per consentire l’allaccio ad esso degli appartamenti costruiti, realizzando in tal modo opere di urbanizzazione; c) di aver realizzato le predette opere; tanto premesso la società ricorrente chiede che le spese da essa sostenute pari ad Euro 21.021,60 vengano dichiarate scomputabili dagli oneri di urbanizzazione dovuti in relazione al permesso di costruire con conseguente obbligo del comune di Pistoia di provvedere alla restituzione degli stessi, oppure vengano restituite dal medesimo comune a titolo di indebito oggettivo ex art. 2033 c.c.. In via subordinata, qualora dovesse ritenersi che ai fini del rimborso dei costi sostenuti da Iceca sia necessaria una valutazione tecnico discrezionale del Comune di Pistoia a fronte della quale la Società possa vantare solo un interesse legittimo, la ricorrente chiede che venga accertato il silenzio serbato dal predetto comune sulla propria istanza del 14/04/2011.
Il ricorso è solo parzialmente fondato.
Non sussiste l’affermato diritto alla scomputo dagli oneri di urbanizzazione dovuti in conseguenza del rilascio del permesso di costruire delle spese sostenute per le opere realizzate dalla ricorrente ancorchè queste, come essa afferma, avessero realmente natura di opere di urbanizzazione che si risolvono a vantaggio della intera collettività.
Infatti, secondo una consolidata giurisprudenza, l’ammissione allo scomputo costituisce oggetto di una valutazione ampiamente discrezionale da parte dell’amministrazione a fronte della quale non sussiste un vero e proprio diritto sorge in capo al privato proponente che viene in essere solo allorché, a fronte della realizzazione da parte sua di opere di urbanizzazione ovvero dell’impegno a realizzarle, vi sia stato un espresso atto di “accettazione” consensuale da parte della stessa amministrazione (Sez. IV, 21 aprile 2008 n. 1811), atto che nella specie non vi è stato.
In relazione alla domanda di rimborso dei costi sostenuti ritiene il Collegio che essa, pur essendo stata qualificata come indebito oggettivo, sia in realtà basata – come peraltro si ha conferma dalla memoria depositata il 23.9.2014 dalla ricorrente – sugli elementi sostanziali propri dell’arricchimento senza causa in quanto il ricorrente non afferma di aver effettuato un pagamento non dovuto nei confronti del Comune di Pistoia ma di aver eseguito a sue spese opere che si riverberano in un obiettivo vantaggio patrimoniale per quest’ultimo.
Così riqualificata l’azione proposta ai sensi del comma 2 dell’art. 32 c.p.a. il Collegio reputa che la stessa, in astratto, possa presentare un suo fondamento giuridico in quanto le opere di urbanizzazione rientrano nel genus delle opere pubbliche la cui realizzazione spetta agli enti istituzionalmente competenti e, nella specie, al Comune di Pistoia.
La realizzazione da parte dei privati delle suddette opere (nell’ambito del rilascio di un permesso di costruire o della approvazione di un piano di lottizzazione convenzionata) si configura alla stregua di un affidamento di appalto di lavori a titolo oneroso il cui corrispettivo viene individuato nello scomputo degli oneri che sarebbero altrimenti dovuti.
Ciò comporta che in assenza di un accordo che regoli le conseguenze patrimoniali della loro esecuzione da parte di soggetti diversi dall’ente a cui spetterebbe realizzarle e laddove non vi sia una chiara ed in equivoca espressione da parte del privato della volontà di realizzarle a titolo gratuito, la messa in opera di infrastrutture urbanizzative da parte di terzi può (in astratto) dar luogo alla fattispecie dell’indebito arricchimento risolvendosi in un potenziale vantaggio per il comune a cui sarebbe spettato il relativo onere.
Tuttavia, secondo una consolidata giurisprudenza, la constatazione di una diminuzione patrimoniale subita dal creditore per la prestazione eseguita e di un oggettivo vantaggio arrecato alla controparte non è sufficiente a fondare l’azione di indebito arricchimento nei confronti della p.a.. E’, infatti, richiesto quale ulteriore indispensabile presupposto che l’amministrazione interessata abbia compiuto una cosciente e consapevole valutazione dell’utilità dell’opera, del servizio, o della prestazione, e che li abbia considerati rispondenti alle proprie finalità istituzionali.
Da qui la regola secondo cui il riconoscimento dell’utilitas e la configurabilità stessa di un arricchimento senza causa restano affidati ad una valutazione discrezionale della sola amministrazione beneficiata, unica legittimata ad esprimere il relativo giudizio, che presuppone il doveroso apprezzamento circa la rispondenza diretta o indiretta della cosa o della prestazione al pubblico interesse (Cass. 16348/2004; 5900/2002, 3222/1999); e che detta valutazione non possa non solo essere sostituita da quella dell’esecutore della prestazione, ma neanche provenire da atti e comportamenti imputabili a qualsiasi soggetto che faccia parte della struttura dell’ente di esse destinatario: essendo necessariamente rimessa solo agli organi rappresentativi di detta amministrazione che devono certificarne la rispondenza diretta o indiretta ai programmi ed ai servizi pubblici che formano oggetto dei compiti istituzionali dell’ente (da ultimo Cass. 12/02/2010 n. 3322 resa in tema di esecuzione di opere di urbanizzazione).
Non può ritenersi, tuttavia, che a fronte di tale valutazione discrezionale il cittadino rimanga privo di tutela ostandovi il principio della giustiziabilità degli atti e dei comportamenti della p.a. sancito dall’art. 113 della Carta costituzionale.
Sicchè, ancorché il giudice civile o amministrativo (ove sia dotato di giurisdizione sui diritti) non possa sostituirsi alla p.a. nell’effettuare il giudizio di utilità sulla prestazione ricevuta, non può negarsi all’esecutore la titolarità di un interesse legittimo a che l’amministrazione si pronunci in modo legittimo sulla sua istanza tesa a provocare una pronuncia espressa sul punto.
Pertanto, in assenza di una valutazione del comune di Pistoia in ordine alla utilità delle opere realizzate dalla Società ricorrente, deve essere accolta, previa conversione del rito ai fini degli eventuali successivi incombenti ex art. 117 c.p.a., la domanda di accertamento del silenzio da esso serbato sulla istanza notificatagli il 14 aprile 2011.
In esecuzione della pronuncia giurisdizionale il Comune intimato dovrà valutare la natura delle opere realizzate dalla Iceca Costruzioni accertando se esse possano configurarsi quali opere di urbanizzazione al servizio attuale o potenziale di compendi edilizi diversi da quello eretto dalla ricorrente che il Comune avrebbe, quindi, dovuto realizzare in funzione di una futura espansione del tessuto edilizio della zona o affidare a terzi anche a scomputo degli oneri di urbanizzazione. In caso positivo dovrà altresì essere quantificato l’importo risparmiato.
La soccombenza parziale giustifica la compensazione delle spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione Terza, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge in parte e, per il resto, previa conversione del rito, accerta il silenzio inadempimento del Comune di Pistoia rispetto all’istanza notificatagli dalla ricorrente in data 14/04/2011 ordinando allo stesso di provvedere nei sensi di cui in motivazione entro e non oltre 90 giorni dalla comunicazione della presente sentenza.
Compensa la spese di lite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 14 ottobre 2014 con l’intervento dei magistrati:
Maurizio Nicolosi, Presidente
Eleonora Di Santo, Consigliere
Raffaello Gisondi, Primo Referendario, Estensore
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 30/10/2014
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
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