* VIA, VAS E AIA – DIRITTO DELL’ENERGIA – Impianti destinati alla produzione di energia da fonti rinnovabili – Procedimento autorizzatorio – Art. 12 d.lgs. n. 387/2003 – Conferenza di servizi – Amministrazioni titolari per legge di una competenza primaria – Area interessa non soggetta a vincolo paesaggistico – Soprintendenza – Partecipazione – Non è richiesta – Pubblicità – Disciplina speciale di cui all’art. 12 d.lgs. n. 387/2003 – Modulo procedimentale della conferenza di servizi – Rinvio alle disposizioni della L. n. 241/1990 – Dissenso motivato – Espressione in sede di conferenza di servizi – Regione Abruzzo – Piano regionale di tutela della qualità dell’aria – Misura MD3 – Divieto di insediamento di nuove attività industriali con emissioni in atmosfera in zona a destinazione agricola – Interpretazione conforme alla disposizione di cui all’art. 12 d.lgs. n. 387/2003.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 1^
Regione: Abruzzo
Città: L'Aquila
Data di pubblicazione: 20 Aprile 2016
Numero: 236
Data di udienza: 23 Marzo 2016
Presidente: Amicuzzi
Estensore: Gizzi
Premassima
* VIA, VAS E AIA – DIRITTO DELL’ENERGIA – Impianti destinati alla produzione di energia da fonti rinnovabili – Procedimento autorizzatorio – Art. 12 d.lgs. n. 387/2003 – Conferenza di servizi – Amministrazioni titolari per legge di una competenza primaria – Area interessa non soggetta a vincolo paesaggistico – Soprintendenza – Partecipazione – Non è richiesta – Pubblicità – Disciplina speciale di cui all’art. 12 d.lgs. n. 387/2003 – Modulo procedimentale della conferenza di servizi – Rinvio alle disposizioni della L. n. 241/1990 – Dissenso motivato – Espressione in sede di conferenza di servizi – Regione Abruzzo – Piano regionale di tutela della qualità dell’aria – Misura MD3 – Divieto di insediamento di nuove attività industriali con emissioni in atmosfera in zona a destinazione agricola – Interpretazione conforme alla disposizione di cui all’art. 12 d.lgs. n. 387/2003.
Massima
TAR ABRUZZO, L’Aquila, Sez. 1^ – 20 aprile 2016, n. 236
VIA, VAS E AIA – DIRITTO DELL’ENERGIA – Impianti destinati alla produzione di energia da fonti rinnovabili – Procedimento autorizzatorio – Art. 12 d.lgs. n. 387/2003 – Conferenza di servizi – Amministrazioni titolari per legge di una competenza primaria – Area interessa non soggetta a vincolo paesaggistico – Soprintendenza – Partecipazione – Non è richiesta.
Il procedimento autorizzatorio degli impianti destinati alla produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili è regolato da una speciale disciplina legislativa, rappresentata dall’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, che prevede come modello procedimentale e provvedimentale legittimante l’installazione di siffatti impianti esclusivamente quello dell’autorizzazione unica regionale: secondo il modulo procedimentale normativamente individuato, nella conferenza di servizi devono trovare confronto i vari interessi pubblici coinvolti nella realizzazione degli impianti di cui trattasi, tra cui quello relativo alla tutela ambientale e del patrimonio culturale (ex multis, Cons. St., sez. VI, 15 marzo 2013, n. 1562). Tuttavia, alla conferenza unica indetta dalla Regione devono partecipare solamente le amministrazioni titolari per legge di una competenza primaria, tra cui quelle deputate alla tutela dell’ambiente, del paesaggio e del patrimonio storico-artistico, ovviamente nel rispetto delle relative normative vigenti. Nel caso in cui l’area su cui è destinato a sorgere l’impianto non sia soggetta a vincolo, dunque, la Regione non è obbligata a convocare la Soprintendenza alla conferenza di servizi da essa indetta ai sensi dell’art. 13 del d.lgs. n. 387 del 2003 (nella specie, peraltro, il progetto era stato sottoposto a giudizio VIA, per cui gli aspetti relativi alla verifica della compatibilità ambientale e paesaggistica erano stati appositamente valutati in quella sede)
Pres. Amicuzzi, Est. Gizzi – P. s.p.a. (avv.ti Roversi Monaco, Mazotta e Pittalis) c. Comune di Avezzano (avv.ti Nicoli e Simone)
DIRITTO DELL’ENERGIA – Impianto di produzione di energia da fonti rinnovabili – Procedimento autorizzatorio – Pubblicità – Disciplina speciale di cui all’art. 12 d.lgs. n. 387/2003.
Il comma 3 dell’art. 27 quater del d.lgs. n. 152 del 2006 prevede, a seguito delle modifiche apportate dal d.lgs. n. 46 del 2014, che “(…) Entro il termine di quindici giorni dalla data di avvio del procedimento, l’autorità competente pubblica nel proprio sito web l’indicazione della localizzazione dell’installazione e il nominativo del gestore, nonché gli uffici individuati ai sensi del comma 2 ove è possibile prendere visione degli atti e trasmettere le osservazioni. Tali forme di pubblicità tengono luogo delle comunicazioni di cui all’articolo 7 ed ai commi 3 e 4 dell’articolo 8 della legge 7 agosto 1990, n. 241. Le informazioni pubblicate dal gestore ai sensi del presente comma sono altresì pubblicate dall’autorità competente nel proprio sito web”. Con riguardo ad un impianto per la produzione di energia da fonti rinnovabili, tuttavia, si applica la disciplina speciale di cui all’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, che non prevede la suindicata forma di pubblicità.
Pres. Amicuzzi, Est. Gizzi – P. s.p.a. (avv.ti Roversi Monaco, Mazotta e Pittalis) c. Comune di Avezzano (avv.ti Nicoli e Simone)
DIRITTO DELL’ENERGIA – Impianto di produzione di energia da fonti rinnovabili – Procedimento autorizzatorio – Modulo procedimentale della conferenza di servizi – Rinvio alle disposizioni della L. n. 241/1990 – Dissenso motivato – Espressione in sede di conferenza di servizi.
Il tratto peculiare del procedimento autorizzatorio previsto dall’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, frutto di finalità semplificatorie e di concentrazione, consiste nell’individuazione nella conferenza di servizi del modulo procedimentale ordinario essenziale alla formazione del successivo titolo abilitativo funzionale alla costruzione e all’esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili. Tale modulo procedimentale è ontologicamente deputato all’acquisizione, in un’unica sede, dei pareri delle Amministrazioni coinvolte nel procedimento da decidersi con la conferenza. Il procedimento dell’art. 12 è infatti “unico”, nel senso di unitario ed assorbente le altre, generali, modalità di verifica degli interessi pubblici incisi, e rispetto ad esso trovano applicazione, per quanto non diversamente previsto, le disposizioni generali sul procedimento amministrativo di cui alla legge n. 241 del 1990, come espressamente richiamate dall’art. 12, comma 4. Consegue da questo rinvio, che le amministrazioni convocate hanno in sede di conferenza di servizi l’onere di esprimere il proprio motivato dissenso rispetto all’oggetto dell’iniziativa procedimentale.
Pres. Amicuzzi, Est. Gizzi – P. s.p.a. (avv.ti Roversi Monaco, Mazotta e Pittalis) c. Comune di Avezzano (avv.ti Nicoli e Simone)
DIRITTO DELL’ENERGIA – Regione Abruzzo – Piano regionale di tutela della qualità dell’aria – Misura MD3 – Divieto di insediamento di nuove attività industriali con emissioni in atmosfera in zona a destinazione agricola – Interpretazione conforme alla disposizione di cui all’art. 12 d.lgs. n. 387/2003.
La misura MD3 del Piano regionale (Abruzzo) di tutela della qualità dell’aria – laddove vieta l’insediamento di nuove attività industriali e artigianali con emissioni in atmosfera al di fuori delle zone industriali – deve essere intesa, pena la sua illegittimità per violazione dell’art. 12, comma 7, del d.lgs. n. 387 del 2003, non già come misura di divieto generale di localizzazione degli impianti per la produzione di energia da fonti rinnovabili in zone a destinazione agricola, ma come misura volta a limitare e ridurre le emissioni in atmosfera (cfr. (Tar Abruzzo, L’Aquila, n. 217 del 2012).
Pres. Amicuzzi, Est. Gizzi – P. s.p.a. (avv.ti Roversi Monaco, Mazotta e Pittalis) c. Comune di Avezzano (avv.ti Nicoli e Simone)
Allegato
Titolo Completo
TAR ABRUZZO, L’Aquila, Sez. 1^ - 20 aprile 2016, n. 236SENTENZA
TAR ABRUZZO, L’Aquila, Sez. 1^ – 20 aprile 2016, n. 236
N. 00236/2016 REG.PROV.COLL.
N. 00359/2011 REG.RIC.
N. 00267/2015 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’ Abruzzo
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 359 del 2011, proposto da:
Powercrop S.p.A., rappresentata e difesa dagli avv. Maria Giulia Roversi Monaco, Giuseppe Mazotta e Gualtiero Pittalis, con domicilio eletto presso l’Avv. Antonio Mazzotta in L’Aquila, Via Duca degli Abruzzi, 8 – Sassa;
contro
Comune di Avezzano in persona del Sindaco P.T., rappresentato e difeso dagli avv. Giampiero Nicoli ed Herbert Simone, con domicilio eletto presso l’Avv. Adelaide Perrotti in L’Aquila, Via Paolucci N. 21;
nei confronti di
Regione Abruzzo, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata in L’Aquila, Complesso Monumentale S. Domenico;
e con l’intervento di
ad adiuvandum:
F.L.A.I/C.G.I.L. – Federazione Lavoratori Agro – Industria, F.A.I./C.I.S.L. – Federazione Agricola Alimentare Ambientale, U.I.L.A./U.I.L. – Unione Italiana Lavoratori Agroalimentari, rappresentati e difesi dall’avv. Franco Paolini, con domicilio eletto presso Avv. Mario Antonio Rossi in L’Aquila, S.S. 17, N.53 – Sassa Scalo;
ad opponendum:
Comune di Luco dei Marsi in persona del Sindaco P.T., rappresentato e difeso dall’avv. Herbert Simone, con domicilio eletto presso Avv. Eleonora Gentileschi in L’Aquila, Via Marsicana,53 – Civita di Bagno;
sul ricorso numero di registro generale 267 del 2015, proposto da:
Powercrop S.r.l., rappresentata e difesa dagli avv. Maria Giulia Roversi Monaco, Antonio Mazzotta, Gualtiero Pittalis, con domicilio eletto presso l’Avv. Antonio Mazzotta in L’Aquila, Via Duca degli Abruzzi, 8 – Sassa; Eridania-Sadam Spa, rappresentata e difesa dagli avv. Antonio Mazzotta, Gualtiero Pittalis, Maria Giulia Roversi Monaco, con domicilio eletto presso l’Avv. Antonio Mazzotta in L’Aquila, Via Duca degli Abruzzi, 8 – Sassa;
contro
Regione Abruzzo, rappresentata e difesa per legge dall’avv. Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata in L’Aquila, Complesso Monumentale S. Domenico; Comune di Avezzano in persona del Sindaco P.T., rappresentato e difeso dall’avv. Herbert Simone, con domicilio eletto presso l’avv. Eleonora Gentileschi in L’Aquila, Via Piemonte N. 5;
nei confronti di
Provincia di L’Aquila, Azienda Regionale per le Attivita’ Produttive – Unita’ Territoriale 1 Avezzano, Azienda Regionale per la Tutela dell’Ambiente -Arta Distretto Provinciale di L’Aquila, Azienda Regionale per la Tutela dell’Ambiente – Arta Centrale, Consorzio Acquedottistico Marsicano, Enel Distribuzione S.p.A. – Distribuzione Territoriale – Rete Lazio e Molise-Unita’ Sviluppo Rete, Terna S.P.A, Snam Rete Gas S.p.A., Societa’ Gasdotti Italia S.p.A.; Regione Abruzzo – Servizio Tutela, Valorizzazione del Paesaggio e Valutazione Ambientale, Regione Abruzzo – Servizio Gestioni Rifiuti, Regione Abruzzo – Direzione Politiche Agricole e di Sviluppo Rurale, Forestale, Caccia e Pesca, Emigrazione, Ministero dello Sviluppo Economico -Comunicazioni-Ispettorato Territoriale Abruzzo e Molise, Vigili del Fuoco – Comando di L’Aquila, Ministero per i Beni e le Attivita’ Culturali – Soprintendenza per i Beni Archeologici dell’Abruzzo, Ministero per i Beni e le Attivita’ Culturali – Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici dell’Abruzzo, rappresentati e difesi per legge dall’avv. Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata in L’Aquila, Complesso Monumentale S. Domenico;
e con l’intervento di
ad adiuvandum:
F.L.A.I./C.G.I.L. – Federazione Lavoratori Agro-Industria, F.A.I./C.I.S.L. – Federazione Agricola Alimentare Ambientale Industriale, U.I.L.A./U.I.L. – Unione Italiana Lavoratori Agroalimentari, rappresentati e difesi dagli avv. Franco Paolini, Giovanni Rosati, con domicilio eletto presso l’Avv. Mario Antonio Rossi in L’Aquila, S.S. 17, N.53 – Sassa Scalo;
per l’annullamento, quanto al ricorso n. 359 del 2011:
della deliberazione del consiglio comunale n. 75 del 5.10.2010 nelle parti in cui approva l’individuazione della fascia contigua di rispetto della Riserva naturale guidata del Monte Salviano.
quanto al ricorso n. 267 del 2015:
della determinazione dirigenziale n. DA13/133 del 27/4/2015 di diniego dell’autorizzazione unica ai sensi dell’art. 12 del d.lg. 387/03 richiesta dalla società ricorrente il 7.8.2008 per la costruzione e l’esercizio di un impianto di produzione di energia elettrica della potenza di 30MW.
Visti i ricorsi e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Avezzano in persona del Sindaco P.T.. della Regione Abruzzo, della Regione Abruzzo, del Servizio Politica – Qualita’ Sina della Regione Abruzzo, del Comune di Avezzano in Persona del Sindaco P.T., della Regione Abruzzo – Servizio Tutela, Valorizzazione del Paesaggio e Valutazione Ambientale, della Regione Abruzzo – Servizio Gestioni Rifiuti e di Regione Abruzzo – Direzione Politiche Agricole e di Sviluppo Rurale, Forestale, Caccia e Pesca, Emigrazione, del Ministero dello Sviluppo Economico -Comunicazioni-Ispettorato Territoriale Abruzzo e Molise Vigili del Fuoco – Comando di L’Aquila, del Ministero Per i Beni e Le Attivita’ Culturali – Soprintendenza per i Beni Archeologici dell’Abruzzo e del Ministero per i Beni e Le Attivita’ Culturali – Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici dell’Abruzzo;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 marzo 2016 la dott.ssa Lucia Gizzi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Con ricorso straordinario ritualmente notificato, poi trasposto in sede giurisdizionale (Ricorso n. 359 del 2011 R.G.), la Powercrop Srl, in persona del legale rappresentante pro-tempore, impugnava, chiedendone l’annullamento, la delibera del Consiglio comunale di Avezzano n. 75 del 2010, nella parte in cui individua la fascia contigua di rispetto della Riserva naturale del Monte Salviano e applica ad essa le misure di salvaguardia previste dall’art. 10 della l.r. n. 134 del 1999, e la delibera del Consiglio comunale di Avezzano n. 85 del 2010, con cui è stato approvato il Piano di assetto naturalistico della suddetta Riserva naturale ai sensi dell’art. 22 della l.r. n. 134 del 1999.
Parte ricorrente premetteva che: il Consorzio per lo sviluppo industriale di Avezzano le aveva assegnato un terreno sito nel Comune di Avezzano e indicato al catasto al fg. 62, partt. nn. 1018, 1025, 1027, 1029 avente destinazione “zona tecnologica” in base al vigente PRT, sul quale ella intendeva realizzare un impianto per la produzione di energia elettrica alimentato a biomasse; il suo progetto aveva ottenuto il parere favorevole del Comitato VIA (giudizio n. 1559 del 2010); con la delibera n. 75 del 2010, il Comune di Avezzano aveva preso atto dei confini della Riserva naturale del Monte Salviano istituita dalla l.r. n. 134 del 1999 e aveva approvato una fascia contigua di rispetto, definendone l’estensione (tavola n. 8 allegata al PAN) e inserendovi l’area di cui è assegnataria la ricorrente stessa; con la suddetta delibera il Comune aveva, inoltre, esteso alla fascia di rispetto le misure di salvaguardia dettate per il solo territorio interno alla Riserva dall’art. 22 della l.r. n. 134 del 1999; l’area di cui la società ricorrente è assegnataria risulta pertanto inclusa nella fascia di rispetto definita dalla delibera comunale impugnata e assoggettata al relativo regime vincolistico, che comporta tra l’altro il divieto di costruzioni di nuovi edifici; con la successiva delibera consiliare n. 85 del 2010, il Comune di Avezzano aveva approvato, ai sensi dell’art. 22 della l.r. n. 38 del 1996, il PAN.
A fondamento del proprio gravame, la Powercrop deduceva violazione degli artt. 22 e 28 della l.r. n. 38 del 1996, dell’art. 10 della l.r. n. 10 del 1999 ed eccesso di potere sotto diversi profili, nonché violazione dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990 e degli artt. 97 e 41 Cost.
L’art. 28 della l.r. n. 38 del 1996, infatti, prevede che “La Regione, d’intesa con gli organismi di amministrazione delle aree naturali protette e con gli enti locali territoriali interessati, stabilisce piani e programmi ed eventuali misure di disciplina della caccia, della pesca, delle attività estrattive e per la tutela dell’ambiente, relativi alle aree contigue alle aree naturali protette, ove occorra intervenire per assicurare la protezione dei valori delle aree naturali protette stesse. I confini delle aree contigue sono determinati dalla Regione d’intesa con gli organismi di gestione delle aree protette e con gli enti locali territorialmente interessati”. Il presupposto necessario per la definizione della aree contigue, quindi, è la funzione di protezione delle aree naturali vere e proprie, che deve essere specificamente individuato e motivato.
L’art. 5 della l.r. n. 134 del 1999, istitutiva della Riserva naturale del Monte Salviano, prevede che “Il Piano di assetto naturalistico potrà definire e regolamentare anche una fascia di rispetto o area contigua”, il cui presupposto deve essere comunque la necessità di tutelare l’area naturale protetta. Per contro, il Comune di Avezzano si sarebbe limitato ad asserire apoditticamente che la fascia di rispetto da esso individuata comprende aree limitrofe alla Riserva “caratterizzate dalla presenza di emergenze storico-culturali-ambientali”, senza specificare in cosa consistano queste emergenze. La motivazione sarebbe insomma apodittica e carente, anche perché la fascia di rispetto comprende aree separate dalla Riserva e caratterizzate da forte urbanizzazione.
Peraltro, il Comune di Avezzano ha esteso alla fascia di rispetto della Riserva del Monte Salviano, in cui ha inserito anche l’area assegnata alla Powercrop, le misure di salvaguardia previste dall’art. 10 della l.r. n. 134 del 1999, che introducono un divieto assoluto di edificazione.
La successiva delibera consiliare n. 85 del 2010, poi, ha approvato le NTA del PAN, dedicando alla disciplina della fascia di rispetto l’art. 18, il quale dispone che in tale fascia trovano applicazione le prescrizioni della zona D della Riserva. In sostanza si estende alla fascia di rispetto la medesima rigorosa disciplina prevista per il territorio della Riserva, dandosi luogo così ad una inopinata e immotivata parificazione tra le due, con conseguente violazione dei principi di proporzionalità e adeguatezza.
Infine, la fascia di rispetto è assoggettata, fino all’approvazione del PAN, alle misure di salvaguardia, quali il divieto di costruzione di nuovi edifici e di alterazione delle caratteristiche naturali e dell’ambiente geofisico, previste dall’art. 10 della l.r. n. 134 del 1999. Ciò in violazione del medesimo art. 10.
1.1. Trasposto il ricorso straordinario in sede giurisdizionale, si costituiva in giudizio la Regione Abruzzo, la quale deduceva che la l.r. n. 134 del 1999 aveva istituito la Riserva naturale del Monte Salviano, demandando all’art. 4, comma 1, la gestione della stessa al Comune di Avezzano. L’art. 5 disciplina il Piano di assetto naturalistico della Riserva (d’ora in avanti PAN), stabilendo ai commi 2 e 3 che “Il Piano dovrà essere elaborato e adottato dal Comune secondo le modalità, previsioni e prescrizioni previste dalla L.R. 21 giugno 1996, n. 38, art. 22, entro un anno a decorrere dalla data di affidamento dell’incarico. (…) Il Piano di assetto naturalistico dovrà essere approvato dal Consiglio regionale, previo parere del competente Settore Urbanistica e BB.AA., entro il termine di 120 giorni a decorrere dalla data di arrivo presso lo stesso Settore, secondo le modalità di cui alla L.R. 21 giugno 1996, n. 38, art. 22, comma 3”.
È pertanto il Consiglio della Regione Abruzzo che approva il PAN, come peraltro stabilito anche dal richiamato art. 22 della l.r. n. 38 del 1996.
Il citato art. 22, infatti, prevede che “1. Entro il termine fissato dalla legge istitutiva deve essere elaborato dall’ente preposto alla gestione (nel caso di specie il Comune di Avezzano), in collaborazione con l’Ufficio parchi e riserve naturali, il piano di assetto naturalistico della riserva. (…) 3. L’Ente Locale predispone e adotta il Piano di assetto naturalistico e le sue varianti. 3-bis. Successivamente, gli atti e gli elaborati del Piano sono depositati per sessanta giorni consecutivi, decorrenti dalla data di deposito, presso la segreteria dei Comuni e delle Province interessate. 3-ter. L’avvenuto deposito è reso noto mediante pubblicazione di avviso sul Bollettino Ufficiale della Regione, a mezzo di manifesti murali e almeno un quotidiano a diffusione regionale. Nei termini previsti dal comma 3. Chiunque può prenderne visione e presentare istanze e memorie in merito ai contenuti del Piano. (…) 3-quinquies. La Giunta regionale, sulla base delle osservazioni pervenute e in base all’esito della conferenza dei servizi di cui al comma 3-quater adotta in via definitiva il piano e lo presenta al Consiglio regionale per l’approvazione. 3-sexies. La definitiva approvazione è resa pubblica per mezzo di avviso sul Bollettino Ufficiale della Regione”.
Nel caso di specie, non essendo intervenuta l’approvazione regionale, il PAN è stato semplicemente adottato dal Comune di Avezzano, con la conseguenza che l’iter di formazione del Piano stesso non si è concluso. Pertanto, poiché solo il PAN può definire, regolamentare e istituire una fascia di rispetto o area contigua, non essendo mai stato approvato detto Piano, nessuna fascia di rispetto, oltre i confini della Riserva individuati dall’art. 3 della l.r. n. 134 del 1999, è in concreto identificabile.
La Regione deduceva comunque, in via preliminare, il proprio difetto di legittimazione passiva, essendo stati impugnati atti comunali.
1.2. Si costituiva in giudizio altresì il Comune di Avezzano, deducendo in via preliminare che le delibere consiliari impugnate non avrebbero concluso il procedimento formativo del PAN, nel merito insisteva per l’infondatezza del ricorso.
1.3. Intervenivano ad opponendum il Comune di Luco dei Marsi e ad adiuvandum la FLAI/CGIL – Federazione lavoratori agro-industria, la FAI/CISL – Unione italiana lavoratori agroalimentari.
1.4. In prossimità della pubblica udienza, le parti depositavano memorie, insistendo nelle rispettive deduzioni.
2. Con ricorso ritualmente notificato (Ricorso n. 267 del 2015 R.G.), la Powercrop Srl e la Eridania-Sadam Spa, in persona dei rispettivi rappresentanti legali pro-tempore, impugnavano, chiedendone l’annullamento, la determinazione dirigenziale della Regione Abruzzo n. DA13/133 del 27.4.2015, con cui veniva negato il rilascio dell’autorizzazione unica ex art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003 presentata dalle ricorrenti per la costruzione e l’esercizio di un impianto di produzione di energia elettrica della potenza di 30 MW alimentato a biomasse agricole e forestali, nonché di un impianto fotovoltaico della potenza di 300kWp da ubicarsi nel Comune di Avezzano, nonché il Piano regionale per la tutela della qualità dell’aria della Regione Abruzzo e delle delibere di Giunta regionale n. 861/c del 13.8.2007 e del Consiglio regionale n. 79/4 del 25.9.2007 di approvazione di detto piano e, in particolare, della misura MD3, le delibere del Comune di Avezzano nn. 75 e 85 del 2010, nonché una serie di atti presupposti e connessi.
Parte ricorrente premetteva che: il progetto da essa presentato è stato dichiarato di interesse nazionale dal Comitato interministeriale ex legge n. 81 del 2006 per la riconversione del settore bieticolo-saccarifero; il Comitato VIA della Regione Abruzzo aveva già rilasciato i giudizi favorevoli nn. 1559 del 2010 sul progetto originario e quelli nn. 2488 e 1489 del 2015 per variazioni progettuali non essenziali.
A fondamento del proprio gravame, parte ricorrente deduceva: A) violazione dell’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003 ed eccesso di potere, in quanto l’atto gravato si fonda sul contrasto tra il progetto presentato e la misura MD3 del Piano regionale di tutela e qualità dell’aria. L’impianto in questione, infatti, ricadrebbe non interamente in zona industriale, ma in parte in zona agricola, dove sono vietati gli impianti di cui all’art. 272 del d.lgs. n. 152 del 2006. Osservava in proposito parte ricorrente che l’impianto destinato alla produzione di energia elettrica (centrale) idoneo a produrre emissioni in atmosfera e il relativo camino sono interamente ubicati in zona con destinazione industriale, in area agricola ricade la sola parte del progetto destinata al deposito della biomassa (materia prima agricola e forestale), senza alcuna attività industriale con emissioni in atmosfera: la misura MD3, quindi, non sarebbe applicabile al caso di specie. Peraltro, l’impianto in questione è volto alla produzione di energia da fonti rinnovabili, come tale oggetto di una disciplina speciale e di favore, non assimilabile alle attività industriali di cui alla misura MD3. In caso contrario, dovrebbe ritenersi illegittima la misura in questione per contrato con l’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003 e con le linee guida di cui al DM 10.9.2010, che ammettono gli insediamenti di impianti alimentati da fonti rinnovabili in zona agricola; B) violazione dell’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, del DM 10.9.2010 ed eccesso di potere, in quanto le suindicate norme escludono la possibilità di divieti preventivi e generalizzati in zona agricola, prevedendo la necessità di una valutazione caso per caso, mancata nel caso di specie; C) violazione dell’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, del DM 10.9.2010 ed eccesso di potere, in quanto la Regione, con il diniego gravato, ha disatteso il principio del procedimento unico, avendo disatteso le risultanze del giudizio VIA; D) violazione di legge ed eccesso di potere, in quanto, non essendo mai stato approvato dalla Regione il Piano di assetto naturalistico (d’ora in avanti PAN), non esiste alcuna fascia di rispetto intorno alla Riserva naturale del Monte Salviano, che secondo il provvedimento gravato non sarebbe stata rispettata. Peraltro, la fascia di rispetto istituita dalla delibera consiliare n. 75 del 2010 del Comune di Avezzano sarebbe illegittima per contrasto con la normativa regionale, avendo provveduto il Comune invece della Regione.
1.1. Si costituiva in giudizio la Regione Abruzzo, che insisteva per il rigetto del ricorso.
1.2. Intervenivano ad adiuvandum la FLAI/CGIL – Federazione lavoratori agro-industria, la FAI/CISL – Unione italiana lavoratori agroalimentari.
1.3. Si costituiva in giudizio il Comune di Avezzano, che eccepiva in via preliminare il difetto di legittimazione della Eridania-Sadam Spa e la tardività del ricorso con riferimento all’impugnativa delle delibere comunali n. 75 e n. 85 del 2010, peraltro già impugnate con il ricorso n. 359 del 2011. Nel merito deduceva l’infondatezza del ricorso e delle relative censure.
1.4.Il Comune di Avezzano proponeva poi ricorso incidentale, con cui impugnava la determinazione dirigenziale della Regione Abruzzo n. DA13/133 del 27.4.2015 per violazione del d.lgs. n. 42 del 2004, dell’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003 e dell’art. 14 ter della legge n. 241 del 1990, in quanto l’area in cui deve essere ubicato l’impianto progettato è in stretta relazione con il complesso dei fabbricati costituenti l’ex zuccherificio di Avezzano e con l’immobile denominato Regolatore delle acque di Borgo Incile sottoposti dal 2000 a vincolo ai sensi del d.lgs. n. 490 del 1999, apposto rispettivamente con decreto n. 28075 e con decreto n. 29178. Ciononostante la Regione Abruzzo non ha convocato la Soprintendenza per i beni architettonici e paesaggistici alla conferenza di servizi del 24.3.2015.
Con il ricorso incidentale, il Comune impugnava altresì i verbali del Comitato interministeriale del 19.3.2008 e del 9.9.2009 e l’accordo di riconversione produttiva del 19.9.2007, per violazione dell’art. 2 della legge n. 81 del 2006 ed eccesso di potere.
Il Comune chiedeva infine, nel ricorso incidentale, che il Tribunale adito accertasse che il progetto di centrale a biomasse della Powercrop oggetto del procedimento di autorizzazione unica fosse diverso dal progetto previsto dallo stesso accordo di riconversione del 19.9.2007.
1.5. Con un secondo ricorso incidentale, il Comune di Avezzano formulava ulteriori motivi di censura nei confronti dei verbali del Comitato interministeriale del 19.3.2008 e del 9.9.2009 e dell’accordo di riconversione produttiva del 19.9.2007, per violazione dell’art. 2 della legge n. 81 del 2006 ed eccesso di potere.
Con esso impugnava inoltre il giudizio n. 1559 del 2010 del Comitato VIA della Regione Abruzzo, per i seguenti motivi: A) violazione dell’art. 5, comma 7, del Dpr n. 357 del 1997, per mancata audizione degli Enti comunali di gestione del Parco nazionale del Gran Sasso e dei Monti della Laga, del Parco Nazionale della Maiella, del Parco Nazionale d’Abruzzo, Lazio e Molise; B) violazione dell’art. 5, comma 2, del Dpr n. 357 del 1997 per mancata considerazione degli impatti sulle aree di importanza naturalistica SIC e ZPS; C) violazione dell’art 24, comma 9 bis, del d.lgs. n. 152 del 2006, per omesso espletamento della fase di nuova pubblicazione e consultazione del pubblico a seguito delle modifiche progettuali sostanziali del progetto; D) violazione dell’art. 23, comma 2, del d.lgs. n. 152 del 2006 per incompletezza della domanda allegata alla domanda di VIA; E) violazione dell’art. 25, comma 3, del d.lgs. n. 152 del 2006 per omessa convocazione della Soprintendenza nonostante la vicinanza dell’intervento con il Canale collettore su cui insiste vincolo paesaggistico e con gli immobili dell’ex zuccherificio e del Regolatore delle Acque di Borgo Incile sui cui insiste vincolo monumentale; F) violazione per incompletezza documentale della VIA e mancata valutazione della documentazione AIA, in quanto non prodotta contestualmente; G) violazione dell’obbligo di astensione derivante dal combinato disposto dell’art. 97 Cost., dell’art. 6, comma 1, del DM 31.3.1994 e 51 c.p.c. da parte del Presidente del Comitato VIA Antonio Sorgi; H) violazione dell’art. 1.7. del Piano regionale per la tutela della qualità dell’aria; I) eccesso di potere per istruttoria lacunosa e incompleta; L) eccesso di potere per contraddittorietà tra atti e provvedimenti e per difetto di motivazione con riferimento al parere negativo del Corpo forestale dello Stato; M) violazione dell’art. 5, comma 2, del DGR n. 112 del 2002.
Sempre con il secondo ricorso incidentale, il Comune di Avezzano impugnava i giudizi in variante del Comitato VIA nn. 2488 e 2489 del 2015, deducendo: A) eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione e violazione dell’art. 4 del DGR n. 112 del 2002; B) violazione dell’art. 5 del Dpr n. 357 del 1997, dell’art. 46 bis della l.r. n. 11 del 1999, dell’art. 10 del d.lgs. n. 152 del 2006; C) violazione degli artt. 23 e 24 del d.lgs. n. 152 del 2006; D) violazione dell’art. 6 del DPCM 8.7.2003, dell’art. 4, comma 1, lett. h) della legge n. 36 del 2001; E) violazione dell’Allegato IV, punto 8, lett. t), del d.lgs. n. 152 del 2006; E) violazione degli artt. 5 e 10 della l.r. n. 134 del 1999; F) violazione dell’art. 5, comma 3, della DGR n. 119 del 2002.
Infine, con il secondo ricorso incidentale, il Comune di Avezzano formulava i seguenti motivi nei confronti del provvedimento di diniego dell’autorizzazione unica DA/133 del 2015: A) violazione dell’art. 7 del d.lgs. n. 59 del 2005 e degli artt. 29 ter e 29 quater del d.lgs. n. 152 del 2006, in quanto la Powercrop non avrebbe provveduto alla pubblicazione su un quotidiano dell’istanza di autorizzazione. Peraltro, ai fini dell’AIA, non era sufficiente la pubblicazione dell’istanza di VIA effettuata sul giornale Il Centro il 13.8.2008; B) violazione dell’art. 12, comma 7, del d.lgs. n. 387 del 2003 in relazione alle Linee Guida approvate con DM 10.9.2010, in quanto non è stato valutato se il progetto in questione potesse compromettere le finalità delle disposizioni in materia di sostegno nel settore agricolo né la possibilità di ubicazioni alternative; C) violazione di legge per non essere intervenuta la Provincia dell’Aquila né in sede di VIA né in sede di AIA; D) violazione degli artt. 29 sexies e 273 del d.lgs. n. 152 del 2006, in quanto il progetto in questione non rispetta le migliori tecnologie disponibili avendo un rendimento energetico e un recupero energetico inferiore, come emerge dal parere ARTA; E) violazione di legge, in quanto la localizzazione dell’impianto contrasta con le delibere comunali nn. 75 e 85 del 2010 relative alla perimetrazione della Riserva naturale del Monte Salviano.
1.6. Con ordinanza n. 141 del 2015, il Tribunale accoglieva, ai fini del riesame dell’istanza autorizzatoria, la domanda cautelare proposta con il ricorso principale, “in quanto, come risulta dalla planimetria in atti e ammesso dalla stessa Regione, l’impianto destinato a produzione di energia elettrica e, quindi, suscettibile di produrre emissioni in atmosfera è ubicato in area a destinazione industriale, mentre nell’area a destinazione agricola ricade solo la parte adibita a deposito e stoccaggio delle biomasse” e “considerato che la misura MD3 del Piano regionale di tutela della qualità dell’aria non è misura di divieto generale di localizzazione degli impianti industriali, ma una misura volta a limitare e ridurre le emissioni in atmosfera”.
Con ordinanza n. 5012 del 2015, il Consiglio di Stato respingeva l’appello cautelare.
1.7. Nelle memorie depositate in prossimità della pubblica udienza, la società ricorrente eccepiva la tardività e comunque l’inammissibilità dei ricorsi incidentali, nella parte in cui impugnavano i giudizi VIA e i verbali del Comitato interministeriale del 19.3.2008 e del 9.9.2009 e dell’accordo di riconversione produttiva del 19.9.2007.
Con riferimento al ricorso n. 267/2015 R.G., il Comune di Avezzano chiedeva disporsi rinvio per poter interloquire sulla documentazione depositata dalla Regione Abruzzo, in data 22.3.2016, nei ricorsi nn. 624/2010 R.G. e 733/2011 R.G., con cui sono stati impugnati il giudizio VIA n. 1559 del 2010 e nn. 2488 e 2489 del 2015.
1.8. Alla pubblica udienza del 23.3.2016, la causa veniva trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. In via preliminare, ritiene il Collegio di dover riunire i ricorsi in epigrafe indicati, sussistendo evidenti ragioni di connessione oggettiva e soggettiva, in quanto si tratta di atti che si inseriscono nella medesima vicenda procedimentale, volta al rilascio dell’autorizzazione unica ex art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003 per la costruzione e l’esercizio di un impianto di produzione di energia elettrica della potenza di 30 MW alimentato a biomasse agricole e forestali, nonché di un impianto fotovoltaico della potenza di 300kWp da ubicarsi nel Comune di Avezzano. In particolare, le delibere comunali nn. 75 e 85 del 2010 vengono impugnate dalla Powercrop proprio perché, inserendo nella fascia di rispetto della Riserva naturale del Monte Salviano l’area ad essa assegnata dal Consorzio per lo sviluppo industriale di Avezzano e dove deve ubicarsi l’impianto in questione, pregiudicano il rilascio dell’autorizzazione unica, ben potendo costituirne motivo ostativo.
2. In secondo luogo, ritiene il Collegio di dover esaminare l’istanza di rinvio presentata dal Comune di Avezzano con riferimento al ricorso n. 267/2015 R.G. L’istanza è motivata dall’esigenza di interloquire sulla documentazione depositata dalla Regione Abruzzo, in data 22.3.2016, nei ricorsi nn. 624/2010 R.G. e 733/2011 R.G., con cui sono stati impugnati il giudizio VIA n. 1559 del 2010 e quelli nn. 2488 e 2489 del 2015.
Attesa la data di proposizione dei ricorsi in esame, l’oggetto di essi e, in particolare, l’esito dei ricorsi incidentali proposti dal Comune di Avezzano avverso il giudizio VIA n. 1559 del 2010 e i giudizi VIA nn. 2488 e 2489 del 2015, su cui si rinvia infra, ritiene il Collegio di non dover concedere il richiesto rinvio.
3. Tanto premesso, ritiene il Collegio di dover procedere al previo esame del ricorso n. 359 del 2011 R.G., con cui la Powercrop Srl ha impugnato la delibera del Consiglio comunale di Avezzano n. 75 del 2010, nella parte in cui individua la fascia contigua di rispetto della Riserva naturale del Monte Salviano e applica ad essa le misure di salvaguardia previste dall’art. 10 della l.r. n. 134 del 1999, e la delibera del Consiglio comunale di Avezzano n. 85 del 2010, con cui è stato approvato il Piano di assetto naturalistico della suddetta Riserva naturale (d’ora in avanti PAN) ai sensi dell’art. 22 della l.r. n. 134 del 1999.
3.1. In via preliminare, ritiene il Collegio di dover accogliere l’eccezione di difetto di legittimazione passiva sollevata dalla Regione Abruzzo.
Ed invero, soggetto passivamente legittimato nell’azione di annullamento è l’Amministrazione che ha adottato l’atto impugnato o, comunque, cui detto atto è imputabile.
Nel caso di specie, oggetto di gravame, come si è visto, sono delibere del Consiglio Comunale di Avezzano.
3.2. Prima dell’esame, nel merito, del ricorso n. 359/11, è opportuno premettere una breve ricostruzione del quadro normativo di riferimento.
La l.r. n. 134 del 1999 ha istituito la Riserva naturale del Monte Salviano nel territorio del Comune di Avezzano, al fine di assicurare “la conservazione, la valorizzazione e il recupero delle caratteristiche naturali, ambientali e storiche per fini didattici, sociali, culturali, sportivi e ricreativi soprattutto a vantaggio delle categorie più deboli realizzando una fruizione razionale e corretta del territorio” (art. 2). Proprio per attuare queste finalità, è previsto che “saranno attuati gli interventi atti a favorire le attività ecoturistiche e agrituristiche previste nel Piano di assetto naturalistico e nel Programma pluriennale di attuazione”.
Il successivo art. 3 definisce la perimetrazione della Riserva e l’art. 4, comma 1, ne demanda la gestione al Comune di Avezzano.
L’art. 5 disciplina poi il PAN, stabilendo ai commi 2 e 3 che “Il Piano dovrà essere elaborato e adottato dal Comune secondo le modalità, previsioni e prescrizioni previste dalla L.R. 21 giugno 1996, n. 38, art. 22, entro un anno a decorrere dalla data di affidamento dell’incarico. (…) Il Piano di assetto naturalistico dovrà essere approvato dal Consiglio regionale, previo parere del competente Settore Urbanistica e BB.AA., entro il termine di 120 giorni a decorrere dalla data di arrivo presso lo stesso Settore, secondo le modalità di cui alla L.R. 21 giugno 1996, n. 38, art. 22, comma 3”.
Come dedotto dalle parti in causa e in particolare dalla Regione Abruzzo, emerge con evidente chiarezza dal tenore letterale delle norme citate che l’iter formativo del PAN prevede l’intervento sia del Comune di Avezzano, nella sua qualità di Ente gestore della Riserva naturale, sia della Regione Abruzzo: in particolare, il Comune deve elaborare e adottare il Piano, la Regione dovrà poi approvarlo.
Ciò peraltro conformemente a quanto stabilito anche dall’art. 22 della l.r. n. 38 del 1996, recante la Legge-quadro sulle aree protette della Regione Abruzzo per l’Appennino Parco d’Europa.
Il citato art. 22, infatti, prevede che “1. Entro il termine fissato dalla legge istitutiva deve essere elaborato dall’ente preposto alla gestione (nel caso di specie il Comune di Avezzano), in collaborazione con l’Ufficio parchi e riserve naturali, il piano di assetto naturalistico della riserva. (…) 3. L’Ente Locale predispone e adotta il Piano di assetto naturalistico e le sue varianti. 3-bis. Successivamente, gli atti e gli elaborati del Piano sono depositati per sessanta giorni consecutivi, decorrenti dalla data di deposito, presso la segreteria dei Comuni e delle Province interessate. 3-ter. L’avvenuto deposito è reso noto mediante pubblicazione di avviso sul Bollettino Ufficiale della Regione, a mezzo di manifesti murali e almeno un quotidiano a diffusione regionale. Nei termini previsti dal comma 3. Chiunque può prenderne visione e presentare istanze e memorie in merito ai contenuti del Piano. (…) 3-quinquies. La Giunta regionale, sulla base delle osservazioni pervenute e in base all’esito della conferenza dei servizi di cui al comma 3-quater adotta in via definitiva il piano e lo presenta al Consiglio regionale per l’approvazione. 3-sexies. La definitiva approvazione è resa pubblica per mezzo di avviso sul Bollettino Ufficiale della Regione”.
In conclusione, rileva il Collegio come l’iter formativo del PAN prevede la sua elaborazione da parte dell’Ente gestore della Riserva naturale, la sua adozione da parte dell’Ente locale e la sua approvazione da parte della Regione Abruzzo.
In particolare, solamente con l’approvazione del Consiglio regionale il PAN diviene definitivo e, quindi, le prescrizioni, le misure e gli interventi da esso previsti divengono efficaci.
Con riferimento al suo contenuto, l’art. 22 della l.r. n. 38 del 1996 prevede che “Il piano di assetto naturalistico della riserva deve prevedere: a) l’identificazione e la localizzazione delle emergenze naturali (geologiche, floristiche, faunistiche, paesaggistiche) da proteggere e delle risorse naturali da valorizzare anche con il riferimento ad interventi di riassetto e risanamento; b) l’utilizzazione delle risorse presenti compatibilmente con le finalità della riserva; c) i modi diversi di accessibilità e fruibilità della Riserva; d) le attività compatibili con le finalità della Riserva stessa; e) i sistemi di attrezzature ed impianti e servizi; f) le possibili connessioni funzionali e naturalistiche con eventuali altri ambiti di tutela limitrofi; g) norme di attuazione”.
L’art. 5, comma 4, della l.r. n. 134 del 1999, istitutiva della Riserva naturale del Monte Salviano, prevede poi che “4. Il Piano di assetto naturalistico potrà definire e regolamentare anche una fascia di rispetto o area contigua”, i cui confini, ai sensi dell’art. 28, comma 2, della l.r. n. 38 del 1996, “sono determinati dalla Regione d’intesa con gli organismi di gestione delle aree protette e con gli enti locali territorialmente interessati”.
3.3. Nel caso di specie, è pacifico tra le parti e risulta chiaramente dagli atti di causa che il PAN della Riserva naturale del Monte Salviano è stato adottato con la deliberazione consiliare n. 85 del 26.10.2010 del Comune di Avezzano (allegato n. 2 del ricorso introduttivo).
Risulta inoltre che, pochi giorni prima, con la delibera consiliare n. 75 del 5.10.2010 (allegato n. 1 del ricorso introduttivo), il Comune di Avezzano ha preso atto dei confini della Riserva naturale del Monte Salviano come indicati dalla l.r. n. 134 del 1999, istitutiva della Riserva stessa; ha approvato la delimitazione dei confini su cartografia comunale; ha approvato, ai sensi dell’art. 5, comma 4, della l.r. n. 134 del 1999, “l’individuazione di una fascia contigua di rispetto che inglobi in maniera organica i territori limitrofi alla Riserva caratterizzate dalla presenza di emergenze storico-culturali-ambientali”; ha approvato, per la fascia contigua di rispetto, una serie di indirizzi utili alla definizione del regime normativo della fascia stessa, “al quale si applicano, in attesa della definitiva approvazione del PAN della Riserva naturale guidata “Monte Salviano”, le misure di salvaguardia prescritte dall’art. 10 “Norme Transitorie di salvaguardia” della l.r. n. 134/99”.
Insomma, nella fattispecie all’esame del Tribunale, non risulta intervenuta l’approvazione regionale, essendo stato il PAN semplicemente adottato dal Comune di Avezzano: l’iter di formazione del Piano stesso, quindi, non si è ancora concluso.
3.4. Tanto premesso, ritiene il Collegio che il ricorso proposto dalla Powercrop sia inammissibile nella parte in cui si impugnano la delibera consiliare n. 85 del 2010 di adozione del PAN della Riserva naturale del Monte Salviano e la delibera consiliare n. 75 del 2010, relativamente all’individuazione di una fascia contigua di rispetto e alla definizione del regime normativo della stessa.
Come si è visto sub 3.3., infatti, nella fattispecie all’esame del Tribunale, l’iter di formazione del PAN della Riserva naturale del Monte Salviano non si è ancora concluso, in quanto il Piano stesso è stato semplicemente adottato dal Comune di Avezzano e non risulta ancora intervenuta l’approvazione regionale.
Alla luce della normativa sopra richiamata (cfr. sub 3.2.), deve ritenersi che solamente con l’approvazione, da parte Consiglio regionale, del PAN adottato dal Comune, il Piano stesso diviene definitivo e, quindi, le prescrizioni, le misure e gli interventi da esso previsti divengono efficaci.
Peraltro, come si è già detto sub 3.2., “Il Piano di assetto naturalistico potrà definire e regolamentare anche una fascia di rispetto o area contigua” ai sensi dell’art. 5, comma 4, della l.r. n. 134 del 1999, istitutiva della Riserva naturale del Monte Salviano.
Tuttavia, poiché solo il PAN può definire, regolamentare e istituire una fascia di rispetto o area contigua, non essendo mai stato approvato nel caso di specie detto Piano, nessuna fascia di rispetto, oltre i confini della Riserva naturale del Monte Salviano individuati dall’art. 3 della l.r. n. 134 del 1999, è in concreto identificabile.
Alla luce delle precedenti considerazioni, deve ritenersi che la Powercrop non avesse alcun interesse ad impugnare sia la delibera comunale di adozione del PAN della Riserva naturale del Monte Salviano, sia la delibera comunale di individuazione della fascia contigua di rispetto, in quanto, essendo stati solo adottati e non ancora approvati sia il Piano stesso sia la fascia di rispetto ad esso contigua, questi atti non sono suscettibili di applicazione e, quindi, non si presentano come immediatamente lesivi.
Le delibera consiliari gravate, pertanto, non potevano essere impugnate in sede giurisdizionale, con conseguente inammissibilità del ricorso in parte qua.
3.5. Osserva tuttavia il Collegio che la società ricorrente ha impugnato la delibera consiliare n. 75 del 2010, anche nella parte in cui il Comune di Avezzano – dopo aver preso atto dei confini della Riserva naturale del Monte Salviano come indicati dalla l.r. n. 134 del 1999 e aver approvato, ai sensi dell’art. 5, comma 4, della l.r. n. 134 del 1999, “l’individuazione di una fascia contigua di rispetto che inglobi in maniera organica i territori limitrofi alla Riserva caratterizzate dalla presenza di emergenze storico-culturali-ambientali” – ha approvato, per la fascia contigua di rispetto, una serie di indirizzi utili alla definizione del regime normativo della fascia stessa, “al quale si applicano, in attesa della definitiva approvazione del PAN della Riserva naturale guidata “Monte Salviano”, le misure di salvaguardia prescritte dall’art. 10 “Norme Transitorie di salvaguardia” della l.r. n. 134/99”.
In particolare, la Powercrop ha impugnato la delibera n. 75 del 2010 del Comune di Avezzano anche laddove ha esteso alla fascia di rispetto della Riserva del Monte Salviano, da essa individuata, le misure di salvaguardia previste dall’art. 10 della l.r. n. 134 del 1999.
Con riferimento a questa parte della delibera gravata, le censure sollevate dalla società ricorrente di violazione dell’art. 10 della l.r. n. 134 del 1999 sono fondate.
Ed invero, il citato art. 10, rubricato “Norme transitorie di salvaguardia”, prevede che, “in attesa dell’approvazione del Piano di assetto naturalistico”, all’interno della Riserva sono consentiti gli interventi previsti dai Piani paesistici e sono invece vietati una serie di interventi espressamente indicati. Inoltre, sono garantiti i diritti reali e gli usi civici delle collettività locali, sono fatte salve tutte le attività sportive, turistiche e ricreative, nonché quelle religiose, appartenenti ormai alle tradizioni, alla cultura ed alla storia della popolazione locale e che si svolgono da anni all’interno dell’area protetta ed infine gli interventi autorizzati e in corso, nonché gli ampliamenti e completamenti degli insediamenti esistenti.
In sostanza, come correttamente dedotto dalla società ricorrente, durante l’iter di formazione del PAN e quindi prima della sua approvazione da parte della Regione, le misure di salvaguardia previste dall’art. 10 della l.r. n. 134 del 1999 possono essere applicate solamente all’interno della Riserva, ossia al territorio della stessa e non anche, come accaduto nel caso di specie, alle aree ad essa esterne che sono individuate, dallo stesso PAN, come fasce contigue di rispetto.
Le fasce di rispetto, infatti, possono essere individuate e regolamentate esclusivamente dal PAN, con la conseguenza che, fino al momento della sua approvazione da parte della Regione, esse non risultano istituite e, quindi, alle aree che vi rientrano non può applicarsi alcuna misura di salvaguardia.
Insomma, poiché nel caso di specie non è ancora stato approvato il PAN della Riserva del Monte Salviano, nessuna misura di salvaguardia poteva essere disposta per l’area esterna al territorio della Riserva stessa dal PAN adottato dal Comune ma ancora privo di approvazione regionale.
Ne consegue che la previsione della delibera consiliare n. 75 del 2010 del Comune di Avezzano che estende, alla fascia contigua di rispetto della Riserva del Monte Salviano, le misure di salvaguardia di cui all’art. 10 della l.r. n. 134 del 2010, “in attesa della definitiva approvazione del PAN” è illegittima per violazione del medesimo art. 10.
La delibera consiliare n. 75 del 2010 del Comune di Avezzano va, pertanto, annullata nella parte in cui applica, alla fascia contigua di rispetto della Riserva del Monte Salviano, le misure di salvaguardia di cui all’art. 10 della l.r. n. 134 del 2010, “in attesa della definitiva approvazione del PAN”.
4. Può ora procedersi all’esame del ricorso n. 267 del 2015 R.G.
Il Tribunale ritiene, in via preliminare, di dover stabilire l’ordine con cui esaminare e decidere il ricorso principale e il ricorso incidentale. Con essi, rispettivamente, la Powercrop Srl e il Comune di Avezzano hanno impugnato la determinazione dirigenziale della Regione Abruzzo n. DA13/133 del 27.4.2015, con cui è stata rigettata l’istanza di autorizzazione unica ex art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003 presentata dalla ricorrente principale per la costruzione e l’esercizio di un impianto di produzione di energia elettrica della potenza di 30 MW alimentato a biomasse agricole e forestali, nonché di un impianto fotovoltaico della potenza di 300kWp da ubicarsi nel Comune di Avezzano, oltre ad una serie di altri atti dei quali si dirà nel prosieguo.
Più precisamente il Comune di Avezzano ha impugnato, con due ricorsi incidentali, il diniego di autorizzazione unica ambientale già gravato in via principale dalla Powercrop Srl, per motivi diversi e ulteriori rispetto a quelli dedotti nel ricorso principale, al fine appunto di conseguire l’annullamento di detto diniego ma per ragioni diverse e assorbenti rispetto a quelle del ricorrente principale. In tal modo, ossia con l’accoglimento del ricorso incidentale, il Comune mira a paralizzare l’azione principale. Pertanto, qualora i vizi di legittimità fatti valere dal ricorrente incidentale fossero considerati fondati, ciò condurrebbe all’annullamento dell’atto in favore del ricorrente incidentale ed alla sopravvenuta carenza di interesse del ricorrente principale in ordine all’originaria impugnazione, da cui quest’ultimo non trarrebbe alcuna utilità per effetto dell’accoglimento della controimpugnazione.
Ne consegue che deve procedersi preliminarmente all’esame dei ricorsi incidentali proposti dal Comune di Avezzano.
In proposito, peraltro, non vi è dubbio che detto Comune sia soggetto controinteressato rispetto all’azione proposta dalla Powercrop. Il Comune, infatti, è ente esponenziale degli interessi della collettività che abita nel territorio vicino al quale dovrà sorgere la centrale da quest’ultima progettata e, quindi, come tale portatore di un interesse contrario al rilascio dell’autorizzazione alla sua realizzazione.
Secondo la costante giurisprudenza amministrativa, che il Collegio ritiene di dover condividere, in tema di impugnazione dell’autorizzazione unica regionale alla realizzazione e all’esercizio di impianti di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili, ai fini della sussistenza della legittimazione ad agire, è sufficiente la vicinitas, intesa come vicinanza dei soggetti che si ritengono lesi al sito prescelto per l’ubicazione dell’impianto, non potendo addossarsi alla parte ricorrente il gravoso onere dell’effettiva prova del danno subito (ex multis, Cons. Stato, n. 263 del 2015; Tar Lombardia, Milano, n. 386 del 2014; Tar Lazio, Roma, n. 6440 del 2012).
4.1. Con i ricorsi incidentali, il Comune di Avezzano ha impugnato una pluralità di atti.
4.2. In primo luogo il giudizio favorevole del Comitato VIA n. 1559 del 7.9.2010, pubblicato sul BURA il 31.8.2011, e i successivi giudizi del Comitato VIA n. 2488 e n. 2489 del 5.3.2015, relativi a variazioni progettuali non sostanziali.
Con riferimento all’impugnativa di questi atti, i ricorsi sono inammissibili per le seguenti ragioni.
Il giudizio favorevole del Comitato VIA n. 1559 del 7.9.2010, avente ad oggetto la realizzazione e l’esercizio di un impianto di produzione di energia elettrica della potenza di 30 MW alimentato a biomasse agricole e forestali, nonché di un impianto fotovoltaico della potenza di 300kWp da ubicarsi nel Comune di Avezzano, è stato pubblicato sul BURA il 31.8.2011.
Come è noto, il termine di impugnazione del giudizio del Comitato VIA decorre, per i soggetti nei cui confronti non sia prevista la notifica individuale, dal giorno in cui se ne sia perfezionata la pubblicazione sul bollettino ufficiale regionale. Pertanto, al momento della notifica del ricorso incidentale, il termine per impugnare il giudizio favorevole del Comitato VIA n. 1559 del 7.9.2010 era già ampiamente decorso.
È vero che, ai sensi dell’art. 42, comma 1, c.p.a., “il ricorso [incidentale] si propone nel termine di sessanta giorni decorrente dalla ricevuta notificazione del ricorso principale”, tuttavia, nel caso di specie, non può dirsi che l’interesse all’impugnativa di detto atto sia sorto, per il Comune di Avezzano, in conseguenza e a seguito della proposizione del ricorso avverso il diniego dell’autorizzazione unica ambientale da parte della Powercrop, in quanto il Comune stesso aveva già proposto ricorso avverso il giudizio favorevole del Comitato VIA.
Si tratta in particolare del ricorso n. 13/11 R.G., che è stato dichiarato perento con decreto di questo Tribunale n. 22/2012, confermato dall’ordinanza n. 157/2013, che ha rigettato l’opposizione proposta dal Comune, e successivamente dall’ordinanza n. 3092/2013 del Consiglio di Stato, che ha respinto il relativo appello.
Peraltro, deve osservarsi che, con il ricorso incidentale in esame, il Comune di Avezzano mira a riproporre un’azione (l’impugnativa del giudizio favorevole del Comitato VIA n. 1559 del 7.9.2010) già proposta e dichiarata perenta dal Tribunale.
È vero che, nel processo amministrativo, l’effetto della perenzione è meramente processuale, sicché, nella sussistenza delle condizioni di legge, può essere riproposto un nuovo ricorso avente lo stesso oggetto; tuttavia nel caso di specie, come si è visto, queste condizioni non sussistono, essendo decorso il termine perentorio di 60 giorni per l’impugnazione.
Anche con riferimento ai giudizi del Comitato VIA n. 2488 e n. 2489 del 5.3.2015, relativi a variazioni progettuali non sostanziali, i ricorsi incidentali proposti dal Comune di Avezzano sono inammissibili, in quanto gli atti gravati, ancorché non pubblicati, sono stati conosciuti tramite la produzione, avvenuta il 28.4.2015, nel giudizio n. 624/2010 R.G., di cui il Comune stesso è parte e avverso i quali sono stati infatti proposti motivi aggiunti. Al momento della notificazione del presente ricorso incidentale, pertanto, il termine di impugnazione dei giudizi del Comitato VIA n. 2488 e n. 2489 del 5.3.2015 era quindi decorso.
Anche in tal caso, non può dirsi che l’interesse ad impugnare tali atti sia sorto in dipendenza della proposizione del ricorso avverso il diniego di autorizzazione unica ambientale, tanto che, nel ricorso n. 624/2010 in cui il Comune di Avezzano è intervenuto ad adiuvandum, è stato proposto ricorso per motivi aggiunti avverso i giudizi VIA n. 2488 e n. 2489 del 5.3.2015.
Inoltre, i giudizi del Comitato VIA n. 2488 e n. 2489 del 5.3.2015 riguardano mere variazioni progettuali, peraltro non sostanziali, rispetto al progetto dell’impianto di centrale alimentata a biomasse oggetto del giudizio del Comitato VIA n. 1559 del 7.9.2010. Ne consegue che, dichiarato inammissibile il ricorso avverso l’atto concernente il progetto originario e principale, anche il ricorso avverso gli atti relativi a mere variazioni progettuali non sostanziali e, quindi, privi di autonomia, diviene inammissibile.
4.3. In secondo luogo, con i ricorsi incidentali in esame il Comune di Avezzano ha impugnato i verbali del Comitato interministeriale del 19.3.2008 e del 9.9.2009 e l’accordo di riconversione produttiva del 19.9.2007.
I ricorsi incidentali sono, in parte qua, inammissibili. In proposito, il Collegio osserva quanto segue.
Come è noto, l’art. 2 della legge n. 81 del 2006, disciplina gli “Interventi urgenti nel settore bieticolo-saccarifero”, prevedendo che “Al fine di fronteggiare la grave crisi del settore bieticolo – saccarifero è istituito presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri un Comitato interministeriale (…)”.
Il predetto Comitato: “a) approva, entro quarantacinque giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, il piano per la razionalizzazione e la riconversione della produzione bieticolo – saccarifera; b) coordina le misure comunitarie e nazionali previste per la riconversione industriale del settore e per le connesse problematiche sociali; c) formula direttive per l’approvazione dei progetti di riconversione”.
Il successivo comma 3 prevedeva che fossero le imprese saccarifere a presentare al Ministero delle politiche agricole e forestali un progetto di riconversione per ciascuno degli impianti industriali ove cesserà la produzione di zucchero. “I progetti di riconversione, finalizzati anche alla salvaguardia dell’occupazione nel territorio oggetto dell’intervento, sono approvati dal Ministero delle politiche agricole e forestali, sentite le Amministrazioni interessate, anche avvalendosi del supporto tecnico dell’Istituto sviluppo agroalimentare s.p.a.”.
Con riferimento all’ex zuccherificio di Celano, l’accordo di riconversione produttiva del 19.9.2007 è stato stipulato tra la Regione Abruzzo, la Provincia dell’Aquila, il Comune di Celano, la Eridania Sadam Spa, la Powercrop Srl e le organizzazioni sindacali dei lavoratori, conformemente a quanto previsto dall’allegato 1 “Direttive per l’approvazione dei progetti di riconversione” al “Piano di razionalizzazione e riconversione della produzione bieticolo-saccarifera” approvato dal Comitato interministeriale insidiato ai sensi della citata legge n. 81 del 2006.
Detto accordo ha ad oggetto la realizzazione di un impianto di generazione di energia a ciclo combinato cogenerativo di circa 30 MWe, alimentato a biomassa lignocellulosica, in parte derivante da coltivazione dedicate, in parte dal governo dei boschi.
Nelle premesse dell’accordo, è previsto che l’ubicazione dell’impianto si trova nel territorio di Avezzano (punto 15) e che, a seguito della richiesta della Powercrop del 20.6.2007, sarà il Consorzio per lo sviluppo industriale di Avezzano ad assegnare l’area. Ciò è accaduto appunto con la delibera consortile n. 103 del 17.9.2007 (punto 17).
Il progetto di riconversione in esame, infine, è stato approvato (verbale del 19.3.2008) e dichiarato di interesse nazionale (verbale del 9.9.2009) dal Comitato interministeriale insidiato ai sensi della citata legge n. 81 del 2006.
Tanto premesso osserva il Collegio che gli atti impugnati con il ricorso incidentale – ossia i verbali del Comitato interministeriale del 19.3.2008 e del 9.9.2009 e l’accordo di riconversione produttiva del 19.9.2007 – nella parte in cui prevedono la realizzazione di una centrale di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili nel territorio del Comune di Avezzano (art. 2 dell’accordo), con impegno delle Istituzioni a fare quanto possibile per accelerare e agevolare l’iter autorizzativo, e approvano e dichiarano di interesse nazionale il relativo progetto sono atti immediatamente lesivi per il Comune di Avezzano, nel cui territorio appunto la centrale doveva essere realizzata.
Il Comune di Avezzano, però, non ha autonomamente e tempestivamente impugnato questi atti, ma ne ha fatto valere l’illegittimità con ricorso incidentale, proposto nel giudizio instaurato dalla Powercrop Srl avverso il diniego di autorizzazione unica ambientale sull’istanza, da essa presentata, per la realizzazione dell’impianto in questione.
In particolare, il Comune di Avezzano impugna, con i ricorsi incidentali, gli atti suindicati, al fine di far valere la loro illegittimità quale vizio derivato del provvedimento regionale di diniego gravato in via principale dalla Powercrop.
Tuttavia, ritiene il Collegio che si tratta di atti che, nel prevedere l’ubicazione della centrale a biomasse progettata dalla Powercrop nel territorio del Comune di Avezzano e nel dichiararne l’interesse nazionale, sono immediatamente lesivi dell’interesse comunale, che è quello appunto di impedire la realizzazione della centrale stessa. Di conseguenza, il Comune avrebbe dovuto impugnarli autonomamente e tempestivamente.
L’interesse al gravame dei verbali del Comitato interministeriale del 19.3.2008 e del 9.9.2009 e dell’accordo di riconversione produttiva del 19.9.2007, insomma, non può certo dirsi sorto in dipendenza del ricorso principale della Powercrop avverso il diniego di autorizzazione unica ambientale.
In proposito, si ricorda che, ai sensi dell’art. 42 c.p.a., il ricorso incidentale può essere proposto a tutela di un interesse che sorge in dipendenza della domanda formulata in via principale, in quanto la proposizione del ricorso incidentale veicola un interesse ad opporre censure nei confronti del ricorrente principale e ha carattere accessorio rispetto al ricorso principale, in quanto esprime interessi che divengono attuali e concreti solo in seguito alla proposizione di quest’ultimo, con la conseguenza che un interesse legittimo che fosse sorto in conseguenza dell’emanazione di precedenti atti da parte dell’Amministrazione non legittimerebbe il soggetto che si avvale di tale posizione giuridica soggettiva ad impugnare tardivamente i provvedimenti pregressi suscettibili di contestazione in via autonoma e diretta (ex multis, Tar Sicilia, Catania, n. 162 del 2016; Tar Campobasso, n. 440 del 2015).
In conclusione, poiché con i ricorsi incidentali il Comune di Avezzano mira a paralizzare l’azione della Powercrop, conseguendo l’annullamento del diniego regionale impugnato in via principale per ragioni ulteriori e assorbenti rispetto a quelle dedotte nel ricorso principale, l’illegittimità dei verbali del Comitato interministeriale del 19.3.2008 e del 9.9.2009 e dell’accordo di riconversione produttiva del 19.9.2007, da cui detto Comune asserisce di essere leso, avrebbe dovuto essere fatta valere con l’impugnazione del provvedimento in via principale.
Ne consegue che, in parte qua, i ricorsi incidentali proposti dal Comune di Avezzano sono inammissibili.
4.4. Con i ricorsi incidentali in esame, il Comune di Avezzano ha poi impugnato la determinazione dirigenziale della Regione Abruzzo n. DA13/133 del 27.4.2015, con cui è stata rigettata l’istanza di autorizzazione unica ex art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003 presentata dalla Powercrop per la costruzione e l’esercizio di un impianto di produzione di energia elettrica della potenza di 30 MW alimentato a biomasse agricole e forestali, nonché di un impianto fotovoltaico della potenza di 300kWp da ubicarsi nel Comune di Avezzano, per violazione del d.lgs. n. 42 del 2004, dell’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003 e dell’art. 14 ter della legge n. 241 del 1990, in quanto l’area di ubicazione dell’impianto in questione è in stretta relazione con il complesso dei fabbricati costituenti l’ex zuccherificio di Avezzano e con l’immobile denominato Regolatore delle acque di Borgo Incile sottoposti dal 2000 a vincolo ai sensi del d.lgs. n. 490 del 1999, apposto, rispettivamente, con decreto n. 28075 e con decreto n. 29178. Ciononostante la Regione non avrebbe convocato la Soprintendenza per i beni architettonici e paesaggistici alla conferenza di servizi del 24.3.2015.
Il motivo di ricorso in esame è infondato.
L’autorizzazione della Soprintendenza per i beni architettonici e paesaggistici – che può essere sostituita dall’assenso espresso in sede di conferenza di servizi dal competente organo del Ministero per i beni e le attività culturali con dichiarazione motivata (art. 25 del d.lgs. n. 42 del 2004) – infatti, è prevista dall’art. 21 del d.lgs. n. 42 del 2004 solamente per gli interventi da realizzare sui beni culturali.
È vero che il procedimento autorizzatorio degli impianti destinati alla produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili (come quello di specie) è regolato da una speciale disciplina legislativa, rappresentata dall’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003 (recante attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel mercato interno dell’elettricità), che prevede come modello procedimentale e provvedimentale legittimante l’installazione di siffatti impianti esclusivamente quello dell’autorizzazione unica regionale. Pertanto, secondo il modulo procedimentale normativamente individuato, nella conferenza di servizi devono trovare confronto i vari interessi pubblici coinvolti nella realizzazione degli impianti di cui trattasi, tra cui quello relativo alla tutela ambientale e del patrimonio culturale (ex multis, Cons. St., sez. VI, 15 marzo 2013, n. 1562).
Tuttavia, è altresì vero che alla conferenza unica indetta, come nel caso di specie, dalla Regione devono partecipare solamente le amministrazioni titolari per legge di una competenza primaria, tra cui quelle deputate alla tutela dell’ambiente, del paesaggio e del patrimonio storico-artistico, ovviamente nel rispetto delle relative normative vigenti.
Nel caso di specie, come risulta pacificamente dagli atti di causa, l’area su cui è destinato a sorgere l’impianto di cui si discute non è soggetta a vincolo (cfr. nota n. 6532 del 26.4.2013 della Soprintendenza, allogato n. 43 del fascicolo della Regione). Lo stesso ricorrente incidentale ammette che si tratta non già di zona soggetta a vincolo, bensì di zona “in stretta relazione” con beni vincolati.
Peraltro, essendo intervenuto, sul progetto della Powercrop, specifico giudizio VIA, gli aspetti relativi alla verifica della compatibilità ambientale e paesaggistica di esso sono stati appositamente valutati in quella sede.
Ne consegue che la Regione non era obbligata a convocare alla conferenza di servizi da essa indetta ai sensi dell’art. 13 del d.lgs. n. 387 del 2003 la Soprintendenza, la quale comunque risulta aver ricevuto, ancorché solamente per conoscenza, la relativa comunicazione.
4.5. Con il secondo ricorso incidentale, il Comune di Avezzano ha inoltre dedotto violazione dell’art. 7 del d.lgs. n. 59 del 2005 e degli artt. 29 ter e 29 quater del d.lgs. n. 152 del 2006, in quanto la Powercrop non avrebbe provveduto alla pubblicazione su un quotidiano dell’istanza di autorizzazione. Peraltro, ai fini dell’AIA, non era sufficiente la pubblicazione dell’istanza di VIA effettuato sul giornale Il Centro il 13.8.2008.
Anche questo motivo di censura è privo di fondamento.
In primo luogo, il d.lgs. n. 59 del 2005 è stato abrogato dall’art. 4 del d.lgs. n. 128 del 2010.
In secondo luogo, il comma 3 dell’art. 27 quater del d.lgs. n. 152 del 2006 prevede, a seguito delle modifiche apportate dal d.lgs. n. 46 del 2014, che “(…) Entro il termine di quindici giorni dalla data di avvio del procedimento, l’autorità competente pubblica nel proprio sito web l’indicazione della localizzazione dell’installazione e il nominativo del gestore, nonché gli uffici individuati ai sensi del comma 2 ove è possibile prendere visione degli atti e trasmettere le osservazioni. Tali forme di pubblicità tengono luogo delle comunicazioni di cui all’articolo 7 ed ai commi 3 e 4 dell’articolo 8 della legge 7 agosto 1990, n. 241. Le informazioni pubblicate dal gestore ai sensi del presente comma sono altresì pubblicate dall’autorità competente nel proprio sito web”.
Infine, deve rilevarsi che, trattandosi di impianto per la produzione di energia da fonti rinnovabili, si applica la disciplina speciale di cui all’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, che non prevede la suindicata forma di pubblicità.
4.6. Con un ulteriore motivo di censura, il ricorrente incidentale ha lamentato la violazione dell’art. 12, comma 7, del d.lgs. n. 387 del 2003 in relazione alle Linee Guida approvate con DM 10.9.2010, in quanto non è stato valutato se il progetto in questione potesse compromettere le finalità delle disposizioni in materia di sostegno nel settore agricolo né la possibilità di ubicazioni alternative.
La censura è infondata, in quanto, come si vedrà nel prosieguo, l’impianto di produzione di energia non è ubicato in zona agricola e, comunque, gli atti presupposti del procedimento autorizzatorio, tra cui tutti quelli confluiti nel procedimento VIA, prendono espressamente in considerazione l’impatto dell’impianto in questione sulla situazione dell’agricoltura del Fucino e sul suo possibile sviluppo.
4.7. Parte ricorrente ha poi dedotto violazione di legge per non essere intervenuta la Provincia dell’Aquila né in sede di procedura VIA né in sede di procedura AIA.
La censura in esame è priva di fondamento.
Come si è già visto, infatti, l’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003 – dopo aver previsto che la costruzione e l’esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili, gli interventi di modifica, potenziamento, rifacimento totale o parziale e riattivazione, come definiti dalla normativa vigente, nonché le opere connesse e le infrastrutture indispensabili alla costruzione e all’esercizio degli impianti stessi, sono soggetti ad una autorizzazione unica, rilasciata dalla regione o dalle province delegate dalla regione, nel rispetto delle normative vigenti in materia di tutela dell’ambiente, di tutela del paesaggio e del patrimonio storico-artistico, che costituisce, ove occorra, variante allo strumento urbanistico – stabilisce che “A tal fine la Conferenza dei servizi è convocata dalla regione entro trenta giorni dal ricevimento della domanda di autorizzazione”. Il comma 4 prosegue prevedendo che “L’autorizzazione di cui al comma 3 è rilasciata a seguito di un procedimento unico, al quale partecipano tutte le Amministrazioni interessate, svolto nel rispetto dei princìpi di semplificazione e con le modalità stabilite dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni e integrazioni”.
Il tratto peculiare del procedimento autorizzatorio previsto dall’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, frutto di finalità semplificatorie e di concentrazione, consiste quindi nella individuazione nella conferenza di servizi del modulo procedimentale ordinario essenziale alla formazione del successivo titolo abilitativo funzionale alla costruzione e all’esercizio degli impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili. Tale modulo procedimentale è ontologicamente deputato all’acquisizione, in un’unica sede, dei pareri delle Amministrazioni coinvolte nel procedimento da decidersi con la conferenza.
Il procedimento dell’art. 12 è infatti “unico”, nel senso di unitario ed assorbente le altre, generali, modalità di verifica degli interessi pubblici incisi, e rispetto ad esso trovano applicazione, per quanto non diversamente previsto, le disposizioni generali sul procedimento amministrativo di cui alla legge n. 241 del 1990, come espressamente richiamate dall’art. 12, comma 4.
Consegue da questo rinvio alla legge n. 241 del 1990, e dunque a quell’art. 14 quater, che le amministrazioni convocate hanno in sede di conferenza di servizi l’onere di esprimere il proprio motivato dissenso rispetto all’oggetto dell’iniziativa procedimentale.
Poiché la Provincia dell’Aquila è stata convocata alla conferenza di servizi indetta dalla Regione e non vi ha partecipato, non esprimendo alcun dissenso motivato alla realizzazione dell’intervento, nessun vizio è ravvisabile nel provvedimento regionale gravato per le ragioni indicate dal Comune di Avezzano con il presente motivo di gravame.
4.8. Il Comune di Avezzano ha, inoltre, lamentato violazione degli artt. 29 sexies e 273 del d.lgs. n. 152 del 2006, in quanto il progetto in questione non rispetterebbe le migliori tecnologie disponibili avendo un rendimento energetico e un recupero energetico inferiore a quello possibile, come emergerebbe dal parere ARTA.
Anche il suddetto motivo di ricorso è infondato, in quanto in sede di conferenza di servizi i rappresentanti ARTA si sono limitati ad indicare uno degli aspetti da approfondire, senza rilevare alcun contrato con quanto prescritto dal d.lgs. n. 152 del 2006.
4.9. Infine, con un ultimo motivo di ricorso incidentale, il Comune di Avezzano ha dedotto violazione di legge, in quanto la localizzazione dell’impianto contrasterebbe con le delibere comunali nn. 75 e 85 del 2010 relative alla perimetrazione della fascia di rispetto della Riserva naturale del Monte Salviano.
Anche questo motivo di censura è privo di fondamento.
Come già rilevato in sede di esame del riunito ricorso n. 359 del 2011, infatti, solo il PAN della Riserva naturale del Monte Salviano può definire, regolamentare e istituire una fascia di rispetto o area contigua. Tuttavia, poiché, nel caso di specie, detto Piano non è mai stato approvato dalla Regione, nessuna fascia di rispetto, oltre i confini della Riserva naturale del Monte Salviano individuati dall’art. 3 della l.r. n. 134 del 1999, è in concreto identificabile.
5. Può ora procedersi all’esame del ricorso principale.
5.1. Con esso la Powercrop Srl ha impugnato, innanzitutto, la determinazione dirigenziale della Regione Abruzzo n. DA13/133 del 27.4.2015, con cui è stata rigettata l’istanza di autorizzazione unica ex art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003 dalla stessa presentata per la costruzione e l’esercizio di un impianto di produzione di energia elettrica della potenza di 30 MW alimentato a biomasse agricole e forestali, nonché di un impianto fotovoltaico della potenza di 300kWp da ubicarsi nel Comune di Avezzano.
Il provvedimento gravato trova giustificazione nella circostanza che l’impianto in questione ricade, in parte, in zona agricola e, di conseguenza, contrasterebbe con la misura MD3 del Piano regionale per la tutela della qualità dell’aria, il quale ha portata precettiva e consente in zona agricola la realizzazione dei soli impianti alimentati a biomasse di cui all’art. 272 del d.lgs. n. 152 del 2006, ossia di potenza inferiore a 1 MW.
La società ricorrente ha denunciato violazione dell’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003 oltre che eccesso di potere, in quanto l’impianto destinato alla produzione di energia elettrica (centrale) idoneo a produrre emissioni in atmosfera e il relativo camino sono interamente ubicati in zona con destinazione industriale; mentre in area agricola ricade la sola parte del progetto destinata al deposito della biomassa (materia prima agricola e forestale), senza alcuna attività industriale con emissioni in atmosfera: la misura MD3, quindi, non sarebbe applicabile al caso di specie. Peraltro, l’impianto in questione è volto alla produzione di energia da fonti rinnovabili, oggetto di una disciplina speciale e di favore, non assimilabile alle attività industriali di cui alla misura MD3. In caso contrario, dovrebbe ritenersi illegittima la misura in questione per contrasto con l’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003 e con le linee guida di cui al DM 10.9.2010, che ammettono gli insediamenti di impianti alimentati da fonti rinnovabili in zona agricola.
Il motivo di ricorso in esame è fondato, come già rilevato in sede cautelare.
Il Piano regionale per la tutela della qualità dell’aria (DGR n. 861/c del 13.8.07 e D.C.R. n. 79/4 del 25.9.07) prevede, all’art. 1.7 e alla tabella 1 a cui esso rinvia, la misura MD3, la quale pone il divieto di insediamento di nuove attività industriali e artigianali con emissioni in atmosfera in aree esterne alle aree industriali infrastrutturali nell’ambito delle procedure di autorizzazione ai sensi del d.lgs. n. 152 del 2006, ad eccezione degli impianti e delle attività di cui all’art. 272, commi 1 e 2.
Tuttavia, nella fattispecie all’esame del Collegio, la Regione Abruzzo non ha fatto corretta applicazione della misura in esame.
In primo luogo, come risulta dalla planimetria in atti e come ammesso dalla stessa Regione, l’impianto destinato a produzione di energia elettrica e, quindi, suscettibile di produrre emissioni in atmosfera, ossia la centrale vera e propria e il relativo camino, sono ubicati in area a destinazione industriale, mentre nell’area a destinazione agricola ricade solo la parte del progetto adibita a deposito e stoccaggio delle biomasse.
Il presupposto fattuale da cui muove il diniego regionale, secondo cui l’impianto progettato dalla Powercrop ricadrebbe in area con destinazione agricola, pertanto, è erroneo, in quanto in detta area non è destinato a trovare ubicazione l’impianto industriale, da cui derivano le emissioni in atmosfera, ma solamente l’area destinata a deposito delle biomasse.
Anche le deduzioni della Regione Abruzzo e del Comune di Avezzano, secondo cui il progetto presentato dalla Powercrop avrebbe natura unica ed unitaria, nel senso che il magazzino di deposito e stoccaggio delle biomasse sarebbe pur sempre parte dell’impianto industriale, come dimostrato dal fatto che la stessa istante ha chiesto l’autorizzazione alla realizzazione e all’esercizio dell’impianto industriale nella sua unitarietà, non colgono nel segno.
È indubbio che il progetto presentato dalla Powercrop sia unico: si tratta, infatti, di un impianto di produzione di energia elettrica della potenza di 30 MW alimentato a biomasse agricole e forestali. L’area destinata a stoccaggio e deposito delle biomasse è parte integrante dell’impianto, essendo ad esso connessa e funzionale.
Tuttavia, una corretta applicazione della misura MD3 del Piano regione per la tutela della qualità dell’aria avrebbe dovuto necessariamente tener conto di quanto disposto dal comma 7 dell’art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, il quale prevede che “Gli impianti di produzione di energia elettrica, di cui all’articolo 2, comma 1, lettere b) e c) [ossia b) gli impianti alimentati da fonti rinnovabili programmabili: impianti alimentati dalle biomasse e dalla fonte idraulica, ad esclusione, per quest’ultima fonte, degli impianti ad acqua fluente, nonché gli impianti ibridi, di cui alla lettera d); c) impianti alimentati da fonti rinnovabili non programmabili o comunque non assegnabili ai servizi di regolazione di punta: impianti alimentati dalle fonti rinnovabili che non rientrano tra quelli di cui alla lettera b)], possono essere ubicati anche in zone classificate agricole dai vigenti piani urbanistici (…)”.
La disposizione in esame – che per l’appunto ben consente tali iniziative anche in zone classificate agricole dai vigenti piani urbanistici – è espressione di principi generali che, secondo la sentenza n. 119 del 2010 della Corte Costituzionale, le Regioni non possono disattendere, vertendosi su materie di legislazione concorrente ex art. 117, comma 3, Cost. (cfr. Tar Abruzzo, L’Aquila, n. 217 del 2012).
Ne consegue che la lettura interpretativa e la conseguente applicazione del Piano regionale per la tutela della qualità dell’aria fornita dal provvedimento gravato, il quale ha ritenuto di poter estendere in via automatica il generale divieto di attività industriali e/o artigianali in zona agricola anche agli impianti per la produzione di energia da fonti rinnovabili, è erronea e, comunque, illegittima per violazione dell’art. 12, comma 7, del d.lgs. n. 387 del 2003 (nel senso che il generale divieto di attività industriali e/o artigianali in zona agricola previsto dalla misura MD3 non si riferisce a strutture così peculiari come gli impianti per la produzione di energia da fonti rinnovabili, Tar Abruzzo, L’Aquila n. 217 del 2012). Così intesa, infatti, la pianificazione regionale contrasterebbe con i diversi e inderogabili principi della legislazione statale in precedenza illustrati.
Ovviamente, come già rilevato da questo Tribunale, la previsione normativa statale che consente agli impianti per la produzione di energia alimentati da fonti rinnovabili di essere ubicati anche in zone a destinazione agricola non postula che detti impianti possano sempre essere ubicati in zona agricola, dovendosi nella appropriata sede istruttoria verificare (tra le altre questioni) la compatibilità della localizzazione dell’impianto con le peculiari esigenze legate alla vocazione del territorio. Ciò non di meno risulta inibito alla Regione di procedere ad automatici meccanismi preclusivi invocando una destinazione urbanistica comunque non incompatibile con la realizzazione di opere che – una volta debitamente autorizzate – comunque si caratterizzano per essere di pubblica utilità, indifferibili ed urgenti (art. 12, comma 1, d. lgs. n. 387 del 2003) (Tar Abruzzo, L’Aquila, n. 217 del 2012).
Ne consegue, come già chiarito in sede cautelare, che la misura MD3 del Piano regionale di tutela della qualità dell’aria – laddove vieta l’insediamento di nuove attività industriali e artigianali con emissioni in atmosfera al di fuori delle zone industriali – deve essere intesa, pena la sua illegittimità per violazione dell’art. 12, comma 7, del d.lgs. n. 387 del 2003, non già come misura di divieto generale di localizzazione degli impianti industriali in zone a destinazione agricola, ma come misura volta a limitare e ridurre le emissioni in atmosfera.
Nel caso di specie, allora, il provvedimento gravato ha fatto erronea applicazione della misura MD3, in quanto ha rigettato l’istanza di autorizzazione unica presentata dalla Powercrop sull’esclusivo e automatico presupposto che l’impianto progettato, ricadendo, seppur solamente in parte, in zona agricola, era in contrasto con il divieto di attività industriali in detta zona previsto appunto dal Piano regionale della tutela della qualità dell’aria.
Per contro, la Regione Abruzzo avrebbe dovuto valutare in sede istruttoria e motivare in sede provvedimentale le ragioni per cui, attese la natura e l’entità delle emissioni che l’impianto progettato avrebbe potuto produrre nell’ambiente circostante, la sua realizzazione e il suo esercizio erano incompatibili con la destinazione agricola dell’area di ubicazione. Ciò ancor più tenendo conto che, come visto, in zona agricola ricade la sola area destinata a stoccaggio e deposito delle biomasse e non anche l’impianto industriale vero e proprio.
Il motivo di ricorso in esame è quindi fondato e, pertanto, il ricorso va accolto e la determinazione dirigenziale della Regione Abruzzo n. DA13/133 del 27.4.2015 va annullata, con assorbimento degli ulteriori motivi di censura, salvo quanto si dirà nel prosieguo.
5.2. Con il ricorso introduttivo, la Powercrop ha lamentato, altresì, la violazione della l.r. n. 38 del 1996 e n. 134 del 1999 ed eccesso di potere, in quanto, non essendo mai stato approvato dalla Regione il PAN della Riserva naturale del Monte Salviano, non esisterebbe alcuna fascia di rispetto intorno a detta Riserva, che secondo il provvedimento gravato non sarebbe stata rispettata. Peraltro, la fascia di rispetto istituita dalla delibera consiliare n. 75 del 2010 del Comune di Avezzano sarebbe illegittima per contrasto con la normativa regionale, avendo provveduto il Comune invece della Regione.
L’interesse alla proposizione e all’esame di questo motivo di ricorso, e l’impossibilità di procedere al suo assorbimento, deriva dalla circostanza che la determinazione dirigenziale della Regione Abruzzo n. DA13/133 del 27.4.2015 – con cui è stata rigettata l’istanza di autorizzazione unica ex art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003 presentata dalla Powecrop per la costruzione e l’esercizio di un impianto di produzione di energia elettrica della potenza di 30 MW alimentato a biomasse agricole e forestali, nonché di un impianto fotovoltaico della potenza di 300kWp da ubicarsi nel Comune di Avezzano – fa riferimento, nella parte motiva, a quanto evidenziato in sede di conferenza di servizi tenuta il 24.3.2015 in ordine alla non compatibilità del progetto in esame con la destinazione urbanistica attuale dell’area individuata come fascia di rispetto della Riserva regionale del Monte Salviano istituita appunto dalle deliberazioni comunali nn. 75 e 85 del 2010.
In particolare, ad avviso della società ricorrente, qualora si ritenesse che la determinazione n. DA13/133 gravata con il ricorso introduttivo sia fondata anche sulla presunta incompatibilità del progetto con la fascia di rispetto della Riserva naturale del Monte Salviano, detto provvedimento sarebbe illegittimo per le ragioni suindicate.
Osserva in proposito il Collegio che il provvedimento gravato si fonda su una sola ragione giustificativa: il contrasto dell’impianto progettato dalla Powercrop con la misura MD3 del Piano regionale per la tutela della qualità dell’aria, ricadendo in zona agricola.
La presunta incompatibilità di detto progetto con le delibere comunali nn. 75 e 85 del 2010, con cui è stata istituita una fascia di rispetto della Riserva naturale del Monte Salviano e con cui è stato adottato il relativo PAN, infatti, costituisce un mero passaggio della parte motiva del provvedimento, non idoneo a costituire autonoma ragione giustificativa del diniego dell’autorizzazione richiesta.
Peraltro, anche a voler ragionare diversamente, basta qui richiamare quanto rilevato in sede di esame del ricorso n. 359 del 2011 R.G., riunito al presente.
Come si è visto, infatti, poiché solo il PAN può definire, regolamentare e istituire una fascia di rispetto o area contigua al territorio della Riserva naturale, non essendo mai stato approvato nel caso di specie detto Piano, nessuna fascia di rispetto, oltre i confini della Riserva naturale del Monte Salviano individuati dall’art. 3 della l.r. n. 134 del 1999, è in concreto identificabile.
Sia la delibera comunale di adozione del PAN della Riserva naturale del Monte Salviano (n. 85 del 2010), sia la delibera comunale di individuazione della fascia contigua di rispetto (n. 75 del 2010) sono state solo adottate e non ancora approvate, con la conseguenza che né il Piano stesso né la fascia di rispetto ad esso contigua sono suscettibili di applicazione.
Con riferimento, infine, al presunto contrasto del progetto della Powercrop con la delibera consiliare n. 75 del 2010 del Comune di Avezzano nella parte in cui applica, alla fascia contigua di rispetto della Riserva del Monte Salviano, le misure di salvaguardia di cui all’art. 10 della l.r. n. 134 del 2010, “in attesa della definitiva approvazione del PAN”, come si è visto sub 3.5., detta delibera in parte qua è illegittima e va, pertanto, annullata.
Ne consegue che la determinazione n. DA13/133 sarebbe illegittima, e quindi da annullare, anche qualora si ritenesse che abbia individuato, come ulteriore motivo ostativo al rilascio dell’autorizzazione, il presunto contrasto tra il progetto della Powercrop e il PAN della Riserva naturale del Monte Salviano.
6. Alla luce delle suesposte considerazioni, con riferimento al ricorso n. 359/11, va dichiarato il difetto di legittimazione passiva della Regione Abruzzo.
Il ricorso n. 359/11 va dichiarato inammissibile nella parte in cui si impugnano la delibera consiliare n. 85 del 2010 di adozione del PAN della Riserva naturale del Monte Salviano e la delibera consiliare n. 75 del 2010, relativamente all’individuazione di una fascia contigua di rispetto e alla definizione del regime normativo della stessa.
Il ricorso n. 359/11 va accolto nella parte in cui si impugna la delibera consiliare n. 75 del 2010 del Comune di Avezzano, nella parte in cui applica, alla fascia contigua di rispetto della Riserva del Monte Salviano, le misure di salvaguardia di cui all’art. 10 della l.r. n. 134 del 2010, “in attesa della definitiva approvazione del PAN”. Per l’effetto, la delibera consiliare n. 75 del 2010 del Comune di Avezzano va annullata nella parte in cui applica, alla fascia contigua di rispetto della Riserva del Monte Salviano, le misure di salvaguardia di cui all’art. 10 della l.r. n. 134 del 2010, “in attesa della definitiva approvazione del PAN”.
Con riferimento al ricorso n. 267/15, il ricorso principale va accolto e, per l’effetto, la determinazione dirigenziale della Regione Abruzzo n. DA13/133 del 27.4.2015 va annullata.
I ricorsi incidentali vanno rigettati con riferimento all’impugnativa della determinazione dirigenziale della Regione Abruzzo n. DA13/133 del 27.4.2015 e, per il resto, dichiarati inammissibili.
Attesa la complessità delle questioni trattate, possono compensarsi le spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sui ricorsi in epigrafe indicati, siccome riuniti, così provvede:
A) con riferimento al ricorso n. 359/11, dichiara il difetto di legittimazione passiva della Regione Abruzzo; dichiara inammissibile il ricorso nella parte in cui si impugnano la delibera consiliare n. 85 del 2010 di adozione del PAN della Riserva naturale del Monte Salviano e la delibera consiliare n. 75 del 2010, relativamente all’individuazione di una fascia contigua di rispetto e alla definizione del regime normativo della stessa; accoglie il ricorso n. 359/11 nella parte in cui si impugna la delibera consiliare n. 75 del 2010 del Comune di Avezzano, nella parte in cui applica, alla fascia contigua di rispetto della Riserva del Monte Salviano, le misure di salvaguardia di cui all’art. 10 della l.r. n. 134 del 2010, “in attesa della definitiva approvazione del PAN” e, per l’effetto, annulla la delibera consiliare n. 75 del 2010 del Comune di Avezzano nella parte in cui applica, alla fascia contigua di rispetto della Riserva del Monte Salviano, le misure di salvaguardia di cui all’art. 10 della l.r. n. 134 del 2010, “in attesa della definitiva approvazione del PAN”;
B) con riferimento al ricorso n. 267/15, accoglie il ricorso principale e, per l’effetto, annulla la determinazione dirigenziale della Regione Abruzzo n. DA13/133 del 27.4.2015 nei limiti e nei termini di cui in motivazione; rigetta i ricorsi incidentali nella parte in cui si impugna la determinazione dirigenziale della Regione Abruzzo n. DA13/133 del 27.4.2015; li dichiara inammissibili per il resto.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in L’Aquila nella camera di consiglio del giorno 23 marzo 2016 con l’intervento dei magistrati:
Antonio Amicuzzi, Presidente
Paolo Passoni, Consigliere
Lucia Gizzi, Referendario, Estensore
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 20/04/2016
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
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