* PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO – Diritto di accesso ex art. 22 L. n. 241/1990 – Accesso civico ex art. 5 d.lgs. n. 33/2016 – Differenza.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 6^
Regione: Campania
Città: Napoli
Data di pubblicazione: 30 Settembre 2016
Numero: 4508
Data di udienza: 28 Settembre 2016
Presidente: Maiello
Estensore: Palmarini
Premassima
* PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO – Diritto di accesso ex art. 22 L. n. 241/1990 – Accesso civico ex art. 5 d.lgs. n. 33/2016 – Differenza.
Massima
TAR CAMPANIA, Napoli, Sez. 6^ – 30 settembre 2016, n. 4508
PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO – Diritto di accesso ex art. 22 L. n. 241/1990 – Accesso civico ex art. 5 d.lgs. n. 33/2016 – Differenza.
L’accertamento del diritto di accesso ai sensi dell’art. 22 (o dell’art. 10) della legge n. 241/1990 ossia del “diritto degli interessati di prendere visione ed estrarre copia dei documenti amministrativi” è cosa diversa dal diritto della generalità dei cittadini alla più ampia accessibilità alle informazioni concernenti l’organizzazione e l’attività della pubblica amministrazione che si realizza tramite la pubblicazione obbligatoria di una serie di documenti e che è disciplinata dal d.lg. n. 33/2013 (cfr. C.d.S. n. 5515/2013). I due istituti (accesso ai sensi della legge n. 241/1990 e accesso civico ai sensi dell’art. 5 del d.lg. n. 33/2013) operano, pertanto, su piani distinti avendo diversi presupposti e disciplina.
Pres. f.f. Maiello, Est. Palmarini – T. Coop. Soc. e altro (avv. Tozzi) c. Comune di San Giorgio a Cremano (avv.ti Carlino e Cicatiello)
Allegato
Titolo Completo
TAR CAMPANIA, Napoli, Sez. 6^ – 30 settembre 2016, n. 4508SENTENZA
TAR CAMPANIA, Napoli, Sez. 6^ – 30 settembre 2016, n. 4508
Pubblicato il 30/09/2016
N. 04508/2016 REG.PROV.COLL.
N. 01713/2016 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1713 del 2016, proposto da:
Teseo Coop. soc., in persona del rappresentante legale p.t., in proprio e quale mandataria dell’ATI costituita con la AIDO coop. soc., rappresentata e difesa dall’avvocato Luca Tozzi C.F. TZZLCU73A25F839A con il quale elettivamente domicilia in Napoli, alla via Toledo n. 323;
contro
Comune di San Giorgio a Cremano, in persona del rappresentante legale p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Adele Carlino C.F. CRLDLA65H52F839Y e Lucia Cicatiello C.F. CCTLCU56A69H892O con i quali domicilia ai sensi dell’art. 25 c.p.a. in Napoli presso la segreteria del T.A.R.;
nei confronti di
ATI Gesco – Milusa, in persona del rappresentante legale p.t., non costituita in giudizio;
Consorzio Icaro, in persona del rappresentante legale p.t., non costituito in giudizio;
per l’annullamento
a) della nota del Comune di San Giorgio a Cremano del 18 marzo 2016, (prot. 14418);
b) della nota del Comune di San Giorgio a Cremano del 25 marzo 2016 (prot. 15487);
c) della nota del Comune di San Giorgio a Cremano del 4 aprile 2016, trasmessa via PEC;
d) ove e per quanto lesivo del regolamento per l’accesso all’informazione e agli atti del Comune di San Giorgio a Cremano, in toto e con particolare riferimento all’art. 17, così come approvato con verbale n. 108 del Consiglio Comunale del 20 ottobre 2010;
nonché, per l’accertamento del diritto della parte ricorrente di accedere alla documentazione richiesta;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di San Giorgio a Cremano;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 14 settembre 2016 la dott.ssa Paola Palmarini e uditi per le parti i difensori.
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
La ricorrente (Teseo coop. soc. in proprio e quale mandataria dell’ATI con la AIDO coop. soc.) ha impugnato i provvedimenti con i quali il Comune di San Giorgio a Cremano ha negato l’accesso agli atti richiesti con le note del 18 marzo, 25 marzo e 1° aprile 2016.
Premette la ATI ricorrente di essere affidataria della gestione di alcuni servizi sociali nel territorio del Comune di San Giorgio a Cremano e di essere subentrata nella gestione dei servizi in questione (e non anche nel contratto) alla ATI formata dal Consorzio Gesco e coop. Milusa a seguito della revoca a quest’ultima ATI dell’aggiudicazione definitiva dell’appalto per irregolarità contributive emerse prima della sottoscrizione del contratto; e che:
– con nota del 7 marzo 2016 il Comune avviava nei suoi confronti il procedimento di risoluzione del contratto stipulato per presunte irregolarità nella modalità di fatturazione dei servizi (in particolare, sarebbero state fatturate delle ore non effettivamente prestate);
– in sede di partecipazione al procedimento spiegava che le ore in più corrispondevano al computo di quelle effettuate dal personale amministrativo (sempre nell’ambito dei servizi assistenziali) e di quelle inerenti ad altri servizi connessi (quali i trasporti);
– il Comune riteneva le osservazioni non condivisibili affermando che le modalità di fatturazione in questione si ponevano in contrasto con quanto prescritto nel contratto e nel relativo capitolato speciale;
– con istanza di accesso del 16 marzo 2016 chiedeva una serie di atti tra i quali i documenti amministrativi e contabili relativi alla precedente gestione del servizio;
– tale domanda veniva respinta in data 18 marzo 2016 dal Comune il quale rilevava il mancato rispetto delle procedure stabilite dal regolamento comunale in materia di accesso ed, in particolare, l’omessa sottoscrizione dell’istanza da parte del rappresentante legale dell’ente;
– in data 22 marzo 2016 veniva reiterata la domanda di accesso a firma di Rosaria Cecere;
– il Comune, con nota del 25 marzo 2016, nel negare l’accesso per l’insufficiente enucleazione dell’interesse all’ostensione degli atti e per la genericità della richiesta comportante un’onerosa attività di reperimento ed elaborazione dati, rilevava che la domanda era stata sottoscritta da un soggetto diverso dall’attuale rappresentante legale dell’ATI Teseo/AIDO;
– in data 1° aprile 2016, preso atto dell’errore nella sottoscrizione della domanda di accesso, la stessa veniva reiterata e firmata dall’attuale rappresentate legale dell’ATI;
– in riscontro il Comune con nota del 4 aprile 2016 rilevava ancora una volta il mancato rispetto delle disposizioni in materia di accesso dettate dalla normativa statale e comunale (indicazione della qualità del richiedente, trasmissione del documento di identità, enucleazione dell’interesse a ottenere copia degli atti e loro puntuale specificazione) e, dunque, non consentiva la presa visione degli atti.
Ritenendo illegittimo il diniego di accesso opposto dal Comune la ricorrente ha intrapreso il presente giudizio volto all’accertamento del proprio diritto a ottenere copia dei documenti richiesti.
Si è costituito per resistere il Comune di San Giorgio a Cremano.
Alla camera di consiglio del 14 settembre 2016 la causa è stata trattenuta in decisione.
Il ricorso è infondato e, pertanto, deve essere respinto.
Con l’istanza di accesso del 1° aprile 2016 (che sostituisce per stessa dichiarazione dell’istante quelle precedentemente inviate non correttamente sottoscritte) la ricorrente ha chiesto al Comune di San Giorgio a Cremano di poter estrarre “copia di tutti i documenti contabili ed amministrativi relativi alla gestione del servizio in oggetto negli anni passati e cioè dei documenti contabili ed amministrativi riferiti alla precedente gestione del Consorzio Gesco nonché a quella del Consorzio Icaro. In particolare…di tutte le fatture presentate dai suddetti operatori economici, nonché dei rendiconti del monte orario rispettato nonché delle delibere ed impegni di spesa così come relativi alla remunerazione dei servizi de quibus, ai Bilanci dell’Ente nonché di ogni altro documento amministrativo e contabile dal quale possa evincersi la modalità di fatturazione dei servizi effettuati ovvero il monte orario osservato in ordine agli specifici servizi”.
La richiesta è stata strutturata come “accesso procedimentale” ai sensi dell’art. 10 della legge n. 241 del 1990, dunque relazionata all’avvio da parte del Comune, in data 7 marzo 2016, del procedimento di risoluzione del contrato stipulato per la gestione di “servizi plurimi alla persona” per un “surplus di ore fatturate rispetto a quelle effettivamente rese e rendicontate” (cfr. comunicazione esito controllo – rendicontazione anno 2015 del 15 febbraio 2016) in contrasto con quanto stabilito nel contratto e nel relativo capitolato speciale di appalto.
Ritenendo che i precedenti gestori del servizio (Consorzio Gesco o più precisamente la relativa ATI e Consorzio Icaro) adottassero identiche modalità di fatturazione delle prestazioni rese l’istante ha chiesto, come visto, di prendere visione oltre che dei bilanci e degli impegni di spesa dell’ente anche di tutti i documenti contabili e amministrativi relativi alla gestione del servizio negli anni precedenti ivi incluse tutte le fatture e i rendiconti presentati al Comune dai suddetti soggetti.
Il Comune a prescindere dalle presunte irregolarità formali della domanda di accesso ha ritenuto non sufficientemente enucleato da parte dell’istante l’interesse a conoscere la documentazione in questione.
Il Collegio ritiene che la posizione del Comune sia condivisibile.
L’accesso ai documenti amministrativi richiede ai fini dell’accoglimento della relativa domanda la sussistenza di un “interesse diretto, concreto ed attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è stato chiesto l’accesso” (così l’art. 22 della legge n. 241/1990).
In altri termini, il giudizio sul diritto di accesso non esime da una valutazione circa l’esistenza di una posizione pur sempre differenziata in capo al richiedente, cui deve correlarsi, in termini di concretezza ed attualità, un interesse conoscitivo (cfr. da ultimo Cons. St. Ad. Plen. 7/2012).
Al riguardo, essere titolare di una situazione giuridicamente tutelata non è condizione sufficiente perché l’interesse rivendicato possa considerarsi “diretto, concreto e attuale”, essendo anche necessario che la documentazione cui si chiede di accedere sia collegata a quella posizione sostanziale, impedendone o ostacolandone il soddisfacimento. L’ordinamento prevede, infatti, che l’esibizione dei documenti sia strumentale alla tutela di un interesse concreto e meritevole di tutela e la necessità di un collegamento specifico e concreto con un interesse rilevante impedisce che l’accesso possa essere utilizzato per conseguire improprie finalità di controllo generalizzato sulla legittimità degli atti della P.A.
Segnatamente, la legittimazione all’accesso ai documenti amministrativi deve ritenersi consentita a chiunque possa dimostrare che il provvedimento o gli atti endoprocedimentali abbiano dispiegato o siano idonei a dispiegare effetti diretti o indiretti anche nei suoi confronti; pertanto, il diritto di accesso può essere esercitato anche indipendentemente dall’esistenza di una lesione della posizione giuridica del richiedente, essendo invece sufficiente un interesse personale e concreto, serio e non emulativo, a conoscere gli atti già posti in essere e a partecipare alla formazione di quelli successivi (cfr. T.A.R. Roma Lazio sez. II, 01 dicembre 2011, n. 9461).
Inoltre, ai sensi dell’art. 24, comma 3 della legge n. 241 del 1990: “Non sono ammissibili istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell’operato delle pubbliche amministrazioni”.
Anche nel caso di accesso procedimentale ai sensi dell’art. 10 della citata legge (a mente del quale i soggetti destinatari dell’avviso di avvio del procedimento hanno diritto a prendere visione degli atti del procedimento, salvo quanto previsto dall’art. 24 cit.) deve sussistere un necessario collegamento tra i documenti richiesti e il procedimento avviato.
Nella fattispecie, tale collegamento, per la prospettazione recata nella domanda di accesso, non è ravvisabile.
L’ATI ricorrente gestisce il servizio in questione in virtù di un contratto stipulato in data 14 marzo 2014. Non risulta dall’istanza di accesso che i precedenti gestori del servizio (ATI Gesco – Milusa e Consorzio Icaro) operassero alle medesime condizioni contrattuali essendo pacificamente differente la fonte che ne regolava il rapporto (cfr. sul punto la difesa comunale). La stessa ricorrente afferma nell’istanza di essere subentrata nella gestione del servizio (a seguito della revoca dell’affidamento definitivo dell’appalto all’ATI Gesco – Milusa) ma non nel contratto.
Non si comprende dall’istanza e in assenza di specificazioni sul punto, come le fatture, i rendiconti ed in generale la documentazione contabile dei precedenti gestori del servizio possano ricollegarsi alla posizione sostanziale dell’ATI ricorrente alla quale sono state contestate delle sovrafatturazioni in relazione al contratto da essa sottoscritto.
In applicazione delle richiamate coordinate, normative e giurisprudenziali, deve ritenersi che l’istanza per come formulata, evidenzia una finalità sostanzialmente esplorativa diretta a un controllo generalizzato dell’operato dell’amministrazione nel settore in questione. La ricorrente, infatti, non ha fatto emergere con sufficiente chiarezza quale sia l’interesse conoscitivo che si pone in rapporto di collegamento qualificato con la posizione azionata di soggetto al quale è stato contestato un inadempimento contrattuale.
Altrettanto immotivata è la richiesta di ottenere copia delle delibere ed impegni di spesa e dei “bilanci dell’ente”. Risulta al riguardo inconferente la censura di violazione degli obblighi di pubblicazione stabiliti dal decreto legislativo n. 33/2013 in quanto la domanda di accesso di cui è causa è stata formulata ai sensi della legge n. 241 del 1990. Come affermato dalla giurisprudenza l’accertamento del diritto di accesso ai sensi dell’art. 22 (o dell’art. 10) della legge n. 241/1990 ossia del “diritto degli interessati di prendere visione ed estrarre copia dei documenti amministrativi” è cosa diversa dal diritto della generalità dei cittadini alla più ampia accessibilità alle informazioni concernenti l’organizzazione e l’attività della pubblica amministrazione che si realizza tramite la pubblicazione obbligatoria di una serie di documenti e che è disciplinata dal d.lg. n. 33/2013 (cfr. C.d.S. n. 5515/2013). I due istituti (accesso ai sensi della legge n. 241/1990 e accesso civico ai sensi dell’art. 5 del d.lg. n. 33/2013) operano, pertanto, su piani distinti avendo diversi presupposti e disciplina. Nella fattispecie, parte ricorrente ha deciso con la propria domanda di avvalersi dell’accesso “tradizionale” e non dell’accesso civico e non può in questa sede invocare le disposizioni in materia di obblighi di pubblicazione.
In conclusione, in assenza di ulteriori specificazioni, risulta abnorme e sproporzionata la richiesta di tutti i documenti contabili e le fatture dei precedenti gestori del servizio. Come evidenziato dalla giurisprudenza l’interesse dell’istante alla conoscenza dei documenti amministrativi deve essere necessariamente comparato con altri interessi rilevanti, fra cui quello dell’amministrazione a non subire eccessivi intralci nella propria attività gestoria, garantita anche a livello costituzionale; sì che, anche per tale aspetto, il fine di generale verifica dell’attività amministrativa resta estraneo alla finalità per la quale risulta legislativamente previsto lo specifico strumento dell’accesso (Consiglio Stato, sez. IV, 26 novembre 2009 , n. 7431).
Da quanto precede deriva che il ricorso deve essere respinto.
Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Sesta) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna la ricorrente al pagamento delle spese processuali in favore dell’amministrazione resistente, liquidate in complessivi € 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre accessori se dovuti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nelle camere di consiglio dei giorni 14 settembre 2016 e 28 settembre 2016, con l’intervento dei magistrati:
Umberto Maiello, Presidente FF
Renata Emma Ianigro, Consigliere
Paola Palmarini, Primo Referendario, Estensore
L’ESTENSORE
Paola Palmarini
IL PRESIDENTE
Umberto Maiello
IL SEGRETARIO
AMBIENTEDIRITTO.IT EDITORE