* INFORMAZIONE AMBIENTALE – D.lgs. n. 195/2005 – Conferimento di rifiuti da parte dei cittadini – Verbali delle contravvenzioni elevate dal Comune – Nozione di informazione ambientale – Rientrano.
Provvedimento: Sentenza
Sezione:
Regione:
Città:
Data di pubblicazione: 17 Giugno 2016
Numero: 180
Data di udienza: 26 Maggio 2016
Presidente: Zucchelli
Estensore: Barone
Premassima
* INFORMAZIONE AMBIENTALE – D.lgs. n. 195/2005 – Conferimento di rifiuti da parte dei cittadini – Verbali delle contravvenzioni elevate dal Comune – Nozione di informazione ambientale – Rientrano.
Massima
CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA – 17 giugno 2016, n. 180
PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO – Accesso alle informazioni ambientali – D.lgs. n. 195/2005 – Conferimento di rifiuti da parte dei cittadini – Verbali delle contravvenzioni elevate dal Comune – Nozione di informazione ambientale – Rientrano.
L’istanza rivolta ad avere copia dei verbali delle contravvenzioni elevate dal Comune per reprimere le violazioni all’obbligo del corretto conferimento dei rifiuti da parte dei cittadini, concretizza un accesso ambientale, quale è previsto dal D.Lgs 195/2005, risultando evidente che si tratta di documentazione che attiene, sia pure in maniera mediata, ai rilasci nell’ambiente che incidono o possono incidere sull’acqua, il suolo, il territorio, gli scarichi (cfr. art. 2 del richiamato d.lgs. n. 195/2005)
(riforma T.A.R. SICILIA, Catania, n. 2385/2015) – Pres. Zucchelli, Est. Barone – I. s.r.l. (avv.ti Russo e Fichera) c. Comune di Catania (avv. Russo)
Allegato
Titolo Completo
CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA – 17 giugno 2016, n. 180SENTENZA
CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA – 17 giugno 2016, n. 180
N. 00180/2016REG.PROV.COLL.
N. 01165/2015 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA
in sede giurisdizionale
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1165 del 2015, proposto da:
I.P.I. Impresa Pulizie Industriali S.r.l., rappresentata e difesa dagli avv. Antonino Mirone Russo e Francesco Fichera, con domicilio eletto presso l’avv. Michele Roccella in Palermo, piazza Marina n. 19;
contro
Comune di Catania, rappresentato e difeso dall’avv. Rosario Russo, con domicilio eletto presso la Segreteria del Consiglio di Giustizia Amministrativa in Palermo, Via F. Cordova n. 76;
per la riforma
della sentenza breve del T.A.R. SICILIA – SEZ. STACCATA DI CATANIA: SEZIONE II n. 02385/2015, resa tra le parti, concernente accesso ai verbali di contravvenzioni elevati dal Comune a carico degli utenti per le violazioni all’obbligo del corretto conferimento dei rifiuti
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Catania;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 26 maggio 2016 il Cons. Giuseppe Barone e uditi per le parti gli avvocati A. Mirone Russo e R. Russo;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
L’I.P.I. s.r.l. gestisce in associazione temporanea d’impresa l’appalto di igiene urbana nel territorio del Comune di Catania in forza del contratto stipulato in data 22.12.2010, della durata di cinque anni e la cui esecuzione ha avuto inizio in data 18.2.2011.Il capitolato speciale d’appalto (art. 19, commi 3 e 4) prevede delle percentuali minime di raccolta dei rifiuti differenziati, sotto comminatoria di una sanzione pecuniaria a carico dell’appaltatore.
Il Consorzio Nazionale Imballaggi versa un corrispettivo di spettanza dell’appaltatore per il conferimento dei rifiuti differenziati, che vengono raccolti con il c.d. sistema di “prossimità”, mentre spetta al Comune di Catania controllare che i cittadini conferiscano in maniera corretta i rifiuti differenziati negli appositi e differenti contenitori, sanzionando gli utenti nel caso di mancato conferimento dei rifiuti in maniera correttamente differenziata.
Secondo la prospettazione della società appellante il Comune avrebbe omesso di effettuare controlli adeguati sull’esatto conferimento dei rifiuti, consentendone una raccolta inadeguata e scorretta, con grave danno dell’appaltatore, consistente nella mancata percezione dei corrispettivi da parte del Consorzio Nazionale Imballaggi.
In pendenza del ricordato contratto d’appalto è intervenuto il decreto del Prefetto di Catania n. 42090 del 18.9.2014, in forza del quale l’I.P.I. è stata sottoposta ad amministrazione straordinaria (art. 32, comma 10, D.L. 90/14) “limitatamente alla completa esecuzione del contratto d’appalto per l’affidamento dei servizi di igiene urbana ed ambientale nelle aree del territorio del Comune di Catania”.
Sul presupposto che, malgrado l’insediamento degli amministratori straordinari avvenuta il 1.10.2014, eventuali sanzioni e mancati introiti graveranno comunque sui bilanci delle imprese dell’associazione temporanea, l’appellante, in data 3.4.2015 ha presentato istanza di accesso al Comune di Catania, chiedendo copia dei verbali di contravvenzione elevati dal Comune a far data dal 18.2.2011 per reprimere le violazioni dell’obbligo del corretto conferimento dei rifiuti, istanza cui non è seguito nessun riscontro da parte dell’Amministrazione.
L’appellante ha, quindi, adito il competente TAR, chiedendo una pronunzia per accedere ai dati richiesti e avere copia dei ricordati verbali di contravvenzione.
Ha resistito il Comune.
Con la sentenza oggi impugnata il Tribunale ha rigettato il ricorso ritenendo che l’appellante non fosse legittimata ad avanzare la richiesta di accesso rientrando questa nella competenza dei commissari prefettizi, nominati dal Prefetto di Catania con il ricordato decreto 42090/2014 e che, in ogni caso, i verbali di contravvenzione di cui si tratta non potrebbero qualificarsi come informazione ambientale.
Avverso la sentenza ha proposto appello la società che l’ha affidato ai seguenti 3 motivi:
1) la legittimazione all’accesso difensivo spetta all’appaltatore per l’autonomia dei presupposti;
2) la legittimazione all’accesso spetta all’appaltatore perché sussiste la sua legittimazione ai giudizi sottostanti;
3) l’oggetto dell’istanza avrebbe natura ambientale.
Ha riproposto quindi i motivi non esaminati dal primo Giudice.
In imminenza dell’udienza la ricorrente ha depositato memoria con la quale ha precisato che, a suo avviso “è sentita la necessità di una decisione….che si pronunci in merito all’esistenza o meno della legittimazione suppletiva dell’appaltatore sottoposto a gestione straordinaria nel caso in cui gli amministratori di nomina prefettizia si rifiutano di intraprendere azioni a tutela degli interessi”. Tale decisione – sempre a a giudizio dell’appellante – è anche di “estrema rilevanza ed attualità … poiché la gestione straordinaria è stata prorogata per un anno … e perché, benché ripetutamente sollecitata dall’I.P.I non intende agire in giudizio a tutela delle posizioni creditorie dell’impresa”.
L’amministrazione comunale si è costituita in udienza chiedendo oralmente il rigetto dell’appello.
All’udienza del 26 maggio 2016 l’appello è stato trattenuto per la decisione.
DIRITTO
L’appello è fondato.
I primi due motivi possono essere esaminati congiuntamente.
Ha ritenuto il Tribunale che spetterebbe esclusivamente ai commissari prefettizi la legittimazione nei giudizi civili avverso le penali inflitte dal Comune alla società per mancato raggiungimento delle percentuali della raccolta differenziata.
Di conseguenza spetterebbe ai commissari e non all’appaltatore la legittimazione all’accesso alle contravvenzioni per lo scorretto conferimento dei rifiuti da parte della cittadinanza.
A tale conclusione si giungerebbe in forza della lettura effettuata dal Tribunale del più volte citato decreto prefettizio 42090 del 18.9.2014, il quale ha aderito alle tesi difensive del Comune secondo il quale, in forza del sopra menzionato provvedimento prefettizio, è intervenuta la sostituzione della “governance” aziendale con riferimento all’esecuzione del contratto, di cui si discute.
Osserva il Collegio che, come espressamente è affermato a pag. 3 della sentenza impugnata, la società ricorrente è stata sottoposta ad amministrazione straordinaria ai sensi dell’art. 32 comma 10 D.L. 90/14 “limitatamente alla completa esecuzione del contratto di appalto per l’affidamento dei servizi di igiene urbana ed ambientale nelle aree del territorio del Comune di Catania”.
L’avverbio “limitatamente”, ad avviso del Collegio, sta a indicare che la competenza dei commissari è limitata alla esecuzione del contratto di appalto, ma non copre qualunque altra attività che la società può porre in essere per la tutela degli assetti patrimoniali delle imprese associate, sui cui bilanci graveranno le eventuali sanzioni e i mancati introiti relativi al periodo successivo all’insediamento degli amministratori straordinari.
Ragionando diversamente, si giungerebbe alla conclusione per cui la nomina dei commissari straordinari priverebbe la società appellante dell’esercizio di un diritto fondamentale qual è l’accesso difensivo, che è preordinato a qualunque forma di tutela non solo giudiziale ma pure stragiudiziale, che il richiedente può decidere di porre in essere o di rinunziarvi in qualunque momento (anche dopo, quindi, la scadenza dell’incarico commissariale), senza che sia consentito all’ente pubblico, al quale è rivolta l’istanza di accesso, una sorta di improprio giudizio prognostico in merito all’utilizzazione che il richiedente potrà fare degli atti ai quali chiede l’accesso e senza che l’esercizio di tale diritto possa considerarsi trasferito in capo ai commissari, la cui attività e le cui valutazioni risultano limitate sia per ciò che attiene all’oggetto sia all’arco temporale del loro mandato.
Del resto questo stesso Consiglio, pronunciandosi sul rapporto tra istanza ex art. 22 e ss. L. 241/90 e istanza ex art. 210 c.p.c., ha affermato che il riferimento normativo di cui all’art. 22 alla necessità di conoscere documenti per la cura o la difesa di propri interessi giuridici – nel caso quelli dell’Associazione – allude a una maggiore ampiezza di possibilità di giudizio dei documenti, anche al di là dell’ambito giudiziario in senso stretto, ad es. in procedimenti amministrativi o in ricorsi amministrativi o per segnalazioni ad autorità indipendenti e così via. Ne consegue che le valutazioni da compiersi sulle richieste ex artt. 22 vanno effettuate “in astratto e per dir così ab externo da parte della P.A. in prima battuta e quindi dal giudice amministrativo in sede di giurisdizione esclusiva”, senza che resti spazio per compiere apprezzamenti diretti (e indebiti) sulla documentazione richiesta quale possibile strumento di prova e sulla fondatezza dell’eventuale domanda giudiziale civile (CGA, sentenza n.310/2014.)
A ciò può aggiungersi che l’interesse dei commissari non è del tutto coincidente con l’interesse delle imprese riunite in associazione temporanea, dal momento che la loro attività, come si è detto, è limitata al periodo di esecuzione del contratto di appalto, mentre le conseguenze patrimoniali potranno gravare sui bilanci delle imprese ben al di là di questo periodo.
I superiori rilievi, per i quali l’Associazione appellante risulta legittimata ad avanzare la richiesta di accesso per cui è causa, si pongono il linea con quanto affermato dai tre commissari nella loro nota di riscontro della comunicazione dell’appellante del 5.5.2015, dove si legge testualmente: “ Gli scriventi (commissari) ritengono che le questioni controverse da Voi segnalate, sorte prima della gestione ex art. 32 D.L. 90/14 – principalmente le penali contestate dal Comune per i primi sette semestri contrattuali – attengano ad aspetti che, per oggetto e interessi coinvolti, pertengono alla IPI in quanto tale ed esulino dal perimetro funzionale della gestione ex art. 32 D.L. 90/2014”.
Risulta comprovato, quindi, per espressa dichiarazione dei commissari che vi sono giudizi pendenti instaurati precedentemente al loro insediamento, ai quali i medesimi vogliono mantenersi estranei quantunque gli atti richiesti appaiono funzionali ai fini difensivi dell’appellante e, per tale ragione, non possono essere sottratti all’accesso.
Vale ricordare che in fattispecie assai simile a quella in esame questo Consiglio ha ritenuto che in caso di inerzia degli organi fallimentari il fallito può porre in essere azioni giudiziarie a tutela della società fallita riconoscendogli quindi una legittimazione processuale concorrente e suppletiva (CGA 27.2.13 n. 282).
In conclusione, attenendo la richiesta di accesso alla difesa degli interessi dell’Associazione in procedimenti giurisdizionali, di cui alcuni già pendenti (v. pag. 7 dell’appello) ed apparendo funzionali a fare valere l’ipotizzata responsabilità dell’amministrazione comunale per l’esiguità delle contravvenzioni elevate nei confronti dei trasgressori delle regole di raccolta dei rifiuti e quindi la supposta esclusiva responsabilità del Comune per l’insuccesso della raccolta stesa, non sussistono né ragioni per ritenere che gli amministratori manchino di legittimazione ad avanzare le ricordate richieste di accesso né per giustificare il rifiuto implicitamente opposto dal Comune.
I motivi d’appello esaminati pertanto appaiono fondati e come tali vanno accolti.
Anche il terzo motivo dell’appello, ad avviso del Collegio, appare fondato.
Il primo giudice ha affermato che i verbali di contravvenzione di cui si tratta non possano qualificarsi come informazione ambientale, in quanto non rientrerebbero in nessuna delle previsioni di cui all’art. 2, comma1, lett. A), D.Lgs. 195/2005.
Dalla lettura del citato art. 2, risulta che l’informazione ambientale consiste in qualsiasi informazione disponibile in forma scritta, visiva, sonora, elettronica o in qualunque altra forma materiale concernente…rilasci nell’ambiente che incidono o possono incidere sui fattori dell’ambiente di cui ai numeri 1 e 3, nonché le misure o le attività finalizzate a proteggere gli elementi di cui ai numeri 1 e 2.
A ciò si aggiunga che l’art. 3 dello stesso D.Lgs. 195/2005, riguardante la c.d. informazione ambientale, il cui oggetto è individuato dall’art.2, vi fa rientrare le misure e le attività finalizzate a proteggere gli elementi dell’ambiente primi fra tutti il suolo e l’acqua dai fattori di rischio tra i quali figurano i rifiuti (comma 1.A2).
Orbene, ritiene il Collegio che, tanto ai sensi dell’art. 2 che dell’art. 3, e tenendo conto dell’ampia formulazione dell’art. 2 (qualsiasi informazione disponibile) quanto all’individuazione dell’oggetto, la domanda di accesso possa ritenersi come afferente alle informazioni ambientali. Infatti, come correttamente osserva l’appellante, l’attività sanzionatoria, oggetto dell’accesso può essere intesa come attività finalizzata a proteggere l’ambiente dai rifiuti e, pertanto, rientra nell’ambito dell’informazione ambientale. Risulta chiaro, quindi, che l’ipotizzata mancanza di una adeguata attività contravvenzionale dell’amministrazione è idonea a determinare l’aumento dei rifiuti indifferenziati che finiscono nella discarica generica con conseguente danno ambientale a discapito dei rifiuti differenziati, che, se adeguatamente raccolti, hanno impatto ambientale tendente allo zero.
L’istanza dell’IPI, essendo rivolta ad avere copia dei verbali delle contravvenzioni elevate dal Comune per reprimere le violazioni all’obbligo del corretto conferimento dei rifiuti da parte dei cittadini, concretizza un accesso ambientale, quale è previsto dal D.Lgs 195/2005, risultando evidente che si tratta di documentazione che attiene sia pure, come si è più sopra osservato richiamando l’art. 2 del citato D.Lgs. 195/05, in maniera mediata ai rilasci nell’ambiente che incidono o possono incidere sull’acqua, il suolo, il territorio, gli scarichi.
Conclusivamente ritiene il Collegio che, sussistendo la legittimazione della società richiedente l’accesso e vertendo questo su atti utilizzabili a fini difensivi anche per giudizi già in corso e, comunque, su informazioni ambientali, l’appello va accolto e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, il ricorso proposto in primo grado va accolto nella misura in cui accerta l’obbligo del Comune di consentire, nei termini di legge,alla società appellante di avere copia degli atti richiesti.
Le spese seguono la soccombenza e vanno liquidate come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale,
definitivamente pronunciando, accoglie l’appello e, per l’effetto, accoglie il ricorso di primo grado.
Condanna il Comune di Catania alle spese del grado che quantifica in Euro 3.000,00, oltre spese generali di studio, CPA, IVA e al rimborso del contributo unificato di ambedue i gradi del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 26 maggio 2016 con l’intervento dei magistrati:
Claudio Zucchelli, Presidente
Hadrian Simonetti, Consigliere
Carlo Modica de Mohac, Consigliere
Alessandro Corbino, Consigliere
Giuseppe Barone, Consigliere, Estensore
L’ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 17/06/2016
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
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