* APPALTI – Criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa – Metodologia per l’individuazione del miglior offerente – Allegato P al D.P.R. b. 207/2010 – Formule richiamate a titolo esemplificativo – Regione Lombardia – Gestione della gara su piattaforma SINTEL – Garanzia di immodificabilità delle offerte.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 2^
Regione: Lombardia
Città: Brescia
Data di pubblicazione: 4 Aprile 2016
Numero: 484
Data di udienza: 22 Marzo 2016
Presidente: Farina
Estensore: Tenca
Premassima
* APPALTI – Criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa – Metodologia per l’individuazione del miglior offerente – Allegato P al D.P.R. b. 207/2010 – Formule richiamate a titolo esemplificativo – Regione Lombardia – Gestione della gara su piattaforma SINTEL – Garanzia di immodificabilità delle offerte.
Massima
TAR LOMBARDIA, Brescia, Sez. 2^ – 4 aprile 2016, n. 484
APPALTI – Criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa – Metodologia per l’individuazione del miglior offerente – Allegato P al D.P.R. b. 207/2010 – Formule richiamate a titolo esemplificativo.
L’allegato P al D.P.R. 207/2010 non prescrive, a pena di illegittimità, un particolare tipo di metodologia per l’individuazione del miglior offerente con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, ma prevede l’utilizzo di una delle formule richiamate a titolo esemplificativo (T.A.R. Calabria Catanzaro, sez. II – 21/10/2015 n. 1620); nello stesso senso, l’art. 83 comma 5 del D. Lgs. 163/2006 prevede che “Per attuare la ponderazione o comunque attribuire il punteggio a ciascun elemento dell’offerta, le stazioni appaltanti utilizzano metodologie tali da consentire di individuare con un unico parametro numerico finale l’offerta più vantaggiosa”. In buona sostanza, sono indicati in via soltanto esemplificativa alcuni metodi, senza imporre tassativamente l’uso di quelli enumerati, purché quello prescelto sia tale da consentire di individuare con un unico parametro numerico finale l’offerta più vantaggiosa (T.A.R. Lazio Roma, sez. III-ter – 8/2/2016 n. 1833; Consiglio di Stato, sez. IV – 17/2/2014 n. 749).
Pres. Farina, Est. Tenca – S. società cooperativa (avv.ti Zgagliardich e Ballerini) c. Aprica Spa (avv. Salvadori)
APPALTI – Regione Lombardia – Gestione della gara su piattaforma SINTEL – Garanzia di immodificabilità delle offerte.
La gestione di una gara sulla piattaforma SINTEL, infatti, consente automaticamente l’apertura delle buste in esito alla conclusione della fase precedente e garantisce l’immodificabilità delle stesse, nonché la tracciabilità di ogni operazione compiuta, con la conseguenza che, a prescindere dall’accertamento del momento in cui è avvenuta l’apertura delle offerte tecniche, il principio di certezza e non conoscibilità delle offerte economiche prime della valutazione delle offerte tecniche appare comunque rispettato. L’apertura delle offerte economiche, infatti, non può essere anteriore alla conclusione della fase di valutazione delle offerte tecniche, così come le caratteristiche stesse della gara telematica escludono in radice ed oggettivamente la possibilità di modifica delle offerte (in termini, TAR Brescia, sentenza 12 gennaio 2016, n. 38)
Pres. Farina, Est. Tenca – S. società cooperativa (avv.ti Zgagliardich e Ballerini) c. Aprica Spa (avv. Salvadori)
Allegato
Titolo Completo
TAR LOMBARDIA, Brescia, Sez. 2^ - 4 aprile 2016, n. 484SENTENZA
TAR LOMBARDIA, Brescia, Sez. 2^ – 4 aprile 2016, n. 484
N. 00484/2016 REG.PROV.COLL.
N. 02035/2015 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 2035 del 2015, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Sole Società Cooperativa, rappresentata e difesa dagli avv.ti Gianni Zgagliardich e Mauro Ballerini, con domicilio presso lo studio del secondo in Brescia, Viale della Stazione n. 37;
contro
Aprica Spa, rappresentata e difesa dall’avv.to Alberto Salvadori, con domicilio eletto presso il suo studio in Brescia, Via XX Settembre n. 8;
nei confronti di
Ecosviluppo – Cooperativa Sociale Onlus, rappresentata e difesa dagli avv.ti Aldo Coppetti, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv.to Claudia Brioni in Brescia, Via Vittorio Emanuele II n. 60;
per l’annullamento
– DEL PROVVEDIMENTO 28/8/2015, RECANTE L’ESCLUSIONE DELLA RICORRENTE DALLA PROCEDURA RISTRETTA PER I SERVIZI DI IGIENE DEL SUOLO DEL COMUNE DI BERGAMO E DEI COMUNI LIMITROFI;
– DELLA LETTERA 14/9/2015, DI CONFERMA DELLA DISPOSTA ESCLUSIONE;
– DEL PROVVEDIMENTO DI AGGIUDICAZIONE DEFINITIVA EVENTUALMENTE ADOTTATO;
– DEL CONTRATTO EVENTUALMENTE STIPULATO;
– DI OGNI ALTRO ATTO PRESUPPOSTO, CONNESSO E CONSEQUENZIALE;
e in subordine
– DEL BANDO E DEGLI ALTRI ATTI DI GARA (SPECIFICHE TECNICHE, LETTERA D’INVITO);
MOTIVI AGGIUNTI:
per l’annullamento
DEI VERBALI DI APERTURA DELLE BUSTE AMMINISTRATIVE E TECNICHE, E DELL’ESAME RISERVATO DELLE OFFERTE TECNICHE.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Aprica Spa e di Ecosviluppo – Cooperativa Sociale Onlus;
Viste le memorie difensive e tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 marzo 2016 il dott. Stefano Tenca e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
FATTO
La ricorrente ha partecipato alla gara per l’affidamento triennale (per un valore stimato di € 700.000 per anno) del servizio di igiene del suolo nel Comune di Bergamo e nei Comuni limitrofi, con obbligo di inserimento lavorativo di persone svantaggiate ai sensi dell’art. 5 comma 4 della L. 381/91. Per accedere alla selezione – indetta con il metodo dell’offerta economicamente più vantaggiosa – era previsto l’utilizzo della piattaforma e-procurement del gruppo A2A.
Rappresenta la ricorrente di aver presentato la propria offerta nei termini fissati, secondo le regole della gara telematica introdotte dalla stazione appaltante. La trasmissione telematica andava a buon fine (cfr. doc. 6 – schermata delle ore 11.26.51 del 6/7/2015) e successivamente, in data 5/8/2015 la Commissione provvedeva all’apertura delle buste contenenti la documentazione amministrativa. Nel corso della seduta del giorno successivo, dopo l’apertura della cartella contenente l’offerta tecnica di Sole Soc.tà Coop., i Commissari rilevavano la carenza di uno specifico capitolo, ossia il “progetto per la gestione dell’inserimento delle persone svantaggiate”. Ad avviso dell’esponente, una semplice modalità organizzativa, consistente nell’invio al sistema di tre files distinti per mere finalità informatiche, non può trasformare i tre capitoli di cui si compone l’offerta tecnica in un unico elemento “essenziale”.
In data 28/8/2015 Aprica disponeva l’esclusione della ricorrente dalla selezione, per la difformità della proposta tecnica dalle prescrizioni della lex specialis, dovuta alla mancanza del progetto per la gestione dell’inserimento delle persone svantaggiate, qualificabile come elemento essenziale al pari degli altri capitoli. Con successiva nota del 14/9/2015 Aprica confermava la precedente determinazione.
A. Con l’introdotto ricorso Sole Soc.tà Cooperativa impugna gli atti in epigrafe, deducendo in via principale la violazione e falsa applicazione dell’art. 46 del D. Lgs. 163/2006, dell’art. 97 della Costituzione, l’eccesso di potere per contraddittorietà, carenza di istruttoria, irragionevolezza, illogicità e travisamento dei fatti, lesione dell’affidamento, in quanto:
• non si comprende perché il singolo capitolo dovesse qualificarsi come essenziale, dato che l’offerta constava di un progetto unitario del servizio suddiviso in tre capitoli, contenenti due sotto-parti e la copia della certificazione OHSAS 18000;
• l’assenza della certificazione da ultimo menzionata avrebbe precluso l’attribuzione del sotto punteggio stabilito (pari a 5 punti), senza interferire con la partecipazione alla gara (così come hanno riferito i rappresentanti di Aprica durante il colloquio di chiarimenti del 23/9/2015);
• per l’offerta tecnica era previsto un peso assai limitato (massimo 30 punti), ben inferiore rispetto al valore riservato al prezzo (70 punti), e nell’ambito dei criteri di valutazione il progetto di inserimento di persone svantaggiate era premiato con soli 10 punti (articolati in 2 sub-punteggi associati a sub-criteri generici);
• la lex specialis già prevedeva un numero minimo obbligatorio di persone svantaggiate da assumere (pari a 3) a prescindere dalle specificazioni dell’offerta, oltre al vincolo di prioritaria assunzione di personale svantaggiato eventualmente già in carico del gestore uscente;
• per come è stata congegnata l’offerta economicamente più vantaggiosa e alla luce degli obblighi minimi previsti dal bando, pare evidente che alla mancanza della relazione di cui si discorre non erano correlate penalizzazioni;
• se la Commissione avesse aperto il capitolo relativo alla “organizzazione ed esecuzione del servizio”, avrebbe potuto osservare che era stato coinvolto il volontariato già operante nel Comune, ed era dunque contemplato l’inserimento delle persone svantaggiate;
• alla gara hanno partecipato soltanto due concorrenti, per cui l’esclusione lede il principio del favor partecipationis, e la Commissione avrebbe dovuto correttamente attribuire 0 punti per il capitolo asseritamente mancante;
• l’essenzialità di un documento deve emergere chiaramente dalla disciplina di gara e non da un’interpretazione additiva della stazione appaltante o del giudice di legittimità, e in questo caso la lex specialis non consentiva di comprendere quali parti dell’offerta tecnica fossero effettivamente da ritenersi essenziali;
• sarebbe stato più ragionevole prevedere un unico file informatico contenente tutti e tre i capitoli, tenuto conto che l’inserimento delle persone svantaggiate non costituiva l’oggetto principale dell’offerta e il terzo capitolo era associato alla mera presentazione di un certificato;
• l’incompletezza dell’offerta in sé per sé si evince soltanto dalla mancanza strutturale di elementi che ne impediscono la valutazione.
B. In subordine, la ricorrente denuncia l’illegittimità dell’intera procedura di gara sotto il profilo della violazione dei principi comunitari in materia di offerta economicamente più vantaggiosa, dell’art. 83 del D. Lgs. 163/2006, dei principi nazionali e di organizzazione dettati dalla determinazione ANAC n. 7/2011 e dalla giurisprudenza in materia, poiché:
– vi è uno squilibrio eccessivo nella distribuzione dei punteggi che esalta il fattore economico e sacrifica gli aspetti qualitativi, destinati a recedere a fronte di un meccanismo congegnato nella sostanza come offerta al prezzo più basso “mascherato” (con conseguente inosservanza degli artt. 81 e ss. del D. Lgs. 163/2006);
– è illogico riconoscere 5 punti a certificazione, che doveva essere inserita tra i requisiti di ammissione alla gara;
– non sono stati preventivamente individuati i criteri motivazionali, in violazione dell’art. 83 comma 4 del D. Lgs. 163/2006 e del punto 4.6 della determinazione AVCP n. 7/2011; il codice degli appalti individua nella stesura del bando il momento unico per determinare tutti i criteri e i loro pesi ponderali, che costituiranno il punto di riferimento in sede di valutazione delle offerte; il capitolato e il progetto devono essere estremamente dettagliati e precisi, e allo stesso modo i criteri di giudizio devono essere accompagnati da una “griglia” di caratteristiche, tale da riservare alla Commissione margini di discrezionalità molto ristretti;
– è stato violato l’allegato “P” al D.P.R. 207/2010, richiamato dall’art. 283 del medesimo decreto, per la mancata individuazione preventiva di un metodo aggregativo compensatore o di altro metodo; nel caso di specie, non è stata adottata la formula illustrata dall’allegato “P”, né la lex specialis ha indicato lo specifico metodo multi-criterio o multi-obiettivo stabilito nelle linee guida AVCP 7/2011.
C. Sempre in subordine, parte ricorrente si duole della violazione dell’art. 283 comma 2 del D.P.R. 207/2010 e della lettera di invito, in quanto la Commissione si è limitata ad una mera verifica informatica della ricezione dei files, senza provvedere all’apertura degli stessi in seduta pubblica; a pagina 10 della lettera d’invito la stazione appaltante aveva previsto lo sblocco e l’apertura delle offerte tecniche per verificare la presenza dei documenti (da svolgere appunto in seduta pubblica).
D. Parte ricorrente chiede in via principale la riedizione del procedimento, con apertura della propria offerta tecnica ed economica, e in via subordinata il risarcimento del danno, da quantificare in corso di giudizio.
Si sono costituite in giudizio Aprica e la controinteressata, sollevando eccezioni in rito e chiedendo nel merito la reiezione del gravame.
Con motivi aggiunti depositati il 14/12/2015 parte ricorrente impugna i verbali di apertura delle buste amministrative e tecniche (delle sedute del 5 e del 6/8/2015), nonché i verbali che illustrano l’esame riservato delle offerte tecniche (avvenuto il 6/8/2015 e il 28/8/2015) e quelli del 23/9/2015. Nello specifico deduce quanto segue:
E. Violazione e falsa applicazione dell’art. 46 del D. Lgs. 163/2006, dell’art. 97 della Costituzione, della lex specialis, dei principi di pubblicità e trasparenza, poiché il bando di gara accennava genericamente a un’unica offerta tecnica (senza specificare nulla sulle modalità di presentazione), mentre la lettera d’invito non distingueva tra i diversi capitoli e prevedeva espressamente un unico file, articolato in tre parti corrispondenti a specifici argomenti; in secondo luogo, l’incompletezza avrebbe dovuto essere eccepita nel corso della seduta pubblica, ossia all’atto della verifica pubblica della documentazione racchiusa nella proposta tecnica; infine, la mancanza del file non costituiva elemento essenziale, visto che la Commissione ha esaminato nel dettaglio (con esito sfavorevole) il contenuto del progetto organizzativo, al fine di verificare se l’inserimento del personale svantaggiato fosse eventualmente presente nell’unica relazione inserita in piattaforma; di tale modus procedendi la Coop. Sole non era stata edotta nel corso dell’incontro con Aprica del 23/9/2015;
F. Violazione dell’art. 46 del D. Lgs. 163/2006 sotto altro profilo, dell’art. 41 della Costituzione, dei principi generali in materia di concorrenza e di clausole sociali, eccesso di potere per travisamento, in quanto il “progetto per la gestione dell’inserimento delle persone svantaggiate” non era un elemento essenziale della procedura, secondo quanto statuito dalla lex specialis; infatti, il bando (par. II.1.5) lo inseriva all’ultimo posto in ordine di importanza nella descrizione del servizio, la lettera d’invito associava ad esso il secondo punteggio sui tre previsti e lo individuava (a pagina 7) tra i capitoli senza dare conto di una sua preminenza sugli altri; la giurisprudenza e l’ANAC hanno sottolineato il rischio di indebita limitazione della concorrenza per effetto della clausola sociale di manodopera, e il bando prevedeva già l’inserimento minimo di 3 persone svantaggiante, riservando alla proposta dei partecipanti solo i “miglioramenti”;
G. Violazione della lex specialis, dell’art. 11 della lettera d’invito e del principio di proporzionalità, in quanto dalla lettura della relazione tecnica depositata da A2A in giudizio affiorano incongruenze tecniche. Alle 11.26.51 è stata inviata l’offerta (con puntuale ricevuta), che risulta cancellata alle 11.58.18, evento che non ha generato alcuna ricevuta (né via mail nè via portale). I file di excel non sono stati allegati alla relazione tecnica di Aprica (pag. 3), dunque non si può stabilire con certezza l’identità di chi si è collegato né escludere gli eventuali errori di sistema; tecnicamente l’operatore economico non effettua una cancellazione, ma invia un ordine di cancellazione alla piattaforma, e di questa richiesta non vi è traccia informatica (dunque potrebbe essersi verificato un malfunzionamento del sistema, che ha autonomamente soppresso il documento); è assurdo che l’utente non possa visionare i dati dopo averli inviati, e inoltre i nomi dei file originale vengono sostituiti con altri, lunghi e non intelleggibili).
Alla pubblica udienza del 22/3/2016 il gravame introduttivo e i motivi aggiunti sono stati chiamati per la discussione e trattenuti in decisione.
DIRITTO
La ricorrente censura gli atti con i quali l’amministrazione resistente ha disposto la sua esclusione dalla gara d’appalto per il servizio di igiene del suolo nei Comuni di Bergamo e limitrofi.
Il Collegio può soprassedere sulle eccezioni in rito sollevate dalle parti resistenti, in quanto il gravame introduttivo e i motivi aggiunti sono infondati nel merito.
1. SULLA DOGLIANZA PRINCIPALE DEL RICORSO INTRODUTTIVO (A.)
1.1 Premette il Collegio che la gara d’appalto – da aggiudicare con il metodo dell’offerta economicamente più vantaggiosa – aveva per oggetto l’affidamento dei servizi di igiene del suolo “con obbligo di inserimento lavorativo di persone svantaggiate ai sensi dell’art. 5 comma 4 della Legge 8 novembre 1991 n. 381”: pertanto il confronto comparativo era strutturato per il perseguimento di un obiettivo di primario interesse generale, ossia l’integrazione sociale (mediante il reperimento di un’opportunità di lavoro) dei soggetti in condizione di fragilità individuati all’art. 4 comma 1 della L. 381/91.
1.2 Ai sensi dell’art. 11 della lettera d’invito (pagina 7), l’offerta tecnica doveva consistere nella redazione di un progetto suddiviso in 3 capitoli, ossia il progetto di organizzazione ed esecuzione del servizio, il progetto per la gestione dell’inserimento delle persone svantaggiate e la copia della certificazione OHSAS 18000. L’occupazione di soggetti svantaggiati costituiva dunque una precisa modalità di esecuzione del servizio in appalto, ben illustrata agli aspiranti concorrenti con la formulazione della lex specialis.
1.3 Il paragrafo 4 delle specifiche tecniche (rubricato “Progetto di gara”) statuiva testualmente che “L’impresa concorrente dovrà obbligatoriamente predisporre una specifica relazione (Massimo 20 pagine …) inerente la gestione dell’inserimento lavorativo di persone svantaggiate, il cui impegno dovrà obbligatoriamente essere previsto nell’ambito dei servizi di cui ai punti precedenti”: il medesimo paragrafo contemplava il contenuto minimo della relazione, dettando 6 tracce puntuali da osservare per la sua compilazione (numero di persone inserite nell’attività con indicazione dell’orario di lavoro per ciascuno, modalità di gestione del processo di inserimento, precedenti esperienze, attività che svolgeranno i soggetti interessati, modalità di raccordo con i servizi sociali del territorio, personale addetto al recupero sociale e lavorativo delle persone svantaggiate).
Di seguito erano dettagliati gli obblighi gravanti sul futuro aggiudicatario, il quale doveva (a pena di esclusione) impegnarsi ad assumere in via prioritaria il personale svantaggiato eventualmente già in carico al gestore uscente, e a predisporre ogni semestre una relazione dettagliata sulla gestione; ogni partecipante doveva altresì specificare se il numero di soggetti da inserire fosse previsto in aggiunta a quelli già impiegati a termini di legge, e quante persone intendesse occupare (a tempo pieno o part-time, e per l’intera durata dell’appalto) tra quelle segnalate dai servizi sociali territorialmente competenti.
1.4 Alla luce di quanto evidenziato nei precedenti paragrafi, il Collegio ritiene che la mancata allegazione del capitolo 2. del progetto del servizio abbia determinato la formulazione di un’offerta priva di una componente essenziale. A comprova di ciò si aggiunge che, a chiusura del sistema, a pagina 5 della lettera d’invito era prevista la nullità delle offerte “non redatte correttamente o non complete”, come quella presentata dalla ricorrente. Da un altro punto di vista, la pacifica omissione del capitolo sull’inserimento lavorativo delle persone svantaggiate non può certo essere assimilata alla carenza di un certificazione, prescrivendo la lex specialis una manifestazione di volontà di natura negoziale non sostituibile con dichiarazioni aventi diversa natura (in particolare, afferenti al coinvolgimento delle forze di volontariato) e soprattutto insuscettibile di integrazione postuma. Con riguardo a quest’ultimo profilo, per pacifica giurisprudenza nelle gare d’appalto è sempre escluso il soccorso istruttorio per supplire a carenze dell’offerta (cfr. Consiglio di Stato, sez. V – 15/6/2015 n. 2916 e i precedenti ivi richiamati), e la mancata allegazione di un documento o di una dichiarazione, richiesti a pena di esclusione, non può considerarsi alla stregua di un’irregolarità sanabile – che arrecherebbe un’inammissibile vulnus alla par condicio fra i concorrenti – tanto più quando non sussistano equivoci o incertezze generati dall’ambiguità della legge di gara (Consiglio di Stato, sez. V – 3/6/2015 n. 2715). In proposito, si ribadisce che dal contenuto specifico della relazione descritto al paragrafo 4 (pagina 10) delle specifiche tecniche, si desume chiaramente e univocamente che la componente progettuale di cui è stata omessa la produzione rivestiva natura essenziale per la stazione appaltante: infatti, la proposta tecnica doveva diffondersi sia sugli impegni già espressamente introdotti dalla lex specialis, sia sulle soluzioni migliorative alle condizioni “di base” che i concorrenti erano chiamati a sviluppare.
2. SUL MOTIVO SUBORDINATO DEL RICORSO INTRODUTTIVO (B.)
2.1 Osserva anzitutto il Collegio che il legislatore rimette all’amministrazione procedente la facoltà di determinare i criteri di valutazione delle offerte (i quali vanno prefissati nella lex specialis per consentire a tutti i concorrenti di avere sin dall’inizio contezza di tutti gli elementi che incidono sulla partecipazione, sulla valutazione delle offerte e, quindi, in ultima analisi sull’aggiudicazione), per cui rientra nella discrezionalità della stazione appaltante predeterminare l’incidenza del prezzo in rapporto alla qualità della proposta (cfr. T.A.R. Lazio Roma, sez. I-bis – 22/7/2015 n. 10080). E’ stato altresì osservato che, nella procedura di aggiudicazione secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, è affidata all’Ente procedente la scelta circa l’incidenza e il peso dei vari fattori economici e/o tecnici per l’individuazione della proposta migliore, e che pertanto il necessario equilibrio tra prezzo e qualità è rimesso al prudente apprezzamento della stazione appaltante, con il solo limite del divieto della totale esclusione dell’uno o dell’altro fattore (T.A.R. Veneto, sez. I – 27/4/2015 n. 449 e la giurisprudenza ivi richiamata): in definitiva, resta demandata all’Ente aggiudicatore la determinazione del peso delle componenti dell’offerta, in modo da evitare che uno dei due parametri subisca, in modo irragionevole e discriminatorio, uno svuotamento sostanziale (Consiglio di Stato, sez. VI – 29/1/2015 n. 405), ossia in modo che non si svilisca sensibilmente o completamente l’uno o l’altro, e siano rispettati i canoni di proporzionalità, ragionevolezza, trasparenza e par condicio e si consenta a tutti i concorrenti di calibrare la propria offerta (cfr. T.A.R. Toscana, sez. II – 19/1/2015 n. 88). I predetti principi appaiono pienamente rispettati nella fattispecie controversa, nella quale il prezzo ha assunto un ruolo significativo, e ugualmente il pregio tecnico ha mantenuto un dignitoso spessore con il riconoscimento di 30 punti.
2.2 La valorizzazione della certificazione OHSAS 18000 non ha snaturato la tipologia di gara prescelta, né ha prodotto l’effetto di “contaminare” eccessivamente l’elemento qualitativo con un requisito soggettivo (essendo stata prevista l’attribuzione di soli 5 punti su 30). Peraltro, la giurisprudenza ha avuto modo di osservare che spesso il filo che separa il canone oggettivo di valutazione dell’offerta ed il requisito soggettivo del competitore è particolarmente sottile, stante la potenziale idoneità dei profili di organizzazione soggettiva a riverberarsi sull’affidabilità e sull’efficienza dell’offerta e, quindi, della prestazione. Tale commistione inestricabile viene in rilievo quante volte la lex specialis valorizzi non già i requisiti soggettivi in sé intesi, bensì quei profili soggettivi diretti a riverberarsi in modo specifico sull’espletamento dell’attività appaltata (cfr. T.A.R. Lazio Roma, sez. II – 4/1/2016 n. 1, che richiama Consiglio di Stato, sez. V – 23/1/2012 n. 266). Nello specifico, il possesso della certificazione ISO appare riflettersi sulla qualità delle prestazioni da espletare nello svolgimento concreto del servizio, e tale rilievo, unitamente alla scarsa incidenza del punteggio attribuito (5) rispetto al valore complessivo (30), depotenzia la censura sollevata.
2.3 Sotto altro profilo, non può ritenersi viziata la gara per la mancata predeterminazione di adeguati criteri motivazionali, posto che detti criteri non sono testualmente previsti dalla legge (cfr. art. 83 del D. Lgs. 163/2006), che stabilisce l’inderogabile necessità solo degli elementi di valutazione e dei relativi punteggi (e, in via eventuale, dei sub-criteri e sub-punteggi), che devono essere adeguati e sufficienti, ma che non necessitano di ulteriori specificazioni di tipo “motivazionale” (Consiglio di Stato, sez. V – 27/1/2016 n. 277): l’art. 83 comma 4 stabilisce infatti che “Il bando per ciascun criterio di valutazione prescelto prevede, ove possibile, i sub-criteri e i sub-pesi o i sub-punteggi”. Pur essendo tale norma, secondo il suo chiaro tenore letterale, ad applicazione meramente eventuale, il bando censurato ha stabilito – conformemente all’art. 83 comma 2 del Codice degli appalti – i criteri di valutazione accompagnati dalla ponderazione, espressa con valore numerico. Nello specifico, il parametro del pregio tecnico si articolava in 3 voci (modalità di organizzazione del servizio, progetto di inserimento delle persone svantaggiate, possesso della certificazione) alle quali erano associati i punteggi massimi; le prime due erano a loro volta scomposte in sotto-voci (rispettivamente nel numero di 3 e 2) con i relativi sub-punteggi (cfr. par. 5 delle specifiche tecniche, pagina 11). Oltre all’elevato livello di dettaglio raggiunto dalla legge di gara, che la rende conforme alla disposizione normativa invocata, rileva il Collegio che il punteggio numerico prefissato con chiarezza nel bando, accompagnato da un adeguato grado di dettaglio dei criteri di valutazione, integri le basi per una sufficiente motivazione, in quanto consente di ripercorrere il percorso valutativo e quindi di controllare la logicità e la congruità del giudizio tecnico (cfr. Consiglio di Stato, sez. III – 23/1/2015 n. 303).
2.4 Anche l’ulteriore censura non è suscettibile di positivo apprezzamento. L’allegato P al D.P.R. 207/2010 non prescrive, a pena di illegittimità, un particolare tipo di metodologia per l’individuazione del miglior offerente con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, ma prevede l’utilizzo di una delle formule richiamate a titolo esemplificativo (T.A.R. Calabria Catanzaro, sez. II – 21/10/2015 n. 1620). Letteralmente, è previsto che “il calcolo dell’offerta economicamente più vantaggiosa può essere effettuato utilizzando a scelta della stazione appaltante uno dei seguenti metodi indicati nel bando di gara o nella lettera di invito …”; nello stesso senso, l’art. 83 comma 5 del D. Lgs. 163/2006 prevede che “Per attuare la ponderazione o comunque attribuire il punteggio a ciascun elemento dell’offerta, le stazioni appaltanti utilizzano metodologie tali da consentire di individuare con un unico parametro numerico finale l’offerta più vantaggiosa”. In buona sostanza, l’invocata disposizione indica in via soltanto esemplificativa alcuni metodi, senza imporre tassativamente l’uso di quelli enumerati, purché quello prescelto sia tale da consentire di individuare con un unico parametro numerico finale l’offerta più vantaggiosa (T.A.R. Lazio Roma, sez. III-ter – 8/2/2016 n. 1833; Consiglio di Stato, sez. IV – 17/2/2014 n. 749). Ciò premesso, il metodo di calcolo in concreto introdotto dalla stazione appaltante A2A non è stato contestato sotto il profilo dell’irragionevolezza o dell’inattendibilità.
3. SULL’ULTERIORE MOTIVO SUBORDINATO DEL RICORSO INTRODUTTIVO (C.)
3.1 Deve essere respinta anche l’ultima censura, con la quale l’esponente lamenta la mancata verifica in concreto dell’assenza del progetto sull’inserimento di persone svantaggiate. Tale adempimento infatti è stato espletato dalla stazione appaltante, come risulta dal verbale di gara e come ammesso dalla stessa ricorrente nella formulazione del primo motivo aggiunto. La circostanza della mancata apertura del file in seduta pubblica sarà affrontata con le successive doglianze.
4. SUL PRIMO MOTIVO AGGIUNTO (E.)
4.1 La legge di gara si articola nelle sue componenti tipiche, le quali dettano il quadro normativo generale (bando) e proseguono con la specificazione degli elementi di dettaglio (lettera d’invito e, ancora più minuziosamente, capitolato tecnico).
4.2 In proposito, è necessario che il percorso di progressivo affinamento delle regole della competizione sia chiaro, coerente ed esaustivo, in modo tale che le diverse componenti si compenetrino dando vita a un unicum, punto di riferimento per i partecipanti al confronto comparativo. L’operato della stazione appaltante si rivela nel caso di specie legittimo, poiché il bando ha introdotto i primi “punti fermi” (statuendo tra l’altro l’obbligo di inserimento lavorativo di persone svantaggiate), la lettera d’invito ha imposto la redazione di un progetto suddiviso in 3 capitoli puntualmente individuati, e infine le specifiche tecniche hanno ulteriormente illustrato l’obbligo di predisporre la relazione “inerente la gestione dell’inserimento lavorativo di persone svantaggiate, …”, con l’indicazione del suo contenuto minimo, articolato in 6 distinti aspetti da sviluppare nella sua compilazione.
4.3 Sulla natura essenziale del progetto di inserimento lavorativo si è già ampiamente argomentato nei paragrafi che precedono.
4.4 La ricorrente si duole della mancata verifica della completezza della documentazione in seduta pubblica. Al riguardo è sufficiente richiamare quanto statuito da questo T.A.R. (sez. I – 22/3/2016 n. 413) sull’argomento, per cui <<il fatto stesso che la procedura di aggiudicazione in questione fosse telematica esclude che, come invece lamentato da parte ricorrente, fosse necessaria una seduta pubblica per l’apertura delle offerte tecniche. La gestione di una gara sulla piattaforma SINTEL, infatti, consente automaticamente l’apertura delle buste in esito alla conclusione della fase precedente e garantisce l’immodificabilità delle stesse, nonché la tracciabilità di ogni operazione compiuta, con la conseguenza che, a prescindere dall’accertamento del momento in cui, nel caso di specie, è avvenuta l’apertura delle offerte tecniche, la ratio del principio affermato dalla giurisprudenza (e cioè la certezza e non conoscibilità delle offerte economiche prime della valutazione delle offerte tecniche) appare comunque rispettata. L’apertura delle offerte economiche, infatti, non avrebbe comunque potuto essere anteriore alla conclusione della fase di valutazione delle offerte tecniche, così come le caratteristiche stesse della gara telematica escludono in radice ed oggettivamente la possibilità di modifica delle offerte (in termini, TAR Brescia, sentenza 12 gennaio 2016, n. 38)>>. Alla luce di tale condivisibile riflessione, la doglianza non è passibile di positivo scrutinio.
5. SUL SECONDO MOTIVO AGGIUNTO (F.)
5.1 Sull’essenzialità del progetto di inserimento lavorativo si rinvia a quanto osservato in precedenza. In questa sede si può aggiungere che il bando ben poteva prevedere il contenuto dell’impegno minimo (ossia l’inserimento di 3 persone svantaggiate) e riservare ai concorrenti l’elaborazione di condizioni migliorative da sottoporre a valutazione. Nello specifico, poi, non si ravvisa alcuna indebita limitazione della concorrenza dovuta all’inserimento della clausola sociale, la quale si poneva come elemento centrale del confronto comparativo. Sul punto, non affiora dagli atti di gara e neppure dai motivi di ricorso alcun rischio di “indebita limitazione” della concorrenza, la quale viceversa ha trovato ampio riconoscimento già soltanto con l’attribuzione di un peso rilevantissimo (70 punti su 100) all’elemento economico (prezzo proposto).
6. SUL TERZO MOTIVO AGGIUNTO (G.)
6.1 La ricorrente lamenta talune incongruenze tecniche, senza tuttavia disconoscere la paternità dell’avvenuta cancellazione del file. Nel ricorso introduttivo (pagina 5), Sole Soc.tà Cooperativa rammenta che nel corso della riunione del 23/9/2015 con i rappresentanti di Aprica “è apparso evidente il mero errore nell’inserimento di un diverso file rispetto ad uno dei tre capitoli dell’offerta tecnica (quello appunto relativo all’inserimento delle persone svantaggiate)”, e che “l’errore non si sarebbe verificato mantenendo l’unitarietà del progetto costituente l’offerta tecnica”. Tale dichiarazione già depotenzia lo spessore della doglianza sviluppata nei motivi aggiunti. Peraltro, dalla lettura della relazione tecnica (doc. 7 stazione appaltante) del gestore della piattaforma software (il quale assume una posizione di terzietà rispetto alla Società Aprica che se ne avvale come utilizzatrice) ha attestato che alle ore 11:15:18 del 6/7/2015 è stato cancellato il file denominato “Progetto di gara – cap. 2-signed.pdf” (precedentemente caricato alle 10:57:02). Il gestore ha altresì affermato che, al termine del processo di inserimento delle buste telematiche e prima dell’inoltro definitivo, l’operatore economico visualizza a sistema una pagina di riepilogo della documentazione in precedenza inserita. Le ulteriori osservazioni sulle caratteristiche non user-friendly della piattaforma non sono idonee a integrare vizi di legittimità, alla luce della competenza di elevato livello esigibile dai professionisti del settore che operano nel mercato telematico.
Alla luce dei predetti rilievi, non si ritiene necessario compiere ulteriori approfondimenti.
In conclusione, il gravame introduttivo e i motivi aggiunti sono infondati e devono essere respinti.
Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda) definitivamente pronunciando respinge il ricorso introduttivo in epigrafe e i motivi aggiunti.
Condanna la ricorrente a corrispondere all’amministrazione resistente la somma di 3.000 € a titolo di compenso per la difesa tecnica, oltre a oneri di legge.
Condanna la ricorrente a corrispondere alla controinteressata la somma di 3.000 € a titolo di compenso per la difesa tecnica, oltre a oneri di legge.
La presente sentenza è depositata presso la Segreteria della Sezione, che provvederà a darne comunicazione alle parti.
Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 22 marzo 2016 con l’intervento dei magistrati:
Alessandra Farina, Presidente
Stefano Tenca, Consigliere, Estensore
Francesco Gambato Spisani, Consigliere
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 04/04/2016
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
AMBIENTEDIRITTO.IT EDITORE