* APPALTI – Lex specialis – Imposizione di uno specifico contratto collettivo – Illegittimità – Costo del lavoro – Valori inferiori a quelli risultanti dalle tabelle ministeriali – Indici del giudizio di adeguatezza – Salvaguardia della retribuzione dei lavoratori.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 1^
Regione: Marche
Città: Ancona
Data di pubblicazione: 18 Marzo 2016
Numero: 161
Data di udienza: 19 Febbraio 2016
Presidente: Filippi
Estensore: De Mattia
Premassima
* APPALTI – Lex specialis – Imposizione di uno specifico contratto collettivo – Illegittimità – Costo del lavoro – Valori inferiori a quelli risultanti dalle tabelle ministeriali – Indici del giudizio di adeguatezza – Salvaguardia della retribuzione dei lavoratori.
Massima
TAR MARCHE, Sez. 1^ – 18 marzo 2016, n. 161
APPALTI – Lex specialis – Imposizione di uno specifico contratto collettivo – Illegittimità.
Nelle gare pubbliche, l’applicazione di un determinato contratto collettivo non può essere imposta dalla lex specialis alle imprese concorrenti quale requisito di partecipazione, né la sua mancata applicazione può essere a priori sanzionata dalla stazione appaltante con l’esclusione, sicché deve negarsi in radice che l’applicazione di un determinato contratto collettivo anziché di un altro possa determinare, in sé, l’inammissibilità dell’offerta (ex multis, Consiglio di Stato, sez. III, 9 dicembre 2015, n. 5597).
Pres. Filippi, Est. De Mattia – L. s.n.c. (avv. Di Mattia) c. Ministero dell’Interno – Direzione Regione dei Vigili del Fuoco delle Marche (Avv. Stato)
APPALTI – Costo del lavoro – Valori inferiori a quelli risultanti dalle tabelle ministeriali – Indici del giudizio di adeguatezza – Salvaguardia della retribuzione dei lavoratori.
Un’offerta non può ritenersi anomala, ed essere esclusa da una gara, per il solo fatto che il costo del lavoro sia stato calcolato secondo valori inferiori a quelli risultanti dalle tabelle ministeriali o dai contratti collettivi, occorrendo, perché possa dubitarsi della sua congruità, che la discordanza sia considerevole e palesemente ingiustificata (Consiglio di Stato, sez. III, n. 5597/2015 cit.; Consiglio di Stato, sez. III, 13 ottobre 2015, n. 4699). Ciò in quanto i costi medi del lavoro costituiscono non parametri inderogabili, ma indici del giudizio di adeguatezza dell’offerta, con la conseguenza che è ammissibile l’offerta che da essi si discosti, purché lo scostamento non sia eccessivo e vengano salvaguardate le retribuzioni dei lavoratori, così come stabilito in sede di contrattazione collettiva (Consiglio di Stato, sez. VI, 14 agosto 2015, n. 3935; sez. III, 3 luglio 2015, n. 3329; T.A.R. Napoli, sez. V, 30 dicembre 2015, n. 5984).
Pres. Filippi, Est. De Mattia – L. s.n.c. (avv. Di Mattia) c. Ministero dell’Interno – Direzione Regione dei Vigili del Fuoco delle Marche (Avv. Stato)
Allegato
Titolo Completo
TAR MARCHE, Sez. 1^ - 18 marzo 2016, n. 161SENTENZA
TAR MARCHE, Sez. 1^ – 18 marzo 2016, n. 161
N. 00161/2016 REG.PROV.COLL.
N. 00780/2015 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 780 del 2015, proposto da:
La Splendor s.n.c. di Palmieri Giuseppe & C., rappresentata e difesa dall’avv. Giovanni Battista Di Matteo, con domicilio eletto presso la Segreteria T.A.R. Marche in Ancona, Via della Loggia, 24;
contro
Ministero dell’Interno – Direzione Regione dei Vigili del Fuoco delle Marche, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata in Ancona, piazza Cavour, 29;
nei confronti di
Ditta Plus Service di Broglia Gianfranco, rappresentata e difesa dagli avv.ti Fabio Pierdominici e Giovanna Sartori, con domicilio eletto presso l’avv. Corrado Curzi in Ancona, Via Menicucci, 1;
per l’annullamento
– dei verbali di gara d’appalto ed in particolare di quelli relativi all’esame dell’offerta della controinteressata;
– della delibera dell’11.11.2015 di aggiudicazione definitiva della gara d’appalto in favore della controinteressata;
– di ogni altro atto antecedente, presupposto, connesso, collegato, conseguente;
per l’accertamento
del diritto della ricorrente a conseguire l’aggiudicazione definitiva;
per la declaratoria
dell’inefficacia del contratto eventualmente stipulato o, in via subordinata, per l’annullamento di esso;
e per il risarcimento dei danni subiti.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno – Direzione Regione dei Vigili del Fuoco delle Marche e della Ditta Plus Service di Broglia Gianfranco;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli artt. 74 e 120, co. 10, cod. proc. amm.;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 febbraio 2016 la dott.ssa Simona De Mattia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO e DIRITTO
I. La società ricorrente impugna gli atti indicati in epigrafe e, in particolare, l’aggiudicazione definitiva della gara indetta dal Ministero dell’Interno-Direzione Regionale dei Vigili del Fuoco delle Marche in favore della ditta Plus Services di Broglia Gianfranco, per l’affidamento del servizio di pulizia presso i Comandi provinciali della Regione, per un importo a base d’asta di € 405.301,11 per l’anno solare 2016. L’aggiudicazione è avvenuta con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
Lamenta che, nonostante le verifiche effettuate dalla Stazione appaltante sull’anomalia delle offerte, la stessa ha ugualmente aggiudicato la gara alla ditta Broglia, pur risultando l’offerta di quest’ultima vistosamente anomala per i seguenti motivi, desumibili anche dalle giustificazioni fornite dall’aggiudicataria in data 3.11.2015:
– posto che in sede di giustificazioni la ditta ha precisato di applicare ai propri dipendenti il CCNL per i dipendenti delle imprese artigiane, quale essa è, rinnovato il 18 settembre 2014, la ricorrente sostiene che il costo del lavoro contemplato in tale ultimo CCNL non sarebbe conforme a quello determinato dal Ministero del Lavoro con DM 13.2.2014; esso, ad esempio, non prevede la corresponsione della 14^ mensilità e, conseguentemente, consente un abbattimento dei costi anche con riferimento alla voce “oneri aggiuntivi” e al calcolo della media pesata;
– l’aggiudicataria ha tenuto conto dell’esonero contributivo per le nuove assunzioni senza considerare che sul cantiere sono già presenti lavoratori part-time;
– la riduzione del lavoro supplementare prevista nell’offerta non sarebbe conforme neppure al CCNL Artigiani che la ditta Plus Service ha dichiarato di applicare, dal momento che quest’ultimo fissa la maggiorazione minima al 22% a fronte del 20% indicato dalla ditta; inoltre, erroneamente si sarebbe ritenuto che la maggiorazione per lavoro supplementare non costituisse base di calcolo per il TFR;
– l’aggiudicataria avrebbe operato una riduzione arbitraria dei parametri tabellari rispetto a diverse voci di permessi spettanti ai lavoratori.
Conseguentemente, deduce l’illegittimità degli atti impugnati per violazione di legge ed eccesso di potere sotto distinti profili, nonché per violazione dei principi costituzionali di imparzialità e buon andamento della PA.
Si sono costituiti in giudizio, per resistere al ricorso, il Ministero dell’Interno e la ditta Plus Service risultata aggiudicataria. In particolare, la difesa erariale eccepisce, in rito, l’irricevibilità del ricorso per tardività; sempre in rito, entrambe le parti resistenti eccepiscono l’inammissibilità del gravame e, nel merito, ne deducono l’infondatezza, chiedondene il rigetto.
Con ordinanza n. 36/2016 il Tribunale ha respinto l’istanza di concessione di misure cautelari e, avuto riguardo alla natura della controversia, ha ritenuto di dover fissare l’udienza di trattazione del merito alla data del 19 febbraio 2016, all’esito della quale la causa è stata trattenuta in decisione.
II. Preliminarmente, va disattesa l’eccezione di tardività del ricorso sollevata dall’Amministrazione resistente, fondata sul rilievo che lo stesso sarebbe stato proposto oltre il termine di 30 giorni dalla ricezione della comunicazione ex art. 79, comma 5, del d.lgs. n. 163/2006.
Risulta, infatti, che il ricorso è stato portato all’Ufficio Postale per la notifica, e quindi spedito, in data 11.12.2015, mentre la comunicazione dell’avvenuta aggiudicazione definitiva risulta essere stata ricevuta dalla ditta La Splendor s.n.c. in data 11.11.2015.
Pertanto, in base al principio della scissione degli effetti della notificazione per il notificante e per il notificato, secondo cui, ai fini della verifica del rispetto del termine di decadenza che grava sul ricorrente, occorre avere riguardo alla data di spedizione dell’atto e non a quella della ricezione dello stesso da parte del destinatario, il ricorso risulta tempestivo.
III. Quanto alle eccezioni di inammissibilità sollevate da entrambe le parti resistenti, il Collegio reputa di poterne prescindere, in ragione dell’infondatezza del ricorso nel merito.
1. Parte ricorrente lamenta l’illegittimità dell’aggiudicazione disposta nei confronti della ditta Plus Service, dal momento che quest’ultima è risultata aggiudicataria dell’appalto nonostante le evidenti incongruità dell’offerta, emerse in sede di verifica dell’anomalia da parte della stazione appaltante.
Oggetto di contestazione nel presente giudizio, pertanto, è l’esito della verifica di anomalia sulla base del quale è stata disposta l’aggiudicazione.
2. Ciò posto, costituisce principio pacifico in giurisprudenza quello secondo cui, nelle gare pubbliche, l’esame delle giustificazioni e il giudizio di anomalia o di incongruità dell’offerta costituiscono espressione di discrezionalità tecnica di esclusiva pertinenza dell’Amministrazione, sicché il giudice amministrativo può sindacare le valutazioni di quest’ultima soltanto in caso di macroscopiche illegittimità, quali gravi e plateali errori di valutazione, abnormi o inficiati da errori di fatto; in tal caso il giudice di legittimità esercita il proprio sindacato, ferma restando l’impossibilità di sostituire il proprio giudizio a quello dell’Amministrazione e di procedere ad una autonoma verifica della congruità dell’offerta e delle singole voci, che costituirebbe un’inammissibile invasione della sfera della Pubblica amministrazione (ex plurimis, Consiglio di Stato, sez. III, 9 dicembre 2015, n. 5597).
Chiarito, nei termini innanzi detti, qual è il limite del sindacato di questo giudice rispetto alla valutazione della stazione appaltante in ordine alla verifica di anomalia di un’offerta, con riferimento alla controversia in esame si osserva quanto segue.
3. La ricorrente ravvisa un primo elemento di incongruità dell’offerta nel fatto che l’aggiudicataria ha dichiarato di applicare ai propri dipendenti il CCNL per i dipendenti delle imprese artigiane, rinnovato il 18 settembre 2014, il che comporta un costo del lavoro più basso e non conforme a quello determinato dal Ministero del Lavoro con DM 13.2.2014, dal momento che esso non prevede la corresponsione della 14^ mensilità e, conseguentemente, consente un abbattimento dei costi anche con riferimento alla voce “oneri aggiuntivi” e al calcolo della media pesata.
La doglianza è infondata.
La lex specialis di gara non stabilisce quale debba essere il contratto collettivo nazionale da applicare nei confronti dei lavoratori dipendenti nell’appalto in questione, ma prevede, quale indicatore dell’incongruità dell’offerta, la mera indicazione di un costo del lavoro che si discosti in maniera evidente da quello stabilito dal contratto collettivo nazionale di categoria, dai contratti integrativi territoriali, dalle leggi in materia previdenziale e assistenziale risultanti dagli atti ufficiali, nonché dalle tabelle allegate al D.M. del 13.2.2014 (lettera di invito, pag. 8). Ciò trova conferma anche nello schema di contratto allegato alla lettera di invito, il cui art. 16 fa riferimento alle condizioni contrattuali risultanti dai contratti collettivi di lavoro applicabili alla data dell’offerta e da ogni altro contratto collettivo successivamente stipulato per la categoria applicabile nella località.
La legge speciale, quindi, non predilige alcuno specifico contratto, sicché, il fatto che la ditta Plus Service abbia dichiarato, in sede di giustificazioni, di applicare ai lavoratori dipendenti il contratto collettivo nazionale per le imprese artigiane esercenti servizi di pulizia del 18.9.2014 non determina, di per sé, alcuna inammissibilità dell’offerta presentata.
La scelta della stazione appaltante trova conforto nella giurisprudenza amministrativa, che ha affermato il principio secondo cui, nelle gare pubbliche, l’applicazione di un determinato contratto collettivo non può essere imposta dalla lex specialis alle imprese concorrenti quale requisito di partecipazione, né la sua mancata applicazione può essere a priori sanzionata dalla stazione appaltante con l’esclusione, sicché deve negarsi in radice che l’applicazione di un determinato contratto collettivo anziché di un altro possa determinare, in sé, l’inammissibilità dell’offerta (ex multis, Consiglio di Stato, sez. III, 9 dicembre 2015, n. 5597).
4. Con riguardo alle ulteriori doglianze (in particolare, la lamentata non conformità della riduzione del lavoro supplementare rispetto al CCNL Artigiani, per il fatto che quest’ultimo fissa la maggiorazione minima al 22% a fronte del 20% indicato dalla ditta, e la ritenuta arbitraria riduzione dei parametri tabellari rispetto alle diverse voci di permessi spettanti ai lavoratori), esse sono del pari infondate alla luce degli orientamenti giurisprudenziali di seguito richiamati.
E’ stato, infatti, affermato che un’offerta non può ritenersi anomala, ed essere esclusa da una gara, per il solo fatto che il costo del lavoro sia stato calcolato secondo valori inferiori a quelli risultanti dalle tabelle ministeriali o dai contratti collettivi, occorrendo, perché possa dubitarsi della sua congruità, che la discordanza sia considerevole e palesemente ingiustificata (Consiglio di Stato, sez. III, n. 5597/2015 cit.; Consiglio di Stato, sez. III, 13 ottobre 2015, n. 4699).
E’ stato, altresì, sostenuto che, nelle gare pubbliche, non possono non essere considerati, in sede di valutazione delle offerte, aspetti particolari ed elementi che possono variare da azienda ad azienda; pertanto, ai fini di una valutazione sulla congruità dell’offerta, la stazione appaltante deve tenere conto anche delle possibili economie che le diverse singole imprese possono conseguire (anche con riferimento al costo del lavoro), nel rispetto delle disposizioni di legge e dei contratti collettivi (Consiglio di Stato, sez. III, n. 4699/2015 cit.).
Ciò in quanto i costi medi del lavoro costituiscono non parametri inderogabili, ma indici del giudizio di adeguatezza dell’offerta, con la conseguenza che è ammissibile l’offerta che da essi si discosti, purché lo scostamento non sia eccessivo e vengano salvaguardate le retribuzioni dei lavoratori, così come stabilito in sede di contrattazione collettiva (Consiglio di Stato, sez. VI, 14 agosto 2015, n. 3935; sez. III, 3 luglio 2015, n. 3329; T.A.R. Napoli (Campania), sez. V, 30 dicembre 2015, n. 5984).
5. Correttamente, quindi, la Commissione ha ritenuto complessivamente congrua l’offerta economica dell’aggiudicataria, sia perché essa è stata giustificata attraverso il richiamo alla contrattazione applicata, sia perché i discostamenti dai dati tabellari di riferimento, oltre a non essere significativi nell’economia dell’intero contratto, sono dipesi da rilevazioni statistiche dell’impresa rispetto all’effettiva fruizione, da parte dei dipendenti, dei vari istituti contrattuali (permessi studio, malattia, infortunio, maternità, ecc.).
IV. In conclusione, il ricorso è infondato e va respinto.
V. Il Collegio reputa che sia equo disporre la compensazione delle spese del giudizio, anche in ragione del fatto che il ricorso non risulta pretestuoso.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Ancona nella camera di consiglio del giorno 19 febbraio 2016 con l’intervento dei magistrati:
Maddalena Filippi, Presidente
Gianluca Morri, Consigliere
Simona De Mattia, Primo Referendario, Estensore
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 18/03/2016
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
AMBIENTEDIRITTO.IT EDITORE