* APPALTI – Gare da aggiudicare con il criterio dell’offerta più vantaggiosa – Doppia riparametrazione – Non è imposta dalla legge, ma può essere prevista dalla lex specialis – Procedimento di verifica dell’anomalia – Natura globale e sintetica della valutazione della stazione appaltante.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 5^
Regione:
Città:
Data di pubblicazione: 16 Aprile 2019
Numero: 2496
Data di udienza: 10 Gennaio 2019
Presidente: Saltelli
Estensore: Bottiglieri
Premassima
* APPALTI – Gare da aggiudicare con il criterio dell’offerta più vantaggiosa – Doppia riparametrazione – Non è imposta dalla legge, ma può essere prevista dalla lex specialis – Procedimento di verifica dell’anomalia – Natura globale e sintetica della valutazione della stazione appaltante.
Massima
CONSIGLIO DI STATO, Sez. 5^ – 16 aprile 2019, n. 2496
APPALTI – Gare da aggiudicare con il criterio dell’offerta più vantaggiosa – Doppia riparametrazione – Non è imposta dalla legge, ma può essere prevista dalla lex specialis.
Sulla scorta delle Linee guida di ANAC n. 2 di attuazione del d.lgs. n. 50 del 2016, approvate con delibera n. 1005 del 21 settembre 2016, che, per le gare da aggiudicare con il criterio dell’offerta più vantaggiosa, nessuna norma impone il criterio della doppia riparametrazione, che può, però, essere prevista dalla legge di gara (da ultimo, Cons. Stato, V, 23 marzo 2018, n.1845, che richiama l’orientamento giurisprudenziale prevalente di Cons. Stato, V, 27 gennaio 2016, n. 266; 30 gennaio 2017 n. 373; 12 giugno 2017, n. 2811 e n. 2852; Cons. Stato, III, 20 luglio 2017, n. 3580).
APPALTI – Procedimento di verifica dell’anomalia – Natura globale e sintetica della valutazione della stazione appaltante.
Il procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta è finalizzato all’accertamento dell’attendibilità e della serietà della stessa e dell’effettiva possibilità dell’impresa di eseguire correttamente l’appalto alle condizioni proposte; la relativa valutazione della stazione appaltante ha natura globale e sintetica e costituisce espressione di un tipico potere tecnico-discrezionale insindacabile in sede giurisdizionale, salvo che la manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza dell’operato renda palese l’inattendibilità complessiva dell’offerta. Il procedimento stesso non ha carattere sanzionatorio e non ha per oggetto la ricerca di specifiche e singole inesattezze dell’offerta economica, mirando invece ad accertare se in concreto l’offerta, nel suo complesso, sia attendibile e affidabile in relazione alla corretta esecuzione dell’appalto. (C. Stato, V, n. 230 del 2018, cit.).
(Conferma T.A.R. CAMPANIA, NAPOLI, SEZIONE II n. 00941/2018) – Pres. Saltelli, Est. Bottiglieri – G. s.r.l. (avv.ti Anastasio Pugliese e Marcello Anastasio Pugliese) c. Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (Avv. Stato) e altro (n.c.)
Allegato
Titolo Completo
CONSIGLIO DI STATO, Sez. 5^ - 16 aprile 2019, n. 2496SENTENZA
CONSIGLIO DI STATO, Sez. 5^ – 16 aprile 2019, n. 2496
Pubblicato il 16/04/2019
N. 02496/2019REG.PROV.COLL.
N. 04122/2018 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello numero di registro generale 4122 del 2018, proposto da:
GPN s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Guido Anastasio Pugliese e Marcello Anastasio Pugliese, con domicilio eletto presso il loro studio in Roma, via Gian Giacomo Porro, n. 26;
contro
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, presso la cui sede domicilia in Roma, via dei Portoghesi, n.12;
Comune di Marigliano, non costituito in giudizio;
nei confronti
New Ecology s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Antonio D’Angelo, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Francesco Mangazzo in Roma, via Valadier, n. 44;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. CAMPANIA, NAPOLI, SEZIONE II n. 00941/2018, resa tra le parti.
Visto il ricorso in appello;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di New Ecology s.r.l.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del 10 gennaio 2019 il Cons. Anna Bottiglieri e uditi per le parti gli avvocati Giuseppe Cinti, su delega dell’avv. Anastasio Pugliese, Antonio D’Angelo e l’avvocato dello Stato Gian Mario Rocchitta;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. La GPN s.r.l. impugnava innanzi al Tribunale amministrativo regionale della Campania gli atti relativi alla procedura, retta dal criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, bandita dal Provveditorato interregionale per le opere pubbliche per la Campania, il Molise, la Puglia e la Basilicata, quale stazione unica appaltante del Comune di Marigliano, per l’affidamento del servizio di igiene urbana nel territorio comunale per cinque anni.
In particolare, la società gravava con il ricorso introduttivo del giudizio il provvedimento recante l’esclusione della sua offerta all’esito della verifica di anomalia e la proposta di aggiudicazione alla New Ecology s.r.l., che la seguiva nella graduatoria provvisoria, e con motivi aggiunti l’aggiudicazione del servizio in favore di quest’ultima, estendendo entrambe le impugnative ai presupposti atti di gara.
2. L’adito Tribunale, con la sentenza segnata in epigrafe, nella resistenza del Comune di Marigliano, della stazione appaltante e della controinteressata:
– respingeva la tesi della società ricorrente secondo cui la sua offerta non avrebbe dovuto essere sottoposta alla verifica di anomalia, in quanto il punteggio da prendere in considerazione a tal fine era quello, effettivo pari a 40,89, che non dava luogo ad anomalia, e non quello risultante dall’attività di riparametrazione. Il primo giudice rilevava al riguardo che la commissione di gara si era limitata ad applicare, per l’attribuzione del punteggio alle offerte tecniche, la lex specialis e che, alla luce delle relative previsioni, sia il punteggio finale conseguito dall’offerta tecnica della società (61,770), sia quello, non riparametrato, scaturito dalla mera applicazione della formula prevista in disciplinare (60,717), superava la soglia dei 4/5 stabilita per la verifica di congruità dell’offerta dall’art. 97, comma 3, del d.lgs. n. 50 del 2016;
– respingeva le (altre) censure circa l’esito della verifica di anomalia, rammentandone in linea generale il carattere discrezionale e sottolineando che nella fattispecie esso risultava immune da illogicità.
3. La GPN ha proposto appello, chiedendo la riforma di tale sentenza alla stregua dei seguenti motivi: I) Erroneità della sentenza nella parte in cui ha dichiarato legittima la verifica di anomalia sul punteggio oggetto di riparametrazione, violazione e falsa applicazione dell’art. 97 del d.lgs. n. 50/2016, violazione dell’art. 97 Cost., violazione della procedura prevista dal disciplinare di gara, eccesso di potere per travisamento dei fatti, errore nei presupposti di fatto e di diritto, illogicita’ e sviamento; II) Erronea e insufficiente motivazione della sentenza su di un punto decisivo, violazione e falsa applicazione dell’art. 97 d.lgs. 50/2016, violazione del capitolato speciale d’appalto, violazione dell’art. 41 Cost., eccesso di potere per carenza di istruttoria, illogicità, contraddittorietà, violazione del principio di ragionevolezza; III) Omessa pronuncia della sentenza sui motivi relativi al ricorso introduttivo: A) Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 del d.lgs. 50/2016, violazione dell’art. 97 Cost., eccesso di potere per manifesta irragionevolezza e ingiustizia manifeste, erronea valutazione dei presupposti e contraddittorietà, apoditticità, arbitrarietà, perplessità e genericità della motivazione; B) Violazione e falsa applicazione dell’art. 97 d.lgs. 50/2016, eccesso di potere per carenza di istruttoria e difetto di motivazione, illogicità, contraddittorietà.
Ha concluso quindi per l’accoglimento del ricorso di primo grado, la declaratoria di illegittimità dei provvedimenti impugnati in primo grado e dell’inefficacia del contratto eventualmente stipulato tra la stazione appaltante e la New Ecology, con subentro al posto di quest’ultima r il risarcimento del danno subito, come dedotto già in primo grado.
4. Si costituiti in giudizio il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e New Ecology, chiedendo la reiezione del ricorso, di cui hanno illustrato l’infondatezza.
5. L’appellante e la controinteressata hanno depositato memorie difensive e repliche.
6. La causa è stata trattenuta in decisione alla pubblica udienza del 10 gennaio 2019.
DIRITTO
1. Con il primo motivo di appello la GPN s.r.l., ribadendo le censure svolte in primo grado, deduce che la sua offerta tecnica sarebbe stata sottoposta a verifica di anomalia solo per effetto dell’illegittimo ricorso da parte della commissione giudicatrice alla sua riparametrazione, operazione che invece, essendo volta a garantire esclusivamente l’equilibrio tra elementi qualitativi e quantitativi previsti per la valutazione dell’offerta, avrebbe dovuto essere effettuata successivamente alla verifica di anomalia.
Nulla muterebbe, secondo l’appellante, considerando quanto rilevato sul punto dal primo giudice, ovvero che la commissione di gara, nell’individuare il punteggio da attribuire alle offerte tecniche, si sarebbe rigorosamente attenuta a quanto previsto dalla lex specialis di gara, ciò in quanto la commissione avrebbe dovuto ricondurre le relative previsioni ai principi affermati dalla costante giurisprudenza, e, indi, ritenere che non si trattava di applicare il metodo aggregativo compensatore, bensì di effettuare una vera e propria riparametrazione, che non poteva che intervenire in un momento successivo alla verifica di anomalia.
1.2. La tesi non è condivisibile.
1.3. Il disciplinare della gara per cui è causa, nel paragrafo dedicato ai “Criteri di attribuzione dei coefficienti e calcolo dell’offerta economicamente più vantaggiosa”, ha stabilito che “Il calcolo dell’offerta economicamente più vantaggiosa sarà effettuato mediante l’utilizzo del metodo aggregativo compensatore, ovvero sulla sommatoria dei coefficienti attribuiti per ciascun criterio, ponderati per il peso relativo del criterio. C(a) = In [Wi * V(a)i]
dove:
C(a) = indice di valutazione dell’offerta (a);
n = numero totale dei requisiti;
Wi = peso o punteggio attribuito al requisito (i);
V(a)i = coefficiente della prestazione dell’offerta (a) rispetto al requisito (i) variabile tra zero e uno;
In = sommatoria.
Per quanto attiene gli elementi di natura qualitativa, i coefficienti V(a)i saranno determinati attraverso la inedia dei coefficienti attribuiti discrezionalmente dai singoli Commissari ovvero, i singoli Commissari attribuiranno, per ogni sub elemento oggetto di valutazione, un coefficiente variabile tra 0-1, con un numero massimo di decimali pari a 2 secondo la scala che segue […].
Una volta terminata la procedura di attribuzione discrezionale dei coefficienti, si procederà a trasformare la inedia dei coefficienti attribuiti ad ogni offerta d[a] tutti i commissari in coefficienti definitivi, riportando ad uno la media più alta e proporzionando a tale media massima le medie provvisorie prima calcolate.
II coefficiente così ottenuto verrà preso in considerazione fino alla terza cifra decimale arrotondandola all’unità superiore ove la quarta cifra sia maggiore o uguale a cinque.
Al fine di non alterare i pesi stabiliti per i vari criteri di valutazione, se nessun concorrente ottiene sui sub-criteri di valutazione tecnica aventi natura qualitativa il punteggio pari al peso complessivo assegnato agli stessi, è effettuata la c.d. "ripararnetrazione", assegnando al concorrente che ha ottenuto il punteggio totale più alto il massimo punteggio previsto per il criterio ed alle altre offerte un punteggio proporzionalmente decrescente”.
Sulla base di tale previsione, correttamente il primo giudice ha rilevato che “il metodo prescelto dalla legge di gara per assegnare i coefficienti di natura qualitativa da attribuire a ciascun elemento di valutazione per ciascun offerente – che nella formula sopra riportata sono espressi dal termine V(a)i – consiste nell’attribuzione discrezionale da parte di ciascun commissario di coefficienti tra O e 1 per ogni elemento di natura qualitativa: i coefficienti definitivi si ottengono come media del coefficiente di ciascun commissario e rapportando all’unità l’’offerente che ha ottenuto il coefficiente con media maggiore; i rimanenti coefficienti vanno rapportati a questo, per ogni elemento di valutazione, in maniera proporzionale. Fatto ciò, la graduatoria delle offerte è determinata assegnando a ciascun offerente un punteggio che viene calcolato moltiplicando, per ciascun elemento di valutazione di natura qualitativa (qui prescindendosi da quelli di natura quantitativa, perché non se ne discute nel caso in esame), il relativo coefficiente V(a)i – come sopra individuato – per il corrispondente elemento di ponderazione (peso o sub-peso) stabilito nel bando di gara, che nella formula è espresso dal termine Wi, e sommando, quindi, i prodotti così ottenuti. In questo modello, la riparametrazione consistente nell’assegnare il coefficiente 1 al concorrente che ha ottenuto il coefficiente medio più alto e ai rimanenti un coefficiente ad esso proporzionale non è altro che uno dei passaggi della formula per il calcolo del punteggio “oggettivo” (per adoperare la terminologia di parte ricorrente) attribuito a ciascun offerente. E’ soltanto in un momento successivo che il punteggio complessivo così ottenuto per l’offerta tecnica è riallineato al punteggio massimo stabilito dalla legge di gara”.
Tale conclusione, basata in sostanza sulla considerazione che la legge di gara prevedeva, per il tramite del metodo aggregativo compensatore, la c.d. “doppia riparametrazione”, è condivisibile.
Rileva al riguardo che la “sterilizzazione” della prima parte della regola sopra indicata, proposta dall’appellante, avrebbe reso impossibile l’attribuzione di un punteggio all’offerta tecnica delle imprese concorrenti in conformità al disciplinare, tant’è che, come rilevato dalla controinteressata, l’appellante, per calcolare il punteggio da attribuire alla propria offerta in senso “oggettivo”, ricorre a una formula del tutto estranea allo stesso.
Inoltre, la conclusione del primo giudice non si pone in contrasto con la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato.
Infatti, anche non volendo considerare l’orientamento secondo cui nel metodo aggregativo compensatore è insita la doppia riparametrazione, (Cons. Stato, III, 16 marzo 2016, n. 1048; VI, 14 novembre 2012, n. 5754), soccorrono, comunque, nella fattispecie, gli arresti di questa Sezione, che ha affermato, anche sulla scorta delle Linee guida di ANAC n. 2 di attuazione del d.lgs. n. 50 del 2016, approvate con delibera n. 1005 del 21 settembre 2016, che, per le gare da aggiudicare con il criterio dell’offerta più vantaggiosa, nessuna norma impone il criterio della doppia riparametrazione, che può, però, essere prevista dalla legge di gara (da ultimo, Cons. Stato, V, 23 marzo 2018, n.1845, che richiama l’orientamento giurisprudenziale prevalente di Cons. Stato, V, 27 gennaio 2016, n. 266; 30 gennaio 2017 n. 373; 12 giugno 2017, n. 2811 e n. 2852; Cons. Stato, III, 20 luglio 2017, n. 3580).
Ne consegue, per un verso, che è decisiva la scelta effettuata nella lex specialis, che, nel caso di specie, è stata chiaramente compiuta nei sensi dianzi precisati, sfavorevoli alla tesi sostenuta dall’appellante, mentre per altro verso è infondata la pretesa dell’appellante a che prima la stazione appaltante e poi il giudice di primo grado non ne dovessero tener conto (anzi, che ne dovessero tener conto solo in parte).
1.4. Il primo motivo deve quindi essere respinto.
2. Con il secondo mezzo di gravame l’appellante sostiene che il primo giudice non si è avveduto che la verifica di congruità dell’offerta della società sarebbe stata condotta in maniera difforme dai principi che regolano la materia, essendo stata effettuata su singole voci, in contrasto con la natura globale e sintetica della relativa valutazione.
Su tale premessa la società esamina le voci precipuamente considerate nella sentenza appellata, pervenendo alla conclusione, per ciascuna di esse, dell’insussistenza della rilevata incongruità.
Tali argomentazioni non possono essere favorevolmente apprezzate.
2.1. Come noto, il procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta è finalizzato all’accertamento dell’attendibilità e della serietà della stessa e dell’effettiva possibilità dell’impresa di eseguire correttamente l’appalto alle condizioni proposte; la relativa valutazione della stazione appaltante ha natura globale e sintetica e costituisce espressione di un tipico potere tecnico-discrezionale insindacabile in sede giurisdizionale, salvo che la manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza dell’operato renda palese l’inattendibilità complessiva dell’offerta (ex multis, Cons. Stato, V, 17 maggio 2018 n. 2953; 24 agosto 2018 n. 5047; III, 18 settembre 2018 n. 5444; V, 23 gennaio 2018, n. 230). Con la specificazione che il procedimento stesso non ha carattere sanzionatorio e non ha per oggetto la ricerca di specifiche e singole inesattezze dell’offerta economica, mirando invece ad accertare se in concreto l’offerta, nel suo complesso, sia attendibile e affidabile in relazione alla corretta esecuzione dell’appalto. La verifica mira, quindi, in generale, “a garantire e tutelare l’interesse pubblico concretamente perseguito dall’amministrazione attraverso la procedura di gara per la effettiva scelta del miglior contraente possibile ai fini dell’esecuzione dell’appalto, così che l’esclusione dalla gara dell’offerente per l’’anomalia della sua offerta è l’effetto della valutazione (operata dall’amministrazione appaltante) di complessiva inadeguatezza della stessa rispetto al fine da raggiungere” (C. Stato, V, n. 230 del 2018, cit.).
Ciò posto, la sentenza appellata risulta essersi attenuta alle ricordate coordinate giurisprudenziali, sia laddove ha rilevato che la verifica di anomalia “riguarda la valutazione della serietà dell’offerta nel suo complesso e costituisce espressione di ampia discrezionalità sindacabile in sede giurisdizionale solo in caso di macroscopica irragionevolezza o di manifesto e decisivo travisamento dei fatti (cfr., ex ceteris, C.d.S., sez. III, 9 dicembre 2015, n. 5597)”, sia quando ha ritenuto insussistenti tali ultime ipotesi perché “non potrebbe dirsi illogico od irragionevole il giudizio espresso nel corso della terza seduta riservata del 1° agosto 2017 dalla commissione di gara, della quale si è avvalso il RUP, che, a fronte di un utile di impresa dichiarato di € 30.000,00, all’esito di un esame analitico delle giustificazioni prodotte ha ritenuto che le numerose incongruità rilevate fossero notevolmente superiori all’intero importo indicato quale utile di impresa e che la documentazione fornita dall’interessata a supporto non fosse sufficiente ad escludere l’anomalia della sua offerta”.
Il primo giudice non ha infatti individuato, diversamente da quanto ritiene l’appellante, una soglia minima di utile al di sotto della quale l’offerta deve essere considerata anomala, ma, molto più limitatamente, ha rilevato che la società non aveva adeguatamente giustificato la propria offerta in relazione all’utile da essa stessa stimato.
Quanto, poi, alle contestazioni circa i singoli aspetti che la sentenza appellata ha elencato quali elementi significativi della carenza delle giustificazioni offerte dalla società nell’ambito della verifica di anomalia, si osserva che:
– la circostanza che la ricorrente abbia indicato, per errore, una unità lavorativa in meno per ciascun giorno della settimana non è sconfessata dall’appellante, che, anzi, la conferma;
– la incongruità dei costi relativi ai consumi e alla manutenzione degli automezzi, dedotta dalla mancata considerazione del loro peso effettivo in rapporto alla percorrenza reale, non è suscettibile di essere superata, come vorrebbe l’appellante, a mezzo del richiamo all’allegato C del disciplinare di gara, che “riprende lo Schema di analisi ex Circolare Ministero LL.PP. 4/3/66 n. 1767 che, a sua volta, prevede una percorrenza media dei mezzi destinati al conferimento di 10.000 km”. Rileva sul punto che, come evidenziato dalle parti resistenti, lo schema richiamato, utile al calcolo dei costi di gestione del servizio, necessitava comunque della sua applicazione ai percorsi da effettuare, e che, ulteriormente, la stessa appellante afferma comunque di aver indicato una percorrenza inferiore anche a tale indice di massima (“quasi 9.000 km”);
– la mancata documentazione delle spese dichiarate per la locazione dell’area di parcheggio è questione diversa da quella, sulla quale si sofferma l’appellante, della necessità o meno di produrre il relativo contratto, e, pertanto della sufficienza delle lettera di disponibilità dell’area prodotta in gara, mentre resta fermo, alla luce delle stesse considerazioni spese nel motivo in esame, che la società ha indicato al riguardo, nelle prime giustificazioni, una spesa di locazione pari a € 12.000, importo che ha poi duplicato nelle successive integrazioni secondo le indicazioni ricavate dalle previsioni del capitolato (€ 24.000), con una operazione che, lungi dal dimostrare la sostenibilità dell’offerta, come ritiene l’appellante, finisce piuttosto per far dubitare non irragionevolmente della sua inattendibilità;
– non rileva che la mancata giustificazione dei costi del centro mobile di raccolta riguardi una voce irrisoria (€ 1.000) nell’equilibrio globale dell’offerta, tenuto conto che al giudice amministrativo è rimesso non il compito di effettuare ex novo il giudizio di congruità dell’offerta, ma piuttosto di valutare la logicità del giudizio espresso dalla stazione appaltante, obiettivo rispetto al quale è coerente l’apprezzamento di tale carenza, nella misura in cui essa è idonea a concorrere, insieme ad altri elementi, alla formazione di una valutazione negativa.
2.2. Anche il secondo motivo di appello deve essere, pertanto, respinto.
3. Con l’ultimo mezzo di gravame l’appellante lamenta che il giudice di primo grado non si è pronunziato su due motivi di ricorso, che denunziavano, rispettivamente, la carenza di quella puntuale motivazione che deve assistere il provvedimento che definisce negativamente la verifica di congruità, e il difetto istruttorio della stessa verifica, per non aver la stazione appaltante rilevato che la società, con la dettagliata relazione giustificativa prodotta il 31 luglio 2017, aveva debitamente attestato la congruità dell’offerta su tutti i punti segnalati.
Anche tale motivo non merita favorevole considerazione.
3.1. Va innanzitutto rilevato, sul punto, che la sentenza appellata, nella parte in fatto, ha dato atto di entrambi i motivi di ricorso di cui sopra.
Ciò posto, è vero che il primo giudice non ha espressamente statuito in ordine alla loro sorte, ma è altresì vero, alla luce di quanto rilevato al punto che precede, che la sentenza appellata ha adeguatamente vagliato tutti gli elementi idonei a concludere per la legittimità della valutazione negativa sulla congruità dell’offerta dell’appellante, con un giudizio che va confermato.
3.2. Come emerge dalle difese della stazione appaltante e peraltro anche dalle argomentazioni svolte dalla ricorrente, il RUP ha richiesto ai primi due operatori economici graduati (la società appellante e la controinteressata) le giustificazioni relative alla verifica di congruità con una prima nota del 21 giugno 2017, che, per quanto concerne l’appellante, riguardavano n. 6 aspetti dell’offerta.
Il 13 e il 18 luglio si svolgevano due sedute riservate per la valutazione dell’anomalia delle offerte e con verbale del 18 luglio 2017 si dava atto della insufficienza della documentazione trasmessa dall’appellante in relazione a tutti i predetti punti, deliberandosi la richiesta di ulteriori chiarimenti, che venivano formulati con nota del 24 luglio, dettagliata negli stessi 6 aspetti della prima richiesta, con l’aggiunta di quelle specificazioni resesi necessarie all’esito dell’insufficienza delle giustificazioni già presentate.
Acquisiti i nuovi elementi prodotti dalla società, il verbale della terza seduta dedicata alla valutazione dell’anomalia, del 1° agosto 2017, dava atto delle numerose incongruenze ancora presenti, di cui alcune riferite anche alle prime giustificazioni.
Nel descritto contesto, caratterizzato da un contraddittorio di particolare intensità, non trova ragionevole fondamento l’assunto della società di non aver avuto contezza delle specifiche motivazioni della valutazione negativa per cui è causa: esse, in quanto riferite a elementi che hanno formato oggetto di un prolungato confronto con la stazione appaltante, ben potevano essere riassunte nel rilievo, contenuto nel provvedimento impugnato, dell’insufficienza delle giustificazioni presentate.
Tale conclusione è del resto confortata dalle puntuali contestazioni formulate in giudizio dall’appellante.
Non rileva poi che il provvedimento abbia richiamato per relationem i tre verbali delle sedute di cui sopra, atteso che gli stessi, seppur in via differita, sono stati resi accessibili alla società.
3.3. Neppure è ravvisabile la dedotta carenza istruttoria.
Il motivo involve, come reso palese dalle argomentazioni svolte dalla società, nella pretesa a che la stazione appaltante dovesse ritenere esaustive le ulteriori giustificazioni presentate dall’impresa.
Al riguardo, si rammenta che, come da giurisprudenza consolidata, non è consentito al giudice amministrativo sostituire le sue valutazioni a quelle effettuate dalla stazione appaltante in sede di verifica dell’anomalia dell’offerta, salvo che nelle ipotesi di irragionevolezza, illogicità, arbitrarietà e travisamento dei fatti (ex multis, solo per le più recenti, Cons. Stato, sez. V, 3 gennaio 2019, n. 69; 22 ottobre 2018, n. 6023; III, 11 ottobre 2018, n. 5857; 18 settembre 2018, n. 5444; V, 17 settembre 2018, n. 5419); è precluso, inoltre, procedere a un esame delle singole voci, poiché la congruità dell’offerta consegue ad una valutazione globale della stessa (ex multis, Cons. Stato, sez. III, 12 ottobre 2018, n. 5880; V, 19 settembre 2018, n. 5332).
Tali coordinate portano a escludere la fondatezza della censura, se non altro, in quanto, come sopra rilevato sulla scorta delle puntuali difese svolte dall’Amministrazione, alcune di tali ulteriori giustificazioni si ponevano in contrasto non solo con l’offerta ma anche con quanto riferito nelle prime giustificazioni prodotte, sicchè non si rende percepibile quell’errore logico che, solo, consente di disattendere l’esito della valutazione di cui trattasi.
L’errore logico non può neanche essere ravvisato in relazione all’apprezzamento relativo alle giustificazioni rese per quanto attiene al personale, tema cui l’appellante dedica molte argomentazioni di dettaglio, sostenute dal principio di fondo secondo cui l’offerta dell’operatore economico è manifestazione insindacabile delle specifiche capacità dell’imprenditore nell’organizzazione del servizio.
In particolare, l’appellante sostiene la sovrabbondanza, per 7/8 unità (l’oscillazione è dipendente dall’errore già sopra richiamato in ordine all’indicazione da parte della società di una unità lavorativa in meno per ciascun giorno della settimana), delle n. 46 unità di personale previste dal Capitolato per la settimana-tipo, rispetto alla propria offerta.
Ma al riguardo risultano insuperabili le incongruenze al riguardo rilevate dalla stazione appaltante, che, nell’ultimo verbale dedicato al tema, osserva:
“a) non vengono indicati: – i servizi a cadenza settimanale: pulizia area mercato, lavaggio strade e cassonetti; – i servizi a cadenza giornaliera: integrazione di personale sui servizi di spazzamento (nell’offerta tecnica la società offre n. 2 unità aggiuntive per servizi alle scuole, chiese, etc.), servizio di coordinamento cantiere, servizio incremento orario di apertura isola ecologica; b) i conteggi prodotti per la forza lavoro giornaliera presentano un errore in difetto di n. 1 unità per i giorni da lunedì a domenica; infatti sommando le forze-lavoro indicate per le singole attività nei giorni da lunedì a sabato risulta un totale giornaliero di 40, 41, 43, 44, 39 e 43 unità. Anziché di 39, 40, 42, 43, 38 e 42 unità; inoltre, aggiungendo alla medesima tabella le unità necessarie per lo svolgimento delle attività non contemplate e indicate alla precedente lettera a), si quantifica una forza-lavoro giornaliera da lunedì a sabato in pari a: 43, 44, 46, 47, 42 e 46 unità, senza considerare il personale da impiegare per servizi aggiuntivi proposti in sede di offerta tecnica per pulizia area mercato (n. 6 unità: un autista e cinque operatori una volta a settimana), lavaggio strade e cassonetti e servizio di incremento orario di apertura dell’isola ecologica”.
Le specifiche incongruenze rilevate dalla stazione appaltante palesano che le sottostanti questioni non attengono ai profili della conformazione dell’offerta rimessa alla scelta dell’operatore economico concorrente, bensì riguardano l’assenza di chiari ed univoci elementi in ordine alla sua sostenibilità, per come formulata dal concorrente nella libera esplicazione di tale scelta.
4. Per tutto quanto precede, l’appello, assorbita ogni altra questione pure introdotta dalle parti resistenti, va respinto.
5. La complessità delle questioni controverse, in particolare quelle sottese al primo motivo, giustifica la compensazione tra le parti delle spese di lite del presente grado di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello di cui in epigrafe, lo respinge.
Compensa tra le parti le spese di lite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 10 gennaio 2019 con l’intervento dei magistrati:
Carlo Saltelli, Presidente
Roberto Giovagnoli, Consigliere
Paolo Giovanni Nicolo’ Lotti, Consigliere
Federico Di Matteo, Consigliere
Anna Bottiglieri, Consigliere, Estensore
L’ESTENSORE
Anna Bottiglieri
IL PRESIDENTE
Carlo Saltelli
IL SEGRETARIO
AMBIENTEDIRITTO.IT EDITORE