* DIRITTO DELL’ENERGIA – Energie rinnovabili – Operazioni di pubblico finanziamento – Presupposto della legittimità amministrativa dell’intervento imprenditoriale – Frazionamento artificioso di un unico impianto in relazione ai diversi punti di connessione – Non è consentito – Artt. 5 e 6 l.r. Puglia n. 25/2012 – Artt. 5 e 6 d.lgs. n. 28/2011.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 1^
Regione: Puglia
Città: Bari
Data di pubblicazione: 19 Marzo 2019
Numero: 400
Data di udienza:
Presidente: Scafuri
Estensore: Allegretta
Premassima
* DIRITTO DELL’ENERGIA – Energie rinnovabili – Operazioni di pubblico finanziamento – Presupposto della legittimità amministrativa dell’intervento imprenditoriale – Frazionamento artificioso di un unico impianto in relazione ai diversi punti di connessione – Non è consentito – Artt. 5 e 6 l.r. Puglia n. 25/2012 – Artt. 5 e 6 d.lgs. n. 28/2011.
Massima
TAR PUGLIA, Bari, Sez. 1^ – 19 marzo 2019, n. 400
DIRITTO DELL’ENERGIA – Energie rinnovabili – Operazioni di pubblico finanziamento – Presupposto della legittimità amministrativa dell’intervento imprenditoriale – Frazionamento artificioso di un unico impianto in relazione ai diversi punti di connessione – Non è consentito – Artt. 5 e 6 l.r. Puglia n. 25/2012 – Artt. 5 e 6 d.lgs. n. 28/2011.
In ogni operazione di pubblico finanziamento non è ravvisabile solo un interesse del beneficiario, ma anche quello dell’organismo pubblico che lo elargisce, il quale, a sua volta, altro non è se non il portatore degli interessi, dei fini e degli obbiettivi del superiore livello politico istituzionale; logico corollario è che le disposizioni attributive di finanziamento devono essere interpretate in modo rigoroso e quanto più conformemente con gli obbiettivi avuti di mira dal normatore, anche allo scopo di evitare che si configurino aiuti di Stato illegittimi. Nel contesto delle energie rinnovabili, assume rilievo essenziale la legittimità amministrativa della realizzazione dell’intervento imprenditoriale in materia, in quanto condizione essenziale delle rispondenza dell’operazione incentivante alle sue effettive finalità istituzionali. Sotto tale aspetto è opportuno evidenziare come debba necessariamente essere presa in considerazione la potenza complessiva dell’unico realizzando impianto, che non può essere artificiosamente frazionato in relazione ai diversi punti di connessione, ovvero in ragione della tensione elettrica, in quanto le turbine concorrono a formare un solo, unitario impianto infrastrutturale. Argomentando in senso difforme, la normativa (artt. 5 e 6 della l.r Puglia n. 25/2012 e 5 e 6 d.lgs. n. 28/2011) sarebbe facilmente eludibile con violazione delle sue intrinseche finalità pubblicistiche; basterebbe, invero, trovare dei nodi di connessione diversi, seppur relativi ad aereogeneratori ubicati in aree contigue o vicine per attivare la procedura semplificata in luogo dell’Autorizzazione Unica, aggirando in frode (cfr. 1344 c.c.) la relativa disciplina, a puro scopo di profitto privato.
Pres. Scafuri, Est. Allegretta – W. s.r.l. (avv.ti Marseglia e Perrone) c. Comune di Castelnuovo della Daunia (avv. Orsitto)
Allegato
Titolo Completo
TAR PUGLIA, Bari, Sez. 1^ - 19 marzo 2019, n. 400SENTENZA
TAR PUGLIA, Bari, Sez. 1^ – 19 marzo 2019, n. 400
Pubblicato il 19/03/2019
N. 00400/2019 REG.PROV.COLL.
N. 00835/2015 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 835 del 2015, proposto da
Windinvest S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Carlo Marseglia e Giuseppe Perrone, con domicilio eletto presso Rosa Maria Scalone, in Bari, via Adige, 45;
contro
Comune di Castelnuovo della Daunia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Enricomaria Orsitto, con domicilio eletto presso Michele Carlo Floro, in Bari, via Roberto Da Bari, 112;
per l’annullamento
dell’ordinanza del dirigente dell’UTC del Comune di Castelnuovo della Daunia, del 20/4/2015, prot n. 1264, di sospensione delle PAS in sanatoria del 7/4/2015, prott. n. 1101 e n. 1102, comunicata a mezzo p.e.c. in pari data;
di ogni altro atto preordinato, connesso e conseguente;
nonché
per la condanna
al risarcimento dei danni conseguenti.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Castelnuovo della Daunia;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 6 febbraio 2019 il dott. Alfredo Giuseppe Allegretta e uditi per le parti i difensori come specificato nel medesimo verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
Con ricorso pervenuto in Segreteria in data 26/06/2015, la società Windinvest S.r.l. adiva il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sede di Bari, al fine di ottenere l’annullamento degli atti e dei provvedimenti meglio indicati in oggetto.
Parte ricorrente esponeva che in data 18/06/2014 presentava presso il Comune di Castelnuovo della Daunia (FG), n. 4 istanze di Procedura Abilitativa Semplificata (PAS), al fine di realizzare complessive otto torri eoliche della potenza nominale di 30 KW l’una.
I manufatti in questione si sarebbero dovuti realizzare in località “Porcini”, rispettivamente al Foglio 8, Part. 46, 63, 109 e 115 del Catasto dei terreni e fabbricati.
All’esito delle procedure in parola, le turbine da collocare sulle particelle nn. 109 e 115 venivano autorizzate con note prot. n. 904 e 905 del 18/03/2015, mentre le altre (p.lle nn. 46 e 63) venivano autorizzate solo in sanatoria.
Tuttavia, con ordinanza n. prot. 1264 del 20/04/2015, il dirigente UTC sospendeva le PAS n. 1101 e 1102 (ossia quelle autorizzate in sanatoria) in quanto melius re perpensa riteneva che l’iniziativa della ricorrente fosse in realtà riconducibile ad un “unico impianto” della potenza complessiva superiore ai 200 KW; tale provvedimento si basava anche sulle constatazioni effettuate nella nota n. AOO_159/0001811 dal Servizio Energie Rinnovabili, Reti ed Efficienza Energetica della Regione Puglia.
Con l’odierno ricorso, il ricorrente riteneva illegittimi gli atti di cui all’oggetto lamentandone la:
1) violazione di legge in relazione all’art. 7 L. 241/1990.
In particolare, la società ricorrente evidenziava come l’ordinanza impugnata sarebbe stata illegittima in quanto non preceduta da alcuna comunicazione di avvio del procedimento; invero, in tesi di parte ricorrente, qualora il Comune di Castelnuovo avesse informato la società Windinvest circa l’ordinanza de qua, la stessa azienda avrebbe potuto dimostrare come le iniziative progettuali in questione non costituissero affatto un “unico impianto”, ma quattro impianti differenti in ragione sia della tipologia strutturale degli stessi, sia per il tipo di connessione. A sostegno della spiegata ipotesi, parte ricorrente affermava che i costituendi impianti sarebbero stati a bassa tensione, oltre ad essere allacciati a diversi punti di connessione, di modo che non avrebbe trovato applicazione la disciplina meno favorevole del c.d. “cumulo delle potenze” di cui alla L. R. n. 25/2012.
La Windinvest s.r.l. affermava, inoltre, che la nota della Regione Puglia n. AOO_159/0001811 del 16/04/2015 era viziata da un difetto di istruttoria, in quanto lo stesso Ente non avrebbe preso in compiuta considerazione tutta la documentazione allegata.
2) Violazione di legge in relazione all’art. 21 quater L. n. 241/1990.
L’odierna ricorrente asseriva che la “sospensione” delle procedure in oggetto sarebbe stata illegittima in quanto, il citato rimedio, sarebbe stato esperibile solo qualora fossero stati presenti gravi motivi tali da impedire la normale prosecuzione dell’iter autorizzativo, cosa che, in tesi, non sarebbe stata ravvisabile nel caso in esame; inoltre, la sospensione non sarebbe mai potuta essere sine die, in quanto il provvedimento sospensivo avrebbe dovuto indicare necessariamente un termine finale, elemento che, invece, non era dato riscontrare nell’atto impugnato.
3) Violazione di legge in relazione all’art. 5 c. 10 L.R. 25/2012; nonché eccesso di potere per erronea valutazione dei presupposti di fatto e di diritto; carenza di istruttoria; illogicità; ingiustizia manifesta; sviamento di potere; contrasto tra gli atti.
La Windinvest S.r.l. sosteneva altresì che – ai fini della procedura da applicare, ossia la PAS in luogo di un formale procedimento volto al rilascio di una Autorizzazione Unica – si sarebbe dovuto far riferimento al criterio per il quale la potenza complessiva dell’impianto avrebbe dovuto essere calcolata sommando la potenza nominale di tutte le unità costituenti lo stesso ed allacciate ad un solo punto di connessione.
In tal modo, nel caso di specie, la procedura applicabile sarebbe dovuta essere quella semplificata, in quanto le torrette facevano riferimento a nodi di connessione distinti, a prescindere dalla loro riferibilità al medesimo soggetto giuridico.
A sostegno della spiegata ipotesi, l’azienda ricorrente affermava come sarebbe stata la stessa L.R. n. 25/2012 che avrebbe escluso la presenza di un “unico impianto” in tutti quelle ipotesi nelle quali ci sarebbero stati più punti di connessione ai generatori, ovvero in presenza di connessione a bassa tensione.
Sotto tale aspetto l’unico limite sarebbe stato quello del numero di aerogeneratori presenti per ogni singola “proposta” che non avrebbero potuto superare le quattro unità e i 200 KW totali.
Nel caso di specie invece gli impianti avrebbero fatto riferimento a n. 4 punti di connessione diversi e, soprattutto, il collegamento con le turbine sarebbe stato a bassa tensione.
In data 24/07/2015 si costituiva in giudizio il Comune di Castelnuovo della Daunia evidenziando l’infondatezza del ricorso in fatto ed in diritto.
Lo stesso Ente comunale rimarcava come la sospensione delle autorizzazioni di cui alla procedure de quibus avrebbe trovato fondamento nel più volte richiamato provvedimento della Regione Puglia, nel quale si affermava come le otto torri eoliche avrebbero dato vita ad un unico impianto, con una potenza elettrica complessiva superiore alla soglia prevista dal legislatore per l’applicazione della procedura semplificata; in ragione di tanto, nessuna censura di illegittimità sarebbe stata addebitabile al Comune.
Inoltre, parte resistente evidenziava come sarebbe stata sempre la Regione Puglia a bocciare ogni altra eventuale soluzione alternativa della questione, anche quella relativa ad una ipotizzabile riduzione di potenza, ritenendo in ogni caso non applicabile alla fattispecie in esame la Procedura Abilitativa Semplificata.
Sotto altro aspetto il Comune di Castelnuovo riteneva la nota della Regione Puglia un atto di natura vincolata, di modo che il provvedimento adottato non avrebbe potuto in nessun caso essere dichiarato annullabile, neanche nell’ipotesi di mancata comunicazione di avvio del procedimento, giusta applicazione dell’art. 21 octies della L. n. 241/1990.
Ciò nondimeno, la stessa Amministrazione procedente precisava che il provvedimento di sospensione non sarebbe stato illegittimo per mancanza di un termine finale, in quanto, al di là del nomen iuris apposto sull’atto, lo stesso avrebbe dovuto considerarsi un vero e proprio provvedimento definitivo di revoca delle PAS in sanatoria.
Parte ricorrente riteneva, infine, priva di fondamento la pretesa risarcitoria della Windinvest S.r.l.
In data 03/09/2015, con l’ordinanza cautelare n. 505/2015, il Tribunale Amministrativo Regionale in epigrafe respingeva l’istanza di sospensione proposta, evidenziando l’infondatezza del gravame, in quanto le doglianze non risultavano assistite né da “fumus boni juris”, né da “periculum in mora”.
Avverso la citata ordinanza parte ricorrente proponeva appello al Consiglio di Stato che veniva parimenti motivatamente respinto (cfr. Cons. Stato, ord. n. 4477/2015).
Nonostante tale esito. la società Windinvest s.r.l. impugnava anche quest’ultima ordinanza chiedendone la revocazione, in applicazione dell’art. 395, c.1 n. 4) c.p.c. e dell’art. 106 c.p.a.
Lo stesso Consiglio di Stato riteneva inammissibile il relativo gravame.
In data 03/01/2018 veniva depositata articolata memoria difensiva, nella quale la società ricorrente evidenziava plurime argomentazioni a difesa delle proprie posizioni.
In particolare, la società Windinvest S.r.l. rimarcava come, al contrario di quanto affermato dal Consiglio di Stato nelle ordinanze di cui sopra, il comma 10 dell’art. 5 della L.R. n. 25/2012 non avrebbe disciplinato esclusivamente l’Autorizzazione Unica ma anche le Procedure Abilitative Semplificate, in quanto, indipendentemente dalla collocazione sistematica all’interno del testo legislativo, lo stesso articolo avrebbe indicato gli elementi soggettivi ed oggettivi di discrimine tra le due procedure.
Si ribadiva, inoltre, l’illegittimità degli atti impugnati in ragione della pretermessa comunicazione di avvio del procedimento, trattandosi di atti a contenuto non vincolato.
Inoltre, sempre prendendo come riferimento il comma 10 dell’art. 5 della citata normativa regionale, parte ricorrente affermava la piena legittimità del suo operato, in quanto sia la normativa nazionale (segnatamente le linee guida di cui al D.M. 10/09/2010) che quella regionale non avrebbero impedito la realizzazione degli impianti, così come progettati dal ricorrente.
Previo scambio di memorie conclusive, la causa veniva discussa e trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 6 febbraio 2019.
Tutto ciò premesso, nel merito il ricorso è infondato e, pertanto, non può essere accolto.
Con il primo motivo di ricorso, la società Windinvest S.r.l. riteneva illegittimo l’atto impugnato in quanto non preceduto da apposita comunicazione di avvio del procedimento.
La censura è infondata.
Come è noto, l’art. 21-octies, comma 2, primo alinea, dispone che “Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato”.
Con riferimento all’ambito di operatività della regola di diritto enunciata nella richiamata disposizione, occorre subito evidenziare che detta norma è evidentemente applicabile a tutti i provvedimenti a natura vincolata, nei quali risulti palese che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.
Va in proposito sottolineato come, la violazione delle norme sulla partecipazione al procedimento amministrativo non può comportare la caducazione dell’atto impugnato, qualora lo stesso rivesta natura di atto vincolato, sia in ragione del disposto normativo sopra richiamato, sia in riferimento allo specifico vizio dedotto, in quanto, come si dirà nel proseguo, risultano infondate le ulteriori censure avanzate dalla Windinvest s.r.l., anche alla luce del secondo comma, secondo alinea, dell’art. 21 octies della citata legge (cfr., in questo senso, T.A.R. Lazio, Roma sez. III-ter sentt. nn. 6207 e 9777 del 2017, nonché Cons. Stato, sez. IV, sent. n. 50 /2017).
Sotto tale aspetto, la violazione di cui all’art. 7 della L. n. 241/1990, non comporta l’annullamento dell’atto impugnato, in tutte quelle ipotesi in cui il provvedimento abbia sia il carattere della doverosità, sia un contenuto non discrezionale.
Come ha avuto modo di precisare anche la Suprema Corte di Cassazione, l’annullabilità di un provvedimento amministrativo per la violazione dell’obbligo di comunicazione dell’avvio del procedimento, è esclusa: a) quanto ai provvedimenti di natura vincolata, al pari che per la violazione delle altre norme del procedimento, nel caso di evidenza della inidoneità dell’intervento dei soggetti ai quali è riconosciuto un interesse ad interferire sul loro contenuto; b) quanto ai provvedimenti di natura non vincolata, subordinatamente alla prova da parte della P.A. che il provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato anche in caso di intervento di detti interessati (cfr. Cass. civ., Sez. Unite, 9 agosto 2018, n. 20680).
Sotto tale aspetto si può, invero, affermare esattamente il contrario rispetto a quanto asserito dalla ricorrente: l’emanazione da parte di una Pubblica Amministrazione di un atto adottato in violazione di un vincolo precedentemente esistente sulla materia del contendere comporterebbe necessariamente l’illegittimità dell’atto emanato.
Ciò nondimeno, deve essere evidenziato come, la comunicazione di avvio del procedimento, non avrebbe potuto trovare nessuna applicazione nel caso di cui trattasi, in quanto il provvedimento oggetto del presente giudizio, vale a dire la nota n. 1264 del 20/04/2015 dell’UTC del Comune di Castelnuovo, risultava essere un atto di natura meramente endoprocedimentale.
È il caso di sottolineare come l’atto impugnato veniva ad emanarsi, invero, nel corso di un procedimento amministrativo in itinere, avviato peraltro su impulso di parte (come è possibile anche evincere dal contenuto sostanziale dello stesso documento), di modo che l’Amministrazione comunale non aveva nessun obbligo di comunicazione di cui all’art. 7 della L. n. 241/1990 essendo, il procedimento in parola, inevitabilmente a conoscenza della parte interessata.
Si deve infatti ritenere che non sussista l’obbligo di dare avviso dell’avvio del procedimento quando la decisione provvedimentale sia stata adottata dall’Amministrazione a seguito di istanza presentata dal soggetto privato, in quanto in queste ipotesi colui che presenta l’istanza è ovviamente consapevole dell’avvenuto avvio del procedimento, avendovi dato causa.
A conclusioni non dissimili si sarebbe giunti anche qualora parte ricorrente avesse inteso impugnare l’atto de quo, in ragione del fatto che la comunicazione di cui trattasi sarebbe stata doverosa in vista del futuro atto di revoca.
Invero, il principio del giusto procedimento non può dirsi in nessun caso dirsi pregiudicato dal mancato rispetto “formale” delle disposizioni precettive contenute nel richiamato articolo 7, qualora lo scopo sostanziale sotteso alla norma, vale a dire di assicurare al privato le dovute garanzie procedurali, sia stato comunque conseguito.
Infatti, l’obbligo di avviso, anche qualora sia preordinato alla revoca o all’annullamento di un precedente provvedimento, deve rispondere ad un fine preciso: cioè quello che, attraverso la partecipazione del privato al procedimento, dalla comunicazione possa derivare una qualche utilità all’azione amministrativa, comportando ad esempio, un arricchimento del contenuto conoscitivo della questione, ovvero l’acquisizione di maggiori fonti di prova o la ricostruzione di un diverso assetto degli interessi coinvolti.
Nel caso di specie, invece, la Windinvest s.r.l. ben conosceva l’esistenza del detto procedimento tanto da formulare, in data 27/05/2015, apposita istanza di riduzione della potenza dell’impianto, al fine precipuo di ottenere comunque le autorizzazioni de quibus.
La ricorrente non può nemmeno asserire che la mancata comunicazione di cui trattasi sarebbe stata utile a permettere una “completa conoscenza” da parte della Regione Puglia della documentazione allegata, in ragione del fatto che il Comune di Castelnuovo della Daunia non avrebbe fornito all’Ente Regione l’intera documentazione, ovvero quest’ultimo non avrebbe provveduto ad una completa istruttoria; invero tali argomentazioni, basandosi su mere supposizioni, risultano palesemente infondate.
Sotto tale aspetto, anche alla luce del secondo alinea del comma 2 dell’art. 21 octies L. n. 241/1990, il ricorrente doveva quantomeno indicare o allegare quali potessero essere gli elementi conoscitivi che avrebbe introdotto nel procedimento, ove avesse tempestivamente ricevuto la comunicazione di cui trattasi.
Solo dopo che il ricorrente abbia adempiuto a questo onere di allegazione (che la norma implicitamente pone a suo carico), la P.A. sarà gravata dal ben più consistente onere di dimostrare che, anche ove quegli elementi fossero stati valutati, il contenuto dispositivo del provvedimento non sarebbe mutato.
Ne consegue che nei casi in cui il privato si limiti a contestare la mancata comunicazione di avvio, senza nemmeno allegare le circostanze che intendeva sottoporre all’Amministrazione, il motivo di gravame con cui si lamenta la mancata comunicazione deve ritenersi inammissibile.
Sul punto va peraltro rimarcata la circostanza per la quale, anche qualora fosse stata inviata la comunicazione di avvio del procedimento, la ricorrente non avrebbe potuto comunque impugnarla autonomamente, in quanto, la stessa costituisce atto di natura endoprocedimentale e quindi sfornito sia di autonoma capacità lesiva, oltre ad essere censurabile solo – se del caso – congiuntamente all’atto finale del procedimento in cui si inserisce (cfr. ex pluribus Consiglio di Stato, sez. V, 19.11.2012, n. 5848; T.A.R. Lazio Latina, sez. I, 22.10.2012, n. 791; T.A.R. Lazio Roma, sez. II, 14.11.2011, n. 8828.).
Con il secondo motivo di ricorso la società ricorrente riteneva che l’efficacia della nota impugnata si sarebbe potuta sospendere solo per gravi ragioni e solo per il tempo necessario.
La censura non ha pregio.
Invero, per consolidata e quieta giurisprudenza, anche di questo Collegio, ai fini dell’inquadramento di un atto amministrativo non assume rilievo dirimente l’autoqualificazione datane dall’Amministrazione emanante, dovendosi invece aver riguardo al suo contenuto sostanziale ed alla funzione da esso perseguita (cfr. inter pluribus Cons. Stato, Sez. V, Sent. 1036/2014).
Sotto tale aspetto l’atto va valutato non già in relazione al “nomen iuris” attribuito dalla P.A., ma in relazione al tipo di potere esercitato ed alla posizione giuridica soggettiva di cui è titolare il destinatario.
Va inoltre messo in evidenza come il Consiglio di Stato, già in tempi più risalenti, sul punto, aveva statuito che una sospensione senza termine, o legata ad una circostanza di apprezzamento non controllabile, si sarebbe risolta in una revoca sostanziale (cfr. Cons. Stato, Sent. n. 1067/2005).
Se da un lato la sospensione deve avere necessariamente un’efficacia limitata nel tempo, non essendo consentita una sospensione “sine die”, nel caso in cui l’Amministrazione procedente agisse di tal guisa, il provvedimento equivarrebbe a un sostanziale ritiro dell’atto stesso.
Parte ricorrente, a sostegno della propria ipotesi defensionale, allega la sentenza del Consiglio di Stato, sez. IV n. 3276/2013; in proposito, va sottolineato che la pronuncia in oggetto non può essere interpretata in senso favorevole alla Windinvest, in quanto il Consiglio di Stato nella citata sentenza afferma: “Orbene il provvedimento del Comune, nella misura in cui ha sospeso senza prefissare alcun termine la validità del permesso di costruire, si pone in netta antitesi con il principio di cautela e con il fine di certezza sottesi al provvedimento di sospensione, quale configurato dall’astratto paradigma legislativo, ed è in quanto tale illegittimo, sicché rettamente il giudice di prime cure ne ha pronunciato l’annullamento, osservando che l’atto stesso si traduce, di fatto, in una revoca definitiva del provvedimento autorizzatorio”.
Pertanto si potrebbe affermare l’illegittimità dell’atto sospeso nel caso in cui si debba salvaguardare un’esigenza di certezza della posizione giuridica della parte, come nelle ipotesi in cui l’Amministrazione procedesse alla sospensione sine die di un procedimento in attesa della futura emanazione di un altro atto amministrativo, lasciando così il ricorrente nell’incertezza assoluta in ordine non solo all’an, ma anche al quando del provvedimento finale.
Nel caso che occupa, invero, l’intento dell’Amministrazione risulta essere stato quello di ritirare le PAS, in quanto le autorizzazioni restano precluse dalle violazioni di legge in materia, di guisa che il ricorrente non ha nessuna incertezza circa la sua posizione, ben sapendo – probabilmente ab origine – che per la realizzazione degli impianti eolici avrebbe dovuto attivare la distinta procedura volta al rilascio dell’Autorizzazione Unica. Sul punto si ribadisce, pertanto, in relazione anche al primo motivo di censura, la natura vincolata dell’atto stesso.
Appare pertanto evidente come, seppur sussistendo una discrasia tra volontà e dichiarazione da parte della stessa Amministrazione procedente, la volontà del Comune di Castelnuovo della Daunia era quello di provvedere, nella sostanza, al ritiro degli atti.
Con il terzo motivo di ricorso la Windinvest affermava che il progetto presentato non avrebbe formato un unico impianto, a differenza di quanto asserito dal Comune di Castelnuovo e dalla Regione Puglia, in quanto in applicazione dell’art. 5, c. 10, della L. R. 25/2012, la potenza complessiva degli impianti e delle turbine si sarebbe dovuta rapportare ai punti di connessione e alla tensione generata. La stessa società arrivava ad affermare che la disposizione in esame sarebbe stata da considerarsi norma “di principio” per la scelta tra l’Autorizzazione Unica e la PAS.
L’argomentazione in questione non è in nulla condivisibile.
Va da subito evidenziato che il citato articolo 5 non può in nessun caso assurgere a disposizione cardine della normativa di settore in oggetto.
Occorre, in proposito, anzitutto sottolineare come lo stesso articolo reca la normativa di modifica dell’art. 4 della precedente L. R. n. 31/2008; invero, tale ultimo articolo era espressamente intitolato: “Art. 4 (Autorizzazione Unica regionale e adempimenti conseguenti)”, di modo che l’art. 5 della L.R. 25/2012 fa riferimento esclusivamente alla procedura denominata “Autorizzazione Unica”, non disciplinando in alcun modo le c.d. Procedure Abilitative Semplificate che risultano essere, invece, normate dal successivo art. 6.
Pertanto, la tesi secondo la quale il criterio per la “somma delle potenze nominali” andrebbe rapportato in ragione del medesimo punto di connessione, oltre alla circostanza per la quale il calcolo dovrebbe tenere conto unicamente degli impianti ad alta e media tensione non può riferirsi in alcun modo alle procedure semplificate.
Sotto questo aspetto, anche alla luce degli artt. 5 e 6 del D.Lgs. n. 28/2011, che disciplinano rispettivamente l’Autorizzazione Unica, nonché la Procedura Abilitativa Semplificata si può affermare la vincolatività della determinazione incidente sull’efficacia del provvedimento di autorizzazione semplificata, in conseguenza del doveroso assoggettamento al procedimento di Autorizzazione Unica.
Sotto un ulteriore aspetto, non è possibile sostenere l’applicazione “analogica” della normativa relativa all’Autorizzazione Unica ai casi di PAS, sulla scorta di una necessaria applicazione rigorosa e tassativa della normativa de qua, anche alla luce dei valori pubblici in gioco, quali l’ambiente e la tutela del paesaggio.
Invero, in ogni operazione di finanziamento a carico dell’Erario, il relativo beneficio economico a favore dei privati è riferibile ad un obiettivo essenziale perseguito dalla relativa disciplina di settore (sia normativa che amministrativa); il finanziamento, inoltre, è di per sé preordinato al soddisfacimento di un interesse istituzionale che trascende, cioè, pur implicandolo, l’interesse dei destinatari.
Vale a dire che in ogni operazione di pubblico finanziamento non è ravvisabile solo un interesse del beneficiario, ma anche quello dell’organismo pubblico che lo elargisce, il quale, a sua volta, altro non è se non il portatore degli interessi, dei fini e degli obbiettivi del superiore livello politico istituzionale; logico corollario è che le disposizioni attributive di finanziamento devono essere interpretate in modo rigoroso e quanto più conformemente con gli obbiettivi avuti di mira dal normatore, anche allo scopo di evitare che si configurino aiuti di Stato illegittimi (cfr. Cons. Stato, Sez. V, n. 3778 del 2012; sui principi generali in materia di contributi pubblici, Ad. plen. n. 20 del 2012; Corte Giust. UE, sez. VIII, 26 maggio 2016, C-273/15).
Ciò premesso, è indubbio che l’oggetto finale ultimo dell’interesse che muove qualunque impresa che operi nel contesto delle energie rinnovabili è chiaramente quello della captazione di pubblici incentivi che il legislatore ha ritenuto di dover offrire al settore di mercato in esame.
Assume pertanto rilievo essenziale la legittimità amministrativa della realizzazione dell’intervento imprenditoriale in materia di realizzazione di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili, in quanto condizione essenziale delle rispondenza dell’operazione incentivante alle sue effettive finalità istituzionali.
Sotto tale aspetto è opportuno evidenziare come debba necessariamente essere presa in considerazione la potenza complessiva dell’unico realizzando impianto, che non può essere artificiosamente frazionato in relazione ai diversi punti di connessione, ovvero in ragione della tensione elettrica, in quanto le turbine concorrono a formare, come si è già detto, un solo, unitario impianto infrastrutturale. Argomentando in senso difforme, la normativa in esame sarebbe facilmente eludibile con violazione delle sue intrinseche finalità pubblicistiche; basterebbe, invero, trovare dei nodi di connessione diversi, seppur relativi ad aereogeneratori ubicati in aree contigue o vicine per attivare la procedura semplificata in luogo dell’Autorizzazione Unica, aggirando in frode (cfr. 1344 c.c.) la relativa disciplina, a puro scopo di profitto privato.
Il che è palesemente non accettabile.
Inoltre, non appare condivisibile la censura per la quale, a detta della Windinvest s.r.l., l’Ufficio delle Aree Politiche per lo sviluppo economico, il lavoro e l’innovazione – Servizio Energie Rinnovabili, reti ed efficienza energetica non sarebbe competente in materia.
In via del tutto preliminare si fa presente che è proprio l’art. 6 della L. n. 28/2011 a prevedere che nelle materie elencate dal comma 4 dell’art. 20 della L. n. 241/1990 possano essere richiesti atti di assenso da parte di Amministrazioni diverse da quella comunale, nell’ambito delle procedure semplificate.
A ciò si deve aggiungere che il ricorrente, a sostegno della spiegata ipotesi allega, nella memoria del 28/08/2015, la nota n. 8898 del 26/06/2015 emanata dal “Servizio Ecologia” e non dal “Servizio Energie Rinnovabili”, che chiaramente si dichiara incompetente.
Se invece alla base delle proprie affermazioni lo stesso ricorrente volesse prendere in considerazione la nota allegata al libello introduttivo (quest’ultima emanata dal Servizio Energia), occorrerebbe far presente che lo stesso Ufficio “invita” il Comune di Volturino: “a porre in essere gli opportuni controlli sulla possibile cumulabilità degli impianti in questione ai sensi dell’art 5 comma 10 della L.R. 25/2012, di assicurare il rispetto della normativa di A.U…che già ad un semplice esame visivo della planimetria…emerge la presenza di raggruppamenti di torri eoliche…che appaiono riconducibili ad un unico centro di interessi…”.
Da quanto sin qui esposto deve conseguentemente dichiararsi inammissibile anche la collegata domanda di risarcimento del danno.
Deve sul punto osservarsi come, per costante giurisprudenza, il risarcimento del danno ingiusto a cui sono tenute le pubbliche amministrazioni, va valutato alla luce della spettanza o meno del bene sostanziale della vita, che il soggetto istante è tenuto a dimostrare sul probabile esito favorevole del procedimento.
Inoltre, al fine dell’ottenimento del citato risarcimento, in applicazione del combinato disposto di cui agli artt. 2043 e 2697 del codice civile, il ricorrente è tenuto a dimostrare la sussistenza di tutti gli elementi costitutivi dell’illecito civile, sia quelli oggettivi (prova del danno e del suo ammontare, ingiustizia, nesso causale), sia quelli soggettivi (dolo o colpa dell’Amministrazione procedente), così come ha avuto modo di precisare il Consiglio di Stato nella Sentenza n. 63 del 2014.
Nel caso di cui trattasi, invero, nessun rimprovero sul piano della illegittimità può essere mosso nei confronti delle Amministrazioni coinvolte, di guisa che, come precedentemente affermato, la domanda di risarcimento del danno risulta essere inammissibile per carenza dei relativi presupposti.
Da ultimo, le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sede di Bari, Sezione I, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo dichiara inammissibile ed in parte lo respinge.
Condanna la società Windinvest S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t. alla rifusione delle spese di lite, in favore del Comune di Castelnuovo della Daunia, che liquida in complessivi € 5.000,00 (euro cinquemila/00), oltre accessori come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 6 febbraio 2019 con l’intervento dei magistrati:
Angelo Scafuri, Presidente
Desirèe Zonno, Consigliere
Alfredo Giuseppe Allegretta, Primo Referendario, Estensore
L’ESTENSORE
Alfredo Giuseppe Allegretta
IL PRESIDENTE
Angelo Scafuri
IL SEGRETARIO
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