* APPALTI – Art. 95, cc. 3 e 4 d.lgs. n. 50/2016 – Rapporto di specie a genere – Fattispecie di cui al comma 3 – Obbligo “speciale” di adozione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa – Manutenzione di autoveicoli – Natura di servizi ocon caratteristiche standardizzate e prestazioni ripetitive.
Provvedimento: Sentenza
Sezione: 1^
Regione: Piemonte
Città: Torino
Data di pubblicazione: 3 Maggio 2019
Numero: 542
Data di udienza: 6 Febbraio 2019
Presidente: Giordano
Estensore: Risso
Premassima
* APPALTI – Art. 95, cc. 3 e 4 d.lgs. n. 50/2016 – Rapporto di specie a genere – Fattispecie di cui al comma 3 – Obbligo “speciale” di adozione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa – Manutenzione di autoveicoli – Natura di servizi ocon caratteristiche standardizzate e prestazioni ripetitive.
Massima
TAR PIEMONTE, Sez. 1^ – 3 maggio 2019, n. 542
APPALTI – Art. 95, cc. 3 e 4 d.lgs. n. 50/2016 – Rapporto di specie a genere – Fattispecie di cui al comma 3 – Obbligo “speciale” di adozione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
Il rapporto introdotto, nell’ambito dell’art. 95, tra il comma 3 (casi di esclusivo utilizzo del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa) ed il comma 4 (casi di possibile utilizzo del criterio del minor prezzo), sia di specie a genere. Ove ricorrano le fattispecie di cui al comma 3 viene in considerazione, cioè, un obbligo “speciale” di adozione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa: che, a differenza della ordinaria preferenza per tale criterio fatta in via generale dal Codice, non ammette deroghe, nemmeno al ricorrere delle fattispecie di cui al comma 4, a prescindere dall’entità dello sforzo motivazionale dell’Amministrazione (sul punto Cons. Stato, Sez. V, 24 gennaio 2019, n. 205; T.A.R. Lombardia-Brescia, Sez. I, 18 dicembre 2017, n. 1449).
APPALTI – Manutenzione di autoveicoli – Natura di servizi ocon caratteristiche standardizzate e prestazioni ripetitive.
La manutenzione degli autoveicoli è qualificabile come servizio con caratteristiche standardizzate e prestazioni ripetitive ai sensi dell’art. 95 del decreto legislativo n. 50 del 2016, con caratteristiche standardizzate connotate dalla routinarietà degli interventi e dalla determinazione in dettaglio in sede di capitolato tecnico; per contro non sono rinvenibili le caratteristiche di un servizio ad alta intensità di manodopera o di “natura tecnica” ai sensi della lettera b), comma 3, dell’art. 95, tale da imporre l’obbligatorio ricorso al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
Pres. Giordano, Est. Risso – Consorzio P. (avv.ti Battaglia, Arceri e Carafa) c. Comue di Torino (avv. Piovano) e altro (n.c.)
Allegato
Titolo Completo
TAR PIEMONTE, Sez. 1^ - 3 maggio 2019, n. 542SENTENZA
TAR PIEMONTE, Sez. 1^ – 3 maggio 2019, n. 542
Pubblicato il 03/05/2019
N. 00542/2019 REG.PROV.COLL.
N. 00268/2018 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 268 del 2018, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Consorzio Parts & Services – in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Battaglia, Francesco Arceri, Andrea Carafa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del primo, in Roma, piazza della Libertà, n. 20;
contro
Comune di Torino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Marialaura Piovano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso gli uffici dell’Avvocatura in Torino, via Corte d’Appello, n. 16;
Città di Torino, Città di Torino – Divisione personale e Amministrazione – Area Facility Management – Servizio Autorimesse, non costituiti in giudizio;
nei confronti
Bombara Autoriparazioni di Avellino Salvatore non costituito in giudizio;
per l’annullamento
per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
– di tutti gli atti relativi alla procedura negoziata indetta dalla Città di Torino per il servizio di riparazioni meccaniche per il triennio 2018 – 2020 (C.I.G. 73919922700), dal valore complessivo pari a Euro 180.000,00 + IVA, con particolare ma non esclusivo riferimento:
– alla lettera di invito della Città di Torino – Divisione Personale e Amministrazione – Area Facility Management – Servizio Autorimesse, inviata via PEC alla ricorrente in data 23 febbraio 2018, avente ad oggetto: “procedura negoziata per il servizio di riparazioni meccaniche (b) – triennio 2018 – 2020 – C.I.G. 73919922700”;
– al capitolato speciale di appalto della Città di Torino – Divisione Personale e Amministrazione – Area Facility Management – Servizio Autorimesse, allegato alla lettera di invito di cui sopra, avente ad oggetto: “Servizio triennale di manutenzione veicoli 2018 – 2019 – 2020. Riparazioni Meccaniche (B). Procedura Negoziata (aggiudicazione al massimo ribasso)”,
nonché ai rispettivi allegati: Allegato 1 –DUVRI; Allegato 2 – Dichiarazione di ottemperanza – Allegato 3 – Certificato di conformità; Allegato 4 – Attestazione di regolare esecuzione; Allegato 5 – Patto di integrità; Allegato 6 – DGUE; Allegato 7 – Istruzioni compilazione DGUE; Allegato a – elenco case costruttrici autoveicoli; allegato b – fac-simile offerta; allegato c – fac-simile Costo Manodopera;
– nonché, per quanto occorrer possa:
al verbale di gara del 22 marzo 2018, attestante l’apertura delle offerte;
– alla determina a contrarre relativa alla procedura di gara in questione;
– al Regolamento per la disciplina dei Contratti n. 357 (C.C. 10.9.2012 E C.C. 31.3.2016), richiamato nel capitolato speciale di appalto sopramenzionato (non conosciuto);
– ad ogni ulteriore atto presupposto, connesso e/o consequenziale a quelli sopra elencati;
nonché per la declaratoria di inefficacia ex tunc, ai sensi degli artt. 121 e 122 c.p.a. del contratto nelle more eventualmente stipulato e/o stipulando tra la società aggiudicataria e l’Amministrazione resistente
e per la conseguente condanna
della Stazione Appaltante alla riedizione della gara, ovvero, in subordine, al risarcimento per equivalente monetario dei danni subiti dal ricorrente in conseguenza dei provvedimenti impugnati;
per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati dal ricorrente il 30 luglio 2018:
per l’annullamento
– di tutti gli atti relativi alla procedura negoziata indetta dalla Città di Torino per il servizio di riparazioni meccaniche per il triennio 2018– 2020 (C.I.G. 73919922700), dal valore complessivo pari a Euro 180.000,00 + IVA, con particolare ma non esclusivo riferimento:
– alla lettera di invito della Città di Torino – Divisione Personale e Amministrazione – Area Facility Management – Servizio Autorimesse, inviata via PEC alla ricorrente in data 23 febbraio 2018, avente ad oggetto: “procedura negoziata per il servizio di riparazioni meccaniche (b) – triennio 2018 – 2020 – C.I.G. 73919922700” (già impugnata con il ricorso introduttivo);
– al capitolato speciale di appalto della Città di Torino – Divisione Personale e Amministrazione – Area Facility Management – Servizio Autorimesse, allegato alla lettera di invito di cui sopra, avente ad oggetto: “Servizio triennale di manutenzione veicoli 2018 – 2019 – 2020. Riparazioni Meccaniche (B). Procedura Negoziata (aggiudicazione al massimo ribasso)” (già impugnato con il ricorso introduttivo), nonché ai rispettivi allegati: Allegato 1 –DUVRI; Allegato 2 – Dichiarazione di ottemperanza – Allegato 3 – Certificato di conformità; Allegato 4 – Attestazione di regolare esecuzione; Allegato 5 – Patto di integrità; Allegato 6 – DGUE; Allegato 7 – Istruzioni compilazione DGUE; Allegato a – elenco case costruttrici autoveicoli; allegato b – fac-simile
offerta; allegato c – fac-simile Costo Manodopera (già impugnati con il ricorso introduttivo);
– nonché, per quanto occorrer possa:
– al verbale di gara del 22 marzo 2018, attestante l’apertura delle offerte;
– alla determina a contrarre relativa alla procedura di gara in questione (già impugnata con il ricorso introduttivo);
al Regolamento per la disciplina dei Contratti n. 357 (C.C. 10.9.2012 e C.C. 31.3.2016), richiamato nel capitolato speciale di appalto sopramenzionato (già impugnato con il ricorso introduttivo);
nonché:
– alla nota prot. n. 6055 del 27 giugno 2018, trasmessa via pec in pari data, con cui è stato comunicato che “la gara in oggetto, nella seduta del 17.5.2018, è stata aggiudicata alla ditta Bombara Autoriparazioni di Avellino Salvatore che ha offerto un ribasso del 26%” (impugnata col presente ricorso per motivi aggiunti);
– alla determinazione dirigenziale n. 23 del 13 giugno 2018, trasmessa il 27 giugno 2018, con cui la Città di Torino – Divisione Personale – Area Facility Management – Servizio Autorimesse ha approvato la proposta di aggiudicazione a favore della Bombara Autoriparazioni (impugnata col presente ricorso per motivi aggiunti);
– ai verbali di gara del 12 aprile 2018 e del 17 maggio 2018, impugnati con il presente ricorso per motivi aggiunti;
– ad ogni ulteriore atto presupposto, connesso e/o consequenziale a quelli sopra elencati;
nonché per la declaratoria di inefficacia ex tunc, ai sensi degli artt. 121 e 122 c.p.a. del contratto nelle more eventualmente stipulato e/o stipulando tra la società aggiudicataria e l’Amministrazione resistente
e per la conseguente condanna
della Stazione Appaltante alla riedizione della gara, ovvero, in subordine, al risarcimento per equivalente monetario dei danni subiti dal ricorrente in conseguenza dei provvedimenti impugnati.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Torino;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 6 febbraio 2019 la dott.ssa Flavia Risso e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con il ricorso introduttivo indicato in epigrafe il Consorzio ricorrente ha impugnato tutti gli atti relativi alla procedura negoziata indetta dalla Città di Torino per il servizio di riparazioni meccaniche per il triennio 2018 – 2020 (C.I.G. 73919922700), dal valore complessivo pari a Euro 180.000,00 + IVA.
Avverso gli atti impugnati il Consorzio ricorrente ha dedotto l’illegittimità per 1. Illegittima utilizzazione del criterio di aggiudicazione fondato sul minor prezzo ed erronea qualificazione del servizio oggetto di gara quale servizio con “caratteristiche standardizzate”: violazione e/o falsa applicazione dell’art. 95, commi 2 e 4 del decreto legislativo n. 50/2016 e ss.mm.ii; violazione e/o falsa applicazione della legge 5 febbraio 1992, n. 122; eccesso di potere per travisamento dei fatti e dei presupposti, illogicità, contraddittorietà, carenza di istruttoria e difetto di motivazione; 2. Illegittima utilizzazione del criterio di aggiudicazione fondato sul minor prezzo ed impossibilità di qualificare il servizio oggetto di gara quale servizio “ad elevata ripetitività”: violazione e/o falsa applicazione dell’art. 95, commi 2 e 4 del decreto legislativo n. 50/2016 e ss.mm.ii; violazione e/o falsa applicazione della legge 5 febbraio 1992, n. 122; eccesso di potere per travisamento dei fatti e dei presupposti, illogicità, carenza di istruttoria e difetto di motivazione. 3. Illegittima utilizzazione del criterio di aggiudicazione fondato sul minor prezzo e mancata qualificazione del servizio oggetto di gara quale servizio “di natura tecnica” e/o ad “alta intensità di manodopera”: violazione e/o falsa applicazione dell’art. 95, commi 2, 3 e 4 e dell’articolo 50 del decreto legislativo n. 50/2016 e ss.mm.ii; violazione e/o falsa applicazione della legge 5 febbraio 1992, n. 122, eccesso di potere per travisamento dei fatti e dei presupposti, illogicità, carenza di istruttoria e difetto di motivazione. 4. Mancata motivazione dell’utilizzo del criterio di aggiudicazione basato sul minor prezzo: violazione e/o falsa applicazione dell’articolo 95, commi 4 e 5 del decreto legislativo n. 50/2016; eccesso di potere per difetto e/o insufficienza di motivazione; 5. Illegittimità dei requisiti tecnici minimi da possedere: violazione e/o falsa applicazione dell’articolo 83, decreto legislativo n. 50/2016; eccesso di potere per illogicità manifesta, perplessità, carenza di istruttoria, disparità di trattamento; 6. Erronea quantificazione del costo orario della manodopera: violazione e/o falsa applicazione dell’articolo 23, comma 16, dell’articolo 95, comma 10 e dell’articolo 97,
comma 5, lett. c) del decreto legislativo n. 50/2016; eccesso di potere per travisamento dei fatti e, carenza di istruttoria, difetto di motivazione, perplessità, illogicità, ingiustizia manifesta, sviamento.
Si è costituito in giudizio il Comune di Torino.
In data 30 luglio 2018 il Consorzio ricorrente ha depositato motivi aggiunti con i quali ha impugnato il provvedimento di aggiudicazione a favore della controinteressata Bombara Autoriparazioni sollevando avverso quest’ultimo le stesse censure già sollevate nel ricorso introduttivo avverso gli atti di gara.
In prossimità dell’udienza pubblica le parti hanno presentato memorie a sostegno delle reciproche posizioni.
All’esito dell’udienza pubblica del 6 febbraio 2019 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1.- Il Collegio ritiene di poter valutare congiuntamente il primo, il secondo, il terzo e il quarto motivo ricorso perché strettamente connessi.
1.1.- Con il primo motivo di gravame il Consorzio ricorrente censura la scelta operata dalla Stazione Appaltante in merito all’individuazione del criterio del prezzo più basso ai fini dell’aggiudicazione della procedura selettiva per l’affidamento del servizio di riparazione meccanica sugli autoveicoli di servizio della Città di Torino.
Il ricorrente afferma che, nel caso di specie, la Città di Torino abbia scelto di aggiudicare la gara sub iudice secondo il criterio del minor prezzo, “ricorrendone i presupposti di cui all’art. 95 comma 4 lett. b), D.Lgs. 50/2016”, ovverosia asserendo che il servizio di riparazione meccanica delle proprie autovetture abbia “caratteristiche standardizzate” o “condizioni predefinite dal mercato” ma che tale assunto sarebbe infondato.
Più nello specifico, il ricorrente sostiene che le prestazioni indicate in sede di lex specialis non risultano specificate con un grado di dettaglio tanto elevato, sì da rendere “standardizzata” l’attività oggetto del servizio di affidamento ed irrilevante qualsiasi proposta di miglioria e che le complesse prestazioni sottese alla gara de qua, per loro natura, si appaleserebbero assolutamente inidonee ad essere ricondotte nel novero di quelle “standardizzate” e aventi “condizioni predefinite dal mercato”.
Secondo il ricorrente non si potrebbe sostenere che le attività sottese all’espletamento del servizio di riparazione meccanica degli autoveicoli della Città di Torino non siano “modificabili su richiesta della stazione appaltante”; e nemmeno si potrebbe affermare che esse non siano passibili di “trasformazioni” e di “miglioramenti” da parte delle imprese del settore. Ciò emergerebbe per tabulas da una piana lettura degli atti di gara, i quali, a parere del ricorrente, delimitando solo in parte e in modo del tutto generico il contenuto delle prestazioni richieste alla ditta aggiudicataria, non eliderebbero del tutto gli spazi entro i quali risulta possibile attivare un confronto competitivo in relazione alla diversificazione del profilo qualitativo.
Inoltre il ricorrente sostiene che l’Amministrazione resistente sarebbe incorsa in eccesso di potere per perplessità, contraddittorietà e illogicità laddove, pur ritenendo essenziale la formazione e la qualificazione del personale addetto al servizio di autoriparazione (come emergerebbe dall’art. 12 del Capitolato nel quale si legge: “Prima dell’inizio del servizio l’operatore economico aggiudicatario dovrà trasmettere al Servizio l’elenco nominativo di tutto il personale utilizzato con l’indicazione delle qualifiche possedute…”) avrebbe del tutto omesso un pur minimo confronto competitivo su tali profili. Lo stesso varrebbe per le caratteristiche dell’officina che l’aggiudicatario deve possedere.
1.2. – Con il secondo motivo di ricorso invece il ricorrente, per tuziorismo difensivo, sostiene altresì che il servizio di manutenzione di che trattasi nemmeno possa essere ascritto nel novero dei servizi “ripetitivi” di cui all’art. 95, comma 4, lett. c) del decreto legislativo n. 50 del 2016.
Secondo la ricorrente la predetta “ripetitività” sarebbe categoricamente da escludere nel caso di specie, in ragione dei numerosi, diversi, complessi ed imprevedibili interventi che possono caratterizzare l’attività di autoriparazione dei numerosi veicoli facenti parte del parco auto della Città di Torino.
La ricorrente afferma che, come dimostrato dalle perizie del Prof. Ing. Renzo Capitani e del Perito Industriale Roberto Fanani (allegate al ricorso), nella specie si tratterebbe comunque di un servizio di “notevole contenuto tecnologico” e/o a carattere “innovativo”, che, ai sensi della medesima lett. c) escluderebbe in ogni caso l’utilizzazione del criterio basato sul minor prezzo.
1.3. – Con il terzo motivo di ricorso la deducente, qualora il Tribunale dovesse qualificare il servizio oggetto dell’affidamento in questione come servizio con “caratteristiche standardizzate” e/o “ad elevata ripetitività”, deduce l’illegittimità dei provvedimenti impugnati per violazione dell’articolo 95, comma 3, del decreto legislativo n. 50/2016.
Più nello specifico, la ricorrente sostiene che la disposizione in parola, per quanto qui di interesse, imporrebbe il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa per i servizi “ad alta intensità di manodopera” e per i servizi “di natura tecnica” quale criterio speciale e inderogabile, anche all’astratto ricorrere delle ipotesi di cui al successivo comma 4 e che non sarebbe seriamente revocabile in dubbio che il servizio oggetto dell’affidamento sub iudice sia annoverabile nel genus dei servizi “di natura tecnica” di cui all’art. 95, comma 3, lett. b) nonché nei servizi ad alta intensità di manodopera contemplati dalla lettera a) del comma 3 in argomento.
Nella memoria di replica la ricorrente precisa ulteriormente che il Legislatore avrebbe apertis verbis definito i predetti servizi, specificando, all’articolo 3, comma 1, lett. vvvv) del medesimo D. Lgs. n. 50/2016 che per “servizi di architettura e ingegneria e altri servizi tecnici” devono intendersi “i servizi riservati ad operatori economici esercenti una professione regolamentata ai sensi dell’articolo 3 della direttiva 2005/36/CE” e che la predetta direttiva all’articolo 3, comma 1, lett. a), definisce la “professione regolamentata” come “attività, o insieme di attività professionali, l’accesso alle quali e il cui esercizio, o una delle cui modalità di esercizio, sono subordinati direttamente o indirettamente, in forza di norme legislative, regolamentari o amministrative, al possesso di determinate qualifiche professionali” e all’allegato IV, lista I, contempla espressamente la “ex classe 384: servizio di riparazione automezzi, cicli e motocicli”.
1.4. – Con il motivo di ricorso n. 4 il ricorrente deduce la violazione del comma 5 dell’art. 95 il quale imporrebbe alle Stazioni appaltanti che dispongono l’aggiudicazione ai sensi del comma 4 di darne adeguata motivazione.
1.5. – La deducente chiede, nel caso in cui il Tribunale dovesse nutrire dubbi in merito alla esatta qualificazione della natura dell’attività oggetto della gara di che trattasi, in via istruttoria, apposita consulenza tecnica ai sensi dell’art. 67 del codice del processo amministrativo al fine di accertare la non riconducibilità del servizio de quo nel novero dei servizi con “caratteristiche standardizzate” o “al elevata ripetitività”, ovvero la sua ascrivibilità nei servizi “di notevole contenuto tecnologico e che hanno carattere innovativo” o nel novero dei servizi “di natura tecnica” e/o “ad alta intensità di manodopera”.
2. – L’art. 95 del decreto legislativo n. 50 del 2016, nella parte che interessa in questa sede, recita: “3. Sono aggiudicati esclusivamente sulla base del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo: a) i contratti relativi ai servizi sociali e di ristorazione ospedaliera, assistenziale e scolastica, nonché ai servizi ad alta intensità di manodopera, come definiti all’articolo 50, comma 1; b) i contratti relativi all’affidamento dei servizi di ingegneria e architettura e degli altri servizi di natura tecnica e intellettuale di importo superiore a 40.000 euro; 4. Può essere utilizzato il criterio del minor prezzo: a) per i lavori di importo pari o inferiore a 1.000.000 di euro, tenuto conto che la rispondenza ai requisiti di qualità è garantita dall’obbligo che la procedura di gara avvenga sulla base del progetto esecutivo; b) per i servizi e le forniture con caratteristiche standardizzate o le cui condizioni sono definite dal mercato; c) per i servizi e le forniture di importo inferiore alla soglia di cui all’articolo 35, caratterizzati da elevata ripetitività, fatta eccezione per quelli di notevole contenuto tecnologico o che hanno un carattere innovativo. 5. Le stazioni appaltanti che dispongono l’aggiudicazione ai sensi del comma 4 ne danno adeguata motivazione e indicano nel bando di gara il criterio applicato per selezionare la migliore offerta”.
Va, in proposito, subito osservato come il rapporto introdotto, nell’ambito dell’art. 95, tra il comma 3 (casi di esclusivo utilizzo del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa) ed il comma 4 (casi di possibile utilizzo del criterio del minor prezzo), sia di specie a genere.
Ove ricorrano le fattispecie di cui al comma 3 viene in considerazione, cioè, un obbligo “speciale” di adozione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa: che, a differenza della ordinaria preferenza per tale criterio fatta in via generale dal Codice, non ammette deroghe, nemmeno al ricorrere delle fattispecie di cui al comma 4, a prescindere dall’entità dello sforzo motivazionale dell’Amministrazione (sul punto Cons. Stato, Sez. V, 24 gennaio 2019, n. 205; T.A.R. Lombardia-Brescia, Sez. I, 18 dicembre 2017, n. 1449).
Ciò premesso sotto il profilo normativo, in via preliminare il Collegio evidenzia che nella determinazione di indizione della gara si legge “L’aggiudicazione avverrà mediante il criterio del prezzo più basso, ricorrendone i presupposti di cui all’art. 95, comma 4, lett. b) e c), del D.Lgs. n. 50/2016, in quanto trattasi di servizio caratterizzato da elevata ripetitività, giacche la manutenzione e la riparazione degli autoveicoli strumentali alle attività dell’Ente presuppongono in modo ripetitivo le medesime operazioni, nonché da condizioni standardizzate e caratteristiche definite dal mercato giacché le operazioni di manutenzione e riparazione degli autoveicoli riferiscono a manuali di officina e tempari predisposti dalle case costruttrici, ed i ricambi utilizzati rispondo a precise norme nazionali ed internazionali e specifiche tecniche stabilite dalle case costruttrici dei mezzi, con prezzi fissati in appositi listini ufficiali; tali manuali di officina, tempari, norme, specifiche tecniche e listini non sono modificabili su richiesta della stazione appaltante, rendendo quindi le condizioni di prestazione del servizio appaltato note e definibili ex ante (anche in ragione dell’approfondita conoscenza maturata dalla Città nel corso degli anni, avendo da tempo esternalizzato buona parte delle attività manutentive del proprio parco auto), ad eccezione dell’elemento prezzo/sconto sull’importo posto a base di gara.”.
Non si ritiene pertanto che sia stato violato il comma 4 dell’art. 95 del decreto legislativo n. 50 del 2016.
La Stazione appaltante infatti ha motivato la scelta di disporre l’aggiudicazione ai sensi del comma 4 evidenziando che la manutenzione e la riparazione degli autoveicoli strumentali alle attività dell’Ente presuppongono in modo ripetitivo le medesime operazioni e ravvisando nel servizio di riparazione meccaniche un’attività caratterizzata da condizioni standardizzate e caratteristiche definite.
Si deve pertanto ritenere infondato il motivo di ricorso n. 4.
Dalla determinazione suddetta dunque emerge che il Comune di Torino ha ritenuto che sussistessero i presupposti sia della lettera b), sia della lettera c) del decreto legislativo n. 50 del 2016 e, cioè, che si trattasse di servizio caratterizzato da condizioni standardizzate e da elevata ripetitività.
Ebbene il Collegio, ritiene che la scelta dalla Stazione Appaltante di individuare il criterio del prezzo più basso ai fini dell’aggiudicazione ritenendo che il servizio di riparazione meccanica delle proprie autovetture fosse caratterizzato da condizioni standardizzate e da elevata ripetitività non sia illegittima per i profili denunciati al motivo di ricorso n. 1, 2 e 3.
In linea generale, il Collegio evidenzia che proprio con riferimento al servizio di riparazione, manutenzione e revisione dei mezzi comunali, in una controversia che vedeva come parte proprio il Consorzio Parts & Services, si è di recente pronunciato il Consiglio di Stato, Sezione V, con la sentenza 24 gennaio 2019, n. 205 affermando che tali prestazioni “hanno natura standardizzata e ripetitiva, essendo connotate dalla routinarietà degli interventi (non aventi contenuto tecnologico né alcun carattere innovativo o latu sensu creativo) e dalla determinazione in dettaglio in sede di capitolato tecnico avendo la Stazione appaltante provveduto ad una totale predefinizione nella lex specialis delle condizioni che le imprese concorrenti possono proporre (ovvero il prezzo dei ricambi, aventi caratteristiche fisse e stabilite dai tariffari di mercato, e il costo orario della manodopera), senza riconoscere significativi margini qualitativi del servizio appaltato, ma anche perché non ricorre nella specie l’affidamento di un servizio ad alta intensità di manodopera tale da imporre l’obbligatorio ricorso al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa” (sul punto anche T.A.R. Veneto, 21 giugno 2018, n. 673; T.A.R. Lazio, Sez. I bis, 16 luglio 2018, n. 7890).
Peraltro, anche questo Tribunale ha già avuto modo, seppur in sede cautelare, di qualificare la manutenzione degli autoveicoli come servizio con caratteristiche standardizzate e prestazioni ripetitive ai sensi dell’art. 95 del decreto legislativo n. 50 del 2016. (Sul punto si richiama l’ordinanza della Sez. I, 10 maggio 2018, n. 176; 21 dicembre 2017, n. 550).
Ebbene, si ritiene che anche il servizio oggetto dell’appalto di che trattasi “riparazioni meccaniche” abbia caratteristiche standardizzate connotate dalla routinarietà degli interventi e dalla determinazione in dettaglio in sede di capitolato tecnico e che per contro non abbia le caratteristiche di un servizio ad alta intensità di manodopera o di “natura tecnica” ai sensi della lettera b), comma 3, dell’art. 95, tale da imporre l’obbligatorio ricorso al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
Invero, contrariamente a quanto sostenuto dal Consorzio, si ritiene che, nel caso in esame, gli atti di gara delimitino in modo specifico le prestazioni richieste alla ditta aggiudicataria.
L’articolo 1 del Capitolato invero prevede in modo puntuale che l’oggetto dell’appalto consista nell’ “…esecuzione, mediante l’impiego di manodopera e la fornitura di parti di ricambio, di tutte quelle opere necessarie al mantenimento in buono stato di efficienza di tutti gli autoveicoli, e precisamente: – ispezioni, riparazioni e sostituzione delle parti meccaniche, elettriche e di ogni componente dei veicoli non più funzionanti o con ridotta efficienza con ricambi nuovi ed originali, ricondizionati della casa costruttrice o di primo impianto; – verifiche, controllo, sostituzione e reintegro dei livelli dei liquidi e dei grassi lubrificanti; – controlli sui veicoli con periodicità programmata come proposto dalla Casa costruttrice o dalla Stazione appaltante”.
L’art. 9.1 e 10, rispettivamente “Modalità della prestazione e prescrizioni tecniche” e “Prezzi”, definiscono in modo esaustivo, preciso e dettagliato le modalità di prestazione e rendicontazione del servizio appaltato.
Inoltre, nella tabella inserita alla fine dell’articolo 9, rubricato “Obblighi dell’aggiudicatario, modalità della prestazione e prescrizioni tecniche” si precisa ulteriormente che gli interventi di riparazione meccanica consistono: “a. Nella riparazione, sostituzione, ricerca guasti, verifica generale e prova di funzionamento di parti meccaniche (motore, frizione, cambio, organi sussidiari, carburatore, pompe di iniezione, ecc.) e dell’impianto elettrico (accensione motore, avviamento, generazione di corrente, illuminazione interna ed esterna, segnalazione di avviso e di manovra, segnalazione di funzionamento, accessori vari, ecc.); in particolare per veicoli Fiat-Lancia-Alfa Romeo-Iveco, non escludendo tuttavia veicoli di altre case costruttrici, di proprietà della Civica Amministrazione, art 1 comma 2 del presente capitolato. b. Nella verifica, controllo, sostituzione e reintegro dei livelli dei liquidi e dei grassi lubrificanti; c. Nello smontaggio e rimontaggio dei particolari che interferiscono con la riparazione o la sostituzione delle parti medesime. d. Nella riparazione dei veicoli con allestimenti speciali e loro dotazioni (impianti idraulici, oleodinamici, pneumatici, elettrici, gas GPL e metano). e. Nel controllo e regolazione dei gas di scarico secondo le disposizioni vigenti. f. Nella messa a punto dei veicoli e delle loro attrezzature (gru, ecc.) per sostenere positivamente la revisione periodica ARPA – ASL, con assistenza alle operazioni stesse, la revisione presso la M.C.T.C. o presso officine autorizzate con assistenza alle operazioni di collaudo. g. Nelle operazioni attinenti alle verifiche periodiche (revisioni) delle bombole per il contenimento di metano. h. Nella eventuale fornitura di ricambi, o riparazione/sostituzione pneumatici i. Nella eventuale trasformazione dell’impianto di alimentazione da benzina a benzina/gas (bifuel GPL o Metano) j. Nel servizio di intervento su veicoli fermi per avaria, sia in ambito cittadino che extraurbano, da effettuare con operaio specializzato. k. E’ a carico della Ditta il prelievo e la riconsegna dei veicoli oggetto di riparazioni, anche con l’eventuale utilizzo del carro-attrezzi; durante il trasferimento la Ditta dovrà utilizzare la targa di prova”.
Infine, la determina di indizione della gara specifica inoltre che: “le operazioni di manutenzione e riparazione degli autoveicoli riferiscono a manuali di officina e tempari predisposti dalle case costruttrici, ed i ricambi utilizzati rispondo(no) a precise norme nazionali ed internazionali e specifiche tecniche stabilite dalle case costruttrici dei mezzi, con prezzi fissati in appositi listini ufficiali; tali manuali di officina, tempari, norme, specifiche tecniche e listini non sono modificabili su richiesta della stazione appaltante, rendendo quindi le condizioni di prestazione del servizio appaltato note e definibili ex ante (anche in ragione dell’approfondita conoscenza maturata dalla Città nel corso degli anni, avendo da tempo esternalizzato buona parte delle attività manutentive del proprio parco auto), ad eccezione dell’elemento prezzo / sconto sull’importo pesto a base di gara”.
Per completezza si osserva che il capitolato speciale di appalto, a pagina 11 prevede che i concorrenti debbano dichiarare tra l’altro “2) di essere titolari di officina autorizzata da primaria casa automobilistica o di essere certificati ISO 9001 e di poter disporre dell’attrezzatura per controlli e diagnosi strumentali sui veicoli Fiat-Lancia-Alfa Romeo” e all’art. 20 prevede che “La Ditta aggiudicataria sarà altresì tenuta all’osservanza di tutte le leggi, decreti, regolamenti ed in genere di tutte le prescrizioni che siano e che saranno emanate dai pubblici poteri in qualsiasi forma durante l’esecuzione del contratto, indipendentemente dalle disposizioni del capitolato”.
A conferma del fatto che il servizio non è “ad alta intensità di manodopera” si precisa ulteriormente che il costo complessivo della manodopera relativo alle attività oggetto dell’affidamento, stimato dall’Amministrazione resistente ha un’incidenza inferiore al 50% dell’importo totale del contratto: l’art.2 del capitolato speciale prevede infatti la stima del costo della manodopera ai sensi dell’art.23 comma 16 del decreto legislativo n. 50/2016 nella misura di circa euro 45.000,00, misura ben inferiore al 50% dell’importo contrattuale fissato in Euro 180.000,00 + I.V.A.
Ne consegue, pertanto, che l’elemento della manodopera risulta di rilevanza inferiore rispetto al prevalente elemento costituito dal prezzo dei pezzi di ricambio.
Secondo il Collegio, infine, le riparazioni meccaniche non sono annoverabili neppure nel genus dei servizi “di natura tecnica” di cui all’art. 95, comma 3, lett. b).
Sul punto ci si limita a riportare quanto sul punto evidenziato dal T.A.R. Lazio e condiviso da questo Collegio: “il riferimento agli altri servizi di “natura tecnica e intellettuale”, riportati, tra l’altro, in rapporto di stretta conseguenzialità alla precedente menzione dei “servizi di ingegneria e architettura”…- cfr. delibera ANAC n. 1361 del 20 dicembre 2017, afferente il “servizio di conduzione e manutenzione degli impianti elevatori”, con riconoscimento della legittimità della “scelta del criterio di aggiudicazione del prezzo più basso”), conduce non solo ad escludere un’automatica identificazione dei servizi in trattazione con i “servizi tecnici” elencati nella direttiva 2005/36/CE ma anche a ricollegare la configurazione di servizi di tale genere esclusivamente alla presenza di prestazioni connotate da apporti di natura innovativa o, comunque, ideativa del concorrente, atti a imprimere ai servizio concretamente resi un chiaro carattere di specialità” (T.A.R. Lazio, Sez. I bis, 16 luglio 2018, n. 7890) e dal T.A.R. Veneto: “Premesso che la disciplina recata dall’art. 95, comma 3, lett. b), del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, in relazione agli “altri servizi di natura tecnica e intellettuale”, pare richiedere ai fini dell’applicazione della norma (attraverso la congiunzione “e”) che i servizi in questione abbiano sia natura tecnica sia natura intellettuale (cumulativamente), il Collegio ritiene impropria ed eccessiva la prospettata assimilazione della riparazione e manutenzione dei veicoli ai servizi di natura tecnica e intellettuale riportati dalla previsione dell’art. 95, comma 3, lett. b), del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 ai fini dell’applicazione esclusiva del criterio di aggiudicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità/prezzo… né appare utile il riferimento alla legge 5 febbraio 1992, n. 122 che, nel prevedere requisiti maggiormente professionalizzanti per chi eserciti l’attività in questione, non ne ha certo importato la trasformazione in attività di natura intellettuale e ad alta specializzazione.” (T.A.R Veneto, Sez. I, 21 giugno 2018, n. 673).
Né può condividersi il riferimento operato dal Consorzio all’art. 3 della direttiva 2005/36/CE, recante la definizione di “professione regolamentata” cui, a sua volta, l’art. 3 comma 1, lett. vvvv), del Codice dei contratti fa rinvio per definire i servizi “di natura tecnica e intellettuale”.
La citata disposizione comunitaria, infatti, va letta insieme agli allegati alla direttiva in cui è contenuta e, tra questi, all’Allegato IV, ove è citata proprio l’attività di riparazione di automezzi, cicli, motocicli.
Tale Allegato IV, rubricato “Attività collegate alle categorie di esperienza professionale di cui agli articoli 17, 18 e 19”, risulta normativamente richiamato dagli artt. 17-19 della direttiva stessa, rubricati testualmente “Attività di cui all’elenco…dell’Allegato IV” e quest’ultimo contiene un ampio elenco di lavorazioni artigianali e industriali (quali, ad esempio, la “Fabbricazione di gres, porcellane, maioliche, terracotta e prodotti refrattari” e la Fabbricazione di cemento, calce e gesso”) ictu oculi non riconducibili ai servizi “di natura tecnica e intellettuale”.
Alla luce di quanto sopra evidenziato il Collegio ritiene che il ragionamento svolto dal ricorrente non sia complessivamente condivisibile.
Alla luce di tutto quanto sopra evidenziato, il Collegio ritiene che i motivi di ricorso 1, 2, 3 e 4 non colgano nel segno.
3. – Infine, non può ammettersi la consulenza tecnica d’ufficio in quanto strumento istruttorio utilizzabile nel sindacato di provvedimenti che sono espressione di discrezionalità tecnica, solo nel rispetto del limite del sindacato giurisdizionale su detti atti, vale a dire solo se ed in quanto il provvedimento impugnato appaia già prima facie affetto da vizi logici o di travisamento o da errore di fatto, vizi non ravvisabili nella fattispecie in esame. Inoltre, il Collegio per le ragioni sopra evidenziate ritiene insussistenti elementi che necessitino di un approfondimento di natura tecnica sull’esatta qualificazione della natura dell’attività oggetto della presente gara.
4. – Con il motivo di ricorso n. 5 la ricorrente sostiene inoltre che i requisiti richiesti nell’art. 3 del capitolato tecnico siano del tutto generici ed indeterminati e che, in quanto tali, si pongano in aperto contrasto con l’obbligo, imposto alle Stazioni Appaltanti, di istituire requisiti di partecipazione chiari, oggettivi, trasparenti e verificabili.
Secondo il ricorrente, soprattutto il requisito n. 1 non sembra in alcun modo costituire un requisito “chiaro, oggettivo, trasparente, e verificabile”, poiché il parametro di “adeguatezza delle strutture”, in assenza di criteri univoci dettati nella lex specialis, lascerebbe alla Stazione Appaltante la più ampia ed insindacabile discrezionalità, rendendo impossibile il sindacato sulla valutazione in ordine al possesso del requisito in parola.
Lo stesso varrebbe per la titolarità “di officina autorizzata da primaria casa automobilistica”, posto che l’Amministrazione intimata non avrebbe minimamente definito i parametri per riscontrare il carattere “primario” di una casa automobilistica (fatturato, numero di autovetture vendute, qualità dei prodotti, etc.).
A parte la genericità della censura il Collegio non ritiene che i requisiti richiesti nell’art. 3 del capitolato tecnico siano del tutto generici ed indeterminati.
Invero in esso si legge “I concorrenti, dovranno altresì dichiarare: 1) di disporre di officine con adeguate attrezzature per le riparazioni meccaniche sui veicoli ubicate nel territorio cittadino o nei comuni di Venaria Reale, Borgaro Torinese, Settimo Torinese, San Mauro Torinese, Baldissero, Pino Torinese, Pecetto, Moncalieri, Nichelino, Beinasco, Orbassano, Rivoli, Grugliasco, Collegno, Leini, Mappano; 2) di essere titolari di officina autorizzata da primaria casa automobilistica o di essere certificati ISO 9001 e di poter disporre dell’attrezzatura per controlli e diagnosi strumentali sui veicoli Fiat-Lancia-Alfa Romeo (entrambi i requisiti devono essere posseduti anche da ogni ditta dell’eventuale raggruppamento di impresa)”.
Ebbene, il Collegio ritiene che i requisiti indicati dall’art. 3 del Capitolato speciale siano sufficientemente chiari e trasparenti. Anche tale doglianza pertanto non coglie nel segno.
5. – Con il motivo di ricorso n. 6 infine il ricorrente afferma che la Stazione Appaltante ha determinato il costo orario della manodopera in euro 36/h e che tale dato sarebbe assolutamente discriminatorio e porrebbe in essere una forte violazione del principio di concorrenzialità oltre ad esporre l’Amministrazione ad un danno inevitabile rispetto ai costi riconosciuti ed al futuro rapporto qualità/prezzo a cui sarà soggetto il contratto definitivo per la fornitura del servizio.
La fissazione di tale base d’asta secondo il ricorrente sarebbe palesemente illegittima se sol si considera la nuova indagine di mercato LAPAM – Confartigianato imprese Modena – Reggio Emilia che dal gennaio 2017, calcolando un aumento di pochi punti percentuali, avrebbe identificato su base nazionale la tariffa minima oraria per le autoriparazioni ad almeno € 40/h, iva esclusa. Si uniformerebbero a questa previsione anche: la Confartigianato Sardegna che identifica il minimo orario ad €46 più iva; le rilevazioni della CCIAA di Torino, che indicano il costo orario della manodopera fino a € 63,00; la Confartigianato Imprese Bergamo che determina le tariffe fino a € 48,30 e la Confartigianato Imprese Varese che individua i valori medi fra €40 fino a 55 Euro, IVA esclusa.
Il deducente osserva inoltre come il costo della manodopera non si componga soltanto del “costo delle maestranze” ma anche di altre importanti voci di costo, come ad esempio: costi della sicurezza e salute nei luoghi di lavoro, utile d’impresa, tassazione sull’utile d’impresa, ulteriori costi riconducibili alle spese generali quali, ad es. materie di consumo, costi speciali da imputare al singolo servizio, spese generali industriali comprese le attrezzature, costi per piattaforme informatiche, spese per viaggi e trasferte, spese assicurative, consulenze, spese tenuta contabile e paghe, spese telefonia e connettività, spese alberghiere e pasti, spese bancarie, spese postali e valori bollati, imposta di bollo, spese per medicina sul lavoro, compensi a terzi, canoni per servizi, spese connesse alle certificazioni per la qualità, affitto locali e noli attrezzature.
Sul punto il Collegio si limita ad evidenziare che tale previsione risulta in linea con l’obbligo di utilizzo delle tabelle sul costo del lavoro determinate annualmente dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali “sulla base dei valori economici definiti dalla contrattazione collettiva nazionale”, previsto dall’art. 23, comma 16 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50.
Non si può invece attribuire alcuna rilevanza alle determinazioni di diversa fonte depositate dal consorzio ricorrente (sul punto T.A.R. Toscana-Firenze, Sez. II, 22 dicembre 2017, n. 1667).
Ebbene, la semplice lettura del d.m. 4 marzo 2015 del Ministro del lavoro e delle politiche sociali “Determinazione del costo medio orario del lavoro per il personale dipendente da imprese dell’industria metalmeccanica privata e dell’installazione di impianti, a decorrere dal gennaio 2015” evidenzia come la retribuzione oraria prevista dalla lex specialis di gara (€ 36,00) sia ben al di sopra dei valori previsti dal detto d.m.
6. – In conclusione il ricorso introduttivo è infondato e pertanto deve essere respinto.
7. – Alla luce dell’infondatezza del ricorso principale si deve ritenere infondato anche il ricorso per motivi aggiunti con il quale si ripropongono avverso il provvedimento di aggiudicazione le stesse doglianze già sollevate con il ricorso introduttivo avverso gli atti di gara.
8. – I diversi orientamenti giurisprudenziali esistenti sulle questioni principali alla base della controversia giustificano l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte, Sezione Prima, definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 6 febbraio 2019 con l’intervento dei magistrati:
Domenico Giordano, Presidente
Flavia Risso, Primo Referendario, Estensore
Laura Patelli, Referendario
L’ESTENSORE
Flavia Risso
IL PRESIDENTE
Domenico Giordano
IL SEGRETARIO
AMBIENTEDIRITTO.IT EDITORE